3.5. Земельный строй России с 1990 г. по настоящее время

• радикальное изменение отношений собственности. Российская Федерация заявила о суверенном правовом регулировании земельных отношений и отношений по природопользованию только российским законодательством и законодательством входящих в нее республик.

• радикальное изменение производственных отношений. Гражданам России было предоставлено право иметь в индивидуальной или семей­ной собственности сельскохозяйственные, промышленные и иные пред­приятия без ограничения форм, размеров, видов их деятельности, за исключением запрещенных законом.

Одновременно были созданы условия для ломки социалистиче­ской собственности в пользу частной, облегчен выход предприимчи­вым гражданам из государственных сельскохозяйственных предпри­ятий и колхозов для ведения свободного частного хозяйствования на земле;

• включение производителей сельскохозяйственной продукции в отношения земельной собственности. Например, земли колхозов, дру­гих кооперативных сельскохозяйственных предприятий, акционерных обществ, в том числе созданных на базе государственных сельскохо­зяйственных предприятий, могут передаваться в коллективную соб­ственность — совместную или долевую; установлена также возмож­ность приобретения земель для целей, связанных с ведением сель­скохозяйственного производства, в собственность; предоставлена возможность создания и ведения крестьянского (фермерского) хозяй­ства и т.п.;

• создание экономико-правового механизма приватизации земель­ных участкой гражданами.

хозяйства; за сокрытие информации о наличии свободного земельного фонда виновные должностные лица подлежат штрафу;

• обеспечение свободного хозяйствования на земле. Вмешательство в хозяйственную деятельность со стороны государственных, хозяй­ственных и других органов и организаций запрещается. Предусмотре­ны судебная и арбитражная защита от неправомерных действий ука­занных лиц, взыскание с них убытков, причиненных незаконным шательством;

• устранение монополистического давления на вновь создаваемые и действующие предпринимательские структуры, частные предприятия и на зарождающийся механизм рыночных отношений. Так, Законом РСФСР «О конкуренции и ограничении монополистической деятельно­сти товарных рынках»[52] запрещено навязывать контрагенту кабаль­ные условия договоров на поставку сельхозпродукции; препятствовать доступу на рынок недобросовестной конкуренции. Предусматривались следующие виды ответственности: административная ответственность, уголовная ответственность и др.;

• введение платности землепользования, которая реализуется через покупную цену земли, устанавливаемую в законода­тельном порядке, через налогообложение использования земель[53] и че­рез арендную плату. В результате вводится новый метод, регулирова­ния режима использования земель— экономико-правовой. Например, дифференциацией налога на сельскохозяйственные угодья с учетом их качества, площади и местоположения (ст. 5 Закона РСФСР «О плате за землю») стимулируется эффективность использования земель лю­бого качества и состояния; введением налоговых льгот на земельные участки, находящиеся в стадии сельскохозяйственного освоения, зем­лепользователи стимулируются к освоению новых земель и вовлече­нию их в сельскохозяйственный оборот; установлением государствен­ного ограничения арендной платы за землю устраняются возможно­сти извлечения повышенных нетрудовых доходов за сдаваемую в аренду землю, стимулируется использование земли самими собствен­никами и т.п.;

• придание приоритетного правового статуса сельскохозяйственно­му использованию земель.

Экономико-правовые методы обеспечения приоритетного положе­ния АПК выразились в том, что с 1991 г. установлена система финан­совой поддержки АПК путем направления на его развитие не менее 15% национального дохода РСФСР (ст. 13); на дра года освобожда­ются предприятия несельскохозяйственной сферы от налогообложе­ния той части прибыли, которая получается от выпуска продукции для АПК; строительство в городах и сельской местности и расширение действующих промышленных предприятий, не связанных с производ­ством продукции сельского хозяйства и ее переработкой, разрешается только по согласованию с областной администрацией, а высвобожда­ющиеся ресурсы и мощности строительных направляют­ся на развитие села (ст. 12), и др.

Социально-правовые методы приоритетного обеспечения АПК вы­ражаются в создании условий для деурбанизации городского населения, стимулирования миграции его в сельскую местность для привлечения в земледелие и другие сферы сельского хозяйства. Так, специалистам социально-культурной сферы, бытового обслуживания, здравоохранения, народного образования, санитарной и ветеринарной служб, физкультуры и спорта, работающим в селе, устанавливаются повышенные (на 25%)

оклады и тарифные ставки по сравнению со ставками аналогичных городских специалистов (ст. 22); на все категории работников обра­зования, культуры, здравоохранения и правоохранительных органов в сельской местности распространяются льготы, предусмотренные для работников АПК (ст. 24).

При проведении земельной реформы была осуществлена реорга­низация большей части колхозов и совхозов (около 95%), в резуль­тате чего около 15 млн работающих в этих хозяйствах получили земельные доли от 2 до 15 гектаров каждый. На базе колхозов и сов­хозов были созданы сельскохозяйственные кооперативы, акционер­ные общества, товарищества, фермерские хозяйства и другие формы хозяйствования на земле. За это время возникло около 290 тыс. фер­мерских хозяйств с общей земельной площадью около 12 млн га. В результате этой реорганизации большая часть земель сельскохо­зяйственного назначения из государственной собственности была передана в частную, а также общую совместную или общую долевую собственность;

• устранение несправедливости и неправомерности действий со­циалистического государства, допущенных в ходе принудительной коллективизации крестьянства, при которой земли крестьян факти­чески были принудительно изъяты в пользу малоэффективных кол­хозов, часть из которых трансформировалась в совхозы.

Передача земельных участков для вышеуказанных целей произво­дится за плату, если участки по своей площади превышают установ­ленные нормы.

Во избежание трудноразрешимых споров, которые могут возникнуть в ходе приватизации земли и имущества реорганизуемых сельхозпред­приятий, установлено, что возврат земельных участков бывшим соб­ственникам земли и их наследникам не допускается. Они могут по­лучить землю в собственность на общих основаниях;

• создание эколого-правового механизма охраны и рационального использования земель. В земельном законодательстве впервые появ­ляются такие новые экологические понятия, как «экологическая без-

«экологическая обстановка на территории», «благоприятная экологическая среда», «устойчивые природные ландшафты», «экологи­ческий правопорядок»1.

Имевшее место в отмененном земельном законодательстве односто­роннее стимулирование расширения сельхозугодий, осуществляемое зачастую в ущерб экосистемам местности, сменилось приоритетным обеспечением экологического благополучия земель, в частности, уста­новлено право консервации деградированных земельных угодий, час­тичная компенсация из средств бюджета снижения дохода в резуль­тате временной консервации земель, нарушенных не по вине лиц, ис­пользующих эти земли.

Одновременно стимулируется деятельность землепользователей по вовлечению в сельскохозяйственный оборот земель экономико-право­выми и иными методами;

• принятие ряда правовых норм, направленных на обеспечение экологической безопасности (чистоты) производимой сельхозпродук­ции, поскольку эта проблема обрела остроту в связи с неправильным использованием агрохимикатов в сельском хозяйстве.

• разработка и принятие ряда нормативно-правовых актов, обеспе­чивающих правовую охрану окружающей среды при использовании земель: приостановка хозяйственной деятельности предприятия, нару­шающего режим природопользования, до устранения допущенных на­рушений; организация предприятий, деятельность которых может выз­вать экологические последствия, интересы территории; введение экологических требований в сельском хозяйстве (ст. 42 За­кона «Об охране окружающей среды»; ст. 94 ЗК РФ).

' Закон РСФСР от 19.12.1991 №2060-1 «Об охране окружающей природной сре­ды» утратил силу. Принят новый Федеральный закон от 10.01.2002 № 7-ФЗ «Об охра­не окружающей среды» // СЗ РФ. 2002. № 2. Ст. 133.

• дополнение земельного законодательства новой категорией зе­мель, не знакомой прежнему законодательству, — земель природоох~ ранного, историко-культурного, рекреационного назначения и др.;

• усиление ответственности за нарушения земельного законода­тельства: ужесточаются административные санкции; субъектами ад­министративной ответственности за нарушения земельного законода­тельства становятся и юридические лица; расширяется круг лиц, при­меняющих административные наказания к виновным нарушителям. Так, дополнительно к административным комиссиям право наложения штрафов предоставлено Министерству природных ресурсов РФ (МПР) и Санэпидемнадзору Минздрава РФ.

Земельная реформа осуществляется поэтапно. На первом этапе происходит закрепление за местными органами самоуправления прав по распоряжению землей; уточняются административные границы; выявляются потребности в земле граждан и организаций; формирует­ся специальный фонд земель для последующего распределения; уста­навливаются ставки земельного налога и цена земли.

Период с г. можно охарактеризовать как время бурного за­

конотворчества; объем принимаемых нормативно-правовых актов в отдельные периоды превышает возможности усвоения их специалис­тами и внедрения в практику земельных отношений. Особое место в этой связи занимает принятие в 1994 г. первой (Общей) части ново­го ГК РФ, который имеет важное значение для правового регулирова­ния не только гражданских, но и земельных отношений. Успешной реализации земельной реформы активно противостояли консерватив­ные силы. Так, в августе 1991 г. была предпринята попытка государ­ственного переворота, вошедшая в историю России под названием «августовского путча».

Принятие новых законов проходило в союзном и российском пар­ламентах в условиях острой борьбы между представителями прогрес­сивных и консервативных идей, и содержание принимаемых законов зачастую отражало компромисс между этими двумя взаимоисключа­ющими течениями. Примером такого компромисса явилось, в частно­сти, принятие Основ законодательства об аренде, которые, несмотря на несовершенство, способствовали созданию немалого количества аренд­ных предприятий, выходящих из режима функционирования в усло­виях командной экономики.

Позиции представителей сторонников рыночной экономики посте­пенно укреплялись, и появился целый ряд законодательных актов, в результате чего произошел перелом в формировании земельного зако­нодательства: Закон РФ от 23.12.1992 №4196-1 «О праве граждан на получение в частную собственность и на продажу земельных участков для ведения личного подсобного и дачного хозяйства, садоводства и ин­дивидуального жилищного строительства», Указ Президента РФ от 23.04.1993 «О дополнительных мерах по наделению граждан земель­ными участками», Указ Президента РФ от 27. ЮЛ 993 № 1767 «О регу­лировании земельных отношений и развитии аграрной реформы в Рос­сии», Указ Президента РФ от 07.03.1996 № 337 «О реализации консти­туционных прав граждан на землю» (в ред. от 25.01.1999), Федеральный закон от 21.07.1997 № 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» (в ред. от 11.04.2002)[54], по­становление Правительства РФ от 18.02.1998 № 219 «Об утверждении правил ведения Единого государственного реестра на недвижимое иму­щество и сделок с ним» (в ред. от 03.10.2002)[55] и др.

С распадом в 1991 г. Союза ССР открылся простор для развития земельного законодательства России, однако оно реализовывалось с пробуксовками, как и ушедшее в историю законодательство.

Так, положения ЗК 1991 г. в части наделения землей всех желающих граждан, несмотря на указы Президента РФ, а также постановления парламента (Верховного Совета РФ), торпедировались руководителя-

колхозов и совхозов, не желавших терять свое монопольное по­ложение. Не помогало и действие антимонопольного закона (Зако­на РСФСР от 22.03.1991 №948-1 «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках» (в ред. от 09.06.2003)[56]).

Нужен был радикальный правовой механизм, позволявший рефор­мирование земельных отношений. Поэтому с принятием в несельско­хозяйственной сфере Закона РСФСР «О приватизации государствен­ных и муниципальных предприятий» в сельскохозяйственной сфере реформирование земельных отношений путем приватизации земель стали решать такие нормативно-правовые акты, как Указ Президента

РФ от 27.12.1991 № 323 «О неотложных мерах по осуществлению зе­мельной реформы в РСФСР»[57].

В соответствии с этим Указом по представлению земельных коми­тетов колхозы и совхозы были обязаны в 1992 г. провести реорга­низацию, привести свой статус в соответствие с законодательством, перерегистрироваться в соответствующих органах. Районным органам исполнительной власти совместно с земельными комитетами предло­жено установить среднерайонные нормы бесплатной передачи земли в собственность граждан с учетом качества земель. Коллективам сов­хозов, других сельскохозяйственных предприятий, колхозов и коопе­ративов, использующих землю на праве бессрочного (постоянного) пользования, — до 1 марта 1992 г. принять решение о переходе к ча­стной, коллективно-договорной и другим формам собственности в со­ответствии с законодательством. Местной администра­ции — обеспечить выдачу гражданам, ставшим собственниками земли, соответствующих свидетельств на право собственника.

Указом Президента РФ от 02.03.1992 № 213 «О порядке установ­ления нормы бесплатной передачи земельных участков в собствен­ность граждан» было установлено, что при определении среднерайон­ной нормы бесплатной передачи земли в собственность вся площадь сельскохозяйственных угодий в пределах сельскохозяйственных пред­приятий района, за исключением земель, передаваемых в ведение сель­ских, поселковых, городских Советов народных депутатов, делится на суммарную численность лиц, работающих в сельском хозяйстве, а так­же лиц, занятых в социальной сфере на селе. В число лиц, работаю­щих в сельском хозяйстве, включаются только колхозов и совхозов, других сельскохозяйственных предприятий, пенсионеры этих хозяйств, а в социальную сферу — работники предприятий, организа­ций и учреждений народного образования, здравоохранения, культуры, быта, связи, торговли и общественного питания, расположенных на тер­риториях сельскохозяйственных предприятий.

Для ускорения приватизации и дальнейшего совершенствования земельных отношений предоставлено право гражданам и юри­

дическим лицам при приватизации государственных и предприятий наряду с арендой земельных участков приобретать их в собственность. Земельные участки, предоставленные гражданам и их

объединениям для предпринимательской деятельности, по их желанию могут продаваться им в собственность.

Было предусмотрено право частной собственности на земельные участки, используемые для предпринимательской деятельности, а так­же право собственности юридических лиц на землю.

В 1992 г. был утвержден порядок продажи земельных участков при приватизации государственных и муниципальных предприятий, а так­же предоставленных гражданам и их объединениям для предприни­мательской деятельности, согласно которому покупателями земельных участков могут быть любые физические и юридические лица, включая иностранные, а также лица без гражданства.

В целях совершенствования системы наделения граждан земельны­ми участками и перерегистрации ранее предоставленных участков Указ Президента РФ от 23.04.1993 №48 0 «О дополнительных мерах по наделению граждан земельными участками» (в настоящее время ут­ративший силу)[58] рекомендовал всем субъектам РФ в трехмесячный срок определить потребность граждан в получении за плату и бес­платно земельных участков для индивидуального жилищного строи­тельства, садоводства, личного подсобного хозяйства и иных целей.

Для успешного проведения приватизации государственных и муни­ципальных земель важное значение имеет государственная Программа приватизации государственных и муниципальных предприятий, утверж­денная Указом Президента РФ от 24.12.1993 № 2284, а также распоря­жение Правительства РФ от № 908-р, Указ Президента от 22.07.1994 № 1535 «Об основных положениях государственной про­граммы приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации после 1 июля 1994 года» (в ред. от

Подводя итог сказанному, следует определить общие условия при­ватизации земельных участков.

Приватизация земельных участков — это передача из государствен­ной или муниципальной собственности в собственность граждан и юридических лиц тех земельных участков, которые находятся у них на праве постоянного (бессрочного) пользования, пожизненного насле­дуемого владения или аренды. Приватизация земельных участков происходит по заявлению граждан и юридических лиц в порядке, ус­тановленном земельным законодательством. Бесплатная передача зе­мельных участков в собственность граждан и юридических лиц про­изводится в пределах норм, установленных субъектами РФ. Земель­ный участок, общая площадь которого превышает норму площади для бесплатной передачи его в собственность, выкупается по договорной цене либо остается в постоянном (бессрочном) пользовании, пожиз­ненном наследуемом владении или аренде.

Уменьшение земельных участков, ранее предоставленных гражда­нам в установленном порядке, при их приватизации без согласия граж­дан запрещается.

Никто не может быть обязан приватизировать земельный участок и никому не может быть отказано в приватизации земельного участ­ка, если территориальными планами использования земель и решени­ями уполномоченных органов допускается приватизация такого земель­ного участка в данном месте.

Земельный участок может быть приватизирован собственником (собственниками в долях) здания, строения или сооружения, находя­щихся на нем. Не подлежат приватизации или продаже участки, в отношении которых не имеется надлежаще оформленных документов о территориальных границах, сервитутах и обременениях (до их установления и оформления). Продажа и передача в собствен­ность земельного участка с находящимся на нем лесом не означает возникновения сразу (до соответствующего оформления) собственно­сти на находящийся на земельном участке лес.

Не допускается продажа земельных участков, занятых муниципаль­ным или государственным жилым фондом, подземными линейными сооружениями. Общая долевая собственность на усадебные, садовые, дачные, гаражные участки возникает при условии, если жилой дом, садовый дом, дача, гараж находятся в общей долевой собственности. Не подлежат приватизации спорные участки, в отношении

которых ведется административное или судебное разбирательство, до вступления в силу соответствующего решения.

При приватизации предприятий и других объектов, расположенных в черте городских поселений, земельные участки собственнику недви­жимости предоставляются в долгосрочную аренду.

Для решения вопроса о приватизации земельного участка гражда­нин или юридическое лицо обязаны предъявить: договор, решение суда, постановление органа исполнительной власти и иные документы, бес­спорно подтвержающие право собственности на здание, строение или сооружение, находящиеся на земельном участке, если земельный уча­сток застроен; постановление органа исполнительной власти о предо­ставлении земельного участка в постоянное (бессрочное) пользование, пожизненное наследуемое владение или аренду; план земельного уча­стка; заявление всех собственников здания, строения или сооружения, находящихся на земельном участке.

Подготовка документов о передаче или продаже права собствен­ности на земельный участок возлагается на соответствующие земель­ные комитеты совместно с органами градостроительства и жилищно- коммунальными.

В 1993 г. с принятием Конституции РФ реорганизационные меры получили конституционное обоснование, что позволило придать рефор­мированию земельных отношений системный характер.

Стал использоваться прогрессивный опыт реорганизации сельского хозяйства и распространяться на не реформированные пока предприя­тия. В частности, этому способствовало принятие постановления Пра­вительства РФ от 15.04.1994 №324 «О практике аграрных преобразо­ваний в Нижегородской области»[59]. Делу реформирования стал прида­ваться долгосрочный, масштабный характер. Так, в 1996 г. была принята Федеральная программа развития крестьянских (фермерских) хозяйств.

Введение в России частной собственности на землю и другие вещ­ные права (ч. 2 ст. 9 Конституции РФ и ст. 209—217 ГК РФ) способ­ствует формированию рынка земли, т.е. ,земля все активнее включа­ется в гражданский оборот. Это прежде всего относится к землям, предоставленным гражданам на праве частной собственности: под ин­дивидуальное жилищное и дачное строительство, под строи­тельство, садоводство, а в сельской местности — под приусадебные зе- 2

мельные участки .

Земельный рынок существует там, где имеется широкий слой зе­мельных собственников.

Итак, с начала 1990-х гг. до 1993 г. в Российской Федерации прохо­дил процесс реформирования земельных отношений и переход от закреп­ления в исключительную государственную собственность к значитель­ному перераспределению земли, передаче ее в негосударственные формы собственности. Была проведена реорганизация 23,5 тыс. колхозов и сов­хозов, в результате чего 11,8 млн бывших работников колхозов и совхо­зов и других граждан получили 135 млн гектаров сельскохозяйственных земель в собственность, или 63% всех сельскохозяйственных земель в стране.

Земельные участки для подсобного сельского хозяйства имеют 43 млн граждан; в их собственности находится 8,3 млн га.

Документы, удостоверяющие права граждан на землю, выданы 35 млн граждан и 672 тыс. юридических лиц и крестьянских хозяйств.

Формируются основы земельного рынка и его инфраструктуры. Количество сделок с землей достигает 600—700 тыс. в год. Создает­ся автоматизированная система государственного земельного кадаст­ра и регистрации прав на землю.

Земельная реформа в основном коснулась земель сельскохозяй­ственного назначения. Крайне медленно идет приватизация земель в городах, что не позволяет привлечь достаточные объемы инвестиций и тормозит перераспределение земель в городах на основе требова­ний рынка и развития городов.

Исключительно важное значение для дальнейшего развития земель­ной реформы, создания условий для повышения эффективности исполь­зования земли, увеличения социального и производственного потенци­ала земельных ресурсов, укрепления конституционных прав граждан на землю, формирования эффективного механизма регулирования зе­мельных отношений и государственного регулирования земельных ресурсов имеет утвержденная постановлением Правительства РФ от 26.06.1999 № 694 Федеральная целевая программа «Развитие земель­ной реформы в Российской Федерации на 1999—2000 годы»[60].

В России продолжается процесс закрепления земли в частную соб­ственность граждан и юридических лиц (мы называли его также пе­рераспределением земли). В настоящий момент делаются попытки упо­рядочить правовое регулирование этого процесса и привести положе­ния различных нормативных актов в соответствие друг с другом. Так, был издан Федеральный закон от 21.07.1997 № 122-ФЗ «О государ­ственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» (в ред. от который закрепил обязанность регистрировать пра­

ва на недвижимое имущество (к которому в соответствии со ст. 130 ГК РФ[61] относятся и земельные участки) и сделки с ним в Едином го­сударственном реестре прав на недвижимое имущество и сделок с ним.

Принятие в 2001 г. нового ЗК РФ, а также Федерального зако­на от 24.07.2002 № «Об обороте земель сельскохозяйствен­ного назначения»[62] будет способствовать более успешному прове­дению и в конечном счете завершению земельной реформы в Рос­сии.

Успешное завершение перераспределения земельной собственно­сти станет залогом успешного проведения всей земельной реформы. Ведь собственники земли, по замыслу инициаторов реформы, будут должным образом заботиться о своей собственности, повышать пло­дородие земли и рационально использовать ее, что благоприятно ска­жется на состоянии экономики. Многочисленные собственники зем­ли инициируют возникновение земельного рынка, в котором нуждает­ся экономика. Но при этом не следует забывать о том, что земля является особым объектом собственности, нуждающимся в охране и особом режиме использования, которые обеспечиваются нормами зе­мельного права, поэтому необходимо найти разумный баланс соотно­шения норм земельного и гражданского права в сфере регулирования земельных отношений.

Стоит заметить, что в России всегда на первом месте стояла про­блема исполнения законов (в широком смысле слова), а не проблема качества этих законов. Именно на это стоит обратить внимание соот­ветствующим государственным органам. Точное исполнение законов — залог успеха реформ.

Подводя итог сказанному в данной главе, сделаем общие выводы.

1. Возникновение, развитие и становление земельного строя в России отличалось от земельного строя других стран: здесь прак­тически не было рабовладельческих земельных отношений, но кре­постнические отношения затянулись надолго, затормозив разви­тие по сравнению с западноевропейскими и другими странами.

2. Переход от крепостного строя к рыночным отношениям в земледелии осуществился в основном через две реформы — 1861 г. (царяАлександр а II) и 1906г. (ПА. Столыпина). Хотя цели полностью не были достигнуты, введение рыночных элементов в земельные от­ношения позволило России добиться значительных успехов.

3. К1917 г. в земельный фонд России входили государственные, удельные, кабинетские, частновладельческие и другие виды земель со своим специфическим режимом.

4. Опыт земельных реформ Временного правительства России в 1917г. показал, что при проведении реформ нужна быстрота и ре­шительность при тщательном учете обстановки, местных условий и иных обстоятельств. Медлительность с реформами стоила Вре­менному правительству его существования, как и в 1991 г. органи- эованный путч чуть не стоил существования демократическому правительству Российской Федерации.

5. Более чем семидесятилетний опыт показал, что уничтоже­ние рыночных отношений, а главное, исключение земли из граждан­ского оборота не может привести к эффективности производства и подъему экономики до мирового уровня.

6. Рыночные регулируемые земельные отношения — одна из глав­ных ценностей, вырабдтанных цивилизованным человечеством, — помогут вернуть Россию в лоно прогресса и подлинной демократии.

7. Уже на первом этапе земельной реформы страна получила законодательную базу, направленную на обеспечение этой рефор­мы, и трудности по ее проведению в жизнь в основном имели субъективный характер (стереотип мышления людей, консерва­тизм отдельных групп населения и т.п.).

8. Правовое вмешательство в регулирование рыночных земель­ных отношений должно строиться с учетом механизма действия объективных законов природы и общества, игнорирование кото­рых приводит к недостижению целей правового регулирования.