2.2. Система источников земельного права

Иерархия земельно-правовых нормативных актов представляет со­бой следующие уровни:

1. Международно-правовые договоры, подписанные и ратифици­рованные Российской Федерацией, содержащие земельно-правовые нор­мы (ст. 4 ЗК РФ).

В ч. 4 ст. 15 Конституции РФ сказано, что общепризнанные прин­ципы и нормы международного права и международные договоры РФ являются составной частью ее правовой системы. Если международ- договором РФ установлены иные правила, чем предусмотренные законом РФ, то применяются правила международного договора.

Каждый вправе в соответствии с международными договорами РФ обращаться в межгосударственные органы защите прав и человека, если исчерпаны все имеющиеся внутригосударственные сред­ства правовой защиты (ч. 3 ст. 46 Конституции РФ).

Международный договор будет являться элементом правовой сис­темы Российской Федерации в случае, если он заключен в ленном порядке и ратифицирован или утвержден компетентным орга­ном государственной власти. В качестве примера можно привести договор СССР с Финляндской Республикой о передаче ей в аренду на 50 лет советской части Сайменского канала на Карельском пере­шейке и острова Малый Высоцкий1.

Использование норм международного договора для правового уре­гулирования имеет важное значение потому, что в качестве субъекта земельных правоотношений могут выступать иностранные юридиче­ские и физические лица.

В соответствии с ч. 3 ст. 46 Конституции РФ каждый гражданин имеет право на обращение в межведомственные (международные)

ВВС СССР. 1963. № 36. Ст. 389.

органы по защите прав и свобод человека при соблюдении определен­ных условий: наличие соответствующего международного договора РФ и исчерпание всех имеющихся внутригосударственных средств право­вой защиты нарушенных прав.

Российская Федерация гарантирует права коренных малочисленных народов в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права и международными договорами Российской Федерации (ст. 69 Конституции РФ).

2. Конституция РФ — ведущее начало всего нормотворчества, основной источник для всех отраслей российского права. Она имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется по всей территории России.

Все принимаемые подзаконные правовые акты не должны проти­воречить Конституции РФ, конституциям республик, законодательству других субъектов РФ.

Если законодательные и иные нормативно-правовые акты, прини­маемые в России, вошли в противоречие с Конституцией РФ, то они подлежат отмене или

Разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государ­ственной власти субъектов РФ осуществляется Конституцией РФ, Фе­деративным договором о разграничении предметов ведения и полно­мочий (ст.

При характеристике источников земельного права, как и всех от­раслей права, основным источником выделяется Конституция РФ. Это происходит потому, что Конституцию РФ от других источников отли­чают особые юридические свойства, заключаются:

а) в верховенстве Конституции. Это означает, что с ее принципа­ми, нормами, закрепленными в ней, должна сообразовываться деятель­ность всех государственных, общественных структур, граждан во всех сферах жизни. Она выступает как бы доминантой всего обществен­ного развития;

б) в ее высшей юридической силе, что закреплено в ст. 15. Это озна­чает, что законы и иные правовые акты, принимаемые в Российской

не должны противоречить Конституции, и что органы госу­дарственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица и граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию РФ и законы;

в) в ее роли как ядра правовой системы.

г) в особой охране Конституции, т.е. охране закрепленных в ней правил. Для этого задействована вся система органов государствен­ной власти, осуществляющих охрану в различных формах. Статья 80 Конституции закрепляет, что Президент РФ является ее гарантом. Важную роль в охране конституционных норм играет Конституцион­ный Суд РФ, который рассматривает дела о соответствии Конститу­ции Российской Федерации законов и иных нормативных актов как федеральных органов власти, так и субъектов РФ.

К законодательным актам конституционного уровня относятся Кон­ституция РФ и федеральные конституционные законы, изданные в связи с принятием в Российскую Федерацию нового субъекта (ч. 2 ст. 65 Конституции РФ), а также в соответствии с ч. 1 ст. 76 по пред­мету ведения и другим вопросам, предусмотренным Конституцией РФ.

Федеральный конституционный закон от 21.07.1994 № 1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации» (в ред. от и другие нормативно-правовые акты обеспечивают механизм действия законодательства конституционного уровня.

Многие из содержащихся в Конституции РФ общих норм имеют земельно-правовую направленность. Так, конституционные нормы уста­навливают, что земля и другие природные ресурсы используются и ох­раняются в Российской Федерации как жизни и народов, проживающих на соответствующей территории (п. 1 ст. 9 Кон­ституции РФ). Примечательно, что ни о каком другом природном объекте ни в одном законодательном акте не говорится ничего подобного.

Таким образом, Конституция РФ ставит землю в особое положение по сравнению с другими объектами правового регулирования, отмечая ее уникальность и неповторимость.

Согласно п. 1 и 2 ст. 9 Конституции РФ земли могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собствен­ности, которые признаются и защищаются равным образом.

Конституция РФ предусматривает регулирование земельных отно­шений на основе приоритета публично-правовых норм земельного законодательства. Это означает, что право частной собственности на землю не может быть абсолютным правом. Права частных земельных собственников могут и должны быть ограничены в интересах обще­ства. Аналогичные ограничения предусмотрены в законодательстве ряда стран (например, США, Англии и др.).

Немаловажное значение для земельного права имеют конституци­онные нормы, регулирующие экологические отношения. Так, в соответ­ствии с Конституцией РФ каждый имеет право на благоприятную окружающую среду, информацию о ее состоянии и на

возмещение ущерба, причиненного его здоровью или имуществу эко­логическим правонарушением (ст. 42), а также обязан охранять при­роду и окружающую среду, бережно относиться к природным богат­ствам (ст. 58). В п. «д» ст. 71 Конституции РФ установлено, что в ведении Российской Федерации находятся федеральная государствен­ная собственность и управление ею (в том числе и федеральная зе­мельная собственность). К совместному ведению Российской Федера­ции и ее субъектов относятся: разграничение государственной соб­ственности (п. «г» ст. 72); природопользование; охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности; особо охраняемые природные территории, охрана памятников истории и культуры (п. «д» ст. 72), а также земельное, водное, лесное законодательство, законода­тельство о недрах, об охране окружающей среды (п.

В соответствии Конституцией РФ общепризнанными принципа­ми и нормами международного права и международными договора­ми с Российской Федерацией она осуществляет свои суверенные пра­ва и юрисдикцию на своем континентальном шельфе[12] и в исключи­тельной экономической зоне .

3. Федеральные конституционные законы. Третьим уровнем ис­точников земельного права являются федеральные конституционные законы, которые принимаются по вопросам, предусмотренным Консти­туцией РФ (ст. 65, 66, 68, 70, 84, 114, 118, 128 и 135). Принятый феде­ральный конституционный закон в течение 14 дней подлежит под­писанию Президентом РФ и обнародованию (ст. 108 Конституции РФ). Например, 28 апреля 1995 г. принят Федеральный конститу­ционный закон № 1-ФКЗ «Об арбитражных судах в Российской Федерации» (в ред. от 25.03.2004)'; а 21 июля 1994 г. принят Фе­деральный конституционный закон № 1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации» (в ред. от 15.12.2001 )[13].

значение для земельного права имеют конституционные нормы, гарантирующие государственную защиту прав и свобод граж­данина путем признания, соблюдения и защиты. В частности, ст. 45 Конституции РФ гласит, что каждый гражданин вправе защищать свои права всеми способами, не запрещенными законом. Одним из таких способов является право обращения в суд или арбитражный суд.

Статья 120 Конституции РФ — важная гарантия правильного рас­смотрения любого земельного спора, устанавливающая независимость судей и подчинение их только закону, а в случае несоответствия акта государственного или иного органа закону — принятие решения в со­ответствии с законом.

Статья 123 Конституции РФ сформулировала основные принципы судопроизводства — гласность, состязательность, равноправие.

4. Федеральные законы. Они принимаются Федеральным Собрани­ем РФ, которое состоит из двух палат — Совета Федерации и Госу­дарственной Думы.

В соответствии со ст. 104 Конституции РФ право законодательной инициативы принадлежит Президенту РФ, членам Совета Федерации, депутатам Государственной Думы, Правительству РФ, законодательным (представительным) органам субъектов РФ, Конституционному Суду РФ, Верховному Суду РФ и Высшему Арбитражному Суду РФ.

форма как источник земельного права в насто­ящее время значительно расширена. В соответствии со ст. 5, 76 Кон­ституции РФ законодательные акты теперь принимаются не только на федеральном и республиканском уровне, но и на уровне субъектов РФ. Они осуществляют собственное правовое регулирование, включая принятие закона и иных нормативно-правовых актов.

Государственная Дума принимает федеральные законы по вопро­сам, предусмотренным Конституцией РФ, которые затем передаются на рассмотрение Совета Федерации.

Федеральный закон считается одобренным Советом если за него проголосовало более половины от общего числа чле­нов палаты либо если в течение 14 дней он не был рассмот­рен Советом Федерации. В случае отклонения федерального закона Советом Федерации палаты могут создать согласительную комис­сию для преодоления возникающих разногласий, после чего феде­ральный закон подлежит повторному рассмотрению Государствен^ ной Думой.

В случае несогласия Государственной Думы с решением Совета Федерации закон принятым, если при повтор­

ном за него не менее двух третей от об­

щего числа депутатов Государственной Думы (п. 5 ст. 105 Консти­туции РФ).

Обязательному рассмотрению в Совете Федерации подлежат при­нятые Думой федеральные законы по наиболее важ­ным вопросам (ст. 106 Конституции РФ).

Принятый федеральный закон в течение пяти дней направляется Президенту РФ для подписания и обнародования. Если Президент в течение 14 дней с момента поступления федерального закона отклонит его, то Государственная Дума и Совет Федерации в установленном Кон­ституцией РФ порядке вновь рассматривают данный закон.

Однако следует отметить, что некоторые федеральные законы в области земельных отношений не имеют рыночного механизма их регулирования.

5. Указы Президента РФ. Президент РФ является главой госу­дарства. Он в соответствии с Конституцией РФ может издавать ука­зы и распоряжения.

Следует отметить, что нормативные указы Президента РФ относят­ся к федеральному уровню.

Анализ нормативных актов Президента РФ дает основание утверж­дать, что они изданы по самым разнообразным проблемам правового регулирования земельных отношений в период проведения земельной реформы в России, начиная с Указа Президента РФ от 27.10.1993 «О регулировании земельных отношений и развитии аграрной реформы в России» (утратил силу).

ЗК 1991 г. устарел, и ни у кого не вызывало сомнений, что многие его положения вступили в противоречие с Конституцией РФ, но нор­мы, был лишен ЗК РФ и которые содержались в указах Пре- зидента РФ обеспечивали тем не менее рациональное использование земель, их охрану, ограничение (в разумных пределах) права частной собственности на землю. Одним словом, они представляли собой ре­альное воплощение принципа общественно-Целесообразного характе­ра регулирования земельных отношений.

Был создан правовой вакуум в сфере земельных отношений, резуль­таты которого не замедлили сказаться. Как часто бывает в нашей стра^ не, бездумно сметается весь накопленный опыт (в том числе и поло­жительный), однако альтернативы уничтоженному зачастую не нахо­дится.

Новый ЗК РФ был принят Государственной Думой 28 сентября 2001 г. и опубликован 30 октября 2001 г.[14] Он состоит из 18 глав и 103 статей. Работа над новым ЗК РФ продолжалась около десяти лет. За это время было подготовлено несколько вариантов, а принят был-, на наш взгляд, не лучший вариант. Доказательством этой точки зре­ния служит очередная редакция ЗК РФ от 7 июля 2003 г-.^

6. Постановления и распоряжения Правительства РФ также относятся к федеральному уровню.

Источниками земельного права являются также подзаконные нор­мативно-правовые акты исполнительных органов государствен­ной власти, изданные в пределах их компетенции и во исполнение законов и указов Президента РФ. .

Специфика этого уровня заключается в том, что: подзаконные нормативно-правовые акты издаются в пределах своей компетенции государственными органами, выполняющими испол­нительно-распорядительные функции; ; < -ІЗ' - I Ь' л. » данные не должны противоречить законам, нормативным указам Президента РФ, которые в свою очередь долж­ны противоречить конституционным законам.

С учетом вакуума в регулировании земельных

особо возросли роль и значение подзаконных норматив­но-правовых актов, так как то, что должно было быть урегулировано законами, в мере регулируется указами Президента РФ

и подзаконными нормативно-правовыми актами.

В соответствии с Конституцией РФ исполнительную, власть в Российской Федерации осуществляет Правительство РФ, которое из­дает и распоряжения и обеспечивает их выполнение;

Правительство РФ осуществляет полномочия, которые возложены на него КонституциейшРФ, федеральными законами и нормативными указами Президента РФ[15].

Все это и обусловило то обстоятельство, что постановления Пра­вительства РФ касаются самых разнообразных сторон правового ре­гулирования земельных отношений и потому занимают самое важное место среди подзаконных нормативных правовых актов. Это постанов­ление Правительства РФ от 05.02.1993 № 100 «О государственной программе мониторинга земель Российской Федерации на годы»[16], постановление Правительства РФ от 05.08.1992 № 555 «Об ут­верждении Положения о порядке консервации деградированных сель­скохозяйственных угодий и земель, загрязненных токсичными промыш-

3

ленными отходами и радиоактивными веществами» , распоряжение Правительства РФ от 10.08,1992 № 1453-р «Об отмене администра­цией Московской области решений районных, городских, поселковых и сельских администраций об изъятии земель государственного лес­ного фонда и передаче лесов на территории лесопаркового пояса г. Москвы другим пользователям», постановление Правительства РФ от № 77 «Об утверждении Положения о порядке возмеще­

ния убытков собственникам, землевладельцам, землепользователям, арендаторам и потерь сельскохозяйственного производства» (в ред. от 15.05.1999)[17]; постановление Правительства РФ от 19.11.2002 № 833 «О государственном земельном контроле» и утвержденное им Поло- жение[18]; постановление Правительства РФ от 846 «Об

утверждении Положения об осуществлении государственного монито-

6

ринга земель» .

7. Акты министерств и иных государственных органов феде­ральной исполнительной власти. В межотраслевом и отраслевом

масштабах источниками земельного права служат нормативные государственных комитетов, министерств и служб РФ — нормативные приказы, инструкции и др. По общему правилу, эти акты обязательны только для учреждений и должностных лиц данного ведомства. Одна­ко в тех случаях, когда данное ведомство в силу закона или постанов­ления Правительства РФ получило право на издание обязательного акта, а также если этот ведомственный акт был утвержден постанов­лением Правительства РФ, он получает общеобязательную силу.

В качестве примера можно привести Рекомендации по реорганиза­ции колхозов и совхозов, утвержденные Министерством сельского хозяйства РФ 14 января 1992 г.1

Для упорядочения ведомственного правотворчества Министерство юстиции РФ осуществляет регистрацию всех этих

актов на предмет их полного соответствия действующему законода­тельству.

8. Нормативно-правовые акты субъектов РФ. В республиках, входящих в состав Российской Федерации, роль источников земель­ного права выполняют конституции республик, а также нормативные постановления по вопросам использования и охраны при­

родных ресурсов, нормативные указы президентов республик (там, где они выбраны), а также нормативные постановления и распоряжения правительств республик. Поэтому в некоторых из них приняты зе­мельные кодексы (Карелия, Коми и др.), а в некоторых они находятся в стадии разработки.

В субъектах РФ общее управление использованием и охраной зе­мель осуществляют соответствующие органы государственной влас­ти субъектов, полномочия которых определены Федеральным законом от 06.10.1999 № 194-ФЗ «Об общих принципах организации законо­дательных (представительных) и исполнительных органов государ­ственной власти субъектов Российской Федерации» (в ред. от 07.05.2002)2. С учетом нового Федерального закона от 06.10.2003 № «Об общих принципах местного самоуправления в Россий­

ской Федерации»3 и ЗК РФ определена компетенция поселковой, сель­ской, районной и городской администраций.

В других субъектах РФ (в областях, автономных областях и окру­гах) источниками земельного помимо законодательных актов выступают уставы субъектов РФ и издаваемые органами исполнитель­ной власти нормативно-правовые акты, а также решения представитель­ных органов субъектов, постановления и распоряжения глав админи­страций. Так, в Нижегородской области утверждена Программа при­ватизации земель сельскохозяйственных предприятий, которая предусматривает раздел земли и имущества среди владельцев земель-

1 Экономика и жизнь. 1992. № 9.

2 См.: Федеральный закон от 04.07.2003 № 95-ФЗ «О внесении изменений и до­полнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации"» // СЗ РФ. 2003. № 27 (ч. 2). Ст. 2709.

3 СЗ РФ. 2003. № 40. Ст. 3822.

ной доли. Ряд решений по разным вопросам использования и охраны земель был принят и в других субъектах РФ.

Согласно ст. 72 и 76 Конституции РФ земельное законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов РФ. По предметам ведения издаются федеральные законы, в соответствии с которыми принимаются нормативно-правовые акты субъектов РФ. Но Конституция РФ не содержит положения, которое бы разрешало нару­шать эту очередность.

В соответствии с п. «в» ст. 71 Конституции РФ вопросы создания единого рынка земли отнесены исключительно к ведению Российской Федерации. Следовательно, саратовский закон «О земле» и аналогич­ные акты других субъектов РФ, в которых разрешена купля-продажа земельных участков, это конституционное положение игнорируют.

Разграничение компетенции федеральных органов государственной власти и аналогичных органов субъектов РФ осуществляется в соответ­ствии с Указом Президента РФ от 12.03.1996 № 370 «Об утверждении Положения о порядке работы по разграничению предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации и о взаимной передаче осуществления части своих полномочий федеральны­ми органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации» (в ред. от 25.11.1996)[19].

В совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов нахо­дятся вопросы разграничения государственной собственности на зем­лю и другие природные ресурсы, а также природноресурсовое законо­дательство, законодательство об охране окружающей среды и др.

В со ст. 73 Конституции РФ вне пределов ведения

Российской Федерации и ее полномочий по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ субъекты РФ облада­ют всей полнотой государственной власти.

В соответствии с Указом Президента РФ от 13.05.2000 № 849 «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе» (в ред. от было создано семь феде­

ральных округов.

В каждом федеральном округе создано Управление Генеральной прокуратуры, в задачу которого входит приведение законодательства субъектов РФ в соответствие с федеральным законодательством.

9. Нормативно-правовые акты органов местного самоуправле­ния. В соответствии со ст. 12 Конституции РФ в Российской Федера­ции признается и гарантируется местное самоуправление, которое яв­ляется самостоятельным в пределах своих полномочий. Органы само­управления не входят в систему органов государственной власти.

Местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение вопросов местного самоуправления, владе­ния, пользования и распоряжения муниципальной собственностью.

Местное самоуправление осуществляется в городских, сельских, иных поселениях с учетом исторических и иных местных традиций. Структура органов местного самоуправления определяется населени­ем самостоятельно (ст. 131 Конституции РФ).

Например, в соответствии с Федеральным законом от 06.10.2003 № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправле­ния в Российской Федерации»[20] глава местной администрации в пре­делах своей, компетенции издает постановления и распоряжения, а ру­ководители органов и структурных подразделений местной админист­рации издают приказы, которые, имея общенормативное значение, являются источниками земельного права: о порядке использования земель общего назначения в населенных пунктах; о порядке исполь­зования земель городской, сельской застройки и т.п.

Нормативно-правовые акты органов местного самоуправления не должны противоречить конституционным, законодательным, подзакон­ным нормативно-правовым актам, указам Президента РФ и норматив­но-правовым актам субъектов РФ.

Обеспечение соблюдения существующей иерархии правовых актов возлагается на суды и прокуратуру. Рассмотрим по­рядок устранения коллизий, возникающих в системе источников зе­мельного права.

Конституционного Суда РФ определена Федеральным конституционным законом № 1-ФКЗ «О Конституционном Суде Рос­сийской Федерации» (в ред. от 15.12.2001 )[21], принятым Федеральным Собранием РФ и подписанным Президентом РФ 21 июля 1994 г. В этом Законе определено, кто обладает правом на обращение в Консти­туционный Суд РФ (ст. 3, 84, 88, 96, 101, 105, 107).

Конституционность нормативно-правового акта проверяется Кон­ституционным Судом РФ с позиций:

а) содержания правовых норм в данном нормативно-правовом акте. Например, если права граждан и организаций в земельно-правовом акте ущемлены по сравнению с конституционным, то такой земель­но-правовой акт может быть признан не соответствующим Консти­туции РФ;

б) формы нормативно-правового акта. Так, если вместо постанов­ления как формы принятия нормативно-правового акта, установленного законом, был издан приказ, т.е. форма, не предусмотренная законом, то такой акт может быть признан неконституционным;

в) порядка принятия нормативного акта и введения его в дей­ствие. Например, нельзя считать конституционным такой норматив­но-правовой акт, который не был опубликован и доведен до испол­нителей;

г) установленной Конституцией РФ компетенции и разграничения компетенции между федеральными органами государственной власти. Например, если Государственная Дума Федерального Собрания РФ примет земельно-правовой акт без одобрения Совета Федерации, то в данном случае будет явное нарушение разграничения компетенции между этими органами;

д) разграничения предметов ведения и полномочий между органа­ми государственной власти Российской Федерации и органами госу­дарственной власти РФ, установленного Конституцией РФ, федеральным или иными договорами о разграничении предметов ве­дения и полномочий. Например, признается неконституционным нор­мативно-правовой акт, который принимается органами

власти субъектов РФ, в то время как его принятие отнесено только к федеральным органам государственной власти. '

Конституционный Суд РФ по итогам рассмотрения дела о провер­ке конституционности нормативно-правового акта принимает постанов­ление о признании этого акта соответствующим или не соответству­ющим Конституции РФ или частично в зависимости от об­стоятельств дела (ст. 86, 98 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации»).

С момента вступления в силу постановления о признании норма­тивного акта или отдельной его части неконституционными, норматив­ный акт или его часть не могут быть официально опубликованы, об­народованы или введены в действие, а будучи введенными в действие, считаются недействительными.

В Прокуратуру РФ вправе обратиться любой гражданин или организация с заявлением о принесении протеста прокурора на нормативный акт, принятый с нарушением закона: в случае несоблю­дения компетенции органа, принимавшего данный акт; нарушения процедуры принятия акта; противоречия подзаконного акта законо­дательству и

Прокуратура не вправе приносить протесты на неконституцион­ность нормативных актов по тем делам, которые относятся к компе­тенции Конституционного Суда РФ.

Устранение противоречий и коллизий в нормативно-правовых ак­тах осуществляет и арбитражный суд в процессе рассмотрения конк­ретных дел. Так, согласно Федеральному конституционному закону от 28.04.1995 № 1-ФКЗ «Об арбитражных судах в Российской Федера­ции», последний, установив в процессе разрешения дела несоответствие нормативного акта другим законам РФ, принимает решение на осно­вании законодательных актов.

10. В результате правоприменительной практики издаются руководящие постановления Пленума Верховного Суда РФ и ре­шения Высшего Арбитражного Суда РФ. Данные виды норматив­ных актов специфичны тем, что они имеют обязательную силу ДЛЯ судов указанных систем при разрешении ими конкретных дел. В пра­вовом же регулировании они не могут быть использованы в качестве непосредственных регуляторов общественных отношений.

Однако любой субъект правоотношений, чей спор или чье дело рассматривается в судах судебной или арбитражной системы, неизбеж­но попадает под действие указанных актов. Так, утвержденная госу­дарственным арбитражем методика исчисления убытков, полученных в результате нарушения договорных обязательств, применяется арбит­ражными судами и при рассмотрении дел о причинении вреда земель­ным угодьям вследствие незаконного решения органов управления.

Руководящие постановления пленумов Верховного Суда РФ и ре­шения Высшего Арбитражного Суда РФ:

а) устраняют пробел правовых норм в сфере земельного законо­дательства, применяя при разрешении конкретных дел аналогию зако­на или аналогию права; затем, на основании обобщения данных дел, выносятся обобщающие, «выстраданные» судебной практикой новые нормативные правила;

б) в дальнейшем становятся базой для совершенствования действу­ющего земельного законодательства, поскольку судебные системы в лице своих верховных органов обладают по Конституции РФ правом законодательной инициативы, опыт (прецедент) судебной и арбитраж­ной практики становится основой вновь принятых нормативно-право­вых актов.

11. Вспомогательные нормативно-правовые акты. Определен­ную вспомогательную роль по совершенствованию правоприменитель­ной деятельности играют стандарты. Так, ГОСТ 17.5,1.01—78 «Охра­на природы. Рекультивация земель» регламентирует основные поло­жения, определенные ЗК РФ для землепользователей в качестве обязанности по восстановлению нарушенных земель.

Эти стандарты обеспечивают «расшифровку» содержания закона, предостерегая от возможных ошибок в правоприменительной практи­ке. Так, раскрытие п. 17 ГОСТ 26640—85 «Земли. Термины и опреде­ления» понятия рационального использования земель позволяет пра­вильно применять положение ЗК РФ об обязанностях рационального использования земель собственниками, землевладельцами, арендатора­ми и землепользователями.

Таким образом, система источников земельного права РФ различа­ет несколько уровней: международно-правовые договоры; Конституция РФ и федеральные конституционные законы; федеральные законы; указы Президента РФ; акты Правительства РФ; акты министерств и иных государственных органов федеральной исполнительной власти; нормативно-правовые акты субъектов РФ; нормативно-правовые акты органов местного самоуправления.

Данная система наделена механизмом устранения противоречий, возникающих в ней, через Конституционный Суд РФ, органы прокура­туры РФ, Верховный Суд РФ и Высший Арбитражный Суд РФ, кото­рые своими решениями незаконными и

акты, принятые нарушением правил иерархи­ческой системы.

Система нормативно-правовых актов, источниками

права, представляет по существу систему законодательства и посто­янно совершенствуется в связи с реализацией земельной и других реформ. О том, какими путями осуществляется это совершенствова­ние, будет рассказано в следующем разделе настоящей главы.