§ 3. Правовое регулирование управления агропромышленным комплексом Российской Федерации

Российский агропромышленный комплекс (АПК) в совре­менных условиях — это совокупность взаимосвязанных отраслей экономики, производства и отдельных производителей, которая обеспечивает как производство сельскохозяйственной продукции, так и ее переработку, транспортировку, сбыт.

Агропромышленный комплекс России является важнейшей частью экономики страны. В нем занято почти 30% работающих в сфере материального производства и пятая часть производ­ственных фондов. В АПК создается около трети национального богатства.

Центром агропромышленного комплекса является сельское хо­зяйство. В России доля сельского хозяйства в ВВП страны относи­тельно мала и составляет около 7%. При этом следует учитывать низкий уровень инфраструктуры в сельской местности и низкую продуктивность российской пашни. В России, как и во всех странах мира, сельское хозяйство дотируется, так как производство про­дуктов питания является фактором продовольственной безопас­ности страны.

Государственное управление в области сельского хозяйства — это управление в области производства, переработки и реализации сельскохозяйственной продукции, сырья, обеспечения населения продовольствием, а также производственно-технического обслу­живания и материально-технического снабжения агропромышлен­ного производства.

Задачами государственного управления в области сельского хо­зяйства являются стабилизация и развитие агропромышленного производства, обеспечение продовольственной безопасности Рос­сийской Федерации, улучшение продовольственного обеспечения населения, поддержание экономического паритета между сельским хозяйством и другими отраслями экономики, сближение уровней дохода работников сельского хозяйства и промышленности, защи­та отечественных товаропроизводителей в сфере агропромышлен­ного производства.

Управление агропромышленным комплексом включает трех­уровневую систему органов управления в аграрной сфере: феде­ральный, региональный (субъектов Федерации), муниципальный (органов местного самоуправления). Государственное управление отличается от регулирования тем, что регулирование не предпо­лагает прямое подчинение субъектов регулирования, скорее речь идет о создании условий, правил, норм поведения для достижения поставленных целей и задач. Регулирование предполагает широкое использование экономических методов.

Коренное отличие системы управления агропромышленным комплексом от аналогичной системы управления в СССР в том, что в настоящее время объектом, регулирования выступают многочис­ленные и разнообразные собственники (их объединения) в основ­ном негосударственной формы собственности.

Переход от централизованного руководства агропромышлен­ным комплексом на основе плановых заданий и директив к обе­спечению равных прав и возможностей для всех участников от­ношений в этой сфере потребовал наиболее болезненной и суще­ственной ломки всей системы управления сельским хозяйством, землепользованием, производством продуктов питания. Поэтому следует говорить о системе государственного управления агропро­мышленным комплексом с многочисленными оговорками, и целе­сообразным представляется использовать термин «государственное регулирование агропромышленного комплекса». При этом в отли­чие, скажем, от периода централизованной (плановой) экономики основными методами управления выступают не директивные, пла­новые методы, а экономические, нормативные методы, индикатив­ное планирование. За период с 1992 по 2009 г. основной задачей Правительства РФ в сфере регулирования отношений в агропро­мышленном комплексе стало создание не системы органов управ­ления, а системы экономических институтов государственного управления, разработка стратегии развития, условий для развития рыночных механизмов, региональной политики, макроэкономиче­ских показателей, защиты отечественного производителя, развития сельских территорий, землепользования и охраны окружающей среды.

Система органов государственного управления в области агропромышленного комплекса в настоящее время включает органы общей компетенции (Правительство РФ, органы испол­нительной власти субъектов РФ) и органы специальной ком­петенции (министерства, федеральные службы и федеральные агентства).

Учитывая межотраслевой и многопрофильный характер аг­ропромышленного комплекса, важнейшую роль в организации управления АПК играет Правительство РФ. В соответствии с Федеральным конституционным законом от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ (в ред. от 30 декабря 2008 г. № 8-ФКЗ) «О Правительст­ве Российской Федерации» оно «руководит работой федераль­ных министерств и иных федеральных органов исполнительной власти и контролирует их деятельность (ст. 12), осуществляет регулирование в социально-экономической сфере, формирует федеральные целевые программы и обеспечивает их реализацию (ст. 13), осуществляет регулирование экономических процессов, вырабатывает государственную структурную и инвестиционную политику и принимает меры по ее реализации, по защите интере­сов отечественных производителей товаров, исполнителей работ и услуг (ст. 14).

Полномочия и система органов исполнительной власти на фе­деральном уровне, установленная Указом Президента РФ от 12 мая 2008 г. № 724 (в ред. от 31 декабря 2008 г. № 1883) «Вопросы си­стемы и структуры федеральных органов исполнительной власти», позволяют сделать вывод, что к органам государственного управле­ния агропромышленным комплексом можно отнести:

Министерство сельского хозяйства РФ;

Министерство природных ресурсов и экологии РФ;

Министерство промышленности и торговли РФ;

Министерство экономического развития РФ;

Федеральная служба по ветеринарному и фитосанитарному надзору;

Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потреби­телей и благополучия человека;

Федеральная служба государственной регистрации, кадастра и картографии;

Федеральная служба по надзору в сфере природопользования;

Федеральное агентство по управлению государственным иму­ществом;

Федеральное агентство лесного хозяйства;

Федеральное агентство водных ресурсов;

Федеральное агентство по рыболовству;

Федеральная служба по регулированию алкогольного рынка.

Приведенный перечень государственных органов в сфере агро­промышленного комплекса не является исчерпывающим. Многие другие федеральные и региональные органы могут издавать норма­тивные акты и проводить мероприятия, в той или иной мере ока­зывающие влияние на развитие агропромышленного комплекса. Например, в области образования и подготовки кадров — Минис­терство образования и науки РФ, Министерство финансов РФ — бюджет и финансирование целевых программ, Министерство здравоохранения и социального развития РФ — санитарно-эпиде­миологическое нормирование.

Министерство сельского хозяйства РФ непосредственно отве­чает за развитие агропромышленной сферы и является основным органом государственного управления, осуществляющим регули­рование и контроль за деятельностью значительной части агропро­мышленного комплекса.

Уместно в данном случае сравнить раннюю редакцию и подход государства к функциям управления агропромышленным комп­лексом.

В редакции постановления Правительства РФ от 28 декабря 1991 г. № 81 «О реформировании системы государственного управ­ления агропромышленным комплексом Российской Федерации»' основными задачами государственного управления агропромыш­ленным комплексом являлись:

- создание благоприятных условий для эффективного развития сельского хозяйства и других отраслей агропромышленного комп­лекса;

- проведение аграрной реформы;

- содействие развитию аграрной науки и распространению пере­довых технологий и новых методов хозяйствования.

Многие перечисленные задачи остались, но в значительной мере изменились. Произошло серьезное изменение самой структуры и социально-экономических условий существования агропромыш­ленного комплекса прежде всего путем организации сверхкрупных агропромышленных холдингов, владеющих тысячами гектаров земли, перерабатывающих и сбытовых производств, транспортных и иных предприятий.

В современную систему органов управления агропромышлен­ным комплексом входят: Министерство сельского хозяйства РФ и его территориальные органы, министерства сельского хозяйст­ва субъектов Федерации, комитеты продовольствия Москвы и Санкт-Петербурга, районные управления (отделы) сельского хозяйства.

В соответствии с положением о Министерстве сельского хо­зяйства РФ1 Министерство сельского хозяйства РФ (Минсельхоз России) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной поли­тики и нормативно-правовому регулированию в сфере агропро­мышленного комплекса, включая животноводство, ветеринарию, растениеводство, карантин растений, мелиорацию земель, пло­дородие почв, регулирование рынка сельскохозяйственной про­дукции, сырья и продовольствия, пищевую и перерабатывающую промышленность, производство и оборот табачной продукции, устойчивое развитие сельских территорий, в сфере промышлен­ного рыбоводства, охраны, изучения, сохранения, воспроизводства и использования объектов животного мира, отнесенных к объектам охоты, за исключением обитающих на особо охраняемых природ­ных территориях и (или) занесенных в Красную книгу Российской Федерации, и среды их обитания, лесных отношений, за исключе­нием лесов, расположенных на особо охраняемых природных тер­риториях, оказанию государственных услуг в сфере агропромыш­ленного комплекса, селекционных достижений и т. д.

В ведении Минсельхоза России находятся Федеральная служ­ба по ветеринарному и фитосанитарному надзору и Федеральное агентство лесного хозяйства.

Среди полномочий Минсельхоза России необходимо выделить наиболее существенные для руководства агропромышленным комплексом.

1. Реализация федеральных целевых, ведомственных и иных программ в сфере агропромышленного комплекса.

2. Организация проведения государственных закупочных и то­варных интервенций.

3. Формирование и использование федерального фонда семян.

4. Организация проведения сортового и семенного контроля.

5. Эксплуатация и паспортизация государственных мелиора­тивных систем.

6. Проведение государственной экспертизы предпроектой и проектной документации на строительство и реконструкцию ме­лиоративных систем и гидротехнических сооружений.

7. Регистрация племенных животных, выдача сертификатов на племенную продукцию.

8. Организация применения в ветеринарии биологических, хи­мических и других препаратов.

В структуре Минсельхоза России для реализации перечислен­ных функций созданы несколько департаментов и других подраз­делений, непосредственно отвечающих за агропромышленный комплекс.

Так, Департамент земельной политики, имущественных отноше­ний и государственной собственности курирует отношения по ис­пользованию земель сельскохозяйственного назначения. В настоя­щее время отвод земель сельскохозяйственного назначения под иные нужды проводится только с ведома Минсельхоза России.

Департамент сельского развития и социальной политики отве­чает за комплексное развитие сельских территорий. Департамент пищевой, перерабатывающей промышленности и качества продук­ции ответствен за перерабатывающую отрасль. Департамент рас­тениеводства, химизации и защиты растений — за качество расти­тельной продукции.

Департаменты Министерства сельского хозяйства РФ, являясь внутренними структурными подразделениями, непосредственно готовят проекты федеральных законов, правовые акты министер­ства, проекты технических регламентов, прогнозы развития отраслей, предложения по совершенствованию форм и методов производства товаров и услуг, правила проведении конкурсов на выполнение ра­бот и услуг для государственных нужд; вносят предложения по фи­нансированию строящихся объектов, привлечению инвестиций в агропромышленный комплекс, защите отечественных произво­дителей от недобросовестной конкуренции.

Помимо внутренних структурных подразделений Минсельхоза России определенную роль в регулировании отношений агропро­мышленного комплекса играют государственные унитарные пред­приятия, среди них есть особо крупные, созданные постановлением Правительства РФ.

Функции Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору определены постановлением Правительства РФ от 30 июня 2004 г. № 327 (с изм. от 11 июня 2008 г.)1. В положении «О Федеральной службе по ветеринарному и фитосанитарному контролю» на нее возложены следующие функции: осуществление государственного контроля и надзора в сфере ветеринарии, каран­тина и защиты растений, безопасного обращения с пестицидами и агрохимикатами; обеспечение плодородия почв; обеспечение ка­чества и безопасности зерна, крупы, комбикормов, побочных про­дуктов переработки зерна; земельных и лесных отношений; охраны и воспроизводства объектов животного мира, отнесенных к объ­ектам охоты, и среды их обитания; защита населения от болезней, общих для человека и животных.

Следует подчеркнуть особую важность государственного ре­гулирования и осуществления контроля в сфере ветеринарии, карантина и защиты растений, обеспечения качества и безопас­ности производства продуктов питания. Глобализация в той или иной степени затронула все сферы производства и потребления. Импорт продуктов питания составляет по разным товарным по­зициям от 30 до 60% объема внутреннего потребления. Поэтому государственный контроль качества как производимого внутри России, так и особенно импортируемого продовольствия явля­ется важным фактором продовольственной и экологической без­опасности.

Федеральное агентство лесного хозяйства, также входящее в систему Минсельхоза России, имеет определенные функции по руководству агропромышленным комплексом, в частности ре­гулирует лесовосстановительные, лесоустроительные работы, до­бычу и переработку даров леса.

Федеральное агентство по рыболовству, напрямую подчинен­ное Правительству РФ (Положение утверждено постановлением Правительства РФ от 11 июня 2008 г. № 4441), осуществляет сле­дующие функции: выработка и реализация государственной по­литики и нормативно-правовое регулирование в сфере рыболов­ства, производственной деятельности на судах рыбопромысло­вого флота, охраны, рационального использования и сохранения водных биологических ресурсов и среды их обитания; оказание государственных услуг, управление государственным имуще­ством в сфере рыбохозяйственной деятельности, охраны био­ресурсов, а также рыбоводства, рыбопереработки. Федеральное агентство по рыболовству выполняет следующие полномочия:

- вносит в Правительство РФ проекты федеральных законов, нормативных актов по вопросам, относящимся к сфере его деятель­ности;

- осуществляет полномочия собственника имущества, передан­ного им для исполнения функций федерального органа исполни­тельной власти;

- самостоятельно принимает нормативные акты — перечень ви­дов живых организмов, являющихся живыми ресурсами конти­нентального шельфа; перечень видов водных биологических ре­сурсов, отнесенных к объектам рыболовства; правила рыболовства для каждого рыбохозяйственного бассейна.

Значительную роль в регулировании отношений агропромыш­ленного комплекса (помимо Минсельхоза России) играет Мини­стерство экономического развития РФ и, в частности, Федераль­ное агентство по управлению государственным имуществом2. Оно осуществляет контроль за использованием государственного иму­щества, земельных участков, находящихся в федеральной собствен­ности, формирует уставной капитал, осуществляет иные действия от имени собственника. Через свое структурное подразделение «Управление организации промышленности, сельского хозяйства и природопользования» Агентство осуществляет контроль за ис­пользованием по назначению и сохранностью земельных участков, иного федерального имущества, закрепленного за предприятиями; согласованием проведения крупных сделок, осуществлением заим­ствований, другими формами сделок, затрагивающими интересы государства; проводит проверку использования имущества; организует оценку имущества; осуществляет функции государствен­ного заказчика федеральных целевых и научно-исследовательских программ и проектов.

Агентство не вмешивается в оперативную деятельность, напри­мер, сельскохозяйственных или пищевых предприятий, но осущест­вляет государственный контроль за соответствием уставных целей, для которых они созданы, и проводимой ими деятельностью.

Картина органов государственного управления в сфере агро­промышленного комплекса будет неполной без анализа функций и структуры органов управления на уровне регионов (субъектов Федерации) и местного самоуправления.

Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Рос­сийской Федерации» устанавливает компетенцию исполнительных органов государственной власти субъектов Федерации, в частности к полномочиям субъектов Федерации в сфере агропромышленного комплекса можно отнести следующие:

- организация и осуществление региональных и межмуници­пальных программ и проектов;

- поддержка сельскохозяйственного производства (за исключе­нием мероприятий, предусмотренных федеральными целевыми программами);

- развитие субъектов малого предпринимательства;

- планирование использования земель сельскохозяйственного назначения, перевода земель сельскохозяйственного назначения в другие категории земель;

- резервирование земель, изъятие земельных участков для нужд субъекта Федерации;

- осуществление полномочий собственника в отношении лесных участков;

- нормативно-правовое регулирование отдельных вопросов в об­ласти лесных отношений.

Учитывая характер федеративных отношений и наличие пред­метов совместной компетенции, можно констатировать, что полно­мочия субъектов Федерации значительно шире, чем приведенный перечень.

Рассмотренный опыт управления агропромышленным комп­лексом органами государственного управления субъектов Феде­рации показывает весьма значительное разнообразие в формах и методах управления, содержании самого управления, характере экономических отношений. Существуют субъекты Федерации с развитой инфраструктурой сельскохозяйственного производ­ства, переработки и сбыта, с относительно сильным промышлен­ным сектором. Эти и другие особенности накладывают отпечаток на выбор приоритетов в регулировании отношений в агропро­мышленном комплексе.

В целом можно отметить, что практически во всех субъектах Федерации существуют комплексные программы развития агро­промышленного комплекса и органы управления на уровне прави­тельств и администраций субъектов Федерации, в виде управле­ний, департаментов, отделов, министерств по агропромышленному комплексу или сельскохозяйственному производству.

Муниципальное управление в данной сфере осуществляет­ся в соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 г. № 141-ФЗ (в ред. от 10 июня 2008 г. № 77-ФЗ). Так, к полномо­чиям органов местного самоуправления поселений (ст. 14) отно­сится содействие в развитии сельскохозяйственного производства; к полномочиям органов местного самоуправления муниципально­го района (ст. 15) — создание условий для развития сельскохозяй­ственного производства, расширение рынка сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия; аналогичные полномочия осуществляют органы местного самоуправления городского округа (ст. 16).

В некоторых муниципальных образованиях приняты норма­тивные акты, детализирующие полномочия органов местного са­моуправления в данной сфере. Так, в соответствии с положением «О полномочиях органов местного самоуправления в сфере сель­ского хозяйства, создания условий для расширения рынка сельско­хозяйственной продукции и продовольствия», утвержденного решением Белокурихинского городского совета депутатов Алтай­ского края от 6 марта 2007 г., к полномочиям органов местного са­моуправления относятся: организация мероприятий, направлен­ных на поддержку сельскохозяйственного производства; создание условий для увеличения поголовья крупного рогатого скота и ка­чественного улучшения племенного стада; организация мероприя­тий в целях нераспространения инфекционных заболеваний (бру­целлез, лейкоз) и профилактика инвазий.

Органам местного самоуправления может передаваться ряд го­сударственных полномочий субъектов Федерации в сфере сельско­го хозяйства. Так, в соответствии с Законом Ростовской области от 22 октября 2005 г. № 372-ЗС (в ред. от 12 августа 2008 г. № 63-ЗС) исполнительно-распорядительные органы муниципальных райо­нов и городских округов в Ростовской области наделяются на не­ограниченный срок государственными полномочиями Ростовской области по поддержке сельскохозяйственного производства и осу­ществлению мероприятий в области обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения, а именно возмещение части затрат на уплату процентов по кредитам, привлеченным сель­скохозяйственными товаропроизводителями в кредитных органи­зациях на пополнение оборотных средств, компенсация части за­трат сельскохозяйственным товаропроизводителям на содержание маточного поголовья овец и ярок старше одного года, компенсация части стоимости агрохимического обследования пашни сельскохо­зяйственных товаропроизводителей. Финансовое обеспечение го­сударственных полномочий осуществляется за счет предоставляе­мых местным бюджетам субвенций из областного бюджета.