§ 4. Концепция нормативного акта как модель отражения социальной действительности

правотворческой техники

«Концепция нормативного акта» — это сравнительно новое понятие в юридической науке¹. Обычно его употребляют приме­нительно к законопроекту.

¹ См.: Баранов В. М. Концепция законопроекта; Исаков В. Б. Стадии подготов­ки проектов законов. С. 60—62; Казьмин И. Ф. Подготовка научной концепции за­конопроекта (методологические вопросы) // Государство и право. 1985. № 3; Тихо­миров Ю. А. Законодательная техника: понятие и элементы. С. 12; Концепции раз- нития российского законодательства / под ред. Т. Я. Хабриевой, Ю. А. Тихомирова. М., 2010.

сийского парламента, работающего на постоянной основе (речь идет о Верховном Совете РСФСР), едва ли не правилом было принятие законов «с голоса», то чуть позже оно сменилось зако­нодательным экспромтом. Сегодня же законопроекты в принципе обдумываются и готовятся заранее. «Концепция закона» — это понятие, которое отражает качественный рост парламентаризма в России.

Однако пока дело не дошло до того, чтобы готовить концепции не только законов, но и подзаконных актов. Некоторые ученые объясняют это тем, что подзаконные акты посвящаются менее значимым вопросам и часто издаются, что называется, на злобу дня. Это можно сказать далеко не обо всех подзаконных норма­тивных актах. Одним словом, разработка концепции должна стать универсальным правилом правотворческой техники.

Если кратко, концепция законопроекта — это его замысел, ос­новная идея. И ее надо отчетливо представлять и сформулиро­вать перед тем, как приступить к разработке текста нормативного акта.

Понятие и признаки концепции нормативного акта

Несмотря на то что составление концепции законопроекта от­носится к новым правилам правотворческой техники, можно ука­зать на некоторые признаки данной концепции:

1) это один из важных способов правотворческой техники.

2) это самостоятельный этап правотворческой процедуры. Дан­ное правило стоит распространить, как было указано выше, и на подзаконные акты. Однако пока это часто остается благим пожела- ниемдаже в отношении многих законопроектов. Некоторые норма­тивные акты не отличаются продуманностью (например, Федераль­ный закон о замене льгот денежными компенсациями от 22 августа

¹ См.: Баранов В. М. Концепция законопроекта. С. 90.

2004 г. № 122-ФЗ, который вызвал шквал народных возмущений), другие принимаются под давлением сверху (например, Федераль­ный закон от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ «О некоммерческих органи­зациях»), третьи — поспешно (Указ Президента РФ от 14 августа 1996 г. № 1177 «О структуре федеральных органов исполнительной власти», который был принят к выборам Президента РФ и изменен спустя месяц).

Таким образом, в настоящее время этот этап правотворческой процедуры наделе не является обязательным.

Кроме того, далеко не всегда концепция законопроекта стано­вится законом: может обнаружиться, что в законодательстве уже есть все необходимое для достижения поставленных целей, а мо­жет быть и так, что идея законопроекта обнаружит свою уязви­мость^[25];

3) это документ, содержащий определенную информацию:

— о целях принятия закона;

— политической, социально-экономической ситуации, поро­дившей идею принятия закона;

— позитивных изменениях, которые последуют после приня­тия закона;

— об ожидаемых негативных последствиях, которые могут воз­никнуть, если законопроект не будет принят;

4) ее суть состоит в выработке подхода по разрешению вопроса, нуждающегося в правовом регулировании.

В 2006 г. вступил в силу Жилищный кодекс РФ. Разработка его концепции не отличалась гласностью. Тем не менее уже в первые ме­сяцы его действия россияне прочувствовали ее воплощение на себе: резко повысилась плата за жилье, причем это повышение было не по­следним. Стало ясно, что концепция Жилищного кодекса предпола­гает разрешение гражданами своих жилищных проблем собственны­ми силами и постепенный уход государства из жилищно-коммуналь- ной сферы;

5) она должна базироваться на научных достижениях, опираю­щихся на практику. Вот почему в состав рабочей группы по со­ставлению концепции законопроекта включаются и ученые-тео- ретики, и практики. Естественно, к правотворческой работе долж­ны привлекаться и юристы. Их роль не должна сводиться только к оформлению того, что разработают специалисты в той или иной области жизни;

6) ее разработчиками могут быть любые субъекты права. Но как следует из изложенного выше, наделе это далеко не так. Со­ставление концепции — мероприятие интеллектуально емкое, и это под силу далеко не каждому. Обычно составление концепции поручают коллективу людей, каждый из которых — высококласс­ный специалист в вопросе, составляющем предмет законопро­екта.

Концепция нормативного акта — это документ, в котором отра­жается научно-практический подход к разрешению социальных проблем и который основан на реальной информации о той или иной сфере жизни общества, ставшей предметом правового ре1ули- рования.

Элементы (структура) концепции

Относительно того, каковы элементы концепции, единства мнений нет. Так, В. М. Баранов предлагает после названия самого документа (концепции) сразу точно обозначить отношения, кото­рые будет регулировать законопроект, либо предмет регулирова­ния законопроекта (например, информационная безопасность, охрана здоровья)¹. Сразу надо пояснить, о чем будет идти речь, для того чтобы в дальнейшем не было двусмысленности (определить, что такое информационная безопасность, что понимается под ох­раной здоровья и т.

Далее формулируются цели законопроекта. Они могут быть раз­ноуровневые: главные, или конечные, и промежуточные. Важно, чтобы они были взаимосвязаны. Допустим, главная цель охраны здоровья — увеличение продолжительности жизни населения. Но есть и другая цель — обеспечение качества жизни людей с точки зрения их физического состояния.

Следующий элемент концепции — доказательства необходимо­сти подготовки и принятия конкретного закона. Здесь требуется выстроить целую сеть различных аргументов и обосновать, что только принятие данного закона может способствовать дости­жению цели. Доводы могут касаться различных сфер жизни.

¹ См.: Баранов В. М. Концепция законопроекта. С. 75,76.

В нашем примере самыми действенными будут демографические аргументы.

Очень важно предполагаемый законопроект соотнести с други­ми нормативными актами (в том числе с нормами международно­го права) и ответить на вопрос, вписывается ли он в систему зако­нодательства. Чтобы не было дисбаланса в системе законодатель­ства, возможно, потребуется принятие подзаконных актов или конкретизация законов.

Самый главный элемент концепции — структура закона. Воз­можно, она будет слишком общей, и в ней будут отражаться толь­ко разделы с кратким изложением их содержания. Но даже это мо­жет прояснить суть дела и позволит принять принципиальное ре­шение относительно того, нужен ли данный законопроект.

Механизм обеспечения реализации законопроекта — это то, о чем порой забывают, когда составляют концепцию. Главное здесь — определить процедуры реализации предоставляемых зако­ном прав. Если этого нет, закон не будет эффективным.

Очень важно продумать последствия (как положительные, так и отрицательные), которые предположительно могут возникнуть в связи с принятием закона. Ведь они могут затронуть миллионы людей.

И, наконец, в концепции должен быть отражен вопрос о стои­мости, реальной цене будущего закона. Для проработки финансо­вого раздела концепции лучше приглашать специалистов в облас­ти бухгалтерского учета, причем независимых.

Значение концепции

Здесь представляются важными следующие моменты.

Концепция нормативного акта повышает уровень и эффектив­ность правотворческой деятельности, делает ее упорядоченной.

Она позволяет вписать новый нормативный акт в систему зако­нодательства и не нарушать баланс в правовой системе.

Концепция помогает воплотить на практике достижения юри­дической науки и придать им прикладной характер.

Она может служить основой для последующего толкования за­кона.

Вполне правомерно ее можно использовать и в правопримени­тельном процессе, особенно в случае обнаружения неясностей или пробелов в законе.