ЛЕКЦИЯ 1 Валютное регулирование как структурный элемент правового механизма финансовой системы Российской Федерации

В Советском Союзе действовала абсолютная государственная ва­лютная монополия.

Использование валютных ценностей (валютных доходов от экс­порта, сумм привлеченных валютных кредитов и накопленных золо­товалютных резервов) осуществлялось на плановой основе. Обраще­ние валюты и валютных ценностей внутри страны преследовалось в уголовном порядке.

В период валютной монополии государства в стране отсутство­вало валютное регулирование в том смысле, как оно понимается в

1

настоящее время. Ведь подобного рода регулирование предполага­ет самостоятельность субъектов, которые ставятся в определенные рамки и в процессе валютных операций должны соблюдать опреде­ленные «правила игры». Поскольку в СССР никакой самостоятель­ности субъектов в рассматриваемой области не было, а каждая ва­лютная операция была строго регламентирована, то речь в тот пе­риод шла не о государственном регулировании, а о государственном «администрировании» валютных операций.

В дальнейшем сложилась ситуация, когда юридические и физи­ческие лица были признаны собственниками валютных ценностей и приобрели право осуществлять операции с этими ценностями, есте­ственно, при соблюдении определенных правил, совокупность кото­рых называется валютным регулированием.

Переход российской экономики на рыночные отношения, сс по­степенная интеграция в мировое хозяйство и международные финан­совые структуры, последовательная децентрализация внешнеэконо­мических связей российских предприятий с зарубежными партне­рами делают крайне актуальным знание механизма регулирования валютных отношений на территории России и за ее пределами.

Следует подчеркнуть, что вне рамок существующей системы нормативно-правовых актов невозможно говорить о механизме ре­гулирования валютных отношений в любом государстве. В научной литературе упомянутая система получила название «валютное зако­нодательство». Этот термин в широком смысле охватывает не толь­ко законы, но и любые другие подзаконные акты нормативного ха­рактера.

В России действует достаточно обширное валютное законода­тельство, однако в нем отсутствует четкое определение понятия, ко­торое является основным для всего комплекса норм валютного пра­ва — понятия «валютное регулирование». Оно употребляется в Зако­не о валютном регулировании, но только в контексте обозначения функции Правительства РФ и Центрального банка РФ, которые на­делены полномочиями осуществления валютного регулирования.

Среди правоведов тоже до сих пор нет единой точки зрения на определение понятия «валютное регулирование», что вполне объяс­

нимо в силу обширного и многоаспектного его содержания. Так, на­пример, согласно позиции Г.А. Тосуняна и A.B. Емелина валютное регулирование представляет собой «комплекс осуществляемых госу­дарственными органами правовых мер»1.

Этот признак следует признать определяющим для выявления сущности валютного регулирования. А.Г. Мовсесян и С.Б. Ог­нивцев рассматривают валютное регулирование как «комплекс законодательно-нормативных актов, регламентирующих порядок операций с валютой и валютными ценностями»2. A.B. Резников, В.В. Кармашков относят валютное регулирование к одному из важнейших средств реализации валютной политики государства, осуществляемой на национальном и межгосударственном уров­нях3. И.Н. Платонова и Н.М. Артемов также определяют валют­ное регулирование как комплекс мер законодательного, админи­стративного, экономического и организационного характера, рас­сматривая его как часть валютной политики страны и указывая в качестве его основной цели включение страны в мировой валют­ный рынок4.

Итак, можно сказать, что с одной стороны, валютное регулиро­вание — это мера экономической политики РФ, направленной на обеспечение реализации единой государственной валютной полити­ки, а с другой стороны, если валютное регулирование — это часть ва­лютной политики, направленной на установление порядка проведе­ния операций с валютными ценностями и состоящей из комплекса законодательных, экономических и организационных мер, то валют­ный контроль — это фактически контроль за соблюдением правил, установленных в ходе реализации валютной политики.

Тосунян Г.А., Емелин A.B. Валютное право Российской Федерации: учеб. пособ. 2-е изд., испр. и доп. М., 2004. С. 20.

Мовсесян А.Г., Огнивцев С.Б. Международные валютно-кредитные отношения: учебник. М., 2003. С. 170.

См.: Резников A.B., Кармашков В.В. Валютное регулирование и валютный конт­роль как элементы валютной политики государства: учеб. пособ. Хабаровск, 2004. С. 10.

См.: Валютный рынок и валютное регулирование / под ред. И.Н. Платоновой. М., 1996: Артемов Н.М. Проблемы и перспективы валютного регулирования в РФ. М., 1996.

3

Что же касается целей валютного регулирования, то к ним мож­но отнести: обеспечение и защиту права собственности на валютные ценности, поддержание стабильного курса национальной валюты и национального платежного баланса. Такой подход обусловлен тем, что валютное право, как и весь комплекс валютного регулирования, относится к институтам публичного права. Л публичное право в силу своей сущности призвано обеспечивать реализацию прежде всего общих, публичных интересов.

Вызывает интерес использование понятийного аппара­та валютного регулирования зарубежными учеными. Так, среди учсных-экономистов в ряде стран сложилось понимание валют­ного регулирования в двух смыслах: широком и узком. В широком смысле слова оно трактуется как регулирование валютных отно­шений между участниками по поводу проводимых ими валютны­ми операциями (Мишель Пребо). В узком смысле слова валютное регулирование понимается как инструмент экономической и ва­лютной политики государства, направленный на устранение не­желательных воздействий на валютный курс, уменьшение измен­чивости движения капиталов, сокращение валютных резервов, осуществляемых с помощью ограничения текущих валютных опе­раций и операций, связанных с движением капитала (Р.

Анализ ст. 2 Закона о валютном регулировании позволяет сде­лать вывод, что объектом валютного регулирования (во всяком слу­чае, в форме законодательного закрепления механизмов этого ре­гулирования) является сфера общественных отношений, связанных с валютными операциями. Соответственно, нормативное закрепле­ние объекта валютного регулирования — валютных операций, а также формулирование в законе основных положений данного ре­гулирования и указание непосредственных активных участников валютного регулирования — органов валютного регулирования, ор­ганов и агентов валютного контроля — есть достаточно подробная регламентация проведения валютных операций и осуществления валютного контроля, сформировавшаяся в нормативных правовых актах РФ.

О.И. Лаврушкин дополнительно в качестве объекта валютного регулирования выделяет «предоставление иностранным физическим

и юридическим лицам кредитов и займов, ввоз и вывоз и перевод ва­люты за границу, указывая в качестве целей валютного регулирова­ния — контроль за этими операциями, а также поддержание равно­весия платежного баланса»1.

Такие ученые, как И.Н. Платонова и Н.М. Артемов, в качестве основного объекта валютного регулирования указывают регламента­цию международных расчетов и порядка совершения операций с ва­лютой и валютными ценностями.

Позиции отечественных ученых действительно сходны с доктри­ной государства в том, что процесс валютного регулирования осу­ществляется государством. По сути, валютное регулирование явля­ется разновидностью государственного регулирования. Это одна из форм управления обществом, реализуемая посредством применения совокупности имеющихся в арсенале данного государства эконо­мических, юридических и административных мер с целью создания определенного правопорядка и проведения в жизнь государственной политики2.

В этом смысле в валютном регулировании государство для дости­жения поставленных целей валютной политики использует эконо­мические, правовые, административные рычаги воздействия.

Валютная политика — составная часть экономической политики государства и внешнеэкономической политики, представляющая линию действий государства внутри и вне страны, проводимую по­средством воздействия на валюту, валютный курс, валютные опе­рации.

Основные инструменты валютной политики — валютная интер­венция, валютные ограничения, валютные резервы, валютное суб­сидирование, валютные паритеты. Валютная политика страны про­водится ее правительством, центральным банком, центральными

финансовыми органами. В мировом масштабе валютная политика проводится международными валютно-финансовыми организация­ми, например такими, как Международный валютный фонд, между­народные банки и т.д.

Валютная политика государства реализуется через валютное регу­лирование и осуществление валютного контроля. Существенная роль валютной политики в обеспечении экономической безопасности от­мечена в Указе Президента РФ от 12 мая 2009 г. № 537 «О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года». В нем подчеркивается, что обеспечение национальной безопасности и защита интересов России в экономической сфере являются прио­ритетными направлениями политики государства.

В условиях глобализации процессов мирового развития, между­народных политических и экономических отношений, формирую­щих новые угрозы и риски для развития личности, общества и го­сударства, Россия в качестве гаранта благополучного национального развития переходит к новой государственной политике в области на­ци о нальной безопасности.

Основными направлениями обеспечения национальной безопас­ности РФ являются стратегические национальные приоритеты, ко­торыми определяются задачи важнейших социальных, политических и экономических преобразований для создания безопасных условий реализации конституционных прав и свобод граждан РФ, осущест­вления устойчивого развития страны, сохранения территориальной целостности и суверенитета государства.

Стратегия национальной безопасности Российской Федера­ции до 2020 года — официально признанная система стратегических приоритетов, целей и мер в области внутренней и внешней полити­ки, определяющих состояние национальной безопасности и уровень устойчивого развития государства на долгосрочную перспективу1.

Концептуальные положения в области обеспечения нацио­нальной безопасности базируются па фундаментальной взаимос­вязи и взаимозависимости Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года и Концепции долгосрочного

Указ Президента РФ от 12 мая 2009 г. № 537 «О Стратегии национальной безо­пасности Российской Федерации до 2020 года».

социально-экономического развития Российской Федерации на пе­риод до 2020 года.

Основная задача настоящей Стратегии состоит в формирова­нии и поддержании силами обеспечения национальной безопасно­сти внутренних и внешних условий, благоприятных для реализации стратегических национальных приоритетов.

В то же время в качестве средств для достижения указанных це­лей именно с точки зрения правового механизма валютного регули­рования государства можно назвать создание и обеспечение функ­ционирования органов валютного регулирования, органов и агентов валютного контроля, а также установление и реализацию опреде­ленного порядка проведения операций с валютными ценностями на внутреннем валютном рынке, порядка перемещения валютных цен­ностей за пределы государства или на его территорию из-за рубежа и режима осуществления иностранных инвестиций, а также регламен­тацию международных расчетов.

Валютное регулирование и валютный контроль осуществляются на основе определенных принципов. Основные принципы валютно­го регулирования нашли свое законодательное закрепление в Зако­не о валютном регулировании. Принципы правового регулирования общественных отношений прежде всего связаны с целями, которые государство преследует в процессе правового воздействия па объ­ект. Применительно к валютной сфере такую цель сформулировал сам законодатель в преамбуле Закона о валютном регулировании, а именно: обеспечение реализации единой государственной валют­ной политики, а также устойчивости валюты РФ и стабильности вну­треннего валютного рынка РФ как решающих факторов развития на­циональной экономики и международного экономического сотруд­ничества.

С помощью правовых норм обеспечивается единство государст­венной валютной политики. Однако нормы права являются скорее предпосылкой такого единства, способом его достижения. Основ­ным фактором, обеспечивающим единство валютной политики, яв­ляется согласованность действий всех участников, реализующих та­кую политику, а также единство се содержания.

Что касается основных принципов правового регулирования ва­лютных правоотношений, то они определены в ст. 3 Закона о валют­ном регулировании.

Однако на самом деле таковых принципов больше. Некоторые из них содержатся в самом Законе о валютном регулировании. К ним, например, можно отнести принципы, содержащиеся в преамбуле за­кона и уже рассмотренные выше. Роль принципа правового обеспе­чения валютного регулирования играет положение ч. 3 ст. 5 Закона о валютном регулировании. В нем говорится об установлении органа­ми валютного регулирования требования о получении резидентами и нерезидентами индивидуальных разрешений. То же самое можно сказать о положении, содержащим запрет на установление органами валютного регулирования требования о предварительной регистра­ции, за исключением случаев, определенных в ст. 12 и 15 Закон о ва­лютном регулировании.

Некоторые принципы правового обеспечения валютного регули­рования содержатся в Конституции РФ, определяя общий режим ва­лютного регулирования. Кроме того, в процессе валютного регули­рования следует учитывать принципы, содержащиеся в законах дру­гих отраслей права. Например, принципы гражданского права влияют на порядок валютного регулирования, указывая его пределы, за кото­рыми нормы валютного права не действуют. Ряд принципов админи­стративного права пронизывает содержание валютного регулирова­ния в части деятельности органов государственной власти, осущест­вляющих подобное регулирование. Что касается административной ответственности за нарушение валютного законодательства, то этот вопрос решается исключительно положениями административного за ко иодател ьства.

Па основе сказанного можно сделать вывод о наличии двух групп правовых принципов, непосредственно определяющих порядок ва­лютного регулирования. Одна группа содержится в Конституции РФ. Вторая группа определена в Законе о валютном регулировании.

Причем в рамках второй группы принципов можно выделить три подгруппы.

1. Принципы, определяющие целевые установки валютного ре­гулирования.

2. Принципы, определяющие порядок валютного регулирования и выделенные законодателем в качестве таковых.

3. Принципы, не названные в качестве таковых законодателем, но являющиеся базовыми, исходными положениями, и в этом аспек­те они выполняют роль принципов.

В ст. 3 Закона о валютном регулировании в качестве принципов валютного регулирования названы пять основных принципов ва­лютного регулирования и валютного контроля в Российской Феде­рации:

1) приоритет экономических мер в реализации государстве и ной поли­тики в области валютного регулирования;

2) исключение неоправданного вмешательства государства и его орга­нов в валютные операции резидентов и нерезидентов;

3) единство внешней и внутренней валютной политики РФ;

4) единство системы валютного регулирования и валютного контроля;

5) обеспечение государством зашиты прав и экономических интере­сов резидентов и нерезидентов при осуществлении валютных опе­раций.

Объектом валютного регулирования выступают общественные отношения, возникающие в процессе обращения валюты, валютных ценностей и осуществления расчетов российской валютой между ре­зидентами и нерезидентами. Правовые нормы, определяющие по­рядок совершения валютных операций, выполняют две основные функции — регулирующую и контрольную.

Регулирующая функция валютного законодательства сводится, в первую очередь, к определению объема прав и обязанностей лиц, участвующих в совершении валютных операций. Операции, которые связаны с переходом права собственности и других прав на валют­ные ценности, называются валютными.

Каждое государство имеет собственную валютную систему, то есть форму организации валютных отношений, закрепленную национальным законодательством. Основой национальной валют­ной системы выступает установленная законом денежная единица страны.

При этом важно знать, что законодательством ограничена сфе­ра обращения иностранной валюты в России. В соответствии с п. 2 ст. 140 ГК РФ случаи, порядок и условия использования иностран­ной валюты на территории РФ определяются Законом о валютном регулировании. Иностранная валюта является объектом, ограничен­ным в обороте на территории нашей страны (ст. 129 ГК РФ), а ва­лютные операции между резидентами запрещены за некоторым ис­ключением (ст. 9 Закона о валютном регулировании).

Определение понятий «валюта» и «валютные ценности» со­держится в ст. 1 Закона о валютном регулировании. Нормативпо- правовую базу механизма валютного регулирования составляют фе­деральные законы и многочисленные подзаконные акты, а также международные договоры РФ. К их числу в первую очередь отно­сятся Закон о валютном регулировании, Таможенный кодекс РФ от 28 мая 2003 г. № 61-ФЗ[1], Федеральный закон от 8 декабря 2003 г. N° 164-ФЗ «Об основах государственного регулирования внешне­экономической деятельности»[2] (далее — Закон о внешнеэконо­мической деятельности), Федеральный закон от 2 декабря 1990 г. № 395-1 «О банках и банковской деятельности»[3], Федеральный за­кон от 10 июля 2002 г. № 86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банкс России)»[4] (далее — Закон о ЦБ РФ) и другие за­конодательные акты.

Во исполнение и развитие действующих законов формируется массив подзаконных актов, содержащих нормы, которыми регули­руются валютные отношения в России.

Форма валютного контроля — это способ конкретного выражения и организации контрольных действий. В зависимости от времени со­вершения контроля выделяют три основные формы контроля: пред­варительный, текущий и последующий. Все они находятся в тесной взаимосвязи, отражая непрерывный характер контроля.

Таким образом, под валютным регулированием в РФ следует понимать законодательную (правотворческую) и контролирующую деятельность государства в лице органов валютного регулирования и валютного контроля по установлению правил распоряжения ва­лютными ценностями, по регламентации порядка проведения ва­лютных операций, также по организации и проведению валютного контроля.

Через законодательное закрепление (санкционирование) основ­ных методов (механизмов) валютного регулирования государство бо­лее эффективно реализует полномочия в валютной сфере и добива­ется своих целей в валютной политике.

Валютное регулирование как объект правового обеспечения со­относится с понятием «валютное право». Можно сказать, что, будучи обеспечено нормами права, валютное регулирование основывается на валютном праве, которое представляет собой совокупность пра­вовых норм, регулирующих валютные правоотношения.

Валютное право является частью публичного права. Сфера его применения — совокупность валютных правоотношений между уполномоченными органами государства и юридическими, физи­ческими лицами по поводу осуществления валютных операций, пе­ремещения российской валюты и валютных ценностей через тамо­женную границу, порядка владения, пользования и распоряжения валютными ценностями па территории РФ. Однако, как уже было отмечено, в содержании валютного регулирования, помимо право­вых методов воздействия на объекты регулирования, применяют­ся также экономические и иные организационные методы. Причем право играет ведущую роль.

Валютное регулирование как более широкое понятие включает в себя меры по правовому, экономическому и организационному воз­действию на участников валютной деятельности.