3.3. Экономические и юридические институты

Еще недавно нам говорили, что предметом политической экономии являются законы, управляющие производством, рас­пределением и обменом материальных жизненных благ в чело­веческом обществе на различных исторических стадиях его развития. Главное состояло в том, чтобы познать закономер­ность, объективный экономический закон, и он укажет, что сле­дует делать для успешного ведения хозяйства.

При таком подходе не было особой нужды в институцио­нальных исследованиях, так же как нет ее и в экономических теориях, предмет которых сведен к поиску удачных технологий и решению конкретных задач в ходе производства, потребле­ния товаров и услуг, к анализу коммерческой деятельности. Вот почему распространение институциональной теории в за­рубежной и отечественной экономической науке свидетельст­вует об опыте углубленного понимания предмета данной нау­ки, которая сегодня способна методически работать с норма­тивными моделями и конструкциями.

Сам по себе этот сдвиг исследовательских интересов весьма примечателен. Он означает, что экономическая наука стано­вится в ряд поведенческих общественных дисциплин, изучающих поведение индивидуальных и корпоративных субъектов как в фактическом, так и в нормативном измерениях.

В социологической литературе вопрос об экономических институтах был поставлен в поведенческом аспекте задолго до появления идеи «институциональной экономики». Еще в 1960-х гг. Парсонс, изучая мотивацию экономической дея­тельности людей, пришел к выводу о том, что «экономическая деятельность имеет место внутри «институциональных рамок общества», а экономическое поведение является одной из фаз институционального поведения»^[310]. Институты или инсти­туциональные модели поведения являются главным аспектом социальной структуры, они нормативны, поскольку содержат требования, выполнение которых гарантирует системность по­ступков, т. е. такие его качества, которые принимаются и одобряются системой, отвечают ее «ожиданиям».

Экономическое поведение индивида, утверждает Парсонс, есть часть его институционально определенной роли в качестве предпринимателя, работодателя, арендатора, нанимателя и т. д. Стяжательство, которое считается характерным для экономиче­ской системы капитализма, полагает социолог, «вообще мало связано с прямым действием элемента эгоистического интереса мотивации типичного индивида. Оно связано с особой инсти­туциональной структурой, которая сложилась в странах Запа­да»^[311]. То, как ведет себя человек в экономике, представляется, скорее всего, стандартом институционально сложившихся эко­номических отношений, а тип личности, индивидуальные осо­бенности человека дают о себе знать при неполной либо слабой его интегрированности в систему данных отношений.

Еще одним аспектом использования институциональной парадигмы в социологии Парсонса является обоснование ста­бильности экономической системы. Она зависит от состояния нормативных стандартов, управляющих отношениями, т. е. от регулирования потоков различных подвижек внутри системы и вне ее. «Равновесие рыночной системы зависит от поддержа­ния границ флуктуации уровня этих потоков в соответствии с рядом изначально данных условий. Стабильность структуры рыночной системы в этом смысле является, с другой стороны, результатом стабильности нормативной стандартной системы институтов»^[312]. К этому нужно добавить положение Парсонса об институционализации как порядке интеграции «частного нор­мативного комплекса в более общий комплекс, управляющий системой в целом на нормативном уровне». Таким образом, социология Парсонса уже отвечает на вопрос о том, что может привнести в экономическую теорию институциональный под­ход, — это ясные установки на системность, стабильность и интегративность в сфере экономических отношений.

Когда мы говорим о том, что институты регулируют обще­ственные отношения, то это утверждение можно конкретизиро­вать и уточнять в части способов выявления их регулятивного воздействия на все, что входит в структуру общественного от­ношения. Оно состоит, как известно, из множества разнообраз­ных элементов субъективного и объективного, материального и духовного порядка, совокупности взаимосвязанные факторов, имеющих своеобразные функции в системе. Среди указанных факторов могут быть и такие, которые сами имеют ясно выра­женные признаки институтов, действуют как институты или институциональные комплексы. Это означает, что одни соци­альные или экономические институты регулируются другими, более широкими по зоне своего регулятивного воздействия ли­бо близкими по своим функциональным характеристикам. На­пример, институт рекламы повышает (стало быть, регулирует) спрос на рекламируемые товар или услуги, способствует их реа­лизации.

Мы сталкиваемся с замечательной особенностью институ­ционального регулирования — транзитивностью регулятивных функций институтов. Феномен этот заключается в переходи­мости регулятивных функций с объекта на объект, с института на институт, в результате чего воздействие одного объекта или института на другой объект или институт становится взаим­ным, иногда приобретает зацикленный характер. Если инсти­тут А активно стимулирует институт Б, то и Б в свою очередь своими воздействиями активизирует институт А, режим их вза­имного регулирования развивается в нарастающем темпе. Если же институты слабо влияют друг на друга, то их взаимное регу­лирование скорее всего затухает, а образованный ими институ­циональный комплекс, по-видимому, близок к развалу. Мы можем также с полным основанием говорить о том, что инсти­тут регулирует общественную среду, а среда регулирует инсти­тут. Образуется, таким образом, динамический цикл, усили­вающий либо ослабляющий действие социальных и экономи­ческих институтов. Если институт устаревает, «выщыгхается», начинает давать сбои, ему нужна «подзарядка» от обществен­ной среды в форме его обновления или реформы.

Термин «институт» давно используется в экономической ли­тературе, но многие ранние его определения, точно так же как и первые социологические описания данного понятия, на пер­вый план выдвигали когнитивный момент, подчеркивали его значение как мыслительной категории. Видный экономист XX столетия Т. Веблен писал: «Институты — это, по сути дела, распространенный образ мысли о том, что касается отдельных отношений между обществом и личностью и отдельных выпол­няемых ими функций»^[313]. Через такого рода определения, мы по­лагаем, лежит путь к нормативному пониманию институтов, но они встречаются и в юриспруденции (институт — выражение некоей направляющей идеи), нормативные позиции которой устоялись давно и прочно.

Шпенглер, например, не будучи идеалистом, представлял историю экономики через смену форм экономического мышле­ния. Древний человек, как и представитель традиционного об­щества, вовлеченный в хозяйственные связи, «мыслил продук­тами», тогда как человек в индустриальной системе, т. е. при капитализме, «мыслит деньгами». «Деньги, — писал Шпенг­лер, — как и число, как и право, — это категория мышления. Можно мыслить окружающий мир денежно, точно так же как можно его мыслить юридически, математически или техниче­ски»; «мышление деньгами — это всегда некоторым образом ку­печеское, "предпринимательское" мышление»; «мышление день­гами порождает деньги: вот в чем тайна мировой экономики»^[314]. Мир институтов начинается с институционального мышления, от которого тянутся цепочки превращений, приводящих к прак­тическому результату вроде того, что «институт денег порождает деньги», «институт договора порождает договоры» и т. п.

Тесно связанное с кейнсианским неолиберализмом инсти­туциональное направление в экономике с самого начала (Т. Веблен, Д. Гэлбрейт, Р. Коуз и др.) поддерживало идеи го­сударственного регулирования капиталистических хозяйствен­ных отношений, не исключало методов прямого управления экономикой со стороны правительства.

Институционализм в данной версии не сводит экономику к рынку и не ставит частный интерес выше общественного. Чисто рыночные механизмы и корпоративная структура гражданского общества дополняются системой социального контроля над хо­зяйственной деятельностью, представленной государством и правом. Почти все эти установки сегодня рьяно оспариваются либертарианской доктриной, на которой мы остановимся не­сколько позднее, но это не мешает им оказывать активное воз­действие на современный экономический институционализм.

Чем еще можно объяснить повышенный интерес экономи­стов к институциональной проблематике и самим институтам? Причины, видимо, связаны с кризисом рационалистических парадигм в науке, теми же самыми явлениями, которые вызвали подъем синергетических исследований, поиски обновленной научной картины мира. Институциональная теория в экономи­ке вполне укладывается в русло подобных новаций. Если эконо­мическое поведение субъектов (агентов) считать результатом рационального выбора действий в соответствии с собственными интересами, то для успеха на рынке агенту, казалось бы, доста­точно хорошо знать свои интересы, умело распоряжаться соот­ветствующей информацией. При более глубоком и вниматель­ном анализе действий агентов на рынке можно убедиться, что рациональные, продуманные, заранее спланированные линии поведения часто сбиваются, запутываются, теряются и исчезают при столкновении с мощными институтами свободного рынка. Экономисты-теоретики слишком часто использовали привлека­тельность таких понятий, как «свобода рациональных агентов», «свобода выбора», «свобода договоров» для придания большего веса своим концепциям. Но сегодня обаяние этих понятий по­шло на убыль, зато усиливается институциональная зависимость лиц, действующих в условиях рынка. Среди факторов, обеспечи­вающих коммерческий успех (производительность труда, ра­циональная организация производства, использование высоких технологий и других), выдвигается способность рыночного агента удачно встраиваться в институциональные структуры рынка, адаптироваться к изменениям или, еще лучше, воздейст­вовать на процессы их становления.

Но что такое экономический институт? Приведем в этой связи определение лауреата Нобелевской премии по экономике Д. Норта: «Институты представляют собой «правила игры» в обществе, или, выражаясь более формально, созданные челове­ком ограничительные рамки, которые образуют взаимоотноше­ния между людьми. Они состоят из формальных ограничений (норм поведения, соглашений, договоренностей и добровольно принятого самоограничения), а также механизмов давления, принуждающих индивидов к их соблюдению. Вместе они зада­ют структуру побудительных мотивов человеческого взаимо­действия в обществе, и в особенности в экономике»^[315]. Следова­тельно, основным качеством экономического института, так же как института в юридическом и социологическом смысле, яв­ляется нормативность.

В рамках институциональной экономики высказаны различ­ные точки зрения относительно существа и структуры данного явления, но все они сходятся в том, что в качестве ядра элемен­тов, составляющих институт, выступают нормы и правила. Под институтами, пишет российский экономист Г. Б. Клейнер, сле­дует понимать «относительно устойчивые по отношению к изме­нению поведения или интересов отдельных субъектов и их групп, а также продолжающие действовать в течение значимого периода времени формальные или неформальные нормы или системы норм, регулирующие принятие решений, деятельность и взаимодействие социально-экономических субъектов (физических и юридических лиц, организаций) и их групп»^[316]. Если ограничиться только фор­мальными нормами, то можно было бы подумать, что речь идет о юридическом институте, тем более что в качестве объектов, на которые в первую очередь направлен институциональный подход, экономисты часто указывают на такие юридические яв­ления, как право собственности, гражданский договор, аренда, нотариат, судебный арбитраж и т. п.

Как и на каких условиях юридические нормы участвуют в составе экономического института — в эти вопросы институ­циональная экономика не углубляется, полагаясь, наверное, на самоочевидность данного участия. Корпус правил, по Норту, разделяется на формальную и неформальную части. В первую входят «правила, придуманные людьми» для регулирования жизнедеятельности общества в целом, принятия решений и контроля над социально-экономическими процессами. Фор­мальные правила образуют иерархию, на вершине которой находятся нормы конституций и законодательных актов, не­сколько ниже их располагаются экономические правила, кон­тролирующие права собственности и так называемые «трансак- ционные издержки»^[317]. Последнее предполагает оптимизацию практики договорных отношений, подобную той, которая про­изошла с образованием фирм, принесших с собой возможность замены множества контрактов одним и, как следствие, сокра­щение трансакционных издержек. К неформальной части пра­вил относятся общепринятые условности, неписаные кодексы нравственного поведения, представления о ценностях и т. д.

Эволюция экономических институтов означает изменение формальных и неформальных правил, усиление способности институтов создавать структуры для обмена, снижающие тран- сакционные издержки, а также издержки трансформаций ре­сурсных вложений, труда и капитала в товары и услуги. Рань­ше считали, что эти задачи решаются путем технологических усовершенствований, сегодня оптимизация экономических процессов все чаще связывается также и с функцией экономи­ческих институтов. А эти функции, как мы видим, имеют чет­ко выраженный регулирующий характер.

Признав данное обстоятельство, мы можем формулировать требования к уровню креативности, а также повышать продук­тивность институционального регулирования в экономике. Последнее имеет в своей основе правовое регулирование, доводит его принципы и цели до уровня формального и неформального регулирования. «Фиксируемые законодательно правила и ин­струкции оставляют множество возможностей для интерпрета­ции и формирования различных стереотипов поведения в за­висимости от институциональной среды, опыта и культуры действующих субъектов. Формальные правила — лишь оболоч­ка, в пределах которой могут возникать самые разные нефор­мальные нормы»^[318]. Благодаря экономическим институтам юри­дические нормы получают возможность воздействовать на те глубинные слои хозяйственной жизни, которые им самим не всегда доступны.

Институциональная экономика, естественно, не могла не натолкнуться на многозначность понятия института, которая выявилась в социологических исследованиях и, в меньшей ме­ре, в юриспруденции, где она заявила о себе в рамках упомя­нутой нами концепции правового институционализма школы Ориу. В работе В. М. Быченкова, посвященной социальным институтам, выделяется ряд фундаментальных значений, кото­рые обычно придают термину «институт»: во-первых, это ком­плекс определенных социальных (правовых, моральных и т. п.) норм, обусловливающих и регулирующих деятельность челове­ка в различных областях ее приложения; во-вторых, социаль­ное образование или учреждение — это определенным образом организованное объединение людей, та или иная существую­щая в обществе структура; в-третьих, это устойчивый тип со­циального поведения, выражающийся в определенной системе социальных действий, процедуре, механизме^[319].

Если исследователи экономических институтов почти еди­нодушно включают в состав институтов нормы и правила, то в отношении организаций и органов они далеки от единогла­сия. Одни из них полагают, что институциональный мир есть, прежде всего, мир организаций. Институт определяется как «коалиция людей, объединившихся ради какой-либо экономи­ческой цели». Это может быть предприятие, коллективное объ­единение и даже страна в целом, т. е. организованное структу­рированное единство, которое формируется для уравновешива­ния коллективных и индивидуальных интересов в условиях динамической конкуренции^[320]. Другие экономисты возражают против отождествления понятий института и организации, ука­зывая на близость и взаимопроникновение этих явлений. Гово­рят, что связь между ними такая же, как связь между правила­ми игры и участниками игры; организации являются субъекта­ми действий институтов. В одном контексте, считает Клейнер, организация может выступать как субъект институционального поведения и институциональных взаимодействий, в другом — быть ареной действия внутренних и иных институтов^[321]. Как бы мы ни различали понятия, ясно одно: организационные эле­менты в экономике, так же как в политике и других сферах, не должны оставаться вне институционального анализа.

Юристам, которые ведут институциональный поиск в «чис­том» нормативном поле, всегда представлялось тем не менее что институт есть совокупность норм плюс «что-то другое». Но что именно и как выглядит это «другое»? Сегодня юридическая наука может ответить на эти вопросы, исходя из собственного исследовательского опыта, а также, что для нее очень важно, из достижений институциональных теорий в социологии, а те­перь и в экономической науке. Здесь, конечно, приходится, в первую очередь, говорить об организациях и организационных элементах в структуре институтов. Если взять, к примеру, пра­вовой и одновременно экономический институт Банка России, то юристы видят не только систему норм, регулирующих его организацию и деятельность, но и сложившееся учреждение, организованную структуру с соответствующими полномочиями и функциями, персонал с правами и обязанностями, формы строго целевой деятельности с процедурами и технологиями.

Не меньшее значение в данной структуре могут иметь идей­но-целевые компоненты, придающие институту необходимый ему общественный смысл, направляющие психическую и со­циальную мотивацию человеческой деятельности в соответст­вии с нормативными требованиями институтов. Множество явлений в институциональной сфере представляют собой ус­тойчивые типы социального поведения, модели действий либо комплекса действий, образцы (паттерны) поступков, выражаю­щие нормативную сущность и специфику институтов. Среди последних немало институтов, суть который сводится к норма­тивному закреплению моделей поведения, т. е. комплексов различных взаимосвязанных и последовательно совершаемых действий и процедур, например «институт регистрации прав на недвижимое имущество», «институт декларирования доходов», «институт аккредитации высшего учебного заведения», «инсти­тут ликвидации юридического лица» и т. п. В таких случаях це­левая установка института, указывающая на результат, дости­гаемый рядом действий, предопределяет строго избирательное, сосредоточенное на отдельных звеньях и деталях регулирую­щее воздействие данного института на общественные связи.

С учетом высказанных в юридической, социологической и экономической литературе соображений можно с некоторой долей условности представить себе общую таблицу социальных (экономических, политических, юридических и иных) институ­тов, включающую в себя четыре блока элементов (см. табл. 2).

Смысл данной таблицы не следует воспринимать таким об­разом, что все перечисленные блоки элементов, а тем более от­дельные элементы, должны в известном соотношении входить в состав каждого социального института, который в таком слу­чае был бы усложнен и перегружен до полной неспособности действовать. Все, что в нашей таблице есть и может еще быть (полный перечень элементов составить невозможно), — это скорее всего строительный материал, из которого создаются институты. Но для того, чтобы социальный институт мог сло­житься и функционировать, он должен обязательно иметь в своем составе фундаментальные элементы из первых двух бло­ков — нормативного и идейно-целевого.

Система формальных или неформальных норм либо тех и других вместе, будучи ядром института, определяет его про­филь, закрепляет каркас, указывает на характер и пределы его действия. Зона распространения того или иного института строго очерчивается нормами, лежащими в его основе. Там, где заканчивается исходящая от норм определенность предме­тов и процессов, где наступает ситуация аномии, т. е. отсутст­вия или крайнего дефицита нормативных оснований, упадка доверия к норме, там институт утрачивает твердую почву и прекращает существование. Не случайно в обществе господ­ствует вера, граничащая с предрассудком, в то, будто все соци­альные болезни, связанные чаще всего с кризисом экономиче­ских и политических институтов, успешно лечатся новыми мудрыми законами. Формальные нормы и правила более или менее легко поддаются изменениям, но этого нельзя сказать о неформальных нормах, на которых базируются очень серьез­ные институты. Например, благотворительность как институт опирается одновременно на формальные и неформальные нор­мы, а близкий к ней институт спонсорства носит в основном неформальный характер, что создает для него дополнительные преимущества и трудности. Нельзя априори утверждать, какие нормы и в каком количестве должны представлять норматив­ный блок института, но в любом случае такой блок должен быть достаточным, чтобы обеспечивать устойчивость норм и правил относительно изменений, постоянно происходящих в сфере человеческого поведения и в динамике социальных ин­тересов.

Идейно-целевой блок, как и нормативный, также обязате­лен в структуре института, которая должна быть целесообраз­ной, осмысленной через те основополагающие идеи, которые вызвали к жизни данный институт. В институциональной сфе­ре цель выступает в своей обычной роли, она не только опре­деляет значение, структуру и функции института в его некото­ром исходном состоянии, но и диктует стратегию его развития на достаточно длительный период. Текущие целевые установки могут быть со временем скорректированы, но постоянство ге­неральной цели — лучшая гарантия того, что при всех измене­ниях институт будет долго оставаться самим собой. Существует глубокая и нерасторжимая связь между целью (целями) инсти­тута и его идеологией, скрепляющей силой, источником автори­тета и престижа действующих в обществе институциональных структур. Что же касается функций идеологий, то они хорошо известны — это оправдание, легитимация, подведение под ка­кое-то социальное явление принципиальной идейной и нрав­ственной основы. Идеологии и цели, свойственные общест­венным институтам, связаны общей судьбой, они вместе идут на подъем и вместе сходят с общественной арены, обрекают соответствующий институт на вырождение.

Для юриста нормативный элемент в составе правового ин­ститута есть нечто святое, он безотчетно верит в «творческий дух нормы». Он никогда не согласится принизить норму ради удобств и выгод, приобретаемых в сферах организации и пове­дения. Решение своих задач, так же как и изучение регулятив­ных процессов, юристы начинают с понятия нормы (правила поведения), полагая найти в нем начало, которое организовы­вает, упорядочивает, структурирует поведение людей. В общем понятно, почему они вынуждены это делать. В отличие от дру­гих регуляторов — интересов, потребностей, эмоциональных переживаний, актуальных оценок и живых впечатлений от происходящего, которые могут сильно, но в пределах ограни­ченного времени воздействовать на людей, — норма или пра­вило поведения, будучи обобщенной формулой действия, рас­считанной на многократное применение, содержит необходи­мую дозу формализма и инертности, которая делает ее стабильной, долговечной, независимой от разных факторов ба­зой для принятия юридических решений.

Занимаясь нормой и главным образом нормой, юриспруден­ция рано пришла к понятию юридического института, опреде­лив его как совокупность норм, сгруппированных по критерию схожести или близости регулируемых им отношений. Принятая юристами модель нормы в сочетании с категорией правоотно­шения оказалась вполне достаточной для объяснения процес­сов правового регулирования. Иначе обстоит дело в социоло­гии и, особенно, в экономической науке, где институт рассмат­ривается как исходная категория для анализа процессов, в результате которых социальные структуры складываются в со­циальный порядок, осуществляется организованное воздейст­вие на экономику и другие сферы общественной жизнедеятель­ности, создаются устойчивые формы социальной активности на началах целесообразности, единства интересов, общего со­гласия в ценностях. Норма в понимании социологов и эконо­мистов — это больше, чем непосредственный регулятор, она представляет собой конструктивный принцип и организацион­ные рамки для неюридических норм, ненормативных элемен­тов и факторов, участвующих в социальном регулировании.

Вернемся еще раз к организационному блоку элементов, к вопросу о том, какое место занимают организации в институ­циональном мире. В экономической литературе высказана точка зрения, согласно которой лишь определенные организа­ции, например фирма, предприятие, осуществляют функции институтов, причем в силу своего положения в «экономиче­ских средах» предприятие, по мысли Клейнера, играет фунда­ментальную роль в системе порождения, распространения и функционирования институтов¹. Вместе с тем допускается су­ществование экономических институтов без четко представ­ленных организационных элементов, т. е. институтов, по от­ношению к которым организации выступают как отдельные явления — то как агенты, то как арена действия субъектов.

Самый распространенный и укорененный в повседневности институт купли-продажи не ставит перед лицом, желающим им воспользоваться, особых организационных проблем, по­скольку рынок, как правило, уже организован действием мно­жества других институтов до того, как пришел покупатель. Информация, которой руководствуется последний, заключая договор с продавцом, касается лишь качества и цены покупае­мого товара, тогда как покупателя совершенно не интересует, кто доставил товар на рынок, какие издержки при этом имели место, к каким посредническим операциям пришлось прибе­гать и т. п. То же самое можно сказать и об институтах прав потребителя, заказчика, клиента, пассажира, т. е. прав, реали­зация которых может происходить в условиях отсутствия ин­формации или крайне ограниченной информации, касающей­ся организационного обеспечения этих прав. Однако это не означает, что данные институты лишены организационных элементов. В экономике, политике и праве бывают, конечно, слабо организованные институты, еще не устоявшиеся или ус­таревшие, возникшие спонтанно в ходе саморегулирования, но трудно представить себе совершенно неорганизованные институ­ты, никем не поддерживаемые, никуда не направленные. Кро­ме того, разнообразие схем и принципов построения институ­циональной системы позволяет говорить о том, что многие внешне самостоятельные институты, включенные в более ши­рокую институциональную структуру, функционируют на об­щей или отчасти совместной организационной базе. Так, вхо­дящие в единую институционализированную налоговую систе­му институты — налоговая инспекция, налоговый инспектор, налоговая декларация, налоговые санкции, налоговый спор и даже судебное разбирательство по налоговым спорам — имеют между собой много общего не только в нормативном, но и в организационном плане. Так что неощутимые агентом органи­зационные элементы отдельных институтов можно подразуме­вать либо их надо искать в составе родственных, смежных ин­ститутов, обеспечивающих действие институциональной систе­мы в целом.

Вместе с тем в экономическом пространстве функциониру­ют многочисленные институты организационного типа — цехи, предприятия, фирмы, синдикаты, корпорации, ассоциации, международные экономические организации и т. п. Через них достигаются цели упорядочения экономических процессов, в них заключена огромная структурообразующая энергия. Эта категория институтов находится в центре институционального строительства, она есть своего рода полигон для выработки, испытания и корректировки множества институтов различных типов и уровней. В праве и политике данная категория инсти­тутов представлена парламентами и судами, президентом, пра­вительством, государственными органами и учреждениями, по­литическим партиями и общественными объединениями, фор­мальными и неформальными группами и движениями и т. д. Среди влиятельных политико-правовых институтов России есть и такие, как «субъект Российской Федерации», «город фе­дерального значения», «федеральный округ», «национальный округ». В названии некоторых институтов подчеркивается пер­сонализированная связь с их «титульным» носителем — Упол­номоченный по правам человека в Российской Федерации,

Главный санитарный врач России и др., хотя и здесь мы имеем дело с организацией. В структуре институтов подобного типа организационный блок элементов выражен с особой силой и определенностью, поэтому он способен превзойти норматив­ный блок, поставить его в подчиненное к себе положение, что случается, к сожалению, нередко.

Дело в том, что к этой категории относятся основные вла­стные институты, обладающие правотворческими функциями (парламент, президент, правительство, государственные орга­ны, издающие нормативные правовые акты). В ходе реализа­ции соответствующих полномочий и создания юридических институтов они имеют возможность, используя рутинные ме­ханизмы правового регулирования, изменять свой собствен­ный институциональный статус и структуру. В таких случаях законы и подзаконные акты выступают всего лишь норматив­ным оформлением организационного решения, принятого внутри самого института, т. е. властного органа. Когда норма­тивный блок меняется или заменяется по мотивам целесооб­разности, связанной с трансформациями в области государст­венного управления или менеджмента, это может повлечь за собой как положительные, так и негативные последствия.

Институты организационного типа могут выполнять свои функции хорошо или плохо, обеспечивать высокую управляе­мость социальными процессами и быть причиной их неуправ­ляемости, переживать периоды взлетов и падений. На них ле­жат функции организации действия нормативно-ценностных регуляторов, религиозных, моральных, правовых, политиче­ских и иных социальных норм, короче говоря, это организации людей, которые должны решать практические задачи социаль­ного регулирования с тем, чтобы рационально и эффективно способствовать осуществлению индивидуальные, коллектив­ных и общественных потребностей и интересов.

Относительно поведенческого блока элементов в структуре институтов можно сказать, что он является замыкающим в смысле последовательности этапов образования институтов. Модели и образцы институционального поведения, технологи­чески усовершенствованные варианты действия появляются лишь с накоплением опыта функционирования данного инсти­тута и при условии, что первые три блока (идейно-целевой, нормативный и организационный) более или менее сложились в некое системное единство.

Запаздывающая эволюция поведенческого блока, видимо, нормальное явление; к институту нужно привыкнуть, с ним надо научиться работать, его следует глубоко понять и изучить, чтобы вырабатывать на его собственной основе эффективные методы действий и продуктивные технологии. Все это прихо­дит с трудом и не так быстро, как хотелось бы людям, ожидаю­щим от каждого нового института скорого и убедительного ус­пеха. Потеряв терпение и желание продолжать упорную рабо­ту, эти люди поспешно ставят крест на относительно новом институте, пытаются заменить его новейшим, который со вре­менем порождает те же проблемы, приводит к тем же результа­там. Из этого часто происходит череда бесполезных и изнури­тельных новаций, создается видимость непрерывной реформа­торской деятельности. Необходимо учитывать, что элементы поведенческого блока в структуре институтов обречены на му­чительный процесс формирования и могут вообще не появить­ся, если новый институт, его главные нормативные и органи­зационные элементы были механически перенесены из одной экономической и правовой системы в другую, неудачно транс­плантированы в «живой организм» самобытно развивающегося общества. Здесь мы сталкиваемся с одной из острейших про­блем теории и практики социальных институтов, но ее необхо­димо рассматривать в контексте институциональных измене­ний и реформ.

Вследствие того, что в структуре институтов элементы выде­ленных выше блоков образуют многочисленные комбинации, выступают в разных соотношениях и пропорциях, общество располагает поразительным разнообразием и богатством инсти­тутов, многие из которых оно не может как следует осмыслить и оценить. В плане социального регулирования совершенным является тот институт, в структуре которого представлены эле­менты всех выделенных выше блоков. Если вспомнить схему уровней регулирования, которую мы изложили в начале нашего исследования, то укомплектованный всеми видами элементов, «полный» по своей структуре социальный (экономический, по­литический и т. д.) институт обладает одновременно возможно­стями нормативной, факторной и психической регуляции, все они должны быть органически соединены, активно работать на общую цель. Однако «полный» институт — это скорее идеал, а не реальность. В действительности один блок в указанной структуре может быть представлен хуже или лучше, чем другие. Само по себе это обстоятельство не лишает институт регулятив­ного потенциала, но существенным образом воздействует на присущий ему «почерк» (стиль, методику) регулирования. Да­леко не всегда неполнота элементов означает несовершенство института либо свидетельствует о незавершенности процесса его формирования. Различие назначений и целевых установок делают институты непохожими и вместе с тем необходимыми друг для друга при том реальном наборе элементов, который достаточен для их действия.

Вследствие разнообразия конструкций и многообразия ви­дов институтов возникают трудности с их классификацией, ни одна из которых, по-видимому, не имеет абсолютного значе­ния. Очевидное, казалось бы, разделение институтов на юри­дические, экономические, политические и иные, предпринятое по признаку принадлежности их к определенной обществен­ной сфере, оказывается условным, потому что условно прове­дены границы этих сфер в едином социальном пространстве. Экономика, политика и право, со своей стороны, проявляют своеобразную экспансию, стремятся заполнить все это про­странство. Если политика с давних времен пытается вмеши­ваться во все и присутствовать там, где в этом нет обществен­ной необходимости, то экономика лишь в XX в. стала активно присоединять к себе целые ареалы социальных отношений, ко­торые раньше экономическими не считались. В литературе появился термин «экономический империализм», указываю­щий на возрастающий процесс «экономизации», иначе говоря, коммерциализации здравоохранения, образования и науки, ин­теллектуальной деятельности, искусства и т. д. Вслед за эконо­микой право и закон вынуждены вторгаться в общественные среды, которые до последнего времени регулировались поверх­ностно или не регулировались вовсе.

Следствием всего этого является смешение институциональ­ного мира. Вряд ли можно найти институт, который был бы только экономическим или только политическим; о существо­вании чисто юридических институтов не приходится говорить. Право регулирует общественные отношения, специфика и «сферная принадлежность» которых, как правило, уже опреде­лились. Относительно некоторых институтов широкого дейст­вия — к ним, например, принадлежат «договор», «посредниче­ство в споре» — можно говорить как о явлениях универсально­го значения, поскольку они присутствуют даже в простейших бытовых ситуациях, с одной стороны, а с другой — в религиоз­ной области (например, идея Ветхого Завета), выходящей дале­ко за пределы повседневности. Но если принадлежность к сфе­ре общественной жизни — это не совсем надежный объектив­ный критерий классификации институтов, то, может быть, есть другие, более основательные?

Экономисты и социологи различают макроинституты, крупные структуры, действующие во всем обществе или в от­дельных его частях, и микроинституты, функционирующие в рамках отдельных, как правило небольших, ячеек общества. Клейнер связывает существование микроинститутов с деятель­ностью предприятия, организации. «Практически каждая орга­низация обладает собственными специфическими культурны­ми и функциональными «микроинститутами», комплекс кото­рых можно идентифицировать с помощью наименования данной организации»¹. С правовой точки зрения, предприятие или организация, коль скоро они участвуют в гражданском обороте, есть юридическое лицо, институциональное обеспече­ние которого идет сверху, от законодателя. Правовые институ­ты, адресованные всем юридическим лицам и никому из них в отдельности, не могут быть специфическими, идентифициро­ванными с помощью наименования данной организации, сле­довательно, они вообще не могут выступать как микроинститу­ты в указанном выше смысле. Это говорит о том, что к праву, где институциональное строительство сопряжено с опытом ре­шения проблем, имеющих публичное, общегосударственное значение, едва ли применима конструкция микро- и макроин­ститутов. Можно себе представить, что каждое предприятие, каждая фирма имеет собственные, «эндемичные» институты (опривыченные порядки, обыкновения, модели и технологии действий и т. д.), какими не располагают другие предприятия и фирмы, но невозможно допустить, чтобы все они регулирова­лись своими, специфическими и самодостаточными юридиче­скими институтами, скажем, в части, касающейся отношений собственности, заключения договоров, рассмотрения хозяйст­венных споров и улаживания конфликтов.

В области права сами по себе институты не делятся на крупные и мелкие, более или менее важные, имеющие широ­кое или ограниченное распространение — они, прежде всего, должны быть действительными и действующими. При наличии этих качеств они формально равны по своему значению. Од­нако все институты — экономические, политические, право­вые и иные — действуют не «в одиночку», а в составе инсти­туциональных систем, существуют не «россыпью», а «кустами» (Клейнер). Одни институциональные образования или систе­мы и в самом деле могут быть более крупными и важными, чем другие, сосредоточиваться на ключевых проблемах обще­ства, на решающих участках и направлениях социального раз­вития и реформ. Когда мы говорим о государстве, собственно­сти, политической власти, торговле, обмене, местном само­управлении как об институтах, мы в каждом из этих и в других аналогичные случаях имеем в виду не отдельный ши­рочайший по своему размаху институт, а сложную, внутренне дифференцированную систему институтов, единство которой прослеживается прежде всего в целевом и функциональном аспектах.

Государство — это огромная масса иерархически связан­ных институтов, нелегко поддающихся разграничению, изуче­нию. Категория собственности открывает вход в своеобразный институциональный мир, в котором сблизились, переплелись несколько систем: от права собственности мы идем к праву го­сударственной, частной, кооперативной, затем — к муници­пальной, корпоративной, акционерной собственности, праву интеллектуальной собственности и т. д. Камертоном, с помо­щью которого все эти институциональные системы и подсис­темы настраиваются на согласованное регулятивное действие, выступают понятие и цель собственности, отношений собствен­ности в данном обществе. Эффективность институционально­му регулированию придают удачные организационные формы, продуктивные технологии, четко отработанные и проверенные опытом образцы действий. Применительно к институциональ­ным образованиям различного уровня и типа можно сказать, что регулятивный успех, выпадающий на их долю, зависит от тщательно проведенной работы по формированию элементов институциональной структуры и созданию самих институтов.

Соответствующий процесс, как мы уже знаем, социологи и юристы называют институционализацией, в экономической ли­тературе, кроме нее, выщеляются процессы, обозначаемые, очевидно, более емким термином — институтогенез. Об ин- ституционализации, как ее представляют себе социологи и юристы, мы говорили в предыдущем изложении достаточно подробно, подчеркивали ее по преимуществу формальный ха­рактер, возникающий в силу того, что социологи сводят дело к реструктуризации элементов социального порядка, а юри­сты — к трансформации определенного замысла в виде норма­тивной идеи и цели в формальную норму посредством исполь­зования процессуальных норм и процедур законодательного, правотворческого процесса. Что касается проблем институто- генеза, то они, будучи порожденными реальными экономиче­скими процессами, не могут быть решены на основе формаль­ного подхода, на них стоит коротко остановиться.

Формирование и эволюция экономических институтов зна­чительно отличаются от юридической институционализации уже в силу того, что общество доверяет создание правовых ин­ститутов относительно узкому кругу людей, избранных в пар­ламент, а также органов и лиц, формально наделенных право­творческими полномочиями, действующих совместно с не­большими коллективами специалистов, экспертов, аналитиков при явном или скрытом участии особо заинтересованных групп давления. Само общество часто не интересуется работой законодателей по созданию юридических институтов, и лишь после того, как на людей сваливается новый вид налогообло­жения или принудительного страхования либо очередной за­кон, ухудшающий социальное положение пенсионеров и мало­имущих, общественное мнение начинает волноваться, искать причины случившегося.

То же самое может произойти и с экономическим институ­том, если он является одновременно юридическим. В эконо­мике институтогенез предполагает объективную обоснован­ность институтов, пытается в меру возможного исключить то­ропливое декретирование и субъективистские построения в области институционального творчества. По природе своей экономический подход не терпит господства волевых начал над объективным ходом событий и естественной эволюцией вещей. Успешные экономические институты создаются не эко­номической или политической элитой, не избранными законо­дателями, а активными действиями широкой массы экономи­ческих агентов — предпринимателей и работников, производи­телей и потребителей, продавцов и покупателей и т. д. — на основе общественных усилий, социального опыта, знаний, ин­формации, которые даются людям с трудом. Процесс создания институтов, вообще говоря, мало похож на свободное творче­ство, тем более на то, которое процветает сегодня в парламен­тах, — современных «фабриках законов». По выражению Клейнера, «социально-экономические институты не столько строятся или конструируются, сколько выращиваются, подоб- но тому, как выращивается кристалл»^[322]. Если это верно, то лишь отчасти, ибо некоторые институты обществу даны, идут от природы человека (например, конкуренция, кровное родст­во и др.), другие буквально придуманы людьми для удобства обращения с вещами и предметами, а определенная, при том немалая, часть институтов все-таки конструируется людьми из объективного материала согласно субъективному проекту.

Можно согласиться с тем, что способы возникновения ин­ститутов разнообразны, так же как и с тем, что степень участия человека в их генезисе различна. Но необходимо решительно воспротивиться взгляду «рыночных фундаменталистов» на ин- ститутогенез как на полностью саморегулирующийся, ирра­циональный процесс. Наши ценности и институты, утверждал один из них — Хайек, «не просто определяются какими-то прошлыми событиями, но формируются как составная часть процесса бессознательной самоорганизации некоей структуры или модели»^[323]. Сегодня становится ясным, что формирование и динамика институтов нуждаются в целенаправленном и компе­тентном руководстве со стороны государства и ведущих струк­тур гражданского общества, в сознательном контроле над сре­дой (или средами) в которой вырабатываются институты, обра­зуются институциональные системы.

В любой социальной системе можно выделить сферу или уровень общественных отношений, где процесс образования экономических институтов проходит наиболее интенсивно с наименьшими потерями и ошибками. В современной России, считает Клейнер, таковым является «мезоэкономический уро­вень», располагающийся между верхним и нижним слоями об­щества, т. е. уровень, где происходит взаимодействие предпри­ятий. За годы российских реформ государство как генератор институтов в известной мере себя скомпрометировало (невы­сокая доля участия в экономике, особенно — в производстве; коррупция, сращивание криминалитета с органами государст­венной власти, провал некоторых реформ и т. п.). Выжившее в суровых условиях последних десятилетий производственное предприятие, остается сегодня одним из немногих «социально вменяемых» экономических институтов, который способен стать источником распространения позитивных институцио­нальных изменений в будущем. Через производственные пред­приятия, полагает Клейнер, должна пройти «ось реформ», направление главный усилий по созданию функционально эф­фективной, стратегически ориентированной экономики. Вы­вод таков: «Предприятия должны стать не только «точками функционального роста», обеспечивающими прирост произво­димой и реализуемой продукции, но и «точками институцио­нального роста», т. е. источниками инкубации, поддержки и распространения позитивных экономических институтов. Путь к реформированию экономики лежит через реформирование предприятий»¹.

Это — симптоматичный вывод: выход из нынешних поли­тических тупиков может быть найден на уровне региональных институтов (мезополитический уровень), способный стать точ­ками институционального роста в масштабах общества и госу­дарства. Возможно, мы сталкиваемся с тенденцией в институ­циональном строительстве, которая сможет не только изме­нить к лучшему российскую экономику, но и преобразовать общество в целом, его политику и право.

Процессы институционализации или институтогенеза раз­вертываются на первоначальной фазе существования инсти­тутов, но изучение динамики последних, конечно, не останав­ливается на данной фазе. Институты, подобно нормам или фактам, постоянно изменяются, модернизируются, совершен­ствуются, частично или полностью заменяются новыми, и в то же время они устаревают, изнашиваются, приходят в упадок. Общество, иногда само того не осознавая, ведет постоянную и бесконечную работу с институтами, обновляет и переустраи­вает институциональную сферу в соответствии с меняющейся социальной средой и новым пониманием общественных задач. Институциональное строительство охватывает все сферы и секторы общественной жизни, но в некоторых из них соответ­ствующие процессы протекают с наибольшей интенсивностью, считаются при известные условиях приоритетными.

В XX в. под влиянием различных обстоятельств сформиро­валось твердое убеждение в том, что судьба народов и полити­ческое развитие общества напрямую зависят от их экономиче­ских достижений, что главное, к чему людям следует стремить­ся, — это экономический рост и богатство. Еще свежи в памяти многочисленные западные концепции типа теории «богатого общества» Д. Белла, утверждавшего, что «материаль­ное изобилие», которое вот-вот захлестнет капиталистические страны, без труда решит все социальные и политические про­блемы, давно мучившие человечество. Хотя сегодня подобным теориям верят мало, все же люди в большинстве своем убежде­ны в особой миссии экономики и экономических институтов как источников «социальной благодати». Было бы, очевидно, неправильным относиться к данному убеждению, в котором начала реализма тесно переплелись с элементами своеобразной «экономической религии», как к предрассудку. Вера в эконо­мику есть органическая часть нашего стремления к «матери­альному благополучию» человечества, она помогает людям продвигать свои интересы, но руководствоваться ею и воспри­нимать ее необходимо с учетом евангельской истины «не хле­бом единым жив человек».

Как бы то ни было, обществу, видимо, придется и впредь считаться с экономическими приоритетами социального раз­вития, по крайней мере до тех пор, пока существует организа­ция хозяйственных отношений, обрекающая значительную часть населения многих стран на скудное существование и унизительную бедность. Если бы могла утвердиться экономи­ческая система, способная обеспечить равнодостаточное благо­получие для всех, т. е. достаточный для каждого уровень жиз­ни, это означало бы конец «господства экономического им­ператива», превращение самой экономики в необходимую, полезную, но не выходящую из ряда вон сферу реализации че­ловеческих интересов. Сегодня она рассматривается и в опре­деленном смысле действительно является ареной развертыва­ния основных тенденций, определения стратегических задач и тактических установок всей деятельности общества по созда­нию социальных институтов. Экономические факторы и при­чины вызывают огромное количество разнообразных институ­тов, имеющих экономическое, политическое, юридическое и иное назначение.

Если рассматривать экономику как пространство, в кото­ром рождаются институты, то в ней самой можно выделить особо активные зоны, где интенсивность процессов образова­ния институтов является относительно более высокой. Здесь концентрируются точки институционального роста, о которых говорилось выше, здесь скорее и нагляднее выявляются обще­ственные нужды, потребности в определенных порядках и ин­ститутах. В этих зонах, объективно выдвинувшихся на первый план, вырабатываются нормальные и типичные для данного времени способы образования институтов, публично признан­ные и формально закрепленные приемы, процедуры, организа­ционные формы, методы и техника. Так что общество должно иметь полное представление о том, кто, в каких целях и в ка­ком порядке создает институты, обеспечивает их осуществле­ние. В целом устанавливается легитимный процесс образования социальных институтов, непременной частью которого явля­ются формы контроля за центрами принятия институциональ­ных решений, а также ответственность последних в случаях крупных ошибок и неудач.

В большинстве современных государств парламент (законо­дательное собрание) является легитимным государственным органом, который располагает полномочиями создавать юри­дические институты в ходе принятия законов или в установ­ленном порядке распространять на свою страну действие меж­дународных институтов. Легитимность этой деятельности озна­чает признание институтов, выработанных законным путем, в качестве обязательных для всех граждан, независимо от того, принимали они сами непосредственное участие в создании ин­ститутов или нет. Можно говорить о презумпции легитимности института, о доверии к институту, который следует испол­нять, если нет видимых оснований сомневаться в его действи­тельности. Однако мы не всегда имеем дело с «правильно» вы­работанными институтами, смысл и логика которых понятны многим, если не каждому. В период разрушения социальных структур и экономической нестабильности могут возникать яв­ления, которые никто не планировал, не организовывал, одна­ко, приспособившись к интересам отдельных участников хо­зяйственных отношений, эти явления начинают действовать как институты. Примером могут служить бартерные сделки, неплатежи в экономике, «экономический туризм» и другие пе­чальные реальности недавнего российского прошлого. Эко­номисты называют такого рода явления институциональными ловушками, в которые попадает экономика в ситуациях не­организованного процесса образования институтов, разрыва внутрисистемных связей в самой экономике.

Но и там, где ничего чрезвычайного не происходит, соци­альная институционализация происходит бескризисно и в це­лом спокойно, могут возникать ошибочные институты, ква­зиинституты, а институциональное строительство может от­клоняться от общественных целей. То, что люди живут в социально неоднородном обществе, преследуют разные, неред­ко противоположные интересы, нельзя, конечно, сбрасывать со счетов. Кроме того, в ходе экономического и политического институтогенеза «зоны активности» не бывают устойчивыми и долговечными, если не принимать мер в их поддержку, они могут меняться, угасать, перемещаться. Легитимный порядок образования институтов постоянно сталкивается с латентны­ми, скрытыми процессами, смысл которых состоит в том, чтобы воздействовать на характер проектируемых институтов, напра­вить их на одни интересы больше, чем на другие, придать им угодную действующим лицам целевую определенность.

Институтогенез — это на самом деле арена никогда не пре­кращающейся, открытой или тайной борьбы людей за продви­жение своих интересов; это место столкновения, взаимного приспособления и, опять-таки, борьбы между различными ви­дами и способами социального регулирования, осуществляе­мого посредством интересов, ненормативных факторов, соци­альных норм. Результаты институтогенеза не могут быть пред­сказаны с абсолютной точностью; чем сложнее институт, тем выше вероятность, что в его происхождении определенная роль принадлежит непредвиденным и случайным обстоятель­ствам. Из синергетического характера процессов институцио- нализации следует, что всякий институт, рассматриваемый от­носительно целей, поставленных его создателями, может быть более или менее целесообразным. Остро стоит проблема целей в процессе образования институтов уже потому, что ее значе­ние определяется неизбежностью операций по целевой коррек­тировке институтов, зачастую многократных и периодически осуществляемых. В ходе правовой институционализации цель носителя интереса состоит в том, чтобы добиться для него ста­туса защищенного или законного интереса. Подобное желание, как мы видели, конструктивно, но цель его может быть достиг­нута только при добросовестном и честном соблюдении правил и процедур легитимного процесса образования социальных институ­тов со стороны всех участвующих в нем субъектов.

Что представляет собой этот процесс в его обычном, орди­нарном состоянии? Создание сложных социальных институ­тов — экономических, политических и др. — требует, на наш взгляд, выполнения определенных требований к участникам процесса и множества правил, близких к тому, что юристы на­зывают процессуальными нормами. Последние, кстати сказать, столь же обязательны для исполнения, как и нормы матери­ального права. Любой процесс, где бы он ни протекал, разде­ляется на стадии или этапы, предполагает последовательность и взаимосвязь этапов, каждый из которых должен опираться на итоги работы, выполненной на предыдущих стадиях. Очевид­но, что сознательное конструирование социального института заключается в методической разработке и последующем соеди­нении элементов, из которых он состоит.

Если взять за основу представленную выше схему построе­ния социального института из четырех блоков элементов (идейно-целевой, нормативный, организационный и поведен­ческий блоки), то можно предложить в качестве варианта идею разделения легитимного процесса образования социальных инсти­тутов соответственно на четыре стадии, каждая из которых сосредоточена на тщательной проработке элементов отдельно­го блока. Последовательность работы над блоками элементов, а значит, и последовательность стадий выглядит следующим образом:

Данная схема, как и все другие, имеет общий характер, объ­ясняет, в сущности, немногие, хотя и важные, проблемы ин- ститугогенеза. Она мало что говорит об отдельно взятых ин­ститутах, особенно с неполным составом блоков и элементов, но ею можно уверенно пользоваться, когда речь идет о круп­ных комплексах институтов, институциональных системах. Важно то, что схема изображает должный порядок образования институтов, а не описывает реальности институционального строительства. Любой порядок, который идет от должного, имеет неоценимое свойство осуждать и отвергать порочную практику независимо от того, как глубоко укоренилась она в жизни.

Создавая реальные институты в экономике и политике, лю­ди чаще всего поступают как им удобно, стараются использо­вать только полезные для себя возможности и, конечно, не придерживаются какой-либо последовательности действий. В стремлении найти самый короткий путь к цели, перескочить через этапы развития, ускорить и упростить решения социаль­ных проблем лежат истоки наиболее распространенных при­чин неудачного институционального строительства. В итоге появляются скороспелые, непродуманные институты, непроч­ные структуры, плохо приспособленные друг к другу и общест­венной среде. Между тем представляется вполне логичным и оправданным вначале четко сформулировать идею и основную цель будущего института, затем на основе соответствующей идеи (идей) и под эту цель создать хорошо продуманную нор­мативную базу, вслед и согласно которой необходимо сформи­ровать оптимальные организационные структуры (органы, уч­реждения, функции, должности и т. д.). После чего наступает время приобретения практического опыта, свойственного именно этим организационным структурам в виде определен­ных форм и моделей поведения, профессиональных знаний и умений, технологий и других эмпирических наработок.

Последовательность в осуществлении стадий легитимного процесса образования институтов есть гарантия того, что ин­ституциональный замысел или проект воплотится в жизнь без серьезных упущений. Напротив, нарушение этой последова­тельности, если по счастливой случайности оно не ознамено­валось очевидным провалом, повышает до предела риск не­удачных решений, во всяком случае, снижает качество новых институтов.

Чтобы более четко представить себе значение указанных блоков в инновационных процессах сферы социальных инсти­тутов, выделим основные формы, которые присущи динамике институциональных изменений. Речь может идти о:

— обновлении (инновации, новеллизации) отдельного институ­та, структурные блоки которого оказались рассогласованными по причине неудачного проектирования либо ошибок при по­строении института, устаревания, поломок, утраты некоторых элементов, изменения условий внешней среды, требующих бо­лее совершенного институционального решения. Это своего рода ремонт института, его переделка, достройка, смысл кото­рых состоит в том, чтобы привести институт, насколько это возможно, в соответствие с регулируемой им средой, подтвер­дить и уточнить его целенаправленность. Операции по обнов­лению институтов, которые могут затрагивать элементы одного и больше, чем одного, блоков, носят рутинный, постоянный характер, они не обязательно связаны с институтогенезом, но могут, очевидно, рассматриваться как институционализация на этапе корректирования института, его апробации, приспособ­ления к действительности;

— реформе одного или нескольких институтов, образующих отдельное звено институциональной системы, что влечет за со­бой последовательные изменения в других институтах, звеньях институтов и во всей системе в целом. Преобразования осуще­ствляются внутри системы институтов, главная их задача за­ключается в рационализации внутрисистемных отношений, со­вершенствовании структурно-функциональных связей между элементами данной системы. При этой форме институцио­нальных изменений демонтаж старых и образование новых институтов являются неизбежными, поэтому здесь развертыва­ются процессы институтогенеза с детальной проработкой эле­ментов идейно-целевого, нормативного, организационного и поведенческого блоков;

— реформе одной или нескольких институциональных систем, существенном изменении большинства или множества соци­альных институтов, действующих в обществе. Инновационные процессы приобретают широкие масштабы, принимают вид последовательно и одновременно проходящих, эшелонирован­ных реформ, объединяемых общим замыслом и направленных к единым стратегическим целям. В эпохи реформирования многие, если не все, сферы общественной жизни вовлечены в своего рода колебательное движение, но причины и мотивы ре­форм лежат обычно в области экономики либо политики, или сразу в обеих областях. Крупные юридические, нравственные и даже религиозные преобразования корнями уходят, в конечном счете, глубоко в экономику и политику. Реформа, задуманная в качестве экономической, не может не перейти в область поли­тики, не затронуть весь институциональный мир — от права до бытовых отношений. Времена, когда проходят массированные реформы крупных институциональных систем, отмечены особым напряжением, неустойчивостью, огромным социальным рис­ком, наличием точек бифуркации, за которыми может после­довать неожиданный для реформаторов поворот дела, а неко­торые процессы могут выйти из-под их контроля. В это время изменяются фундаментальные социальные структуры, идут масштабные и интенсивные процессы институтогенеза, нарож­дается новое поколение социальных институтов.

Как в условиях различных динамических форм институцио­нальных изменений можно строить институты, создавать и комбинировать его структурные элементы? Возможности дей­ствий и различие вариантов действий в конечном счете опре­деляются самой инновационной программой. Поскольку блоки элементов внутри института способны функционировать как его подсистемы, то в простых случаях устранения институцио­нальных поломок можно ограничиться минимальными изме­нениями в одном из блоков без корректировки других. Орга­низационные и, особенно, поведенческие элементы оператив­но изменяются, как правило, с целью совершенствования, при неизменности идейно-целевого и нормативного блоков. Наи­большей степенью автономности обладает идейно-целевой блок, он может долго оставаться незатронутым изменениями в других блоках. Концепция и цели института сохраняются во многих случаях, когда изменяется, дополняется его норматив­ная база, переделываются организационные структуры, разви­ваются способы поведения людей и сами люди, продвигающие институт в реальную жизнь. Нормативный блок также должен быть стабильным, появление в рамках института новых орга­низационных элементов и структур не обязательно должны вызывать ломку нормативно-правовой основы.

А. Идейно-целевой блок. Если обнаружена неадекватность (изъяны, ошибки, недостатки) элементов идейно-целевого бло­ка, дискредитированы концепция и цели одного или несколь­ких институтов, институциональных систем, то это ведет к не­обходимости их замены новыми институтами, потому что мето­ды институционального ремонта и корректирования здесь, как правило, непродуктивны. Сбой в идейно-целевом блоке по сво­ей значимости более серьезен, чем поломка или конструктив­ный недочет в других блоках; это — сигнал о том, что концеп­ция не работает или работает плохо, а поставленные перед ин­ститутами цели не будут выполнены или вообще невыполнимы. Когда речь идет о дискредитации идей и целей нескольких ин­ститутов одной или ряда институциональных систем, тогда воз­никает необходимость проведения реформы, которая начинает­ся с разработки концепции и полагания целей.

В отношении рассматриваемого блока во время радикаль­ных реформ проявляет свою силу идеологический фактор: ин­ститут, даже если он грамотно сконструирован и неплохо рабо­тает, отвергается вследствие того, что лежащая в его основе идеология неприемлема для реформаторов. И наоборот, руко­водствуясь собственными идеологическими соображениями, они зачастую дают зеленый свет институту с неясными пер­спективами, не до конца проработанному.

Значительную роль сыграл идеологический критерий в эко­номических преобразованиях России 1990-х гг., в период вы­теснения институтов социалистической экономики института­ми свободного рынка, в основном зарубежными, транспланти­рованными в российскую экономику в спешном порядке. Не соответствующими задачам дальнейшего экономического роста страны быии объявлены институциональные системы, выра­жающие сущность планово-распределительной экономики, приоритетность государственной и общественной формы соб­ственности, централизованное управление экономикой, само­управление трудовых коллективов в первичных хозяйственных ячейках, распределение из общественных фондов потребления и т. д. Вместо этого должны быши действовать институты либе­ральной рыночной идеологии в одной из множества сущест­вующих ныне версий, но выбор в пользу так называемого «ры­ночного фундаментализма» не быш удачным и окончательным, он также не быш единодушным, бесспорным, поскольку оста­ется дискуссионным до настоящего времени. Отсутствие чет­кой экономической идеологии российского рынка, естествен­но, затрудняет процессы институтогенеза в сфере экономики, а также права и политики.

Б. Нормативный блок. Многие болезни и перерождение эко­номических институтов начинаются с неполадок в их норма­тивном блоке, несовершенств законодательной основы, с об­наружения дефицита неформальных норм, поддерживающих данные институты. Увеличение числа поломок в нормативном блоке элементов сопряжено для института с риском потери со­циальной ориентировки, утраты границ его возможный струк­турных и функциональных изменений, а в целом — снижения значимости формы или форм, которые делают институт опре­деленным по предмету и действию. Выпадение нормативного звена из ядра элементов института либо институциональных систем — едва ли не самая распространенная причина их кри­зиса. Если нормативный блок пришел в негодность, то процесс деградации института трудно остановить обыиныши средства­ми «ремонта» или «инновационной терапии». В таких случаях нужна реформа, притом комплексная — правовая и экономи­ческая, правовая и политическая.

Особого отношения к себе требует юридическая часть нор­мативного блока. При небольших изъянах законодательной ос­новы институт может быть восстановлен обычными инноваци­онными способами, т. е. путем внесения изменений, дополне­ний и поправок в законы и иные нормативные акты. Принятие новых законов и актов входит зачастую в число обязательных мер, с которых начинаются реформы социальных институтов. Дело осложняется, если причиной плохой работы института становятся неюридические нормы, некодифицируемые прави­ла, традиции и общественные привычки, которые слабо подда­ются инновациям и реформам. Для их изменения необходимы условия, создаваемые на протяжении десятилетий и столетий. Выход из положения часто находят в том, чтобы снизить силу торможения, исходящую от старых привычек и традиций, уси­ленно развивать наиболее подвижную часть нормативного бло­ка — юридические нормы — в соответствии с требованиями времени. Грубая ломка укоренившихся нормативных тради­ций — исторически наказуемое дело. Если они сопротивляют­ся некоторым новым институтам, то надо выяснить, почему это происходит, не принимать поспешно ту или другую сторо­ну (за традиции — против институтов, против традиций — за институты), овладеть противоречивой ситуацией с тем, чтобы снять все ее нежелательные последствия. Устои и традиции об­щества, особенно в соционормативной сфере, представляют собой естественно-исторические рамки динамики социальных институтов.

В. Организационный блок. Элементы данного блока больше и ярче всего выражены в так называемых институтах-органи­зациях, выделяемых в особую категорию в некоторых социо­логических и юридических классификациях, но существуют институты, организационные элементы которых как бы выне­сены за рамки их конструкции, они определяются и подклю­чаются на известных этапах реализации данного института. Таковы по природе своей институты гражданского права, ши­роко применяемые в экономической, предпринимательской деятельности. Как юридический, законодательный институт аренда во всех ее разновидностях является завершенным ин­ституциональным образованием уже на уровне гражданского кодекса, но в области правоприменения, тем более в широком экономическом пространстве, аренда становится действую­щим институтом только при использовании организационных возможностей физических и юридических лиц, вступающих в фактические арендные правоотношения.

Как бы ни был сформирован институт в результате институ- тогенеза, он обязательно включает в себя организационный блок хотя бы на стадии реализации. Чтобы продвигать эконо­мические и юридические институты в жизнь, необходимы ор­ганизованные усилия экономических агентов и юридических субъектов. Именно такими усилиями создаются элементы ор­ганизационного блока для отдельного института или комплек­са институтов. По сравнению с двумя предыдущими данный блок элементов изменяется относительно легко и быстро, так что эволюция некоторых институтов превращается иногда в нескончаемую череду организационных подвижек, перестано­вок, переделок. Кажущаяся легкость, с какой обычно устраня­ются поломки института в его организационном звене, порож­дают соблазн свести все инновации и реформы институтов к организационным мерам и кадровым перестановкам, манипу­лированию структурами, функциями, кадрами, полномочиями и т. д. Целостный реформационный период, который пережила недавно Россия, вошел в историю под названием «перестрой­ка», что уже само по себе свидетельствовало о нашей незауряд­ной вере в организацию как источник «общественного сча­стья», о нашей склонности принимать ее за цель вместо того, чтобы разумно использовать организацию в качестве средства достижения общественных целей.

В обычной институциональной практике дефекты организа­ционного блока элементов оперативно устраняются мерами внутрисистемной деятельности, каковыми могут выступать создание нового органа или учреждения, слияние, присоедине­ние, объединение органов, образование новых подразделений внутри органов, перераспределение полномочий, учреждение должностей, назначение на должности и т. п. Сюда же следует отнести всякого рода ликвидации, упразднения, аннулирова­ния и отмены, осуществляемые на организационном уровне. Указанные меры в типичном случае не изменяют характер ин­ститута, не всегда затрагивают его функции, но они по своему замыслу должны повышать эффективность его действия. Теку­щие изменения организационных элементов института далеко не во всех случаях сопровождаются трансформациями в идей­но-целевом и нормативном блоках. Лишь во времена массиро­ванных нововведений и реформ организационные аспекты мо­гут приобретать особо важное значение для институтогенеза.

Г. Поведенческий блок. Он аккумулирует в себе элементы, характеризующие опыт людей, которые своими действиями создают, продвигают и совершенствуют социальные институ­ты. Поскольку опыт возникает после создания института и обогащается вместе с его развитием, встает вопрос о роли по­веденческого блока в процессе институтогенеза. В период, ко­гда институт только проектируется и создается, рано еще гово­рить о его собственном опыте функционирования, но в расчет могут быть приняты, иногда — должны быть приняты, эмпи­рические факторы, выработанные практикой иных институтов, аналогичных, близких к создаваемому. Для возрождающихся институтов важно решить, какие элементы прошлого опыта должны войти в их структуру, а какие — нет. Например, в Рос­сии были возрождены существовавшие в дореволюционное время институты банкротства, мировых судей и др., при этом некоторые эмпирико-поведенческие моменты, связанные с ис­торией данных институтов, не просто учитывались в процессе институтогенеза, но были включены в элементный состав со­ответствующих институтов. Поведенческий блок может фор­мироваться одним из первых в случае, если институт создается под определенный «передовой опыт» и в порядке его «заимст­вования» из «развитых экономик», «устойчивых правовых сис­тем», «цивилизованных стран».

Итак, процесс образования институтов, т. е. институтоге- нез, в экономике, политике и праве может быть в зависимости от конкретных условий и состояния общества стихийным либо сознательным, медленным либо быстрым, поверхностным ли­бо глубоким. Он может происходить в виде отдельных (точеч­ных) инноваций и массированных реформ. Но для того чтобы он стал успешным, необходимы упорная работа, широко из­вестные и разделяемые многими членами общества цели, ак­тивное содействие их достижению, и, конечно, научный под­ход, опирающийся на большой объем знаний и информации. Если инновации и реформы проводятся с должным уважением к традициям и прошлому опыту, существующим в социуме ин­ституциональным архетипам, базисным социально-экономиче­ским нормам и институтам (протонормам, протоинститутам, по выражению Клейнера¹), то это повышает вероятность удач­ных решений. Новый институт не создается из ничего, из пус­того прожектерства и незаземленной фантазии. Ни к чему не приведет институтогенез, который далеко отходит от реального культурного опыта, не желает принципиально иметь дело со «старым» материалом. Сильно вредят реформаторам идеология отрицания, негативизм и нигилизм по отношению к предшест­вующим институциональным формам, особенно тем, которые постоянно или часто воспроизводятся в истории человечества, того или иного общества. Неумеренный радикализм реформа­торов означает неоправданный риск, ведет к неизбежному про­валу — в этом люди давно убедились.

На самом деле старые институты, на месте которых проис­ходят процессы институционального строительства, не уничто­жаются, не исчезают, но рассыпаются на отдельные элементы, приходят в хаотическое состояние. Согласно синергетической парадигме, из хаоса затем возникают новые сочетания частиц, сохраняющих способность быть институциональным элемен­том, создаются новые комбинации и рекомбинации, складыва­ются блоки структур как составные части формирующегося института.

Среди факторов, способствующих успешному институтоге- незу, Клейнер отмечает его развертывание в рамках «собствен­но институционального пространства, т. е. совокупности суще­ствующих, существовавших и мыслимых институтов»^[324]. Речь идет об историческом феномене институциональной культуры, которой располагает любое общество с богатым прошлым и га­рантированным будущим. Эта культурная среда должна вос­принять в себя каждый новый институт не посредством транс­плантации его извне, а путем выращивания в самой указанной среде. По словам Клейнера, «возникновение нового института есть результат «скрещивания» базисные протоинститутов и по­следующего селекционного процесса или деятельности по от­бору и закреплению полезных признаков»^[325]. Сложностью про­цессов институтогенеза, многообразием его форм и форматов, видимо, объясняется то, что стратегия человеческих действий в области создания институтов представляется одним — как строительство, другим — как выращивание, третьим — как об­мен и заимствование.

В начале 1990-х гг. многие экономические и юридические институты создавались под определенные задания, например, «сформировать класс частных собственников», «ввести в дейст­вие рыночные механизмы», «ликвидировать государственные монополии», «поддержать предпринимателя» и т. п. Вскоре стало очевидным, что эти задания не быши продуманы страте­гически, увязаны с публичными интересами, курсом на эконо­мический рост и социальное благосостояние страны. Все это отразилось на институтах приватизации государственной и му­ниципальной собственности, но не менее драматично проис­ходила в то время институционализация сферы частного инве­стирования в экономику.

Руководствуясь благой целью привлечь население к уча­стию в инвестиционном процессе, предприимчивые люди раз­вернули деятельность по созданию так называемых инвестици­онных финансовых компаний, принимавших вклады от насе­ления на якобы выгодных для частных лиц условиях. Были созданы чековые инвестиционные фонды, организовавшие массовую скупку у населения приватизационных чеков, а так­же негосударственные пенсионные фонды, которые обещали своим вкладчикам хорошие условия пенсионного обеспечения в будущем. Все эти организации действовали на минимальной нормативной правовой базе либо при отсутствии таковой, большинство из них являлись финансовыми пирамидами с единственной целью сбора денег с населения. В действитель­ности некоторые из этих организаций обманывали своих кли­ентов, использовали собранные средства для собственного обогащения. Они способствовали образованию слоя людей, которых называют «обманутыми инвесторами и вкладчиками», появлению проблем, связанных с институционализацией юри­дической защиты этих людей.

Не лучшим образом обстоит дело там, где институтогенез начинается с принятия закона (нормативного правового акта) либо формирования органа, который призван возглавить новое дело, поднять его на должную высоту. Чтобы уйти от решения настоящих и серьезных социальных проблем и в то же время поддержать видимость активной работы, современная бюро­кратия усвоила привычку весьма просто реагировать на слож­ности общественной жизни: она в изобилии порождает ни к чему не обязывающие законы, формирует органы, в которых общество мало нуждается или не нуждается вовсе.

Поставим вопрос прямо: что, собственно, неприемлемого в том, что институтогенез начинается с принятия закона? За го­ды российских реформ мы, наверное, свыклись с подобной практикой и не видим в ней ничего предосудительного. Между тем, закон используется в качестве «тарана» против обществен­ного мнения, когда оно неодобрительно либо с подозрением относится к некоторым идеям властей, замыслам, вынашивае­мым в правящих верхах, в экономической элите. Закон оказы­вается единственно подходящим инструментом проведения в жизнь «непопулярных» институтов, которых в России сейчас немало. Опередив другие стадии институтогенеза, закон, буду­чи обязательным для исполнения, сводит к проформе или во­все перечеркивает значение работы над идейно-целевым бло­ком, по сути отменяет стадию, на которой происходит обсуж­дение концепции и целей института, дается оценка им с позиций публичных интересов.

Если закон или нормативный правовой акт вступил в дейст­вие, то обсуждать что-либо относящееся к его содержанию уже поздно. Такая ситуация была в России в 1990-х гг., когда вводи­лись основные институты приватизации государственной и му­ниципальной собственности, недостаточная концептуальная и целевая проработка которых обернулась тяжелыми последст­виями для страны. С того времени указанный метод создания новых институтов, позволяющий «благополучно» обходить воз­ражения и недовольство в обществе, применяется часто, и лишь в известном случае монетизации льгот для пенсионеров он натолкнулся на сопротивление снизу.

Как известно, в начале 1990-х гг. шла подготовка к проведе­нию чековой приватизации на базе законов, принятых законо­дательным органом, но этот процесс был прерван с появлени­ем системы органов по управлению государственным имущест­вом во главе с Государственным комитетом по управлению имуществом, который в самые сжатые сроки организовал вау­черную приватизацию на основе им же подготовленных подза­конных нормативных актов, им же разработанных методиче­ских указаний и технологий. В итоге была реализована инсти­туциональная схема, ныне жестко критикуемая, но тогда толком не осмысленная на общественном уровне. Даже зако­нодатели, не говоря об общественности и народе, не успели или не смогли выразить своего отношения к «ваучерной» при­ватизации, тем более — своевременно повлиять на нее.

Создание институтов приватизации — яркий и последова­тельный пример бюрократизированного институтогенеза, со­кращенного во времени и сведенного к минимуму стадий. Ши­роко известно, что многие последствия приватизации получи­ли негативную оценку на официальном уровне (мы имеем в виду выводы анализа Счетной палаты Российской Федерации, проведенного в 2005 г.). На деле повлекли за собой многочис­ленные последующие «переделы собственности», неразбериху в институциональной сфере, законодательную нестабильность, а главное — затормозили реформы, так как приходится через много лет вновь и вновь возвращаться к проблемам первона­чального этапа, вскрывать ошибки, смягчать их последствия, не продвигаясь при этом вперед в смысле экономического рос­та, улучшения социальных показателей.

В связи с уроками российской приватизации можно гово­рить о методологической несостоятельности реформационных программ, которые исходят из приоритетности задач разруше­ния старых институтов в целях «расчистки места» для ради­кального реформаторского маневра. В этой связи полагают, что в первую очередь нужно освобождаться от хорошо рабо­тающих институтов старой социальной системы, потому что именно они продлевают жизнь последней, порождают у людей сомнения в том, действительно ли устарела прежняя система. По этим, скорее идеологическим, чем социально-экономиче­ским, причинам демонтаж старых институтов, далеко не утра­тивших своей полезности, шел быстрее, чем выработка равно­ценных им новых институтов. Поэтому перемены в России происходили не в лучшую сторону; старые институциональные структуры заменялись новыми с меньшим коэффициентом по­лезного действия либо квазиинститутами, напоминающими «эффект плацебо» в медицине. Может быть, такая программа реформ и обладает некоей идеологической цельностью, но для общества она в высшей степени обременительна, оборачивает­ся громадными материальными и духовными издержками. Скорость проведения реформ не является их преимуществом; «быстро» можно только разрушать, но не строить новое. В ходе институционального строительства, так же как проведения ре­форм, важно действовать не быстро (или медленно), а своевре­менно. Вспомним, что не так давно лозунги «ускорения» сослу­жили плохую службу перестройке социализма в нашей стране, развернув ход событий в другую сторону.

В последнее время российская действительность «обогати­лась» рядом новых институтов, отмеченных печатью неорди­нарного происхождения. Одним из них является обязательное страхование автогражданской ответственности, введенное в действие Федеральным законом от 25 апреля 2002 г. № 40-ФЗ «Об обязательном страховании гражданской ответственности владельцев транспортных средств». Официально провозгла­шенной целью института является защита прав потерпевших на возмещение вреда, причиненного их жизни, здоровью или иму­ществу при использовании транспортных средств, но речь, главным образом, идет о защите прав автовладельцев, постра­давших в результате дорожно-транспортных происшествий. Однако не автовладельцы явились инициаторами создания но­вого института, потому что система защиты указанных прав с применением судебных процедур (но без участия страховщи­ков) существовала и раньше, она их в общем устраивала. Мысль об учреждении обязательного страхования автограждан­ской ответственности пришла в голову людям, которые явля­ются сегодня страховщиками, получателями неплохих доходов. Быш избран самый удобный способ образования института, т. е. все началось с организации, потом явился законопроект, кото­рый быш признан сверхактуальным и вскоре превратился в фе­деральный закон. Для страховщиков все сложилось удачно, за­то автовладельцы поставлены законом в безвыходное положе­ние. Предусмотренные им последствия отказа от страхования слишком уж напоминают санкции за тяжкое преступление: ав­томобиль нельзя будет использовать на территории России; ку­пленную машину можно зарегистрировать при условии страхо­вания автогражданской ответственности; на том же условии производится технический осмотр машины; выезд на автомо­биле при отсутствии страхования влечет за собой администра­тивный штраф.

«Автолюбители получили дополнительные расходы и массу проблем, решаемых только путем бесконечных денежных вы­плат нужным людям. Страховые организации выплачивают страховое возмещение лишь при наличии вины, которая уста­навливается на основе следствия. Так обстояло дело и до при­нятия закона. Обходились, претензий не бышо»¹. Закон вызвал протесты, обращения в суд, в том числе Конституционный Суд РФ, внесены уже некоторые изменения в текст закона. Ясно, что в публичном отношении институт, мягко говоря, неудачен, но он соответствует интересам страховых организаций, в его защиту выступает Российский союз автостраховщиков, распо­лагающий, надо полагать, немалыми организационными и фи­нансовыми возможностями.

Судьба новых для нашей действительности институтов часто напрямую зависит от энергии и настойчивости экономических агентов, заинтересованных в их действии. Создается впечатле­ние, что капиталовложения в институтогенез, включая взятки чиновникам и депутатам за принятие базовых государственных решений и законов, представляют собой обычный вид эконо­мической активности коммерческих структур, которые рассчи­тывают освоить (иногда монопольно) новый институт, сделать его основой своего высокодоходного бизнеса. Интересно в этой связи обратить внимание на то, как проталкивался в жизнь ин­ститут кредитных историй. Кредит и заем, существующие с древнейших времен, предполагают, что кредитор сам беспоко­ится и принимает меры по обеспечению долга, верит должнику на слово, учитывает сведения об имущественном положении и личных качествах должника, прибегает к услугам поручителей и т. д. Риск невозвращения долга обусловливал существование различных гарантий, высокие кредитные ставки, возможность судебного преследования должника.

В наше время извечная головная боль ростовщиков и бан­киров облегчается (но вряд ли снимается полностью) посред­ством института кредитной истории. Это — специально соб­ранная и сведенная воедино информация, которая характери­зует исполнение заемщиком принятых на себя обязательств по договорам займа (кредита). Она должна проливать свет на то, как вел себя в прошлом и как будет поступать человек в новых ситуациях, порожденных договором займа, должна подтвер­ждать хорошую или плохую репутацию лица в качестве долж­ника. Но при такой заданности кредитная история не может не включать в себя широкий набор сведений самого разнообраз­ного характера, касающихся имущественного и семейного по­ложения, деловых отношений с партнерами, связей и привы­чек.

Сама идея кредитной истории, как бы ни успокаивали на этот счет граждан, находится в откровенном противоречии с рядом основных конституционных прав, особенно с правом на защиту частной жизни людей. Хотя лицу, нуждающемуся в займе, предоставляется выбор: дать или не дать согласие на сбор и распространение информации о нем в виде кредитной истории, последнее и решающее слово принадлежит, естест­венно, заимодавцу, который скорее всего откажет несогласно­му в выдаче кредита. Институт едва ли экономически выгоден мелкому и среднему предпринимателю, вынужденному посто­янно либо временно работать в кредит, маневрировать, сво­дить концы с концами, делать новые долги, чтобы выплатить старые. В свете кредитной истории он будет выглядеть всегда подозрительно, что помешает ему выходить из трудных ситуа­ций. А между тем это именно тот случай, когда предпринима­телю следовало бы оказать своевременную социальную под­держку. Психологически каждый добросовестный клиент бан­ков и других кредитных учреждений чувствует себя намного более удовлетворенным, если ему дают кредит под его честное слово, а не в результате внимательного изучения кредитной истории. Сами банки, желающие сохранить при себе прове­ренных и честных клиентов, мало заинтересованы в том, чтобы делиться информацией о них с другими банками. Наконец, со­временный человек, наученный горьким опытом, не доверяет центрам, где накапливается большой объем персональных дан­ных, потому что там, как правило, происходят утечки инфор­мации и торговля ею.

Обсуждение достоинств и недостатков, целесообразности и полезности института кредитных историй, которое сегодня ак­тивно ведется, к сожалению, запоздало и не может повлиять на выработку концепции, целей данного института, потому что он уже закреплен нормативно Федеральным законом от 30 декаб­ря 2004 г. № 218-ФЗ «О кредитных историях». Был использо­ван все тот же способ образования институтов, при котором более или менее легкое и быстрое достижение результата обес­печивается специально созданным для этого организационным блоком. В конце 2003 г. было учреждено Национальное бюро кредитных историй на правах партнерства, в которую вошли банки, контролирующие 70% кредитного рынка России¹. По­надобился всего лишь год для того, чтобы организация «убеди­ла» законодателей принять указанный выше федеральный за­кон. После чего она конституировалась как всероссийское объединение бюро кредитных историй, которые к этому време­ни возникли в качестве органов, ведущих коммерческую дея­тельность.

В соответствии с названным Законом бюро кредитных ис­торий есть юридическое лицо, которое оказывает платные ус­луги по формированию, оформлению и обработке кредитных историй. Клиентами бюро являются банки и другие кредитные учреждения. Закон предусмотрел создание Центрального ката­лога кредитных историй в структуре Банка России, а также го­сударственный реестр бюро кредитных историй, который со­ставляется уполномоченным государственным органом. Так в короткое время на месте, где раньше ничего не было, воздвиг­нут институт, которому приданы масштабы общегосударствен­ного дела. При нем нашли себе занятия бизнесмены и чинов­ники, но вопрос о публичной ценности данного института ос­тается все-таки неясным, поэтому споры о его необходимости и полезности возникают постоянно.

В условиях рыночной экономики, утвердившейся в России, возможно, а порою неизбежно появление асимметричных со­циальных институтов, которые хорошо выражают интересы од­них общественных групп, хуже — интересы других, плохо — третьих, нейтральны по отношению к одним слоям населения, открыто либо неявно направлены против других слоев. Указан­ная асимметричность интересов есть сложившийся социаль­ный и экономический факт, который институционально под­тверждается и поддерживается, несмотря на то, что публичный интерес объективно предполагает равное уважение к интересам всех общественных групп и слоев. Так бывает в любом общест­ве, где социальная дифференциация заходит слишком далеко. Публичный интерес не допускает, чтобы социальные институ­ты, формально открытые для всех, в действительности работа­ли бы на благо одних людей и ухудшали положение других, что, собственно, и происходит в случаях асимметричности ин­ститутов по отношению к интересам.

Положение усугубляется тем, что в периоды, когда общест­венные позиции социальных групп радикально расходятся и близки к антагонизму, выработка публичного интереса в каче­стве ориентира для социальных норм и институтов крайне за­труднена или просто невозможна. Относительно легко опреде­лить содержание публичного интереса для людей средних классов, в социальном статусе которых действительно есть много общего, но связать интересами представителей самых высших и самых низших слоев общества почти никогда не уда­валось. С этим связаны трудности целеполагания в сфере ин­ституционального строительства, деятельности по созданию институтов, выражающих и защищающих интересы всех либо большинства членов общества. Когда с трудностями не пыта­ются серьезно бороться, возникают компромиссные институ­ты, недоработанные, не доведенные до необходимого качества.

Наряду с легитимным порядком образования социальных институтов и в связи с ним в обществе разворачиваются не­контролируемые процессы воздействия на институтогенез со стороны многочисленных групп давления, лоббистов. Послед­ние пытаются под видом публичного института навязать обще­ству порядки, отвечающие групповым, партикулярным интере­сам людей, которые представляют собой только одну часть об­щества, иногда незначительную по численности, но мощную в экономическом, политическом, финансовом отношении. Об­разование институтов происходит в условиях усиливающейся время от времени конфронтации системы регулирования об­щественных отношений посредством интересов и, собственно, институциональным регулированием, за овладение рычагами которого борются группы давления или группы интересов. Ис­пользуемые ими средства борьбы хорошо известны: формы лоббирования и коррупции, личное участие представителей этих групп в работе законодательных собраний, правительств и исполнительных органов, в советах, комитетах и комиссиях.

Скрытая от глаз общественности, неконтролируемая дея­тельность групп давления по формированию институтов сего­дня значительно облегчается тем, что государственные чинов­ники и менеджеры современных корпораций все более заметно втягиваются в единую, стоящую над обществом бюрократиче­скую элиту. Внутри последней нет жестких перегородок, так что представители элиты могут свободно занимать руководя­щие посты в государственном аппарате, правлении банков и акционерных обществ, заседать в парламенте. Уволившиеся или изгнанные с государственной службы коррупционеры лег­ко получают высокооплачиваемую работу в коммерческих ор­ганизациях в благодарность за прошлые услуги частному биз­несу. Многочисленные коррупционные связи парламентариев и лидеров политических партий, влияющих на законодатель­ный процесс, с предпринимательскими структурами стали привычным явлением современной жизни. Возрастает число государственных решений, принятых в интересах и под дик­товку определенных деловых кругов, которые смотрят на поли­тику и законодательство государства как на плацдарм, где можно заранее подготовить позиции, удобные для господства в гражданском обществе.

Теневая экономика опирается на теневую политику так же, как и на «полутеневое» политиканство, «серую массу лоббист­ских связей и взаимоуслуг». Как утверждают некоторые эконо­мисты, сегодня «удельный вес решений, вырабатываемых de facto в «серой зоне» политики, по сравнению с принимаемыми исключительно по официальным каналам, выше, чем отноше­ние незарегистрированного и не облагаемого налогами оборота «"серой" экономики к объему зарегистрированных экономиче­ских сделок»^[326]. В этих условиях легитимные, официальные фор­мы образования институтов поставлены перед необходимостью выдерживать усиливающийся напор со стороны «теневыгх групп» либо групп, действующих вопреки публичным интере­сам, которые пытаются облечь в публичные формы то, что нужно, прежде всего, им самим.

Чтобы противодействовать лоббизму, надо, по крайней ме­ре, знать, что это такое. Сколько-нибудь четкие представления об этом предмете у нас еще не выработались. «Поскольку в России нет специально для лоббизма правовой основы, нет официально регистрируемых лоббистских фирм, структур и лоббистов, то лоббизм, как и всякая система функционального представительства в стране, сдвинут в сторону корпоративизма и консультационных механизмов. И потому как понятие он больше употребляется в широком смысле, для обозначения за­щиты и продвижения интересов по всем каналам в целом»^[327].

В этом широком понятии все смешано: официальные и те­невые, законные и незаконные, моральные и аморальные, яв­ные и тайные способы давления на органы власти, обществен­ные структуры с целью побудить их к установлению норм и институтов, отвечающих специфической группе интересов. Нельзя одним понятием охватить действия аграрной партии, добивающейся институциональных преимуществ для сельского хозяйства, квот и льгот для фермеров, производителей сахара и т. д., и активность анонимно действующих лиц, которые пе­решептываются с чиновниками в коридорах правительствен­ных учреждений, пытаясь за деньги получить выгодные заказы для фирм. Если специалист или просто гражданин высказыва­ет предложения de lege ferenda, т. е. суждения о том, какой за­кон следовало бы принять, критикует недостатки представлен­ных законопроектов, выдвигая некую альтернативу, он дейст­вует на основе принципа народовластия, предполагающего право каждого гражданина на участие в создании законов, но он не лоббист.

Легитимное и открытое влияние извне на процесс принятия государственный решений, создания институтов и законов в пользу тех или иных социально-групповых интересов есть сви­детельство полезной деятельности групп интересов, которую необходимо отличать от криминального или полукриминально­го лоббизма. Легитимный порядок образования институтов предполагает участие в нем всех заинтересованных групп и лиц, действующих в условиях гласности и полноты информации, то­гда как лоббисты стараются всеми средства избавить себя от со­перников, скрыть нужную информацию, решать вопросы, имеющие широкое общественное значение, при наличии ми­нимума публичности и гласности. Парламентский лоббизм — это открытое или скрытое (латентное) давление организованных групп, коммерческих и других организаций с тем, чтобы добиться принятия закона или иного государственного решения, который дает данной группе определенные преимущества и выгоды. По примеру западных стран лоббистская деятельность в России профессионализируется, учреждаются специальные организа­ции в виде центров, контор, агентств, действующие в интересах групп, которые выступают в качестве заказчика, чаще всего тайного, не желающего афишировать свою причастность к соз­данию того или иного закона либо института.

Создание видимости порядка там, где на самом деле идет жестокая борьба между группировками, пытающимися навя­зать обществу свои правила жизни (в виде тех же норм, законов и институтов), есть, пожалуй, одна из основных целей, ради ко­торых существует лоббизм. Вот почему его законодательному ограничению или запрещению сопротивляются определенные деловые круги в России. Их идеологи и представители пытают­ся отождествить лоббистскую деятельность со всеми формами воздействия извне на процессы принятия государственных ре­шений, преуменьшить вредные последствия лоббизма. Между тем он деформирует и разрушает легитимные процедуры созда­ния институтов и законов, коррумпирует государственный ап­парат, дает иногда шанс зарубежным фирмам и заказчикам до­биваться условий более благоприятных, чем те, в которых нахо­дится отечественный предприниматель. При расширенной системе лоббирования и свободной игре политических сил вы­игрывает не тот, кто прав, а кто сильнее, хитрее. Мощные груп­пы давления добиваются всего, чего хотят, тогда как слабые группировки не могут защитить свои законные интересы.

Меры, исключающие подобного рода явления, вместе с укреплением легитимного порядка создания социальных инсти­тутов способствуют оздоровлению и совершенствованию ин­ституциональных структур общества. Мы полагаем, что пра­вильным путем идут те страны, которые ограничивают лоббизм, предоставляя группам — носителям частных интересов прини­мать участие в официальных совещательных собраниях и кон­сультативных советах, созываемых и создаваемых государствен­ными органами, в том числе парламентом и правительством.

Преобладающий стиль институтогенеза на первых этапах проведения экономических и правовых реформ в России был сведен к «трансплантации институтов», практике их «вживле­ния» в российскую действительность. Самый надежный способ получения новых институтов в процессе проведения реформ — это последовательное «выведение» их из институциональной практики реформируемой системы, т. е. построение или «выра­щивание» институтов с использованием средств, предоставляе­мых данной системой. Но этот способ, во-первых, требует много времени, во-вторых, не может выходить далеко за пре­делы системных возможностей, т. е. он недостаточно радика­лен для реформаторов, желающих добиться перелома в сжатые сроки. В таких случаях на помощь им приходят методы перене­сения институционального опыта зарубежных стран на отечест­венную почву, говоря иначе, заимствования институтов, взра­щенных в условиях чужой социальной и экономической систе­мы. Надо сильно верить, что заимствуемый опыт является передовым, еще сильнее уповать на то, что, благодаря своим высоким качествам, институт, «приглашаемый в гости», будет работать у нас не хуже, а, может быть, лучше, чем у себя дома.

Институтогенез в подобной ситуации начинается с его по­следней стадии, — формирования элементов поведенческого блока. Надеясь повторить эмпирический успех чужого инсти­тута, мы наспех подводим под него нормативную базу, прини­маем скороспелый закон либо иной нормативный акт, форми­руем, если надо, организационные структуры, которые могут напоминать соответствующие зарубежные образцы, но никогда не в состоянии воспроизвести их точно. В результате заимство­ванный институт опирается на зыбкую основу, а в этом — вы­сокий риск провала. Говоря об итогах российских экономиче­ских реформ, В. М. Полтерович отмечает: «Нередко институт, заимствованный из развитой экономики и «трансплантирован­ный» в новую институциональную среду, не работает («атро­фируется»), «болеет» или функционирует совсем иначе, неже­ли это предусматривалось законодателями»^[328]. Если взятый от внешнего донора институт наталкивается на сопротивление организационного характера, то старую организацию можно в результате некоторых усилий разрушить и убрать, но если трансплантируемый институт отторгается собственным, хотя бы и старым, опытом системы-реципиента, наступает долгий, «ползучий» институциональный кризис, на преодоление кото­рого затрачиваются больше средств, сил и времени, чем их уш­ло бы на строительство либо «выращивание» собственных но­вых экономических и социальных институтов.

Практика современных реформ показывает, что привлека­тельность чужого опыта при его последующем освоении нередко оказывается обманчивой. Обратим внимание еще на один оче­видный факт: институты, которые мы заимствуем из «разви­тых экономик», «передовых демократий», по определению не могут быть новыми, не являются, как правило, «последним словом» в своей области, так как они немало уже послужили, пройдя через ряд адаптаций к своей системе. При слабом стремлении к поиску, строительству и выращиванию собст­венных экономических и правовых институтов акцент на за­имствованиях и трансплантациях может надолго законсерви­ровать привыику наших реформаторов все новое получать из­вне, «донашивать» некогда успешные западные институты, участвовать наряду со слаборазвитыми странами мира в «гон­ке» за мировыми лидерами.

В практике международного общения нашего времени заим­ствование и трансплантация институтов приняли гораздо боль­ший размах, чем когда-либо раньше. Многое из того, что дела­ется в этом отношении в России, есть необходимый ответ на требования современной эпохи, характеризующейся процесса­ми интеграции, международного сотрудничества, возрастания числа общемировых проблем, предполагающих совместный по­иск решений. Ни одна страна в мире не может воспользоваться преимуществами цивилизации, выйти на высокий уровень со­циального и экономического развития, поставив себя в изоли­рованные условия, опираясь только на «все свое». Под воздей­ствием информатизации и других факторов утратил смысл принцип «опоры на собственные силы», которого еще недавно придерживались отдельные страны, например Китай. Теперь они усиленно модернизируются, берут опыт везде, где он есть.

Если изучить историю российских социальных реформ, на­чиная с XVIII в., то нельзя не прийти к выводу, что Россия, в сущности, никогда не страдала от ксенофобии, а в институцио­нальной области она много и охотно заимствовала у Запада, правда, не всегда удачно. К сожалению, российские реформато­ры не умеют извлекать уроки из промахов и ошибок своих пред­шественников, иначе чем можно объяснить, что провалившаяся с треском в начале ХХ в. столыпинская реформа с целью наса­дить в России фермерские хозяйства по западно-либеральному образцу была повторена в конце того же века, по тому же образ­цу, с тем же упорством и, похоже, с таким же результатом?

Другой пример можно привести из юридической области: институт суда присяжных существовал в дореволюционной России, был тогда заимствован из зарубежного опыта, а в на­чале 1990-х гг. был отчасти возрожден, отчасти вновь заимст­вован стараниями новых реформаторов. В отношении суда присяжных общественное мнение раскололось задолго до ре­волюции, были у него сторонники, но еще больше противни­ков, аргументы которых звучали убедительно. То же самое по­вторяется в наше время: споры, разноречивые оценки и вместе с тем официально заявленная решимость продвигать этот ин­ститут во что бы то ни стало. Сегодня заимствования и транс­плантация институтов, которые стали для России серьезной проблемой, уже не могут быть делом убеждений и предпочте­ний лиц, руководящих реформами. За соответствующими ме­рами должны стоять научно разработанная методология и пра­вила, понятные гражданам страны, одобряемые ими. Полтеро- вич, например, рекомендует: «При заимствовании институтов следует в первую очередь ориентироваться на образцы, харак­терные для более передовых стран в периоды, когда они нахо­дились на аналогичной стадии технологического, институцио­нального и культурного развития»^[329].

С определенного момента заимствованный институт погру­жается в новую институциональную среду и «выращивается» в ней, с него спадает все чужеродное, он приобретает необходи­мые системные качества. Таким образом, удается «пропустить» часть заимствованных и трансплантируемых институтов через некоторые стадии институтогенеза в целях апробации и адап­тации их к новой институциональной среде.

Можно предположить, что последовательное прохождение всех этапов легитимного порядка образования социальных ин­ститутов есть гарантия полноценности, эффективности этих институтов. Сегодня мы сталкиваемся с многочисленными фактами пренебрежительного отношения к указанному поряд­ку, недооценкой процессуальной, процедурной стороны дела, нежеланием агентов, участвующих в создании институтов, свя­зывать себя формальными правилами и обязанностями. Прак­тически нет никакой ответственности за качество новых инсти­тутов, вредные последствия неудачных реформ. Некоторые, хотя и не все, эти трудности могут быть преодолены путем совер­шенствования форм и процедур институтогенеза, тщательного контроля за их осуществлением. Но, как мы заметили, многие институты сегодня приходят в нашу жизнь упрощенным спо­собом, они не строятся, не «выращиваются», а заимствуются, перемещаются из одной социальной системы в другую с мини­мумом предосторожностей, защиты от рисков.

За годы реформ значительно возросло число институтов, ко­торые бъли внедрены в нашу экономическую, политическую и пра­вовую системы, минуя институтогенез и все его стадии. Инсти­туты подобного рода в нашей стране не вырабатывались, не об­суждались, не проходили предварительной апробации, но были безусловно восприняты в порядке рецепции институтов, бази­рующихся на общепризнанных принципах и нормах междуна­родного права. Позитивное отношение к ним зафиксировано в Конституции РФ (ч. 4 ст. 15), которая признает общепризнан­ные принципы и нормы международного права, международ­ные договоры составной частью правовой системы России. В этой статье содержится коллизионная норма: если междуна­родным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются пра­вила международного договора. Следовательно, рецепирован- ные международные институты могут признаваться высшими по сравнению с национальными правовыми институтами.

Все это создает особую ситуацию в институциональном ми­ре, меняет сложившиеся отношения внутри него. Рецепция институтов в данном случае означает, что институты междуна­родного происхождения страна принимает и внедряет, минуя процедуры ее собственного институтогенеза, в соответствии со взятыми на себя обязательствами по международным догово­рам или в связи с присоединением к международным соглаше­ниям, протоколам, участием в каком-либо международном движении. Поскольку обязательство предшествует, как прави­ло, принятию института, государство не вправе не принять ин­ститут либо принять его в собственном понимании и редак­ции. Рецепированный институт должен иметь тот вид, в каком он представлен в международном акте, согласованном участ­никами договора или движения.

Государство, которое участвует в заключении междуна­родного договора или является инициатором, учредителем ме­ждународных организаций и движений, естественно, имеет возможность вносить свой вклад в разработку учредительных документов, активно воздействовать на формирование между­народных институтов, исходя из собственных национальных интересов. Считается, что институты, которые страна вводит в соответствии со взятыми на себя обязательствами по междуна­родным договорам либо в связи с международными соглаше­ниями, организациями и движениями, в создании которых оно участвовало, не нуждаются в дополнительных обсуждениях и согласованиях на национальном уровне; вопрос об их легитим­ности предполагается решенным.

Более сложным является положение государств, которые присоединяются к существующим международным структурам с давно сложившимися институтами и порядками. Они должны принимать правила игры, в разработке которых не участвовали, причем — принимать в полном объеме, не разделяя их на при­емлемые и неприемлемые. Вступление России в Совет Европы (1996 г.) обусловлено согласием нашей страны на выполнение ряда требований, касающихся перестройки российской инсти­туциональной системы в соответствии с европейскими стандар­тами. Среди них были и задания конкретного характера, напри­мер принять закон об альтернативной военной службе, провес­ти международную экспертизу проектов ряда кодексов страны, передать управление пенитенциарными учреждениями и надзор за исполнением наказаний в компетенцию Министерства юсти­ции и т. п. Некоторые из предписаний уже выполнены, другие выполняются, но среди рекомендуемых европейскими инстан­циями институтов есть такие, которые имеют сомнительные перспективы внедрения в российскую действительность.

Международные экономические организации типа Всемир­ного Банка, Международного валютного фонда, которые офи­циально созданы для оказания финансовой помощи странам, нуждающимся в реформах, увязывают программы предоставле­ния кредитов с требованиями, обращенными к этим странам, проводить реформы так, как считают нужным кредиторы. Присоединение к каждой международной конвенции означает определенную институциональную ломку. Рецепция зарубеж­ных институтов, по установившейся привычке, связана с отка­зом от институтов отечественных, зачастую вполне пригодных для дела. Так, в ходе нынешней судебной реформы из практи­ки вытеснен институт суда народный заседателей, который, по мнению специалистов, не утратил свой ресурс и мог бы пред­ставить хорошую альтернативу суду присяжных.

Совет Европы принял 180 конвенций, из которых Россия подписала и ратифицировала пока еще немногие. Если при­нять все европейские конвенции, выполнять все обязательства, вытекающие из членства России в крупных международных финансовых и торговых организациях, то объем «международ­ных заданий» в институциональном строительстве страны мо­жет возрасти настолько, что для собственно российских инсти­туциональных решений будет оставаться все меньше и меньше места. Хотя эта глобалистская тенденция характеризует поло­жение многих стран мира, с вытекающими отсюда проблемами для национальных государств должны справляться прежде все­го они сами.

Сегодня центр институциональных, в особенности правовых инициатив, реализуемых в России, заметно перемещается в над­национальное пространство. Это можно четко проследить по дискуссиям в парламенте относительно законопроектов, моти­вации законодательных новшеств, которая идет не столько от интересов и потребностей регулирования общественных отно­шений в стране, сколько от глобального фактора, от необходи­мости привести наши законы и институты в соответствие с ми­ровыми и европейскими стандартами. Конечно, воспринимать готовые институты, освященные авторитетом международного права, мирового сообщества, государству легче, чем создавать собственные институты, но далеко уйти по этому легкому пути оно вряд ли сможет. История свидетельствует о том, что обще­ство, в котором угасает огонь самобытного социального твор­чества, обречено на гибель.