8.3. Планирование расходов бюджета на социальные цели
нормативы; реальные технико-экономические параметры работы социальных служб.
Задачами бюджетного планирования при этом являются: обеспечение сбалансированного функционирования различных сфер жизнедеятельности; повышение обоснованного маневрирования финансовыми ресурсами.Остановимся подробнее на социальных и финансовых показателях. Вначале условимся, что при рассмотрении материала речь пойдет о планировании расходов на содержание учреждений и проведение мероприятий в области образования, культуры, здравоохранения и социального обслуживания населения, поскольку эти отрасли объединяет единая методология формирования затрат как на уровне соответствующего бюджета, так и на уровне учреждения (мероприятия). Необходимо также иметь в виду, что практика формирования бюджетов и смет расходов учреждений социальной сферы, основанная на «достигнутом уровне» и возможностях бюджета, значительно отличается от требований действующего законодательства. Начнем с отраслевых законоположений, закрепляющих достаточно широкие обязательства со стороны государства, обеспечивающие возможность стабильного развития социальной сферы.
Образование является одним из основных и неотъемлемых конституционных прав граждан Российской Федерации. Основы регулирования принципов государственной политики в области образо-
вания сформулированы в Федеральных законах от 13.01.96 г. № 12-ФЭ1 «Об образовании» и от.22:08.96 г. № 125-ФЗ «О высшем и послеву-»|
профессиональном В них под образован)
понимается целенаправленный процесс воспитания и обучения в| интересах человека, общества, государства, сопровождающийся конч] статацией гражданином (обучающимся) установленных государство^ образовательных уровней (образовательных цензов), которые товеряются соответствующим документом.
Гражданам Российской Федерации гарантируется возможно получения образования без каких-либо условий и ограничений висимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, ме жительства, состояния здоровья и т.п. Государство гарантирует граж^ данам и бесплатность начального общего, основнс
го общего, среднего (полного) общего образования и начального фессионального образования, а также на конкурсной основе бес плат*? ность среднего, высшего и послевузовского профессионального зования в государственных и муниципальных дениях в пределах государственных образовательных стандартов, образование данного уровня гражданин получает впервые.
Реализация государственных гарантий прав граждан на обра вание обеспечивается путем создания системы образования и сс ветствующих условий для получения образования. В настоящее мя понятие системы образования трактуется как совокупность < ров, обеспечивающих реализацию социальных функций образов ния: сеть образовательных учреждений; образовательные стандар образовательные программы; ресурсное обеспечение — кадров научное, методическое, материальное, финансовое; организация трудничества с другими социальными и образовательными ми; управление.
Государство гарантирует ежегодное выделение бюджетных на нужды образования в размере не менее 10% национального хода, а также защищенность соответствующих расходов федера ного бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации и ных бюджетов. Доля расходов на финансирование высшего И| фессионального образования не может составлять менее 3% ходной части федерального бюджета. Установлено, что финай£ рованию подлежит обучение студентов на 10 тысяч
УДОС-1| |
ловек, проживающих в Российской Федерации. Закон ривает единые принципы формирования бюджетных Средств 1 образование по всей территории России на основе государствен» экономических нормативов на единицу которые ежегодно должны утверждаться федеральным
одновременно с законом о бюджете.
Предусмотрена ежеквартальная индексация выделяемых средств в соответствии с темпами инфляции.Культура. Правовой базой сохранения и развития отечественной культуры является Закон РФ от 09.10.92 г. № 3612-1 «Основы законодательства Российской Федерации о культуре», в котором отмечена неразрывная связь создания культурных ценностей и приобщения к ним граждан для решения экономических проблем. Действующее законодательство в сфере культуры предусматривает, что государство берет на себя следующие обязательства по обеспечению доступности для граждан культурной деятельности, культурных ценностей и благ:
• осуществлять бюджетное финансирование государственных и в необходимых случаях негосударственных организаций культуры;
• стимулировать развитие культуры через предоставление налоговых льгот предприятиям, физическим лицам, вкладывающим свои средства в решение этих задач;
• устанавливать особый порядок налогообложения некоммерческих организаций культуры;
• способствовать развитию благотворительности в области культуры;
• осуществлять свое покровительство в отношении малообеспеченных граждан.
Выполняя комплекс задач по идеологическому и социальному обслуживанию населения, культура, как и образование, является одним из основных претендентов на средства государственного бюджета. В законодательстве указано, что на культуру ежегодно должно направляться не менее 2% от федерального бюджета и 6% от территориальных бюджетов. Предусмотрена необходимость регулярного уточнения объемов финансирования для возмещения дополнительных затрат из-за инфляционных процессов.
Здравоохранение. Успех проводимых реформ в сфере охраны здоровья граждан находится в прямой зависимости от их законодательного обеспечения. В «Основах законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан» от 22.07.93 г. № 5487-1 отмечено, что охрану здоровья каждого человека. При
этом основные „принципы охраны здоровья, такие, как доступность помощи и социальная защищенность граждан в случае утраты здоровья, свидетельствуют о том, что изначально не гарантирована полная бесплатность здравоохранения, а гарантирован лишь определенный минимальный объем бесплатных медицинс-
КИХ услуг.
Основными доступными и оплачиваемыми из бюджета] для каждого гражданина видами медицинского обслуживания явля~| ются: лечение наиболее распространенных болезней, а также тра отравлений и иных неотложных состояний; проведение санитарнсь гигиенических и противоэпидемических мероприятий; медицине*; кая профилактика важнейших заболеваний;' санитарно-гигиеничео] кое образование; меры по охране семьи, материнства, отцовства детства; другие мероприятия.Вторым значимым документом в области здравоохранения являч ется Закон РФ от 28.06.91 г. № 1499-1 «О медицинском страховая граждан в Российской Федерации». Создание и развитие систек обязательного- и добровольного медицинского страхования ет привлечь органы государственного управления, работодателей граждан к оплате медицинских услуг. страхования
обязательном медицинском страховании являются: для работающе го населения — средства работодателей; для неработающего населе ния и работников бюджетной сферы — соответствующий бюджет. результате изменения структуры затрат на охрану здоровья населе ния (реструктуризации расходов) в России сформировалось три cric темы финансирования здравоохранения, две из кс
рых государственные (муниципальные): государственная бюджетнг система здравоохранения; государственная система обязательно! медицинского страхования; негосударственная (частная)
Для аккумулирования и контролируемого использования фи* совых ресурсов (кроме бюджетных) созданы федеральный и per нальные фонды обязательного медицинского страхования. В чие от образования и культуры законодательством не установле доля средств бюджета, направляемая на здравоохранение. Для лизации медицинских услуг создаются учреждения различных организационно-правовых форм.
Социальное обслуживание населения представляет собой дея ность по оказанию нуждающимся гражданам различных видов циальных услуг на дому и в учреждениях социального бесплатно или на льготных условиях. Социальные услуги — организация питания, содействие в получении медицинской, п| вовой, социально-психологической и натуральных видов помои помощи в профессиональной подготовке, трудоустройстве, орг зации досуга, содействие в организации ритуальных услуг и гие.
Система социального обслуживания населения включает как сеть стационарных учреждений дневного и круглосуточного бывания, среди которых дома-интернаты для престарелых и и*приюты, реабилитационные центры, социальные гостиницы и т.п., так и прямые социальные выплаты малообеспеченным гражданам и молодежи.
Законодательные аспекты общенациональной социальной стратегии закреплены более чем в 200 правовых актах, из них 95% направлены на обеспечение льгот отдельным категориям населения. Реализация этих документов возложена на десятки структур и носит распределительный характер. К примеру, Федеральный закон от 02.08.95 г. № 122-ФЗ «О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов» регулирует порядок бюджетного финансирования не только государственных учреждений социального обслуживания, но и негосударственных. К негосударственному сектору социального обслуживания относятся общественные объединения, в том числе профессиональные ассоциации, благотворительные и религиозные организации, деятельность которых связана с социальным обслуживанием граждан пожилого возраста и инвалидов. Этим организациям в установленном порядке также могут выделяться бюджетные средства на частичное покрытие расходов.
К расходам на социальную помощь граждан относятся затраты на реализацию целевых социальных программ, таких как «Дети-инвалиды», «Молодежь России», «Старшее поколение» и т.п. Путем реализаций таких программ решаются проблемы перераспределения ресурсов в пользу тех или иных категорий граждан. Часть расходов, таких, например, как бесплатное питание школьников во время учебных занятий; предоставление на бесплатной, либо льготной основе медикаментов при амбулаторном лечении отдельным категориям больных; выплата региональных доплат работникам, имеющим доход ниже прожиточного минимума; выдача денежных средств многодетным семьям на приобретение одежды для посещения школы; содержание детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, включается в состав расходов на образование и здравоохранение, что не позволяет в полной мере отслеживать эффективность оказания социальной помощи из-за отсутствия единой системы учета затрат.
Реализация государственных гарантий осуществляется специально созданными для этих целей учреждениями. В соответствии с законодательством учреждением называется организация, созданная собственником для осуществления управленческих, социально-культурных или иных функций некоммерческого характера и финансируемая им полностью или частично. Собственником (учредителем) государственных и муниципальных учреждений является государство
в лице федеральных, региональных и местных органов управления,! поэтому основой государственных гарантий получения гражданином социальных услуг в пределах стандартов служит государствен-« ное или муниципальное финансирование.
Необходимость бюджетного финансирования социальной сферы| обусловлена свойствами социальных услуг как общественного това-| ра, их ролью в социально-экономическом развитии страны. Одна* суммы бюджетных ассигнований не могут определяться по ности. Процесс государственного регулирования — это и установле* \ ние государственного заказа, подлежащего бюджетному обеспечении социальных нормативов, выраженных как в натуральном, так и денежном исчислении. Например, законодательством определено^ что для системы образования государственный заказ должен чать такие параметры, как контингент обучаемых, государственный образовательный стандарт, норматив бюджетного
Исходя из принятой классификации расходов бюджета, выделяе-у| мые средства распределяются по разделам, подразделам, целевым экономическим статьям.
В приложении 1 приведен перечень типов учреждений по рас» риваемым отраслям, включенный в бюджетную классификацию ходов Российской Федерации. Все они закодированы специальк шифрами, указывающими на принадлежность к той или иной систем и на вид затрат. Например, в целом отрасли «образование» приев шифр (код) 1400, его параметры охватывают семь подразделов в от уровня реализуемых образовательных программ — 1407. Внутри каждого из них предусмотрено распределение расход по видам и целевым статьям, показывающим тип расходов в свою очередь делятся на экономические статьи, Техно гия распределения расходов на экономические статьи, вид финансовой операции, носит унифицированный характер любого бюджетного учреждения. Все расходы, в зависимости от эк номического содержания, делятся на текущие и капитальные. Тек щие расходы объединены в две группы: закупки товаров и оплата луг, субсидии и текущие трансферты. Первая группа включает в расходы на оплату труда; начисления на нее; приобретение предок снабжения и расходных материалов (канцелярских, мягкого инвентаря и обмундирования, продуктов питания, проч материалов); командировки и служебные разъезды; оплату транспс ных услуг; оплату коммунальных услуг с выделением расходов трическую, тепловую энергию, газ, водоснабжение, прочие услуги.
Из второй группы расходов наиболее значимы такие транс населению, как стипендии обучаемым, выдача наличных денег
мен питания, компенсационные выплаты учителям на приобретение книгоиздательской продукции, пособия на опекаемых детей и т. п. К капитальным расходам относятся капитальные вложения в фонды: приобретение оборудования и предметов длительного пользования, новое строительство, капитальный ремонт.
Детализация бюджетных расходов по экономическим статьям связана с необходимостью усиления контроля со стороны финансирующих и административных органов за их целевым использованием. Этому соответствует принцип постатейного выделения бюджетных средств для конкретного учреждения на основе сметно-финансового обоснования или сметы расходов. Определение объемов бюджетных ассигнований и распределение разнообразных по своему характеру расходов по экономическим статьям осуществляет государственный орган управления в пределах выделенных по бюджету средств на календарный финансовый год.
До 1994 года бюджетная классификация расходов была более укрупненной. Например, все расходы на оплату труда относились на статью 1 «Заработная плата». С 1995 года эти расходы подразделяются на экономические статьи: основной оклад гражданских служащих, дополнительная оплата труда гражданских служащих, прочие денежные выплаты гражданским служащим, выходные пособия при увольнении, оплата труда внештатных работников. Являясь удобной для контроля органов власти и управления, такая детализация стала тормозом для нормального функционирования бюджетных учреждений.
Прежде чем приступить к рассмотрению вопросов сметного планирования расходов на содержание учреждений в настоящее время, обратимся к действовавшему ранее порядку финансового обеспечения их деятельности. В 70-80-х годах XX века бюджетные средства выделялись также на основе смет, составляемых с учетом денежных и натуральных норм расходов по видам затрат. Сметный порядок способствовал устойчивости функционирования учреждений, но не стимулировал рациональное использование ресурсов. При жесткой регламентации финансово-хозяйственной деятельности учреждения не были заинтересованы в отказе от финансирования неэффективных мероприятий; руководители премировались за выполнение «планов», а не за экономию средств или изыскание дополнительных финансовых источников. Последующие этапы экономической политики в конце 1980-х годов предусматривали создание механизмов экономического стимулирования эффективного использования средств через поощрительные фонды и систему надбавок к ставкам заработной платы. Расширились финансово- хозяйственные права руководителей учреждений, активизировалось
внедрение в бюджетную сферу так называемого «нового хозяйственного механизма», при котором предполагалась высокая степень самостоятельности учреждений. Разрешалось использовать все финансовые источники, включая бюджетные, по своему усмотрению. Средства зачислялись в единый фонд финансовых ресурсов и по установленному процентному нормативу распределялись по фондам: единый фонд оплаты труда, материальные и приравненные к ним затраты, фонд производственного и социального развития. случае экономии хозяйственных расходов средства могли употреб- t ляться на материальное поощрение работников.
С введением новой бюджетной классификации ситуация суще*,! ственно изменилась. В настоящее время использовать бюджетные ; средства по своему усмотрению учреждения не вправе из-за целёво$] го финансирования расходов. Вновь сметный порядок выделения^ ассигнований признан основополагающим. Прежде всего, учреди*,| тель устанавливает для каждого учреждения производственные п
Еще по теме 8.3. Планирование расходов бюджета на социальные цели:
- 5.4 Расходы бюджета Расходы Б.
- 2.2. ПЛАНИРОВАНИЕ РАСХОДОВ
- Влияние расходов бюджета на макроэкономические показатели
- Расходы бюджета на социальную политику: сущность, функции и структура
- 6.3 Содержание и классификация расходов бюджета
- 12.1 Принципы, модели и методы планирования доходов бюджета
- 13.1 Экономическая сущность и классификация расходов бюджета
- 13.3 Перспективные направления реструктуризации расходов бюджета
- 15.1 Формирование расходов бюджета на государственные услуги общего характера
- 15.2 Формирование расходов бюджета на оборону, общественный порядок и безопасность
- Вопрос 9 Расходы бюджета на образование
- Вопрос 12 Расходы бюджета на спорт и физическую культуру
- Бюджетирование и планирование расходов
- 5.3. Классификация расходов бюджетов
- ГЛАВА 30. Работа органов по обеспечению доходов и расходов бюджетов
- 7.1.4. Расходы бюджетов субъектов Российской Федерации
- Глава 17. Расходы бюджета на финансирование социальной сферы
- Расходы бюджетов
- 8.3. Планирование расходов бюджета на социальные цели