5.3. Финансовое регулирование социальных процессов

Уровень и качество жизни людей, а также политическая и социальная стабильность зависят от доступности услуг, связан­ных с образованием, здравоохранением, культурой, социальным обслуживанием, возможностью получения достойной заработной платы и компенсацией ее утраты в результате потери трудоспо­собности.

В статье 7 Конституции РФ определено, что российское го­сударство является социальным, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и сво­бодное развитие человека. Все современные учебники по эко­номической теории определяют, что повышение благосостояния населения — главная цель экономической политики государства, н том числе финансовой. Для реализации основных жизненно важных социальных гарантий (таких как право на труд и защита от безработицы; право на государственную защиту материнства, отцовства, детства, семьи; социальное обеспечение при утрате трудоспособности или потере кормильца; право на жилище, на охрану здоровья и медицинскую помощь; на образование) пре­дусмотрены специальные финансовые механизмы. Социальная стабильность как условие экономического развития предполагает отсутствие резкого расслоения общества, поэтому государственное финансовое регулирование социальных процессов также нап­равлено на нивелирование разницы в уровне доходов отдельных социальных групп.

Финансовыми методами воздействия на социальные процессы являются:

1) финансирование гарантированных государством прямых денежных выплат гражданам (пенсии, пособия, стипендии, ком­пенсации, субсидии, денежная материальная помощь);

2) финансирование льгот отдельным категориям граждан при оплате или получении товаров и услуг;

3) государственная финансовая поддержка жизненно важных отраслей экономики, ориентированных на производство потре­бительских товаров и услуг первой необходимости;

4) налоговое регулирование доходов граждан и юридических лиц (дифференциация налоговых ставок, налоговые льготы, в том числе направленные на стимулирование благотворительной деятельности);

5) бюджетное финансирование учреждений социальной сферы (образование, здравоохранение, культура, социальное обслужива­ние), а также государственная поддержка других некоммерческих организаций, действующих на рынке подобных услуг для обес­печения их доступности населению;

6) финансовое стимулирование создания новых рабочих мест, а также начала индивидуальной предпринимательской деятель­ности, финансирование общественных работ;

7) государственное финансовое регулирование рынка жилья;

8) содействие развитию финансового рынка, участники ко­торого ориентированы на «мелких» (с точки зрения размеров накоплений) вкладчиков, инвесторов, страхователей, создание специального механизма защиты их интересов.

В Российской Федерации за счет средств бюджетов разных уровней и государственных социальных внебюджетных фондов финансируются социальные выплаты:

• пенсии по старости, потере кормильца, инвалидности, за выслугу лет;

• пособия при временной и постоянной нетрудоспособности, на детей, на погребение, по безработице, вынужденным миг­рантам;

• стипендии студентам, в том числе социальные стипендии студентам из малоимущих семей;

• жилищные субсидии;

• материальная помощь малоимущим гражданам.

Большая часть социальных выплат регулируется федераль­ным законодательством, в то время как сами выплаты неред­ко производятся по месту жительства или работы их получа­телей, в том числе и через исполнительные органы субъектов РФ и муниципальных образований. В настоящее время реали­зация отдельных федеральных законодательных актов, связан­ных с социальной защитой граждан в субъектах Российской Федерации, обеспечивается через Фонд компенсации в соста- не федерального бюджета, средства которого в виде субсидий и субвенций направляются в региональные бюджеты. Субъекты Российской Федерации проводят самостоятельную социальную политику, предусматривая дополнительные надбавки к федераль­ным выплатам с учетом региональной специфики (например, доплаты пенсионерам в Москве), которые финансируются из региональных и местных бюджетов. В условиях разграничения полномочий между органами власти Российской Федерации, субъектами Российской Федерации и муниципальными обра­зованиями большое значение отводится вопросам, связанным с обязательствами по социальным гарантиям.

Извечной дилеммой финансового регулирования социаль­ных процессов является выбор между денежными выплатами и предоставлением бесплатных или частично оплачиваемых услуг, г. е. социальных льгот. В теории отдается предпочтение денежным выплатам, так как они дают возможность выбора использования денежных средств на те или иные цели, что в большей степени отвечает рыночным принципам, кроме того, денежная выплата, как правило, адресна, поэтому более эффективна.

Общим направлением реформирования социальной сферы в Российской Федерации является отказ от многочисленных со­циальных льгот (по разным источникам, на начало 2004 г. чис- ио льгот достигло 400) и их замена денежными компенсациями.

Современное законодательство дает право выбора между льготами и денежными выплатами.

Предоставление социальных льгот основано, как правило, на бюджетном субсидировании поставщика услуг. Нет общего пра­вила принятия решения о целесообразности такого субсидирова­ния: например, в городах с одинаковой численностью населения, расположенных на территории государств с примерно одинако­вым уровнем экономического развития, услуги городского транс­порта могут субсидироваться из городского бюджета (например, все крупные города в Канаде), а могут полностью оплачиваться пассажирами (например, Сингапур). Бюджетное субсидирование производства товаров и услуг — это одна из форм государственной финансовой поддержки отраслей, производящих потребительские товары и товары первой необходимости наряду с налоговыми льготами, а также государственными и муниципальными заказа­ми.

Одним из основных методов сглаживания дифференциации доходов разных социальных групп, обеспечения доступности жиз­ненно важных товаров и услуг является налоговое регулирование. В современной экономической литературе, в том числе зарубежной, одной из важнейших задач государственных финансов называют распределение доходов и имущества (так называемая дистрибу­тивная функция). В целях предотвращения резких различий в уровне жизни отдельных социальных групп практически во всех странах мира используется прогрессивная система налогообло­жения доходов граждан с установлением необлагаемого уровня доходов, равного прожиточному минимуму. В отдельных странах обложению подоходным налогом подлежат также и некоторые социальные выплаты, например в США — пенсионные. Эту же цель, а также цель создания равных условий начинающим пред­принимателям преследует сохранение высоких ставок налога на наследуемое имущество. В Российской Федерации отказались от использования прогрессивной шкалы при налогообложении доходов физических лиц, хотя отдельные виды доходов (напри­мер, выигрыши в лотереи) облагаются по более высокой ставке налога. Зато для стимулирования работодателей в увеличении официально декларируемой заработной платы применяется рег­рессивная шкала ставок единого социального налога, который с Л) 10 г. заменят страховые взносы.

Стимулами производства недорогих товаров и услуг первой необходимости могут быть налоговые льготы их производителям. Гак, например, в Российской Федерации от обложения налогом на добавленную стоимость освобождено производство и реализа­ции протезно-ортопедических изделий, сырья и материалов для их изготовления и полуфабрикатов к ним; технических средств, которые могут быть использованы для профилактики инвалид­ности или реабилитации инвалидов; очков, линз и оправ для очков; медицинских услуг, а также услуг по уходу за больны­ми, инвалидами и престарелыми; услуг по содержанию детей в дошкольных учреждениях, проведению занятий с несовершен­нолетними детьми в кружках, секциях (включая спортивные) и студиях и др.

Налоговые методы регулирования социальных процессов свя- 1И11Ы со стимулированием благотворительной деятельности физи­ческих и юридических лиц, а также установления дополнительных к государственным гарантиям выплат, которые осуществляет ра­но годатель в пользу своих работников (добровольное медицинс­кое страхование, дополнительное пенсионное обеспечение, оплата образовательных услуг, услуг, связанных с поддержанием здоровья, пополнительные выплаты женщинам, имеющим детей, и т.п.). Российским налоговым законодательством освобождается от уп­латы НДС передача товаров и имущества в благотворительных нслях. Организации, а также граждане, получающие имущество и благотворительных целях, не отражают эти поступления как поход, учитываемый в целях обложения соответственно налогом ни прибыль организаций и налогом на доходы физических лиц. Работодатели, производящие социальные выплаты или оплату социальных услуг в пользу своих работников из чистой прибыли, могут уменьшить на данную сумму единый социальный налог (это касается, например, дополнительного пенсионного обеспе­чения). По оплаченным самим гражданином образовательным и медицинским услугам, в том числе в пользу членов его семьи, предусмотрены социальные вычеты по налогу на доходы физичес­ких лиц. В налоговом законодательстве Российской Федерации, к сожалению, не получила большого распространения зарубежная практика уменьшения налоговой базы по налогу на прибыль орга­низаций и доходы физических лиц на сумму расходов, связанных с благотворительной деятельностью.

Образовательные, медицинские услуги, услуги в сфере культуры и искусства, мероприятия по социальному обслуживанию (в соответ­ствии с российским законодательством это услуги детских домов- интернатов, интернатов для пожилых граждан и т.п.) могут осу­ществляться за счет трех основных источников финансирования:

1) бюджетные средства и/или средства социального страхования,

2) средства населения, 3) средства работодателей, спонсоров и благотворителей¹. Соотношение между этими источниками оп­ределяется национальными особенностями и моделью рыночной экономики. Например, во Франции в настоящее время большая часть расходов на высшее образование (включая образование иностранных студентов) финансируется за счет бюджета цент­рального правительства (такие расходы составляют до 25% его расходов), а в США высшее образование преимущественно плат­ное, исключение составляют государственные стипендии особо одаренным студентам.

XX в. характеризовался переходом во многих государствах от платных образовательных и медицинских услуг к полностью или частично бесплатным для населения^[68]. В Российской Федерации с 1990-х гг. происходит обратный процесс: появились и расши­ряются платные социальные услуги. В настоящее время наиболее острой задачей стоит поиск оптимального соотношения между ис­точниками финансирования таких услуг: с одной стороны, оказа­ние большого объема бесплатных услуг требует соответствующего уровня доходов бюджета, что предполагает достаточно высокое налоговое бремя для предпринимателей и населения, с другой стороны, расширение платных услуг таит опасность снижения общего уровня культуры, образования и здоровья. Выбор между платными и бесплатными социальными услугами связан также с проблемой дифференциации доходов разных социальных групп. Считается, что большое количество бесплатных социальных ус­луг и социальных льгот усиливает социальную напряженность, так как больший объем услуг получают граждане с наибольшим уровнем доходов, имеющие доступ и к платным, и к бесплатным услугам. Проблема выбора между теми и другими — это также проблема их качества. Российская практика показывает, что рас­ширение платных услуг не всегда означает повышение уровня обслуживания, хотя одним из важнейших условий его достижения является достаточность объема финансирования.

Следует отметить, что могут быть разные варианты сочета­ния источников финансирования социальных услуг. Например, образовательные услуги могут оплачиваться населением, но за счет банковского кредита (гарантии по которому или субсидии дня обеспечения льготного процента выдает государство или му­ниципальное образование). В США медицинские услуги малои­мущим и пенсионерам оплачиваются государством за счет взно­сов на социальное страхование по специальным программам, а работающим — страховой компанией, в которую работодатель осуществляет обязательные взносы, но выбор программы ме­дицинского страхования доброволен. Поэтому тарифы взносов дифференцированы в зависимости от перечня услуг, включенных в программу медицинского страхования. Кроме того, многооб­разие форм финансового обеспечения социальных услуг связано с возможностью разных пропорций финансирования из бюдже- юв разных уровней. Для большинства стран общей тенденцией миляется большой удельный вес социальных расходов местных Оюджетов (в федеративных государствах — региональных и мест­ных бюджетов).

Государственное финансовое регулирование занятости населе­ния. Рыночная экономика отличается цикличностью, сопровож­даемой в периоды экономического спада и стагнации ростом безработицы. Он может происходить и без проявления кризис­ных явлений, когда внедрение новых технологий, более совер­шенного оборудования содействует сокращению рабочих мест. Проблема занятости может носить локальный характер, особенно это актуально для Российской Федерации, так как со времен административно-командной системы управления во многих городах сохранились так называемые "градообразующие пред­приятия", незначительное ухудшение финансово-хозяйственного положения которых создает большие социальные проблемы для населения города.

Государство может проводить активную и пассивную поли­тику на рынке труда. Пассивная политика предполагает меры, связанные с компенсацией потери заработка, — выплата посо­бия по безработице, выплата материальной помощи для мало­имущих, когда заканчивается срок действия выплаты пособия по безработице. Активная государственная политика занятости населения связана с созданием или стимулированием создания но­вых рабочих мест и организацией общественных работ. В США при создании новых рабочих мест работодатели освобождаются от уплаты взносов на социальное страхование по безработице. В Российской Федерации в отдельных регионах используется так называемый механизм квотирования рабочих мест для соци­ально уязвимых групп населения (инвалидов, подростков), при котором работодатели, не соблюдающие соответствующей квоты (не создающие рабочих мест для указанных категорий граждан), перечисляют обязательные платежи органам, ответственным за политику занятости в регионе. До 2001 г. в нашей стране и актив­ные, и пассивные мероприятия в области занятости населения финансировались из Государственного фонда занятости населения Российской Федерации. После его упразднения выплата посо­бий по безработице осуществляется за счет средств федерального бюджета из бюджетов субъектов РФ, а активные мероприятия (содействие созданию новых рабочих мест, началу предпринима­тельской деятельности, организация общественных работ) — за счет средств региональных и местных бюджетов.

Одной из мер решения социальных вопросов, связанных с политикой занятости, является создание условий для начала предпринимательской деятельности безработным. С этой целью но многих странах действует механизм льготного кредитования для начала предпринимательской деятельности. Льготное кре­дитование обеспечивается бюджетным субсидированием став­ки по банковскому кредиту или государственным содействием развитию обществ взаимного кредитования. Подобная практика существует и в Российской Федерации, но ее нельзя считать об­щераспространенной.

Государственное финансовое регулирование рынка жилья. В Рос­сийской Федерации государство гарантирует гражданам право на жилье. Создание рынка жилья в нашей стране является необхо­димым условием функционирования рынка трудовых ресурсов, предполагающего достаточную мобильность населения. Доступ­ность приобретения жилья важна также для решения демогра­фических проблем (повышение рождаемости).

Реализация конституционных гарантий достигается строитель­ством за счет бюджетных средств муниципального жилья и его предоставления малообеспеченным гражданам, а также созданием механизма приобретения населением жилья через бюджетное суб­сидирование (сейчас бюджетные субсидии для строительства или приобретения жилья предоставляются военнослужащим).

Большое значение для обеспечения населения жильем в на­шей стране имеет развитие ипотечного кредитования. Госуда­рственное финансовое регулирование данного процесса может осуществляться через механизм предоставления государственных гарантий по банковским ипотечным кредитам, бюджетного суб­сидирования ссудного процента, а также долевого участия бюд­жетных средств в финансировании строительства жилья наряду со средствами частных инвесторов. Как правило, государственное участие в ипотечных программах осуществляется органами влас­ти субъектов РФ.

Государственное финансовое регулирование рынка жилья осу­ществляется также на основе налогового механизма путем пре- лоставления льгот по налогу на прибыль организаций, налогу на имущество организаций, налогу на доходы физических лиц при осуществлении жилищных инвестиций.

Степень развития и устойчивость рынка финансовых услуг оп­ределяют возможность роста индивидуальных накоплений, кото­рые являются не только источником дополнительных доходов, по и источником компенсации утраты заработной платы и дру­гих основных источников доходов (это можно рассматривать как самострахование). Зарубежный опыт показывает, что развитость рынка финансовых услуг и наличие механизма обеспечения его устойчивости дают возможность относительно безболезненно снижать государственные социальные гарантии по пенсиям и по­собиям. Отечественная практика также свидетельствует о том, что даже в условиях высоких социальных гарантий в СССР граждане охотно прибегали к индивидуальным накоплениям в сберкассах и страховым услугам (следует признать, что их необходимость частично была вызвана товарным дефицитом). Особенностью становления и развития российского финансового рынка была его ориентация на так называемых корпоративных клиентов (ор­ганизаций разных сфер деятельности). Только с начала 2000-х гг. кредитные организации, страховые компании, негосударственные пенсионные фонды, управляющие компании паевых инвестицион­ных фондов стали ориентироваться на физических лиц. Невыпол­нение государством своих обязательств по вкладам, ценным бума­гам, неудачный опыт инвестирования средств в начале 1990-х гг., финансовый кризис 2007 — 2009 гг. не позволили рассматривать индивидуальные накопления как серьезную альтернативу госу­дарственным социальным выплатам в РФ. В настоящее время в условиях пенсионной реформы граждане получили возможность выбирать между государственным и негосударственным управле­нием инвестирования средств для выплаты накопительной части трудовой пенсии, но отсутствие «историй» большинства управля­ющих компаний и негосударственных пенсионных фондов приве­ло к тому, что большинство граждан выбирают государственную форму организации пенсионных накоплений.

Общая оценка эффективности всей совокупности методов финансового воздействия на социальные процессы может быть произведена на основе показателей, свидетельствующих о диф­ференциации доходов граждан, изменении реальных доходов населения и социального состава общества, продолжительности жизни населения, индекса рождаемости (смертности).

Государственное финансовое регулирование социальных про­цессов требует ответа на вопрос, есть ли противоречие между государственной поддержкой малоимущих, попыткой вырав­нивания уровня доходов отдельных социальных групп, с одной стороны, и мерами по обеспечению экономического роста — с другой. Высокий уровень государственных социальных гарантий в экономической литературе получил название патернализма. Общей тенденцией для экономически развитых стран в настоя­щее время является отход от такой политики. Считается, что в условиях глобализации страна может быть конкурентоспособной при производстве относительно дешевой продукции и услуг, а высокий уровень социальных гарантий предполагает высокий уровень налогов и стоимости рабочей силы^[69], что в конечном счете удорожает стоимость товаров и услуг. Спорность такого поло­жения доказывают страны, имеющие высокую долю расходов на социальные цели и взносов на социальное страхование, но в рейтинге конкурентоспособности с точки зрения инвестиционной привлекательности^[70] занимающие одно из первых мест. Примера­ми таких стран являются Финляндия, Швеция, имеющие наибо­лее высокий рейтинг по 220 индексам, используемым для оценки конкурентоспособности (соответственно 84,35 и 76,19 балла в 2002 г.^[71], при этом Финляндия традиционно занимает второе место после США (100 баллов)), затраты государства на соци­альную защиту составляют в этих странах соответственно 38,97 и 40,05% к ВВП⁴, а начисления работодателей на оплату труда по социальному страхованию — 22 и 30,96%^[72]. Указанные стра­ны опережают по сводным показателям Австралию (рейтинг в 2002 г. -74,11 балла), в которой наиболее низкая доля расхо­дов государства на социальную защиту (11% к ВВП), и почти отсутствуют обязательства работодателя по уплате взносов на социальное страхование.