Бюджетный федерализм и межбюджетные отношения

Сущность бюджетного федерализма выражается через его ос­новные принципы, к которым относятся:

• единство общегосударственных интересов и интересов насе­ления, проживающего на территории субъектов федерации и входящих в них муниципальных образований, как основы сбалансированности интересов всех трех уровней власти по бюджетным вопросам;

• сочетание централизма и демократизма при разграничении бюджетно-налоговых полномочий, расходов и доходов, распре­делении и перераспределении доходов в процессе бюджетного регулирования между уровнями бюджетной системы;

• высокая степень самостоятельности органов власти каждого уровня при разработке бюджетов и их ответственности за сбалансированность своего бюджета, бюджетную обеспечен­ность на базе налогового потенциала соответствующей тер­ритории при предоставлении им необходимых прав в облас­ти налогообложения;

• активное участие субъектов федерации в формировании и реализации бюджетно-налоговой политики государства, включая межбюджетные отношения.

Объективной основой единства интересов бюджетов всех уров­ней является то, что конечной целью деятельности органов власти любого уровня должны быть интересы населения.

Сочетание централизма и демократизма в условиях бюджетного федерализма означает, что наряду с тенденцией децентрализации бюджетной системы страны в связи с усилением демократических начал в ее организации и функционирования, необходимо соблю­дение приоритета федерального бюджета, выражающего общие ин­тересы всех членов Федерации единого государства. Централизация финансовых ресурсов в федеральном бюджете и ее усиление в усло­виях бюджетного федерализма целесообразны в отдельных случаях, как временная мера, а не стратегическое направление развития эконо­мических основ федеративных отношений, если они способствуют луч­шему удовлетворению потребностей населения, не наносят ущерб инте­ресам и задачам долговременного социально-экономического развития субъектов РФ, если вызваны чрезвычайными обстоятельствами.

Высокая степень самостоятельности органов власти каждого уровня при разработке бюджетов и их ответственности за сбаланси­рованность своего бюджета, бюджетную обеспеченность на базе налогового потенциала региона при предоставлении им необходи­мых прав в области налогообложения предопределяет повышение их заинтересованности в экономическом развитии соответствующей территории, а следовательно, и в наращивании налогового потен­циала, своевременном и полном сборе налогов, а также в эффек­тивном использовании бюджетных средств.

Активное участие субъектов РФ в формировании и реализации бюджетно-налоговой политики государства в качестве принципа бюд­жетного федерализма подтверждает тот факт, что бюджетный федера­лизм не сводится только к межбюджетным отношениям, хотя последние в значительной степени характеризуют его особенности.

В ведущих зарубежных странах с федеративным государствен­ным устройством применяются различные модели бюджетного фе­дерализма, которые формируют характерные особенности механиз­ма межбюджетных отношений.

Кооперативная модель бюджетного федерализма применяется в Гер­мании, ориентирована в большей степени на партнерство и активную политику федерального центра по вертикальному и горизонтальному выравниванию бюджетной обеспеченности территориальных образова­ний, где она меньше среднего уровня, и характеризуется высокой сте­пенью перераспределения финансовых ресурсов между уровнями бюд­жетной системы и ограничением самостоятельности региональных и местных властей в области налогообложения.

Децентрализованная модель классического бюджетного федерализ­ма применяется в США; характеризуется тем, что каждый уровень власти имеет свои непересекающиеся налоги по принципу «один налог — один бюджет», приоритет отдается автономии и самостоя­тельности регионально-территориальных образований (штатов), конкуренции между ними, и объем перераспределяемых средств между бюджетами разных уровней относительно невелик. Эта мо­дель характеризуется более высокой степенью децентрализации управления налогово-бюджетными процессами по вертикали власти и бюджетным системам.

Для классических федераций характерен высокий уровень авто­номии отдельных государственно-территориальных образований. Такая автономия не противоречит, а наоборот, отвечает задаче обеспечения целостности страны. В то же время для сохранения единства федеративного государства высокая степень автономии субъектов федерации и, следовательно, их бюджетов должна иметь определенные пределы, иначе может последовать распад федера­ции. Для федерации договорные отношения имеют важное значе­ние, поскольку единство федеративного государства обеспечивается не силой, а взаимной выгодой.

Российский бюджетный федерализм можно отнести к кооперативной модели бюджетного федерализма с элементами децентрализованной модели. Суть российской модели бюджетного федерализма состоит в том, что она предполагает партнерские отношения между федеральным центром и субъектами РФ по бюджетно-налоговым вопросам наряду с тем, что федеральное законодательство имеет приоритет перед законо­дательством субъектов РФ, так как оно отражает их общие интересы, и прежде всего заинтересованность в обеспечении целостности и единства федеративного государства.

Российская Федерация входит в число асимметричных федера­ций. Принцип равенства прав субъектов РФ, зафиксированный в

Конституции РФ (ст. 5, п. 4), не исключает различия в степени со­ответствия этих прав реально сложившимся историческим, соци­ально-экономическим и политическим условиям функционирова­ния субъектов РФ. Это предопределяет объективное требование необходимости учета их в межбюджетных отношениях. Однако при всех различиях в межбюджетных отношениях, складывающихся ме­жду отдельными субъектами РФ с федеральным центром, они не должны противоречить интересам других субъектов РФ и Россий­ской Федерации в целом, интересам населения России. Поэтому асимметричность федерации не означает отклонения от принципов федерализма. В связи с тем, что в Конституции РФ предусмотрено большое число предметов совместного ведения (их 40 согласно ст. 72), правовое регулирование по ним, включая и распределение бюджетных ресурсов, может осуществляться на договорной основе и через федеральные законы.

Важным шагом по пути совершенствования взаимоотношений между бюджетами разных уровней стали «Программа развития бюд­жетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 г.», принятая 15 августа 2001 г., а также «Концепция реформи­рования межбюджетных отношений, разработанная на период 2001—2010 гг.» и «Концепция повышения эффективности межбюд­жетных отношений и качества управления государственными и му­ниципальными финансами в Российской Федерации на 2006— 2008 годы».

Совершенствование бюджетного устройства Российской Феде­рации на основе реализации цели и основных задач Программы позволило органам государственной власти субъектов РФ и органам местного самоуправления проводить самостоятельную налогово­бюджетную политику в рамках законодательно установленного раз­граничения полномочий и ответственности между органами власти разного уровня. В результате реализации «Программы развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 г.» решены следующие задачи:

• упорядочено бюджетное устройство субъектов РФ;

• четко разграничены расходные полномочия между органами власти разного уровня и сокращены нефинансируемые ман­даты;

• четко и стабильно разграничены налоговые полномочия и закреплены доходные источники за бюджетами разных уровней;

• сформированы объективные и прозрачные механизмы фи­нансовой поддержки региональных и местных бюджетов;

• повышено качество управления государственными и муни­ципальными финансами на региональном и местном уровне.

Федеральным законом «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджет- ных отношений» от 20 августа 2004 г. № 120-ФЗ все нововведения были внесены в Бюджетный кодекс РФ и поэтапно внедрены в бюджетную практику.

Межбюджетные отношения — это денежные отношения между органами власти, в основном разных уровней, по поводу разграни­чения на постоянной (долговременной без указания срока) основе видов расходов и доходов, поступающих в бюджетную систему страны и распределения (перераспределения) средств между бюдже­тами разных уровней в порядке межбюджетного регулирования. Это важная составляющая бюджетного устройства любого государства, прежде всего федеративного государственного устройства.

Межбюджетные отношения могут включать и отношения по пе­рераспределению средств между бюджетами одного и того же уров­ня. Эти отношения пока не распространены в Российской Федера­ции, но используются в некоторых странах (например, в Германии).

Основные функции межбюджетных отношений:

• выравнивание бюджетной обеспеченности тех территори­альных образований, где она меньше минимально необхо­димого уровня, достаточного для соблюдения конституци­онных гарантий населения по всей территории страны;

• стимулирование самозарабатывания бюджетных средств, на­ращивание налогового потенциала, а также рациональное и эффективное их расходование.

В Российской Федерации реализуют практически все принципы бюджетного федерализма, используя при этом в той или иной сте­пени отдельные элементы как кооперативной модели построения бюджетного федерализма, так и децентрализованной модели клас­сического бюджетного федерализма.

При формировании бюджетов разного уровня в Российской Федерации применяются как раздельные налоги, так и совместные, разграниченные на постоянной основе между уровнями бюджетной системы.

Так, к основным раздельным налогам и платежам, формируемым по нормативу 100% федеральный бюджет, относятся: налог на до­бавленную стоимость (НДС), акцизы на спирт этиловый из всех видов сырья, за исключением пищевого, акцизы на табачную про­дукцию, акцизы на автомобили легковые и мотоциклы, акцизы по подакцизным товарам и продукции, ввозимым на территорию Рос­сийской Федерации, налог на добычу полезных ископаемых в виде углеводородного сырья (газ горючий природный), регулярные пла­тежи за добычу полезных ископаемых (роялти) при выполнении соглашений о разделе продукции в виде углеводородного сырья (газ горючий природный), водный налог, а также таможенные пошлины и таможенные сборы, другие.

К основным совместным налогам и платежам, формируемым федеральный бюджет и бюджеты субъектов РФ относятся: налог на прибыль организаций, акцизы на спирт этиловый из пищевого сы­рья, акцизы на спиртосодержащую продукцию, акцизы на автомо­бильный бензин, дизельное топливо, моторные масла для дизель­ных и карбюраторных двигателей, налог на добычу полезных иско­паемых в виде углеводородного сырья (за исключением газа горю­чего природного), сбор за пользование объектами водных биологи­ческих (исключая внутренние водные объекты), плата за негативное воздействие на окружающую среду, другие.

Раздельные и совместные налоги и платежи предусмотрены в Российской Федерации и для бюджетов нижестоящих уровней. На­пример, за бюджетами субъектов РФ закреплены налог на имуще­ство организаций, налог на игорный бизнес, транспортный налог; за местными бюджетами — налог на имущество физических лиц и земельный налог.

В Российской Федерации понятие «межбюджетные отношения» трактуется в Бюджетном кодексе РФ (ст. 6) как взаимоотношения меж­ду федеральными органами государственной власти, органами государ­ственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления по вопросам регулирования бюджетных правоотноше­ний, организации и осуществления бюджетного процесса.

В России на современном этапе бюджетного реформирования меха­низм межбюджетных отношений можно представить как два блока от­ношений (см. Приложение 8). Первый блок охватывает отношения по разграничению расходных полномочий между уровнями бюджетной системы страны, второй — межбюджетное регулирование.

Первый блок механизма межбюджетных отношений «Раз­граничение расходных полномочий между уровнями бюджетной системы Российской Федерации» включает:

• закрепление расходных полномочий между уровнями пуб­личной власти на постоянной основе федеральным законо­дательством;

• наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями.

Разграничение расходных полномочий между уровнями бюд­жетной системы страны и их закрепление на постоянной основе федеральным законодательством происходит в рамках разграниче­ния бюджетных полномочий между субъектами публичной власти всех уровней. Основанием для такого разграничения служит четкое разделение предметов ведения между органами государственной власти (федеральными и региональными) и местного самоуправле­ния, зафиксированные в Конституции РФ. Под предметами ведения понимаются виды, направления и сферы деятельности, регламента­цией и регулированием которых занимается уполномоченный орган государственной власти или местного самоуправления.

Основные подходы к разграничению полномочий федеральных ор­ганов государственной власти, органов государственной власти субъек­тов Российской Федерации и органов местного самоуправления опреде­лены федеральными законами от 4 июля 2003 г. № 95-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов власти субъектов Российской Федерации» и от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправле­ния в Российской Федерации». Федеральный закон от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных зако­нов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправ­ления в Российской Федерации» закрепил разграничение полномочий применительно к отраслевому законодательству (бюджетному).

Важным моментом в разграничении расходных полномочий яв­ляется новая типология оснований для возникновения расходных обязательств бюджетов каждого уровня. Обязательства, устанавли­ваемые в пределах собственных полномочий, не могут быть регла­ментированы властями других уровней и исполняются за счет соб­ственных доходов бюджетов. В тех случаях, когда один орган власти делегирует свои полномочия другому, одновременно возникают «вмененные» расходные обязательства бюджета более низкого уров­ня и расходные обязательства по их финансовому обеспечению осуществляются за счет субвенций из вышестоящего бюджета. В целях защиты региональных и местных бюджетов от «необеспечен­ных федеральных мандатов» предусматривается введение законов в действие ежегодным законом о федеральном бюджете при условии их финансового обеспечения субвенциями, а также механизм су­дебной защиты от занижения оценок, необходимых для их реализа­ции бюджетных средств.

В Российской Федерации процесс совершенствования федерального законодательства в сфере дальнейшего разграничения полномочий меж­ду уровнями публичной власти предполагает более высокую степень согласованности действий и решений федеральных органов исполни­тельной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ и по­вышает степень ответственности высших должностных лиц субъектов РФ за реализацию единой государственной политики в регионах. В свя­зи с этим развитие законодательства осуществляется в направлении: расширения круга полномочий органов государственной власти субъек­тов Российской Федерации, а также предоставление этим органам, при наличии финансовых возможностей и за счет средств собственных бюджетов, за исключением субвенций федерального бюджета, права осуществлять дополнительные меры по социальной защите населения, участвовать в реализации полномочий Российской Федерации по пред­метам совместного ведения, если это указано в федеральных законах, осуществлять дополнительные полномочия по иным вопросам, если такая возможность предусмотрена в федеральных законах.

Межбюджетное регулирование — налоговое регулирование бюд­жетной обеспеченности в целях создания максимально возможных исходных условий для сбалансированности бюджетов органами вла­сти на каждом уровне с учетом возлагаемых на них задач и функ­ций при соблюдении государственных минимальных социальных стандартов и перераспределение средств между уровнями бюджет­ной системы для оказания временной финансовой помощи органам государственной власти субъектов РФ и органам местного само­управления, дотирования нижестоящих бюджетов для выравнива­ния бюджетной обеспеченности регионов и муниципальных обра­зований, создающей равный доступ гражданам, вне зависимости от места их проживания, к основным бюджетным услугам и социаль­ным гарантиям, а также поддержки социально-экономического раз­вития субъектов РФ и муниципальных образований.

Межбюджетное регулирование составляет второй блок механизма межбюджетных отношений и включает:

• налоговое регулирование бюджетной обеспеченности;

• перераспределение средств между уровнями бюджетной сис­темы.

Налоговое регулирование бюджетной обеспеченности означает разграничение налогов и других платежей между уровнями бюджет­ной системы и их закрепление в качестве собственных доходов за соответствующими бюджетами и осуществляется посредством:

• закрепления налогов или отчислений на постоянной основе Бюджетным и Налоговым кодексами РФ;

• закрепления налогов или отчислений на постоянной основе региональным и местным законодательством;

• установления дополнительных (дифференцированных) от­числений от налогов.

Цель налогового регулирования бюджетной обеспеченности — создание максимально возможных исходных условий для сбаланси­рованности бюджетов органами власти на каждом уровне с учетом возлагаемых на них задач и функций при соблюдении государст­венных минимальных социальных стандартов исходя из имеющего­ся на соответствующей территории потенциала.

В Бюджетном кодексе РФ установлены единые для каждого уровня бюджетной системы нормативы отчислений от федеральных налогов, что способствует повышению предсказуемости и стабиль­ности налоговых доходов всех уровней бюджетной системы, усили­вает стимулирующую роль в процессе экономического развития соответствующей территории и повышения эффективности бюд­жетного менеджмента.

Одновременно с этим Бюджетным кодексом РФ предусмотрены нормы, регулирующие установление нормативов отчислений в ме­стные бюджеты органами государственной власти субъектов РФ. Переданы полномочия по установлению нормативов отчислений от региональных налогов в местные бюджеты органам государственной власти субъектов РФ, отказавшись от действующей практики уста­новления указанных нормативов федеральными законами. В случае передачи налоговых доходов, подлежащих зачислению в бюджет субъекта РФ, в местные бюджеты соответствующие нормативы (сверх уровня, установленного Кодексом), как правило, должны быть стабильными и едиными для всех муниципальных образова­ний соответствующего субъекта РФ. Дифференциация нормативов допускается лишь в отношении налога на доходы физических лиц в рамках формализованных схем выравнивания бюджетной обеспе­ченности муниципальных образований. Органы государственной власти субъектов РФ обязаны установить единые и (или) дополни­тельные (дифференцированные) нормативы отчислений в местные бюджеты от налога на доходы физических лиц, исходя из зачисле­ния в местные бюджеты не менее 10% налоговых доходов консолидиро­ванного бюджета субъекта РФ от указанного налога. Данный подход позволит органам государственной власти субъектов РФ, во-первых, разделить налоговые доходы между бюджетами муниципальных районов и бюджетами поселений с учетом объективных территориальных разли­чий в соотношении расходных обязательств местных бюджетов разных типов (уровней) и, во-вторых, определить оптимальную для каждого региона степень выравнивания различий в бюджетной обеспеченности муниципальных образований за счет сочетания единых и дифференци­рованных (по формуле) нормативов отчислений от данного налога, в том числе — перераспределить значительную часть поступлений по мес­ту жительства граждан.

Помимо этого Бюджетным кодексом РФ предусмотрен отказ от практики централизации местных налогов в бюджеты более высо­кого уровня, за некоторыми исключениями.

Отказ от расщепления федеральными законами налоговых дохо­дов от региональных и местных налогов и установления Бюджет­ным кодексом нормативов по ряду налоговых доходов на уровне 100% означает существенный шаг к реализации принципа «один налог — один бюджет».

Результатом принятия указанных поправок к Бюджетному ко­дексу является потеря смысла в разделении налоговых доходов на «собственные» и «регулирующие», а также определение статуса «ре­гулирующих налогов» и пропорций их распределения между феде­ральным бюджетом и консолидированными бюджетами субъектов РФ, в связи с чем ст. 48 Бюджетного кодекса «Регулирующие дохо­ды бюджетов» утратила силу с 1 января 2005 г.

При недостаточности собственных доходов для сбалансированно­сти бюджетов нижестоящего уровня с учетом возлагаемых на упол­номоченные органы власти задач и функций при соблюдении госу­дарственных минимальных социальных стандартов органы власти вы­шестоящего уровня осуществляют перераспределение средств между уровнями бюджетной системы, направленное на выравнивание бюд­жетных доходов и социально-экономического развития территори­альных образований, отстающих по объективным причинам.

Перераспределение средств между уровнями бюджетной систе­мы осуществляется по следующим направлениям:

• временная финансовая помощь в виде бюджетных кредитов;

• дотирование нижестоящих бюджетов с учетом бюджетной обеспеченности и по душевому принципу;

• поддержка социального и экономического развития посред­ством субвенций и субсидий из фондов развития и субсидий из фондов софинасирования социальных расходов.

Межбюджетные трансферты — средства одного бюджета бюд­жетной системы Российской Федерации, перечисляемые другому бюджету.

Межбюджетные трансферты из федерального бюджета бюдже­там бюджетной системы Российской Федерации предоставляются в форме (ст. 129 БК РФ):

• дотаций из Федерального фонда финансовой поддержки субъектов РФ;

• субсидий из Федерального фонда софинансирования расходов;

• других дотаций и субсидий бюджетам субъектов РФ и мест­ным бюджетам;

• субвенций бюджетам субъектов Российской Федерации из Федерального фонда компенсаций;

• бюджетных кредитов бюджетам субъектов РФ.

Рассмотрим основные виды межбюджетных трансфертов.

Дотации — бюджетные средства, предоставляемые бюджету дру­гого уровня бюджетной системы Российской Федерации на безвоз­мездной и безвозвратной основах для покрытия текущих расходов.

Субвенции — бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы Российской Федерации или юридическому лицу на безвозмездной и безвозвратной основах на осуществление определенных целевых расходов.

Субсидия — бюджетные средства, предоставляемые бюджету дру­гого уровня бюджетной системы Российской Федерации, физиче­скому или юридическому лицу на условиях долевого финансирова­ния целевых расходов.

Бюджетный кредит — форма финансирования бюджетных расхо­дов, которая предусматривает предоставление средств юридическим ли­цам или другому бюджету на возвратной и возмездной основах.

В Бюджетном кодексе РФ (ст. 130) определены условия предос­тавления межбюджетньж трансфертов из федерального бюджета: трансферты (за исключением субвенций из Федерального фонда компенсаций) предоставляются при условии соблюдения органами государственной власти субъектов РФ и органами местного само­управления бюджетного законодательства и законодательства Рос­сийской Федерации о налогах и сборах.

Бюджетные кредиты из федерального бюджета бюджетам субъ­ектов РФ предоставляются при условии отсутствия просроченной задолженности соответствующих субъектов Российской Федерации перед федеральным бюджетом.

Использование бюджетных кредитов, полученных бюджетами субъектов РФ из федерального бюджета, для предоставления бюд­жетных кредитов юридическим лицам не допускается.

Субъекты РФ, в бюджетах которых доля межбюджетных транс­фертов из федерального бюджета (за исключением субвенций из Федерального фонда компенсаций) в течение двух из трех послед­них отчетных лет превышала 20% объема собственных доходов бюджета субъекта РФ, не имеют права:

• устанавливать и исполнять расходные обязательства, не свя­занные с решением вопросов, отнесенных Конституцией РФ и федеральными законами к полномочиям органов государ­ственной власти субъектов РФ;

• превышать установленные Правительством РФ нормативы фор­мирования расходов на оплату труда государственных граждан­ских служащих субъекта РФ и (или) содержание органов госу­дарственной власти субъекта РФ.

В субъектах РФ, в бюджетах которых доля межбюджетных трансфертов (за исключением субвенций из Федерального фонда компенсаций) из федерального бюджета в течение двух из трех по­следних отчетных лет превышала 60% объема собственных доходов бюджета субъекта РФ, осуществляются следующие дополнительные к перечисленным выше меры:

• подписание соглашений с Министерством финансов РФ о мерах по повышению эффективности использования бюд­жетных средств и увеличения поступлений налоговых и не­налоговых доходов бюджета субъекта РФ;

• проведение ежегодной проверки годового отчета об испол­нении бюджета субъекта РФ Счетной палатой или Феде­ральной службой финансово-бюджетного надзора.

При несоблюдении органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления условий предоставления межбюджетных трансфертов из федерального бюджета, определен­ных бюджетным законодательством РФ, а также нарушений пре­дельных значений, установленных п. 2 и 3 ст. 92¹ и ст. 107 Бюджет­ного кодекса, Министерство финансов РФ вправе принять решение о приостановлении в установленном им порядке предоставления межбюджетных трансфертов (за исключением субвенций из Феде­рального фонда компенсаций) субъектам РФ (муниципальным обра­зованиям) до приведения в соответствие с изложенными требовани­ям положений, обусловливающих условия предоставления межбюд­жетных трансфертов.

Операции с межбюджетными трансфертами, предоставляемыми из федерального бюджета в форме субвенций и субсидий, в рамках испол­нения бюджетов субъектов РФ и бюджетов муниципальных образова­ний, осуществляются в порядке, установленном федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый пери­од и (или) принятым в соответствии с ним нормативным правовым ак­том Правительства РФ.

Межбюджетные трансферты бюджетам закрытых административных территориальных образований предоставляются с учетом особенностей, установленных Федеральным законом от 14 июля 1992 г. № 3297-1 «О закрытом административном территориальном образовании».

Формы межбюджетных трансфертов и условия их предоставления из бюджетов субъектов РФ бюджетам российской бюджетной систе­мы определены ст. 135 и ст. 136 БК РФ.