4.3.2. Межбюджетные отношения и бюджетный федерализм

К федеративным государствам, где в разной степени реализуются принципы бюджетного федерализма, относятся: Швейцария, Гер­мания, США, Канада, Российская Федерация, Австрия, Бельгия, Аргентина, Бразилия, Венесуэла, Мексика, Австралия и Для

классического федерализма характерен высокий уровень автономии отдельных пол итико-территориальных образований, и такая авто­номия — объективная необходимость. Она не противоречит, а, на­оборот, отвечает задаче обеспечения целостности страны. Не следует рассматривать как отступление от федерализма разную степень ав­тономии субъектов федерации. Например, в Канаде особый статус получила провинция Квебек, а в США привилегии при разграниче­нии налогов между федеральным центром и штатами предусмотре­ны для Аляски.

Асимметричность федерации не является отступлением от прин­ципов федерализма. Когда такая асимметричность вызвана объек­тивной необходимостью, это обязательное условие для сбалан­сированности интересов ее субъектов, а значит, и для сохранения единства федеративного государства.

Бюджетный кодекс РФрегламентирует следующие принципымеж- бюджетныхотношений:

♦ распределение и закрепление расходов бюджетов по опреде­ленным уровням бюджетной системы РФ;

♦ разграничение (закрепление) на постоянной основе и рас­пределение по временным нормативам регулирующих дохо­дов по уровням бюджетной системы РФ;

♦ равенство бюджетных прав субъектов РФ, равенства бюджет­ных прав муниципальных образований;

♦ выравнивание уровней минимальной бюджетной обеспечен­ности субъектов РФ, муниципальных образований;

♦ равенство всех бюджетов РФ во взаимоотношениях с феде­ральным бюджетом,, равенство местных бюджетов во взаимо­отношениях с бюджетами субъектов РФ.

Такие принципы определяют основу бюджетного федерализма. Этот термин по непонятным причинам даже не упоминается в ко­дексе, однако, именно о нем должна идти речь при регламентации принципов межбюджетных отношений. Система межбюджетных отношений включает не только отношения между Федерацией и ее субъектами, но и внутри субъекта — между региональными органами власти и органами местного самоуправления. Общие принципы орга­низации межбюджетных взаимоотношений в субъектах Федерации определены в Федеральном законе от 25.09.97 г. № 126-ФЗ «О фи­нансовых основах местного самоуправления в Российской Федера­ции».

Отметим, что децентрализация бюджетных средств — необходи­мый процесс при переходе от унитарной к федеративной модели межбюджетных отношений.

Как видно из таблицы, процесс децентрализации действительно ярко выражен во взаимоотношениях между центром и регионами.

Сопоставим данные по расходам с пропорциями распределения доходов между звеньями бюджетной системы РФ (табл. 4.3.2).

Сравнение пропорций распределения расходов и доходов между уровнями бюджетной системы показывает, что между ними имеется несоответствие, т.е.

Собственные доходы бюджетов — виды доходов, закрепленные на постоянной основе полностью или частично за соответствующими бюджетами законодательством РФ. К собственным доходам бюдже­тов относятся:

♦ налоговые доходы, законодательно закрепленные за соответ­ствующими бюджетами;

♦ неналоговые доходы, за исключением доходов от использо­вания имущества, находящегося в государственной или му­ниципальной собственности;

♦ безвозмездные перечисления.

При этом финансовая помощь не относится к собственным до­ходам соответствующего бюджета.

Регулирующие доходы бюджетов — федеральные и региональные налоги и иные платежи, по которым устанавливаются нормативы отчислений (в процентах) в бюджеты субъектов Российской Федера­ции или местные бюджеты на очередной финансовый год, а также на долговременной основе (не менее чем на 3 года) по разным видам доходов. Нормативы отчислений определяются законом о бюджете того уровня бюджетной системы Российской Федерации, который передает регулирующие доходы, либо законом о бюджете того уров­ня бюджетной системы РФ, который распределяет переданные ему регулирующие доходы из бюджета другого уровня.

До принятия Бюджетного кодекса РФ бюджетное законодательство и бюджетная практика постоянно «размывали» эти два понятия — соб­ственные и регулирующие доходы. Действительно, разделить их дос­таточно трудно, поскольку в обоих случаях речь могла идти о частях (долях) доходов. Бюджетный кодекс РФ разделяет собственные и ре­гулирующие доходы по периоду их установления: собственные дохо­ды определяются на постоянной основе; регулирующие доходы уста­навливаются на год или на долговременной основе (не менее чем на 3 года). Отличие собственных и регулирующих доходов бюджетов опре­деляется также видом нормативного документа, который их устанав­ливает. Так, собственные доходы регламентируются бюджетным и налоговым законодательством в целом, а регулирующие доходы — за­конодательством Российской Федерации и субъектов Российской Фе­дерации о соответствующем бюджете на очередной год.

Бюджетное регулирование — это процесс, осуществляемый органами власти вышестоящего уровня с целью выравнивания доходов бюдже­тов нижестоящего территориального уровня и социально-экономи­ческого развития территориальных образований путем распределения регулирующих доходов и перераспределения средств из бюджета од­ного уровня в бюджет другого, при недостатке доходного потенциала на соответствующих территориях. Как правило, использование соб­ственных и регулирующих доходов не позволяет в полной мере ре­шить проблему сбалансированности нижестоящих бюджетов. К меж­бюджетным отношениям относят и предоставление финансовой по­мощи (дотации, субвенции и др.), а также взаимные расчеты и бюд­жетные компенсации. Кратко охарактеризуем каждую форму. <

Дотации — бюджетные средства, предоставляемые бюджету дру­гого уровня бюджетной системы Российской Федерации на безвоз­мездной и безвозвратной основе для покрытия текущих расходов. Эта форма финансовой помощи является традиционной. Однако в 1994 году был сделан важный шаг в реформировании межбюджетных от­ношений, и основной формой оказания финансовой помощи стала нормативно-долевая дотация (трансферт).

Нормативно-долевая дотация (трансферт) — сумма, выделяемая без указания конкретной цели на безвозвратной и безвозмездной ос­нове в порядке бюджетного регулирования из фонда финансовой под­держки регионов (ФФПР) или фонда финансовой поддержки муни­ципальных образований (ФФПМО), создаваемых соответственно в федеральном бюджете или в бюджетах субъектов Федерации, исходя из утверждаемых законами об этих бюджетах долей (процентов) субъек­тов Федерация или муниципальных образований в указанных фон­дах. Методика расчета нормативно-долевой дотации направлена на осуществление горизонтального выравнивания бюджетных доходов территорий на душу населения и оказание им финансовой помощи по единым для всех правилам. Источник выделения нормативно-до - левой дотации — целевой бюджетный фонд, который формируется в определенном размере от суммы налоговых поступлений. О роли нор­мативно-долевой дотации в общем объеме финансовой помощи сви­детельствуют данные табл. 4.3.3.

Субвенция — бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы Российской Федерации или юри­дическому лицу на безвозмездной и безвозвратной основах на осу­ществление целевых расходов. Субвенция выдается на определенный срок, в случае неизрасходования ее в установленный срок или расхо­дования не по назначению суммы субвенции подлежат возврату в бюджет, из которого она была получена. Если субвенция выдается с указанием некоторых других условий, то она называется «обуслов­ленной субвенцией».

Бюджетный кодекс РФ возвращает такое понятие, как «субсидия*. Этот термин практически не использовался в бюджетном процессе 19 90-х годов, однако, в Законе РСФСР от 10.10.91 г. № 1734-1 «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР» субсидия упоминается наряду с дотацией и субвенцией как безвоз­мездная помощь, передаваемая в бюджеты нижестоящих уровней.

Субсидия — бюджетные средства, предоставляемые бюджету дру­гого уровня бюджетной системы Российской Федерации, физичес­кому или юридическому лицу на условиях долевого финансирования целевых расходов.

Бюджетная ссуда — бюджетные средства, предоставляемые дру­гому бюджету на возвратной, безвозмездной или возмездной осно­вах на срок не более шести месяцев в пределах финансового года. Не­смотря на то, что ссуда упоминается почти во всех бюджетных зако­нах, именно Бюджетный кодекс законодательно ограничивает вре­мя предоставления ссуды шестью месяцами, хотя традиционно на практике срок ссуды ограничивался финансовым годом. Целевые бюджетные ссуды бюджетам субъектов РФ на финансирование кас­совых разрывов, обусловленных сезонным характером затрат либо сезонным характером поступлений доходов, могут быть выданы по решению федеральных исполнительных органов власти. При этом цели предоставления ссуд, условия оплаты и возврата целевых бюд­жетных ссуд субъектам РФ определяются федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год.

Взаимные расчеты — метод бюджетного регулирования, который применяется в ходе исполнения бюджетов в случае возникновения незапланированных вопросов межбюджетных отношений. Если в течение бюджетного года вышестоящие органы власти принимают какие-либо решения (например, о повышении заработной платы работникам бюджетной сферы или о снижении ставок налогов), что не было учтено при формировании бюджетов на этот год, то такие решения должны быть подкреплены передачей отдельных видов на­логов или других платежей (полностью или частично) или путем предоставления бюджетных компенсаций.

Бюджетные компенсации—суммы, утверждаемые и передаваемые из бюджета одного уровня в другой для возмещения выпадающих доходов или покрытия дополнительных расходов, вызванных реше­ниями органов власти другого уровня. В Бюджетном кодексе «ком­пенсационная» норма установлена следующим образом: в течение финансового года органы законодательной (представительной) и исполнительной власти, представительные органы местного само­управления не вправе принимать решений, приводящих к увеличе­нию расходов бюджетов либо снижению (выпадению) доходов бюд­жетов других уровней бюджетной системы РФ, без внесения изме­нений и дополнений в соответствующие законы (решения) о бюд­жетах, компенсирующих увеличение расходов, снижение (выпаде­ние) доходов.

Как было отмечено выше, первый этап реформы межбюджет­ных отношений был осуществлен в 1994 году. Однако к 1997 году стало ясно, что существенных качественных изменений в резуль­тате осуществления этого этапа не произошло, наоборот, кризис межбюджетных отношений обострился, что нашло отражение в не­довольстве регионов проводимой политикой, в попытках внедре­ния «одноканальной модели». Суть ее сводится к следующему. Для большинства регионов определяется фиксированная сумма плате­жей в федеральный бюджет — своеобразный план (оклад) по нало­говым поступлениям. Сверхплановые поступления целиком зачис­ляются в бюджет региона. Регионы, которым недостаточно всей суммы собранных на их территории налогов, получают фик­сированный объем финансовой помощи из федерального бюджета, восполняющий дефицит их бюджетов. Однако «одноканальная мо­дель» может привести к дезинтеграции сначала налогово-бюджет­ного, а затем и экономического пространства, ухудшит инвестици­онный и предпринимательский климат и, как результат, усилит сепаратистские тенденции.

В 1998 году Правительство РФ одобрило «Концепцию реформи­рования межбюджетных отношений в Российской Федерации в 1999— 2001 годах»¹, направленную на решение следующих задач:

• .разграничение расходных полномочий и ответственности, а также налоговых полномочий и доходных источников между органами власти и управления разных уровней;

♦ совершенствование механизмов бюджетного выравнивания и распределения финансовой помощи.

Для решения последней задачи предполагается:

Постановление Правительства РФ от 30.07.98 г. 862.

♦ разделить финансовую поддержку на текущую и инвестици­онную;

♦ осуществить поэтапный переход к оценке объективных бюд­жетных потребностей регионов на основе бюджетных норма­тивов и индексов бюджетных расходов;

♦ использовать в формулах бюджетного выравнивания показа­тели налогового потенциала территорий;

♦ концентрировать инвестиционные ресурсы, распределяемые между регионами, в Федеральном фонде регионального раз­вития;

♦ усилить целевую направленность финансовой помощи и ее обусловленность.

Проводимые реформы направлены на то, чтобы органы власти и

управления обладали реальной налогово-бюджетной самостоя­тельностью и несли полную ответственность за ее использование.

Контрольные вопросы:

1. Назовите звенья бюджетной системы РФ.

2. Перечислите и поясните основные принципы построения и функциони­рования бюджетной системы РФ.

3. В чем заключается принцип самостоятельности, и как он реализуется на практике?

4. Назовите формы межбюджетных взаимоотношений.

5., Определите основные направления реформы межбюджетных взаимоот­ношений.