14.2. Содержание, формы и методы государственных и муниципальных заимствований

Кредиторами органов власти и органов местного самоуправ­ления могут выступать многочисленные юридические и физи­ческие лица (резиденты и нерезиденты), национальные органы власти другого уровня, правительства иностранных государств, международные финансовые организации. Отношения между заемщиками и кредиторами регулируются нормами националь­ного и международного права, включая двусторонние договоры и соглашения.

В России в зависимости от субъекта, осуществляющего прив­лечение средств, заимствования подразделяются на государствен­ные заимствования Российской Федерации, государственные заим­ствования субъектов РФ и муниципальные заимствования.

Государственные заимствования Российской Федерации осу­ществляются по инициативе федеральных органов власти и в соответствии с принимаемыми ими программами государствен­ных заимствований. Заимствованные средства направляются на пополнение ресурсов федерального бюджета. Управление госу­дарственными заимствованиями субъектов РФ и средствами, при­влекаемыми с их помощью, относится к компетенции органов власти субъектов РФ. Муниципальные заимствования проводятся органами местного самоуправления для покрытия дефицитов местных бюджетов на основе утверждаемых ими программ му­ниципальных заимствований.

Государственные и муниципальные заимствования могут-быть внутренними и внешними.

Заимствования проводятся в двух формах: государственных и муниципальных займов и прямых кредитов.

Государственные и муниципальные займы — передача в распо ряжение заемщика средств путем приобретения заимодателями государственных и муниципальных ценных бумаг. В России займы осуществляются государством, его субъектами и муниципальными образованиями. Государственные займы могут быть внутренними и внешними, а муниципальные — только внутренними.

Самым распространенным видом государственных и муни ципальных ценных бумаг является облигация. Облигация госуда­рственного или муниципального займа — это эмиссионная ценная бумага, закрепляющая право ее держателя на получение от эми тента облигации в установленный срок ее номинальной стоимос ти и зафиксированного в ней процента или иного имущественного эквивалента.

Орган государственной власти или орган местного самоуп равления устанавливает нарицательную стоимость (номиналь ную цену) облигации. Она обозначается на ценной бумаге и определяет денежную сумму, которая выплачивается владельцу облигации в момент ее погашения и на которую начисляю! ся проценты. Процентный доход, установленный к номиналу облигации, выражает номинальную доходность займа. Одна ко реальная доходность облигации для ее держателя можп быть выше или ниже установленного номинального процента Это обусловлено тем, что облигации продаются по курсовым ценам, а они отклоняются от нарицательной стоимости о(» лигаций в силу целого ряда факторов, складывающихся на рынке.

Займы классифицируются по нескольким признакам.

В зависимости от субъекта, реализующего право эмиссии долговых обязательств, они подразделяются на государственны» займы Российской Федерации, государственные займы субъект РФ (региональные) и муниципальные (местные).

По признаку держателей государственных и муниципальных ценных бумаг займы делятся на универсальные и специальные. Универсальные распространяются как среди физических, так и юридических лиц, специальные реализуются либо только среди населения, либо только среди организаций. Выпуск специальных займов обеспечивает защиту интересов соответствующей группы предполагаемых держателей облигаций займа. Например, если заем эмитируется специально для распространения среди физичес­ких лиц, то соответствующие меры препятствуют поглощению его организациями. Выпуск же универсальных займов способствует более успешному проведению заемных операций, поскольку воз­можные промахи в конструировании займов нивелируются за счет широкого круга потенциальных покупателей ценных бумаг.

В зависимости от источника заимствований, места реализа­ции займов (национальный или внешний финансовый рынок), валюты займа государственные долговые обязательства делятся на внутренние и внешние.

По отношению к вторичному рынку займы подразделяются на рыночные и нерыночные. Рыночные займы свободно продаются и покупаются на вторичном рынке, таких займов - большинство. Они играют решающую роль в обеспечении государства дополни­тельными финансовыми средствами. Нерыночные займы после первичного размещения не обращаются на вторичном рынке. Они выпускаются для привлечения в бюджет ресурсов опреде­ленных инвесторов — негосударственных пенсионных фондов, страховых обществ и т. д.

В зависимости от формы выплаты доходов займы делятся на процентные, выигрышные, процентно-выигрышные, беспроце­нтные (целевые), беспроигрышные, дисконтные, процентно- дисконтные, твердодоходные. Владельцы облигаций процент­ного займа получают доход (ежегодно, один раз в полугодие или квартал) путем оплаты купонов или при погашении займа путем начисления процентов к номиналу без промежуточных выплат. По выигрышным займам весь доход держатели облигаций полу­чают в форме выигрышей в момент погашения облигаций. Этот доход выплачивается не по всем облигациям, а только по тем, которые попали в тиражи выигрышей.

Условиями выпуска процентно-выигрышных займов предус­матривается выплата части дохода по купонам, а другой части — в форме выигрышей. Беспроцентные выпуски займов гарантируют получение соответствующего товара, строительство в определенной местности моста, дороги, социально-культурного объекта, но не предусматривают выплаты доходов инвесторам. Беспроигрышные займы предполагают выплату выигрыша по каждой облигации в течение срока их обращения. По дисконтному займу доход состав­ляет разницу между ценой погашения (продажи) и ценой покупки облигаций. Процентно-дисконтный заем предполагает получение и дисконта, и процентного дохода. По твердодоходному займу доход устанавливается в абсолютной сумме на каждую облигацию.

По методу определения купонного дохода займы могут быть с постоянным, фиксированным и переменным купонным дохо­дом. По займам с постоянным купонным доходом получаемый доход устанавливается заранее условиями выпуска займа. Займы с фиксированным купоном являются разновидностью предыдущих с той лишь разницей, что купонный доход дифференцируется по годам. Процентный доход по займам с переменным купон­ным доходом привязывается к заранее установленной базе, ею может быть уровень доходности другого займа, средняя доход­ность всех государственных ценных бумаг и т.п. Государство во избежание потерь использует оба метода определения купонного дохода: фиксирование его величины в условиях выпуска займов и отказ от предварительной его фиксации. Второй метод находит большее применение в условиях нестабильного рынка, когда уста­новление твердого или фиксированного купонного дохода может привести к повышенным выплатам процентов из бюджета (при тенденции к снижению доходности заимствований) или отпугнуп. инвесторов, ожидающих повышения доходности облигаций.

По срокам погашения займы делятся на краткосрочные (до 1 года), среднесрочные (до 5 лет), долгосрочные (свыше 5 лет).

Второй формой государственных и муниципальных заимство ваний являются кредиты, привлекаемые органами государствен ной власти и органами местного самоуправления для увеличения своих ресурсов.

Кредиты Банка России федеральное правительство актин но использовало для финансирования дефицита федеральною бюджета до 1995 г. Они предоставлялись на длительные сроки под низкие проценты. Кредитование сопровождалось масштаб­ной эмиссией денежных знаков и провоцировало укрепление инфляционных тенденций. Поэтому со II квартала 1995 г. пря­мое кредитование Банком России потребностей федерального бюджета было прекращено. В 1995—1998 гг. Центральный банк РФ продолжал финансировать дефицит федерального бюджета, но делалось это на рыночной основе посредством покупки го­сударственных ценных бумаг. В конце 1998 г. был восстановлен механизм нерыночного участия Центрального банка РФ в фи­нансировании потребностей федерального правительства. Оно оформлялось покупкой долгосрочных низкопроцентных госу­дарственных облигаций. С 1 января 2000 г. такая практика была запрещена.

Коммерческие банки и другие кредитные организации кредиту­ют органы государственной власти и органы местного самоуправ­ления как обычных заемщиков на условиях, складывающихся под воздействием закона спроса и предложения. За счет кредитов фор­мируются ²/з региональных и муниципальных заимствований.

Правительства иностранных государств оказывают финансо­вую поддержку Российской Федерации и субъектам РФ в двух формах: форме межправительственных кредитов и путем пре­доставления гарантий по кредитам иностранных банков и фирм. Задолженность, формируемая за счет межправительственных кредитов и кредитов, гарантированных правительствами стран- кредиторов, называется официальной. Официальные кредиты яв­ляются преимущественно связанными, т.е.

Международные финансовые организации (МФО) предостав­ляют нефинансовые (связанные) и финансовые (несвязанные) креди­ты. По срокам заимствований и взимаемой процентной ставке кредиты международных финансовых организаций являются са­мой выгодной формой внешних заимствований. Действующим бюджетным законодательством РФ предусматривается исполь­зование нефинансовых кредитов МФО.

В отечественной практике связанные кредиты иностранных государств, иностранных юридических лиц и нефинансовые кредиты МФО формируют совокупность целевых иностранных кредитов (заимствований), привлекаемых Российской Федера­цией на оплату товаров, работ и услуг в соответствии с целями проектов, включенных в программу государственных внешних заимствований РФ.

По методам проведения государственные и муниципальные заимствования подразделяются на добровольные и принудитель­ные. В условиях политической и экономической стабильности органы власти и органы местного самоуправления привлекают займы и кредиты на началах добровольного и взаимовыгодного сотрудничества со своими кредиторами. Государственные и му­ниципальные долговые инструменты свободно обращаются на финансовом рынке.

К принудительным заимствованиям в чрезвычайных военно- политических и экономических условиях прибегают централь­ные органы власти, которые в силу закона размещают государ­ственные займы среди подписчиков в обязательном порядке. Так, в восстановительный период 1921—1925 гг. правительства РСФСР и СССР проводили принудительные займы среди населения и государственных предприятий. Использовала принудительные займы и Германия в послевоенный период.

Государственные и муниципальные заимствования, осущест­вляемые в виде займов и кредитов, приводят к формированию в распоряжении органов государственной власти и органов мест­ного самоуправления дополнительных средств, направляемых на удовлетворение общественных потребностей. Исходя из вы­шеизложенного государственные и муниципальные заимствования можно определить как отношения по поводу перераспределения временно свободных денежных средств юридических и физических лиц, правительств иностранных государств и международных фи­нансовых организаций в виде государственных займов и кредитов, а результате которых в распоряжении органа государственной влас­ти либо органа местного самоуправления (заемщика) формируются дополнительные финансовые ресурсы.

Государственные и муниципальные заимствования проводятся в соответствии с утверждаемыми программами. Программа госу дарственных внешних заимствований Российской Федерации преде тавляет собой перечень всех внешних заимствований Российской Федерации на очередной финансовый год и плановый период по видам заимствований с разделением на несвязанные (финансо вые) и целевые иностранные заимствования (ст. 108 БК РФ). При этом для несвязанных займов и кредитов указываются источники привлечения, суммы заимствования и сроки погашения, а для целевых иностранных заимствований — конечный получатель, цели заимствования и направления использования, источники и суммы заимствования, сроки погашения, гарантии третьих лиц по возврату средств в федеральный бюджет (если такой возврат предусмотрен), оценка объема использованных средств до нача­ла финансового года и прогноз объема использования средств в очередном финансовом году.

Программа государственных внутренних заимствований Россий­ской Федерации на очередной финансовый год и плановый период представляет собой перечень всех внутренних заимствований Рос­сийской Федерации в виде разницы между объемом привлечения и объемом средств, направляемых на погашение основной суммы долга, по каждому виду заимствований (ст. 110 БК РФ).

Программа государственных внешних заимствований субъек­та РФ — это перечень внешних заимствований субъекта РФ на очередной финансовый год (очередной финансовый год и плано­вый период). В ней определяются предельный объем, перечень, объемы и сроки погашения внешних заимствований субъекта РФ на очередной финансовый год (очередной финансовый год и плановый период) (ст. 108² БК РФ).

Программа государственных внутренних заимствований субъек­та РФ, муниципальных заимствований на очередной финансовый год (очередной финансовый год и плановый период) представляет собой перечень всех внутренних заимствований субъекта РФ, муниципального образования с указанием объема привлечения и объема средств, направляемых на погашение основной суммы долга, по каждому виду заимствований (ст.110¹ БК РФ).