11.1. Содержание государственных и муниципальных финансов

Государственные и муниципальные финансы — это денежные отношения, возникающие в ходе формирования и использования »1снежных средств органами государственной власти и местного «а моу правления.

С помощью государственных и муниципальных финансон органы государственной власти и местного самоуправления осу­ществляют регулирование социальных процессов, оказывают вли­яние на развитие приоритетных отраслей экономики, сглаживают различия в уровне социально-экономического развития отдельных территорий страны и др.

На организацию государственных и муниципальных финансон оказывает влияние ряд факторов.

Во-первых, форма государственного устройства. Для унитар ных государств в целом характерна более высокая степень кон­центрации финансовых ресурсов в распоряжении центральных органов государственной власти по сравнению с федеративными государствами. Основу финансовых ресурсов органов власти ад министративно-территориальных единиц унитарных государств составляют отчисления от регулирующих доходов и средства фи­нансовой помощи центральных органов государственной власти. В условиях федеративной формы государственного устройства, построенной на принципе разграничения предметов ведения и полномочий органов государственной власти федерации и субъ ектов федерации, собственные доходы становятся преобладающи ми в структуре финансовых ресурсов субъектов федерации. При этом масштабность межбюджетного перераспределения средств сокращается.

Во-вторых, особенности административно-территориального устройства государства, что проявляется в функционировании одних субъектов федерации в составе других субъектов федерации либо в формировании муниципальных образований различною территориального уровня.

Согласно Конституции РФ равноправными субъектами РФ являются области и входящие в их состав автономные округа. Со ответственно формирование финансовых ресурсов таких областей и автономных округов осуществляется в условиях разграничении полномочий не только с федеральным центром, но и между Cil мими субъектами РФ. При этом перечень доходов и пропорции их зачисления в бюджеты указанных субъектов РФ могут регул и роваться федеральными законами и договорами (соглашениями) между органами государственной власти автономного округа и органами государственной власти области.

Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЭ «Об общих при нципах организации местного самоуправления в Российской

Федерации» предусматривает право на осуществление местного самоуправления одновременно на территории двух муниципаль­ных образований — муниципальных районов и находящихся на их территории поселений. Полномочия органов местного само­управления по мобилизации и использованию собственных фи­нансовых ресурсов реализуются в условиях межмуниципального разграничения вопросов местного значения и источников их фи­нансового обеспечения. Федеральное законодательство фиксирует состав и уровень доходов, закрепляемых за бюджетами каждого из видов муниципальных образований.

В-третьих, особый статус отдельных территориальных образо­ваний. Придание территориальному образованию особого статуса является эффективным механизмом учета геополитических, эт­нографических, демографических и иных характеристик такого образования.

Так, некоторые унитарные государства (Италия, Испания и др.) включают в свой состав автономии, органы власти которых имеют более широкие полномочия по сравнению с органами власти других административно-территориальных единиц этих государств. Для реализации таких полномочий автономии наделя­ются дополнительными финансовыми ресурсами и соответственно обладают большей финансовой независимостью. Международная практика позволяет также привести примеры федеративных госу­дарств, включающих наряду с субъектами федерации территори­альные образования иного статуса (в США — федеральный округ, ассоциированная территория, в Индии — союзные территории и др.).

Принцип равноправия субъектов РФ, закрепленный в ст. 5 Конституции РФ, не предусматривает различий в объеме и составе полномочий, возлагаемых на органы государственной власти рес­публик, краев, областей, автономных округов, автономной облас­ти, городов федерального значения. В соответствии с федеральным тконодательством для всех субъектов РФ устанавливаются единые нормативы отчислений от федеральных налогов и сборов в их бюд­жеты и единая методика расчета межбюджетных трансфертов.

В свою очередь для муниципальных образований законода­тельство РФ предусматривает возможность установления особого режима функционирования. Наделение муниципального обра­зования особым статусом обусловлено: концентрацией в гра­ницах муниципального образования объектов государственной безопасности, для которых установлен особый режим функци­онирования и охраны государственной тайны (статус закрытого административно-территориального образования - далее по тек­сту ЗАТО); специализацией градообразующих организаций муни­ципального образования на научной, научно-технической и ин­новационной деятельности в рамках научно-производственного комплекса (статус наукограда). Особый статус предусматривает больший объем полномочий органов местного самоуправления и соответственно дополнительные источники их финансового обеспечения. В частности, обязательства, возлагаемые на ор­ганы местного самоуправления ЗАТО в связи со специальны­ми условиями проживания граждан (например, переселение на новое место жительства граждан, утративших служебную связь с отдельными организациями ЗАТО; организация пропускного режима на территорию ЗАТО и др.), предполагают расширение полномочий органов местного самоуправления по мобилиза­ции финансовых ресурсов. Это достигается путем установления права органов местного самоуправления ЗАТО на получение дополнительных межбюджетных трансфертов из федерального бюджета.

Формирование и использование финансовых ресурсов органон государственной власти и местного самоуправления осуществля­ется в форме различных фондов денежных средств: бюджетов и внебюджетных фондов.

Бюджеты формируются органами государственной власти раз­ного уровня и органами местного самоуправления для финан­сового обеспечения всех возложенных на них задач и функций. С помощью средств бюджетов осуществляется регулирование экономических и социальных процессов, развитие научно-техни­ческого прогресса, формирование инвестиционного потенциала и др. Таким образом, бюджет выступает формой образования и использования финансовых ресурсов органов государственной власти и местного самоуправления, направляемых ими на удов­летворение разнообразных потребностей общества.

Формирование внебюджетных фондов связано с появлением потребности у органов государственной власти и местного само управления в значительных объемах финансовых ресурсов для проведения ряда важных социально-экономических мероприятий. Внебюджетные фонды позволяют осуществить финансирование таких мероприятий за счет специальных источников, использу­емых по целевому назначению. За счет средств внебюджетных фондов обеспечиваются социальные выплаты (пенсии, пособия и др.), финансируются различные природоохранные мероприятия, реализуются научно-исследовательские и опытно-конструктор­ские разработки и т. п. Таким образом, внебюджетные фонды выступают формой образования и использования финансовых ресурсов органов государственной власти и местного самоуп­равления, предусматривающей целевое направление средств на финансирование отдельных социальных, экономических, эколо­гических потребностей общества.

Образуемые в форме бюджетов и внебюджетных фондов фи­нансовые ресурсы органов государственной власти и местного са­моуправления - это доходы, поступления и денежные накопления, находящиеся в государственной и муниципальной собственности и предназначенные для решения органами государственной власти и местного самоуправления вопросов, отнесенных к их компетенции.

Формирование основного объема финансовых ресурсов ор­ганов государственной власти и местного самоуправления осу­ществляется посредством мобилизации государственных и му­ниципальных доходов.

Государственные доходы представляют собой денежные средс­тва, зачисляемые в соответствии с законодательством в бюджеты органов государственной власти разных уровней и государственные внебюджетные фонды.

При этом денежные средства, зачисляемые в бюджеты органов государственной власти, представляют собой доходы бюджетов; денежные средства, поступающие в государственные внебюджет­ные фонды, являются доходами этих фондов. Таким образом, государственные доходы состоят из доходов бюджетов органов государственной власти и доходов государственных внебюджет­ных фондов, причем доходы бюджетов занимают основное место в составе государственных доходов.

Муниципальные доходы — денежные средства, зачисляемые в соответствии с законодательством органов государственной власти и муниципальными правовыми актами представительных органов местного самоуправления в бюджеты органов местного самоуправ­ления и муниципальные внебюджетные фонды.

Вместе с тем в Российской Федерации, также как и во многих других государствах, формирование муниципальных внебюджетных фондов запрещается, поэтому муниципальные доходы включают только доходы бюджетов органов местного самоуправления.

В Российской Федерации государственные и муниципаль­ные доходы образуются посредством мобилизации налоговых и неналоговых доходов, а также безвозмездных поступлений. В условиях рыночной экономики формирование преобладающей части государственных и муниципальных финансовых ресурсом обеспечивается с помощью налогов.

Расходы бюджетов в части превышения их объема над вели чиной доходов осуществляются за счет поступлений из источников финансирования дефицита бюджетов. Финансирование дефицита бюджетов органов государственной власти обеспечивается пос­редством привлечения денежных средств в формах займов, от продажи определенных видов имущества, находящегося в госу дарственной собственности, и др.

В Российской Федерации с целью сбалансированности мест ных бюджетов органы местного самоуправления осуществляю! привлечение средств на внутреннем финансовом рынке в формах муниципальных займов и возмездное отчуждение определенных видов муниципального имущества. Право органов местного само управления на внешние заимствования не предусматривается.

Денежные накопления органов государственной власти и мсс тного самоуправления образуются за счет доходов и поступлений текущего финансового года, не использованных в ходе исполни ния бюджетов и государственных и муниципальных внебюджет ных фондов и предназначенных для осуществления расходов п последующие периоды. Денежные накопления проявляются I» форме остатков средств на счетах бюджетов и государственных и муниципальных внебюджетных фондов на начало финансового года, учитываемых после завершения операций прошедшего гола В соответствии с законодательством РФ остатки средств изъятию не подлежат и могут направляться на финансирование дефицита бюджетов, размещаться в долговые обязательства.

Источниками формирования государственных финансовых ре СурСОв ЯВЛЯЮТСЯ ВаЛОВОЙ ВНутреННИЙ ПРОДУКТ, ПОСТуПЛеНИЯ О!

внешнеэкономической деятельности, часть национального бо гатства (например, доходы от продажи земли, нематериальных активов, конфискованного или бесхозного имущества и т. п.). В случае наступления чрезвычайных обстоятельств (стихийных бедствий, вооруженных конфликтов и военных действий и т. п.), в период экономической нестабильности часть национального (югатства может выступать в качестве источника государственных финансовых ресурсов при продаже золотого запаса, валютных резервов и др. В свою очередь источниками финансовых ресурсов органов местного самоуправления являются валовой региональный продукт, а также часть национального богатства, находящегося или обращенного в муниципальную собственность.

Использование финансовых ресурсов органов государствен­ной власти и местного самоуправления осуществляется в форме государственных и муниципальных расходов.

Государственные расходы — это денежные средства, направляе­мые из бюджетов органов государственной власти разных уровней и государственных внебюджетных фондов на финансовое обеспечение шдач и функций государства.

Денежные средства, направляемые из бюджетов органов го­сударственной власти, представляют собой расходы бюджетов; денежные средства, перечисляемые из государственных внебюд­жетных фондов, являются расходами этих фондов. Таким образом, государственные расходы состоят из расходов бюджетов органов государственной власти и расходов государственных внебюджет­ных фондов, при этом основной объем государственных расходов осуществляется за счет средств бюджетов.

Муниципальные расходы — это денежные средства, направляе­мые из бюджетов органов местного самоуправления и муниципальных внебюджетных фондов на решение вопросов местного значения.

С учетом того, что в Российской Федерации формирование муниципальных внебюджетных фондов не допускается, в составе муниципальных расходов выделяются только расходы бюджетов органов местного самоуправления.

Государственные расходы предназначены для удовлетворе­ния потребностей общества в области развития экономики и социальной сферы, управления государством, укрепления его обороноспособности и национальной безопасности и др. При пом конкретные направления государственных расходов опре­деляются различными функциями (экономической, социальной, управленческой, оборонной, политической), выполняемыми госу- царством. На разных этапах развития государства стоящие перед ним задачи не остаются неизменными, соответственно меняются объем и структура государственных расходов по конкретным на­правлениям.

В свою очередь необходимость в муниципальных расходах обусловлена удовлетворением потребностей граждан, связанных с местом непосредственного проживания (содержание муници­пального жилищного фонда, транспортное обслуживание населе­ния, благоустройство территорий, охрана общественного порядка, управление муниципальным образованием и др.). Многообразие видов муниципальных расходов зависит от функций органов мес­тного самоуправления; уровня социально-экономического раз­вития муниципального образования; задач, решаемых органами местного самоуправления на том или ином этапе развития.