9.1. Система управления рисками в таможенном контроле

знать назначение и порядок функционирования СУР в таможен­ном деле, назначение и виды зон таможенного контроля, существующие формы таможенного контроля, их специфику и особенности примене­ния должностными лицами таможенных органов РФ;

уметь выбирать оптимальные формы таможенного контроля, ор­ганизовывать и обеспечивать проведение контрольных мероприятий, оценивать законность и целесообразность действий должностных лиц таможенных органов при осуществлении таможенного контроля;

владеть специальной терминологией, навыками организации таможенного контроля с применением СУР.

В соответствии со ст. 4 ТК Таможенного союза таможенный контроль — это совокупность мер, осуществляемых таможенными органами, в том числе с использованием системы управления рисками, в целях обеспе­чения соблюдения таможенного законодательства Таможенного союза и законодательства государств — членов Таможенного союза.

При проведении таможенного контроля таможенные органы должны расходовать свои ресурсы (специальное оборудование и тех­нику, рабочее время и т.д.) экономно, но эффективно, т.е. исходить из принципа выборочное™ и, как правило, ограничиваться только теми формами таможенного контроля, которые достаточны для обе­спечения соблюдения таможенного законодательства РФ. Для этого при выборе форм таможенного контроля используется система управ­ления рисками (СУР).

Управление рисками — это основной базисный принцип современ­ных методов таможенного контроля. Этот метод позволяет оптимально использовать ресурсы таможенных органов, не уменьшая эффектив­ности таможенного контроля, и освобождает большинство участников ВЭД от излишнего бюрократического контроля. Процедуры, основан­ные на управлении рисками, позволяют контролировать производство таможенного оформления на участках, где существует наибольший риск, позволяя основной массе товаров и физических лиц сравнитель­но свободно проходить через таможню^[69].

Четырехуровневая система администрирования, созданная в рос­сийской таможенной службе (ФТС России, РТУ, таможни и таможен­ные посты), объединенная в единую информационную сеть, создает условия для построения эффективной СУР.

Цели применения СУР:

1) обеспечение в пределах компетенции таможенных органов мер по защите национальной (государственной) безопасности, жизни и здо­ровья человека, охране окружающей среды;

2) сосредоточение внимания на областях повышенного риска и обеспечение более эффективного использования имеющихся в рас­поряжении ресурсов;

3) выявление, прогнозирование и предотвращение нарушений та­моженного законодательства Таможенного союза и (или) законодатель­ства государств — членов Таможенного союза, которые имеют устойчи­вый характер, связанны с уклонением от уплаты таможенных пошлин, налогов в значительных размерах, подрывают конкурентоспособность товаров Таможенного союза;

4) ускорение проведения таможенных операций при перемещении товаров через таможенную границу.

Положительный результат применения в деятельности таможен­ных органов СУР подтверждает опыт работы таможенных органов за­рубежных стран.

Основы и принципы таможенного контроля, предусматривающие использование СУР, закреплены в Международной конвенции об упро­щении и гармонизации таможенных процедур Всемирной таможенной организации (Киотской конвенции) 1973 г. в редакции 1999 г.:

■ таможенный контроль ограничивается минимумом, необходи­мым для обеспечения соблюдения таможенного законодатель­ства;

■ при выборе форм таможенного контроля используется СУР;

■ таможенная служба применяет метод анализа рисков для опре­деления лиц и товаров, включая транспортные средства, подле­жащие проверке, и степени такой проверки;

■ таможенная служба принимает стратегию, базирующуюся на си­стеме мер оценки вероятности несоблюдения законодательства.

Система управления рисками должна стать одной из основных со­ставляющих в работе по приведению процедур таможенного контроля для таможенных органов стран Таможенного союза в соответствие кри­териям качества таможенного администрирования, предусмотренным стандартами Всемирной торговой организации:

1) сократить время таможенного оформления;

2) обеспечить прозрачность и предсказуемость работы таможенных органов для участников ВЭД;

3) обеспечить партнерский подход в отношениях таможенных ор­ганов с участниками ВЭД.

Основные понятия, применяемые в системе управления рисками. Риск — вероятность несоблюдения таможенного законодательства РФ.

Анализ риска — систематическое использование имеющейся у та­моженных органов информации для определения причин и условий возникновения рисков, их идентификации и оценки возможных по­следствий несоблюдения таможенного законодательства РФ. Риски разделяются на два типа: выявленные и потенциальные. Выявленный риск является фактом, т.е. известным риском, когда нарушение законо­дательства РФ уже произошло и таможенные органы имеют информа­цию о данном факте. Потенциальный риск — это риск, который не про­явил себя, но условия для его возникновения существуют.

Товары риска — товары, перемещаемые через таможенную границу Российской Федерации, в отношении которых выявлены риски либо существуют потенциальные риски.

Товары прикрытия — товары, которые с достаточной степенью ве­роятности могут заявляться (декларироваться) вместо товаров риска.

Объектами анализа являются:

■ товары, находящиеся под таможенным контролем или выпу­щенные для свободного обращения на таможенной территории Таможенного союза;

■ транспортные средства, используемые в международных пе­ревозках для платной перевозки лиц либо для платной или бесплатной промышленной или коммерческой перевозки то­варов;

■ сведения, содержащиеся в транспортных (перевозочных), ком­мерческих и таможенных документах;

■ сведения, содержащиеся в договорах международной куп­ли-продажи или других видах договоров, заключенных при со­вершении внешнеэкономической сделки, а в случае совершения односторонних внешнеэкономических сделок — иных докумен­тов, выражающих содержание таких сделок;

■ деятельность лиц, выступающих в качестве достаточном для совершения юридически значимых действий от собственного имени с товарами, находящимися под таможенным контролем, в соответствии с гражданским и (или) таможенным законода­тельством;

■ деятельность таможенных представителей, владельцев СВХ и ТС, а также перевозчиков, в том числе таможенных;

■ результаты применения форм таможенного контроля.

Область риска — отдельные сгруппированные объекты анализа, в отношении которых требуется применение отдельных форм таможен­ного контроля либо их совокупности, а также повышение эффективно­сти качества таможенного администрирования.

Индикаторы риска — определенные критерии с заданными заранее параметрами, отклонение от которых позволяет осуществлять выбор объекта контроля.

Оценка риска — систематическое определение вероятности воз­никновения риска и последствий нарушений таможенного законода­тельства в случае его возникновения.

Профиль риска — совокупность сведений об области риска, ин­дикаторов риска, а также указания о применении необходимых мер по предотвращению или минимизации риска. В зависимости от реги­она применения профиль риска по видам делится на общероссийский, региональный и зональный.

Управление риском — систематическая работа по разработке и практической реализации мер по предотвращению и минимизации рисков, оценке эффективности их применения, а также контролю за применением таможенных процедур и таможенных операций, пред­усматривающая непрерывное обновление, анализ и пересмотр имею­щейся у таможенных органов информации.

Основные задачи СУР:

■ создание единого информационного пространства, обеспечива­ющего функционирование СУР;

■ разработка методик (программ) по выявлению рисков;

■ определение потенциальных и фиксирование выявленных рисков;

■ выявление причин и условий, способствующих совершению та­моженных правонарушений;

■ оценка возможного ущерба в случае возникновения потенци­альных рисков и ущерба при выявленных рисках;

■ определение возможности предотвращения или минимизации рисков, а также определение требуемых ресурсов и разработка предложений по их оптимальному распределению;

■ разработка и применение методик оценки эффективности при­меняемых мер;

■ разработка и практическая реализация мер по предотвращению или минимизации рисков;

■ контроль за практической реализацией мер по предотвращению или минимизации рисков;

■ оценка эффективности применяемых мер по управлению риска­ми и корректировка управленческих решений;

■ накопление и анализ информации о результатах применения отдельных форм таможенного контроля либо их совокупности, а также о причинах и условиях, способствующих совершению таможенных правонарушений, в целях выработки предложений по модернизации стратегии таможенного контроля.

Принципы построения системы управления рисками.

■ принципе целевой направленности, заключающегося в под­чинении всех задач таможенной службы и способов их реше­ния в целях обеспечения соблюдения таможенного законода­тельства;

■ принципе целостности, заключающегося в разработке и исполь­зовании структурными подразделениями ФТС России функци­ональных подсистем управления рисками как элементов единой системы таможенной службы РФ;

■ принципе информационного единства, заключающегося в со­вместимости информационных источников и единых подходов к процедурам их обработки и анализа, а также взаимосвязи информации как по вертикали, так и по горизонтали, на всех уровнях таможенного администрирования (ФТС России, РТУ, таможня, таможенный пост);

■ принципе законности, заключающегося в соответствии прини­маемых мер по предотвращению или минимизации рисков дей­ствующему законодательству РФ;

■ принципе единства управления рисками, заключающегося в определении единых подходов к принятию управленческих решений по принимаемым мерам по предотвращению или ми­нимизации рисков.

Основываясь на указанных принципах, СУР обеспечит организа­цию эффективного таможенного контроля, осуществляемого на основе выборочное™.

Это позволит таможенным органам:

1) сосредоточить внимание на наиболее важных и приоритетных направлениях работы и, следовательно, обеспечить более эффективное использование имеющихся ресурсов;

2) увеличить возможности по выявлению и прогнозированию на­рушений таможенного законодательства РФ;

3) оказать благоприятные условия лицам, осуществляющим внеш­неэкономическую деятельность и соблюдающим таможенное законо­дательство РФ;

4) ускорить перемещение товаров и транспортных средств через таможенную границу Российской Федерации;

5) сформировать единое информационное обеспечение функцио­нальных подсистем управления рисками структурных подразделений ФТС России и объединить их в единую систему таможенной службы РФ.

Принципы управления. Стратегическое управление — опреде­ление областей риска с наибольшей вероятностью потенциально воз­можного нарушения таможенного законодательства и наибольшей величиной ущерба в случае возникновения рисков (тенденции, зако­номерности), а также разработка и внедрение соответствующих мер по их предотвращению или минимизации на уровне всей таможенной службы РФ.

Оперативное управление — определение локальных областей ри­ска с наибольшей вероятностью потенциально возможного нарушения таможенного законодательства и наибольшей величиной ущерба в слу­чае возникновения рисков, характерных для отдельных лиц, товаров и (или) таможенных органов, в том числе распределение компетенции таможенных органов по принятию решений.

Тактическое управление — определение областей риска, харак­терных для краткосрочных ситуаций, конкретных лиц, партий товаров.

Элементы системы управления рисками в Российской Феде­рации

Сбор и обработка информации о товарах и транспортных сред­ствах, перемещаемых через таможенную границу Российской Федера­ции. Данный элемент предусматривает сбор и обработку всей существу­ющей информации из различных источников о товарах и транспортных средствах, перемещаемых через таможенную границу Российской Федерации, в том числе информации:

■ статистической о перемещаемых товарах и транспортных сред­ствах через таможенную границу Российской Федерации, а так­же сравнение внутренней статистики Российской Федерации со статистикой стран-контрагентов;

■ о производственно-экономическом потенциале стран-контр­агентов;

■ поступающей от иных правоохранительных и контрольных органов РФ, в том числе от таможенных органов иностранных государств;

■ результатах оперативно-розыскной деятельности таможенных органов, а также специальной статистики о нарушениях тамо­женных правил;

■ правонарушениях и преступлениях в сфере таможенного дела;

■ деятельности лиц, выступающих в качестве достаточном для совершения юридически значимых действий от собственного имени с товарами, находящимися под таможенным контролем, в соответствии с гражданским и (или) таможенным законода­тельством РФ;

■ деятельности таможенных представителей, владельцев СВХ и ТС, а также перевозчиков, в том числе таможенных;

■ заявляемой при осуществлении таможенных операций;

■ о расчетно-платежных отношениях по совершаемым внешне­экономическим сделкам;

■ транспортных логистических схемах.

Важнейшим фактором, определяющим обоснованность и эффек­тивность принимаемых управленческих решений, является полнота, оперативность (своевременность) и достоверность информации, кото­рая используется для разработки и реализации мер по предотвраще­нию и минимизации рисков. Таможенные органы должны иметь до­ступ к надежным, достоверным и актуальным источникам информации и уметь эти сведения оценивать.

Системность и комплексность мероприятий по сбору, обобщению и анализу информации, наличие нескольких независимых источников информации, а также технология сбора информации, регламентирую­щая источники информации,периодичность обновления, пополнения баз данных и движение (оборот) информации в таможенных органах обеспечат максимальную достоверность и объективность получаемых результатов, а также принятие оптимальных решений для определения необходимых мер по предотвращению и минимизации рисков.

В качестве основных сведений для выявления и определения потен­циальных рисков используются информационные ресурсы ФТС России.

Выявление и анализ рисков. Основные действия, связанные с ана­лизом рисков, состоят из определения:

■ совокупности условий и факторов, влияющих на риски;

■ таможенных операций, при осуществлении которых существует вероятность совершения таможенного правонарушения;

■ объектов анализа;

■ критериев и параметров, характеризующих риски (количество перемещений, номенклатура товаров, получатель товаров и т.д.);

■ индикаторов риска (пограничных количественных показателей, определяющих необходимость применения мер по предотвра­щению или минимизации рисков);

■ оценки возможной величины ущерба в случае возникновения рисков.

Разработка и реализация мер по управлению рисками. При разра­ботке и реализации мер необходимо учитывать:

1) прогноз результатов и определение возможных последствий планируемых мер и вероятности наступления этих последствий;

2) анализ возможных мер по предотвращению или минимизации рисков, а по результатам — выбор оптимальных, предусмотренных дей­ствующим законодательством РФ.

Обобщение результатов принятых мер и подготовка предложений. Система управления рисками невозможна без отлаженной системы об­ратной связи. Наряду с подготовкой и реализацией профилей рисков необходимо на постоянной основе осуществлять контроль за примене­нием соответствующих форм таможенного контроля, анализ их эффек­тивности, а по результатам — их корректировку.

Осуществляемые меры могут принести разный по величине эф­фект и оказать влияние на различные аспекты таможенной деятельно­сти (совершенствование процедур таможенного контроля, фискальную, правоохранительную):

■ на пресечение незаконного перемещения товаров через тамо­женную границу;

■ эффективность таможенного контроля;

■ полноту взысканных таможенных платежей;

■ ускорение товарооборота;

■ расходы таможенных органов и лиц, перемещающих товары, связанные с проведением таможенного контроля;

■ изменение времени таможенного оформления.

При подготовке и выборе мер необходима сбалансированная оцен­ка их совместного суммарного эффекта. Актуальность этого правила возрастает с учетом введения и совместного применения СУР тамо­женными органами стран Таможенного союза.

Очевидно, что должны быть разработаны методики, а также опре­делены критерии, по которым должен осуществляться контроль, в том числе оперативный, хода исполнения вступивших в силу документов и принятых мер, а также их влияние на предотвращение или миними­зацию рисков и эффективность качества таможенного контроля на та­моженной территории Таможенного союза.