Организационное (ресурсное) обеспечение деятельности судов общей юрисдикции.

Согласно ч. 1 ст. 30 Федерального конституционного закона "О судебной системе Российской Федерации" деятельность Верхов­ного Суда РФ, так же как и Конституционного и Высшего Арбитраж­ного судов, обеспечивается его аппаратом. В настоящий момент от­сутствует акт законодательного уровня, определяющий порядок и формы реализации такой деятельности, и она осуществляется на основании внутренних документов (положений и инструкций) Вер­ховного Суда РФ, утверждаемых его руководителями. В составе это­го Суда действуют секретариаты Пленума и Президиума, секрета­риаты судебных коллегий по гражданским и по уголовным делам, а также Военной коллегии (каждый из которых включает в себя кан­целярии судебных составов - от 3 до 8), отделы обобщения судебной практики, работы с законодательством, проверки судебных реше­ний в порядке надзора, контроля и исполнения решений, приема граждан, международно-правовой отдел, управление делами и др. Все эти подразделения осуществляют как организационное, так и информационное и отчасти материально-техническое обеспече­ние. Отдел кадров Верховного Суда РФ реализует функцию подбо­ра и расстановки кадров аппарата Верховного Суда РФ, оказывает помощь в осуществлении кадрового обеспечения иных федераль­ных судов Председателю Верховного Суда РФ, сотрудничая в этом процессе с Судебным департаментом при Верховном Суде РФ и Высшей квалификационной коллегией судей.

Деятельность иных федеральных судов обеспечивается, как уже выше было сказано, Судебным департаментом при Верхов­ном Суде РФ (ч. 2 ст. 30 Федерального конституционного закона •о судебной системе Российской Федерации")^[844]. Организация и дея­тельность этого государственного органа^[845] регулируется специаль­ным Федеральным законом "О Судебном департаменте при Верхов­ном Суде Российской Федерации", принятом 8 января 1998 г.^[846] Имен­но эта модель организационного обеспечения, что очевидно по вре­мени принятия акта, и была предметом острых дискуссий, о которых упоминается в начале настоящего параграфа. Учрежде­ние и фактическое создание Судебного департамента при Верхов­ном Суде РФ (далее - Департамент) в современной литературе оце­нивается чаще как "одна из действенных мер по укреплению судеб­ной власти"^[847], хотя, как опять-таки было показано выше, другие под­системы судебной власти обеспечиваются по принципиально иной организационной схеме, что не вызывает особых нареканий^[848].

К компетенции Департамента Закон (ч. 1 ст. 1) относит организа­ционное обеспечение (все виды) деятельности верховных судов рес­публик, краевых и областных судов, судов городов федерального значения, судов автономной области и автономных округов, район­ных судов, военных^[849] и специализированных судов, а также финан­сирование мировых судей. Департамент ни при каких условиях не вправе вмешиваться в осуществление правосудия (ст. 4). Такой объ­ем компетенции предопределил структуру Департамента, который состоит из центрального аппарата и управлений (отделов) в субъек­тах Федерации. Центральный аппарат или собственно Департа­мент осуществляет организационное обеспечение областных и при­равненных к ним судов, военных и специализированных судов (ст.

- разработка проектов федеральных законов и иных норматив­ных актов по вопросам ведения;

- разработка и представление предложений о финансировании судов и органов судейского сообщества;

- разработка предложений о совершенствовании организации и деятельности судов; в том числе предложений о создании или упразднении судов, определение потребности судов в кадрах и обеспечение работы по подбору кандидатов как на должности судей, так и на государственные должности государственной службы в аппаратах судов;

- разработка нормативов нагрузки судей и работников аппара­тов судов;

- ведение судебной статистики и архивов судов, организация де­лопроизводства в судах;

- организация строительства зданий судов, а также ремонта и их технического оснащения;

- организация иного материально-технического обеспечения су­дов, включая информационное и транспортное;

- организация материального и социального обеспечения судей, работников аппаратов судов;

- обеспечение мер, совместно с иными государственными орга­нами, гарантирующих неприкосновенность и безопасность су­дей и членов их семей.

В целях реализации названных полномочий в состав Департа­мента входят главные управления, управления и отделы: органи­зационно-правового обеспечения деятельности общих судов, обес­печения деятельности военных судов, финансово-экономическое, государственной службы и кадрового обеспечения, контрольно- ревизионное, капитального строительства, эксплуатации зданий и сооружений, учебных и образовательных учреждений, между­народно-правового сотрудничества и управление делами.

Непосредственно деятельность судов общей юрисдикции соглас­но ст. 17 Закона о Департаменте обеспечивает администратор суда. К его компетенции относится осуществление мер по:

- организационному обеспечению деятельности конкретного су­да, подготовке и проведению судебных заседаний;

- обеспечению надлежащих материальных и бытовых условий для судей и работников аппарата суда;

_ обеспечению судей и работников аппарата суда нормативны­ми правовыми актами, юридической литературой, пособиями и иными информационными материалами;

- взаимодействию с правоохранительными и другими государ­ственными органами по вопросам обеспечения деятельности суда (вопросы безопасности, доставки лиц, содержащих­ся под стражей, в суд, обеспечения исполнения судебных решений);

- организации охраны зданий, помещений и иного имущества суда;

- бесперебойной работе транспорта, средств связи, хозяйствен­ной службы;

- организации строительства зданий судов, их ремонта и техни­ческого оснащения.

Кроме того, администратор суда разрабатывает проект сметы расходов суда, утверждаемый председателем суда, и представляет его в соответствующее подразделение Департамента. Также адми­нистратор должен принимать иные меры по обеспечению деятель­ности суда.

Иными словами, вся организационная сторона деятельности су­дов общей юрисдикции сегодня должна осуществляться работника­ми Департамента разного уровня, в связи с чем необходимо кратко охарактеризовать порядок назначения на должности хотя бы клю­чевых фигур. Генеральный директор Департамента назначается и освобождается от должности Председателем Верховного Суда РФ с согласия Совета судей РФ, заместители Генерального директора - так же Председателем Верховного Суда, но единолично и на осно­вании представления Генерального директора Департамента.

Комплексное толкование норм Закона о Судебном департаменте приводит к выводу, что это федеральный орган государственной власти, а его работники - федеральные государственные служащие и, следовательно, данное правило пред­ставляется конституционно уязвимым. .

председателя соответствующего районного суда. Администраторы судов являются работниками Департамента, но в силу законода­тельной модели (причем вполне оправданно) администратор подчи­няется как начальнику управления (отдела) департамента в субъек­те Федерации, так и председателю соответствующего суда.

Такая организационная модель свидетельствует о чрезвычайной централизации и бюрократизации органа, что особенно ярко про­является в "вытягивании" на более высокий уровень по вертикали полномочий по организационному обеспечению судов. Согласно действующему закону все вопросы областного уровня решаются в центральном аппарате, районного - на уровне субъекта Федера­ции. Еще более сомнительным представляется учреждение инсти­тута администраторов суда. Двойственность правового статуса ад­министратора, неопределенность его правовых связей с аппаратом суда, потребность преобразовывать каждое свое решение в отноше­нии сотрудников суда в решения председателя суда и т.

Есть и иные претензии к Закону, но они скорее относятся к сфе­рам конституционного и административного права, поэтому оста­вим их за рамками настоящего исследования. Отметим лишь, что еще на стадии подготовки проекта названного Закона неоднократ­но высказывались аналогичные упомянутым и иные замечания и предложения, отвергнутые его разработчиками. Напомним так­же, что Главное государственно-правовое управление Президента РФ предлагало организовать обеспечение судов общей юрисдикции по несколько иной схеме, кстати, рассчитанной на все три подсис­темы судебной власти. Департамент с этой точки зрения восприни­мался как совокупный аппарат судов, соответственно генеральный директор выступал бы координатором деятельности трех своих за­местителей - начальников аппаратов Конституционного, Верхов­ного и Высшего Арбитражного судов России, в свою очередь, коор­динирующих деятельность начальников аппаратов судов более низ­кого уровня, и т. д. Генеральный директор назначался бы на долж­ность и освобождался от должности Советом судей РФ по совместному представлению председателей названных высоких су­дов. Возможно и подчинение генерального директора упоминавше­муся выше Высшему совету судебной власти РФ. Естественно, что начальники аппаратов судов находились бы в непосредственном подчинении председателей судов. При реализации подобной схе­мы департамент был бы подотчетен и судейскому сообществу Рос­сии в лице его Совета, и руководителям судов. Предлагаемая кон­цепция содержала недвусмысленное определение правового стату­са Департамента - органа государственной судебной власти, обла­дающего всеми признаками центрального (по классификации административных ведомств), при условии существования права формировать территориальные органы. Аналогичным образом чет­ко определялся и правовой статус государственных служащих - фе­деральная государственная служба^[852]. Заметим, что в какой-то сте­пени в подсистеме арбитражных судов используются аналогичные подходы.

Завершая рассмотрение проблемы обеспечения судов общей юрисдикции, обратим внимание, что их аппараты, конечно же, уча­ствуют в этой деятельности. Именно работники аппаратов, так же как и в арбитражном и конституционном суде, осуществляют зна­чительный объем подготовительной работы (принимая и отправляя корреспонденцию, удостоверяя копии судебных документов, осуще­ствляя их вручение, уведомляя о датах рассмотрения дел, контроли­руя уплату государственных пошлин и судебных издержек, обеспе­чивая составление списков присяжных, народных и арбитражных заседателей, ведя протоколы судебных заседаний и отдельных след­ственных действий и многое другое). В необходимых случаях работ­ники аппаратов судов принимают меры по исполнению судебных решений.

Учитывая, что мировые судьи являются судьями субъектов Феде­рации, Федеральный закон "О мировых судьях в Российской Феде­рации" наделил Департамент только полномочиями по финансиро­ванию этих судов (ч. 1 ст. 10). Такое решение этого вопроса - возло­жение бремени финансирования мировых судей на федеральный бюджет, а материально-технического обеспечения их деятельно­сти - на бюджеты соответствующих субъектов Федерации, вызыва­ет много споров. Но, напомним, организационное (ресурсное) обес­печение выступает в нескольких различных формах. Так, упоми­навшаяся пятая процедура "Процедур эффективного осуществле­ния Основных принципов независимости судебных органов" 1990 г. содержит признанные международным сообществом минимальные требования в этой сфере в значительно более широком формате: го­сударство обязано уделять особое внимание необходимости выделе­ния адекватных ресурсов для функционирования судебной систе­мы, включая назначение достаточного числа судей сообразно рас­сматриваемому числу дел, обеспечение судов необходимым техни­ческим персоналом и оборудованием, а судей - вознаграждением и жалованием. Таким образом, адекватное финансирование или финансирование, которое обеспечивает возможность полного и независимого правосудия в соответствии с федеральным зако­ном, есть лишь один из составных элементов более общего поня­тия-должного или адекватного ресурсного обеспечения судов с це­лью успешной реализации последними идеи справедливого или ес­тественного правосудия, а не наоборот, как часто утверждают рос­сийские авторы¹. То есть наряду с финансовым обеспечением судебной системы должно осуществляться также должное органи­зационное, материально-техническое, научно-аналитическое, ин­формационное, коммуникативное и иное ресурсное обеспечение. Кроме того, это понятие охватывает и кадровое обеспечение судеб­ной системы в части комплектования как судейского корпуса, так и аппарата судов. Подобное толкование содержится в нормах не только международных актов, касающихся осуществления незави­симого правосудия, но и российских законов.

Общие принципы, как известно, включены в ст. 30 и 31 Феде­рального конституционного закона "О судебной системе Россий­ской Федерации". Детальное же определение сформулировано в ч. 1 ст. 1 Федерального закона "О судебном департаменте при Верхов­ном Суде Российской Федерации" (хотя этот Закон и регулирует во­просы ресурсного обеспечения судов общей юрисдикции в части оп­ределения терминов, представляется возможным использовать его формулу и применительно к судам конституционной и арбитраж­ной юрисдикции). Особенности ресурсного обеспечения мировых судей дополнительно регулируются как раз ст. 10 Федерального за- конаот 17 декабря 1998 г. "О мировых судьях в Российской Федера­ции" , и с этой точки зрения его нормы вполне соответствуют требо­ваниям ст. 124 Конституции РФ о полноте финансирования право­судия. Нет противоречия и со второй нормой, содержащейся в ст. 124 Конституции РФ, которая устанавливает, что наряду с аде­кватностью финансирования оно должно осуществляться только из федерального бюджета. Как выше было показано, финансовое обес­печение судов - лишь один из элементов должного ресурсного обес­печения. Именно поэтому, а также исходя их того, что Федеральный конституционный закон "О судебной системе Российской Федера­ции" (ст. 4 и 28) учредил этот вид судов как суды субъектов Федера­ции, российский законодатель "развел" собственно финансирова­ние и иное ресурсное обеспечение. Причем, если сравнить мо­дель обеспечения мировых судей и судов иных подсистем судебной власти, в этом отношении он был вполне последовательным. Суще­ствует еще одно серьезное обстоятельство: количество мировых су­дей - 5-7 тысяч. То есть речь идет об увеличении таким путем чис­ленности судейского корпуса Российской Федерации почти в 1,5 раза. В этих условиях (как юридических, так и фактических), распределение бремени содержания мировой юстиции между феде­ральным бюджетом и бюджетом субъекта Федерации представляет­ся вполне оправданным не только юридически, но и практически. Необходимо еще раз отметить, что единство позиций в этом вопросе отсутствует^[853].

Итак, в отличие от модели ресурсного обеспечения конституци­онных (уставных) судов субъектов Федерации, полностью обеспечи­ваемых за счет соответствующего субъекта, финансирование рас­ходов на заработную плату мировых судей и социальные выплаты, предусмотренные для судей федеральными законами, осуществля­ются из федерального бюджета через органы Судебного департа­мента при Верховном Суде РФ, а материально-техническое и иное ресурсное обеспечение осуществляются за счет соответствующего субъекта Федерации^[854]. Представлены две модели: субъект создает специальное подразделение администрации области (соответст­вующий орган исполнительной власти) или заключает договор с от­делом (управлением) Судебного департамента при Верховном Суде РФ^[855]. Кадровое обеспечение в части формирования судейского кор­пуса этого вида судов осуществляет Судебный департамент (ст. 14 Закона о Судебном департаменте), а в части формирования аппара­тов мировых судей - соответствующие органы исполнительной вла­сти субъекта Федерации (ст. 9 Закона о мировых судьях).