§ 1. Исторический очерк

В эпоху инквизиции (ХШ-ХУШ вв. н. э.) также не нашлось места прокурорскому надзору, поскольку инквизитор осуществлял и ро­зыск, и уголовное преследование, и суд (функции обвинения, защи­ты и разрешения дела были сосредоточены у одного лица).

Прокуратура появилась лишь в ХШ-ХГУ вв. во Франции в связи с борьбой королевской власти против своеволия феодалов и сепара­тизма (ордонанс короля Филиппа IV 1302 г.). Она была инструмен­том становления и укрепления абсолютизма^[230].

Появление прокуратуры в России связывают с именем Петра I, который 17 марта 1714г. издал указ "О фискалах" - предшественни­ках прокуратуры, выполнявших, в сущности, прокурорские функ­ции. Оберфискал состоял при Сенате, созданномв 1711 г. вместо бо­ярской Думы. Оберфискал доносил о деятельности Сената царю. Фискалы были учреждены и в провинции. Их задачи состояли в том, чтобы "только проведывать и доносить и при суде обличать"^[231].

Это положение конкретизировалось следующим образом: "При­лежно проведывать, не обретаются ли какие беглые, гулящие, по­дозрительные и другие оные подобные люди... не прокрадываются ли какие беглые люди за рубеж"^[232]. Кроме того, фискалам вменялись в обязанность борьба с казнокрадством, надзор за исполнением указов и регламентов и участие в делах, где нет челобитчика.

Полномочия Генерал-прокурора Петр I определил так: "Сей чин яко око наше", и потребовал "смотреть над всеми прокурорами, дабы в своем звании истинно и ревностно поступали"^[234]. Последние были учреждены в каждой коллегии, а также на периферии. На Генерал-прокурора Петр I возложил обязанность надзирать за Сенатом, который был главным управляющим и судебным орга­ном страны. Так возникла надзорная функция прокуратуры, кото­рая многие годы доминировала в ее деятельности. Появилась и функция надзора за судом, которая затем получила дальнейшее развитие.

При Павле I Генерал-прокурор был одновременно министром юстиции, министром финансов и министром внутренних дел. В дальнейшем он был только министром юстиции, т. е. принадле­жал к исполнительной власти, хотя и надзирал за судом.

Екатерина II в известном "Учреждении для управления губер­ний" (7 ноября 1775 г.) сделала попытку отделить суд от админист­рации. Но генерал-губернаторы по-прежнему рассматривались ею как "государевы наместники". Прокуроры и стряпчие в губерниях должны были "доносить... о неточном в судебном месте исполне­нии законов, учреждений и указов", притом доносить не только генерал-губернатору, но и генерал- прокурору^[235]. В ст. 2474 екатери­нинского "Учреждения для управления губерний" на губернских прокуроров возлагались следующие обязанности: 1) охранение об­щего благоустройства в губернии, 2) надзор по казенному управле­нию, 3) надзор по суду и расправе.

Следовательно, у прокуроров сохранялась общенадзорная функ­ция и вводилась функция надзора за судами. Свод российских Зако­нов 1842, 1852 и 1857 гг. называл прокуроров и стряпчих "взыскате­лями наказания... и вместе с тем защитниками невинности", требо­вал от них "наблюдения за ходом следствий" и указывал, что "тща­тельному бдению их подлежит смотреть за правосудием"^[236].

Ситуация в корне изменилась в результате судебной реформы 1864 г. Важнейшими чертами реформы, в частности, бьгли: отделе­ние судебной власти от исполнительной и законодательной, лише­ние прокуратуры надзорных полномочий, возложение на прокуро­ров лишь обязанности уголовного преследования путем руково­дства дознанием и поддержания государственного обвинения в су­дах. учреждение прокуратуры при судах (окружных судах, судебных палатах и Сенате, который стал только судебным органом), соедине­ние в одном лице функций генерал-прокурора и министра юстиции, свидетельствовавшее о принадлежности прокуратуры к исполни­тельной власти, устранение прокурорского надзора за судами и су­дебными следователями. Однако судебная реформа 1864 г. п России опиралась на концепцию, хотя и признающую разделение властей, но полагавшую, что все они, как ветви дерева, имеют основанием могучий ствол - самодержавие. Приговоры выносились именем Им­ператора, и он же утверждал их в случаях совершения особо опас­ных преступлений.

Революция 1917 г. смела царскую судебную систему, а с ней и прокуратуру. Создавались новые суды, но прокуратуры в течение первых четырех лет советской власти не было. В судах выступали правозащитники и члены коллегий обвинителей при исполкомах^[237].

Своеволие мест, раздробленность власти, сепаратизм - все это побудило создать единую централизованную систему надзора за за­конностью.

ВЦИК постановлением от 28 мая 1922 г. утвердил первое Поло­жение о прокурорском надзоре в РСФСР, которое заложило осно­вы советской прокуратуры на многие годы.

По инициативе В. И. Ленина была воссоздана спустя 200 лет по­сле упоминавшегося указа Петра I прокуратура того же типа, т. е. орган тоталитарного надзора за законностью в государстве, где за­конность понималась как диктатура пролетариата. Судебная функ­ция прокуратуры отошла на второй план. Нужно сказать, что пози­ция В. И. Ленина была гораздо умеренней, чем взгляды некоторых его оппонентов. Он, в частности, считал, что прокурор должен опро­тестовывать незаконные акты "с исключительным правом переда­вать дело на решение суда"^[239]. Но это ограничение не было включено в Положение о прокурорском надзоре 1922 г. и последующие норма­тивные акты. Тем самым общий надзор прокуратуры оказался в значительной мере оторванным от суда.

Вплоть до 1933 г. прокуратура входила в состав Народного Ко­миссариата юстиции (НКЮ), что подчеркивало ее принадлежность к исполнительной власти. Однако прокуроры состояли при судах. Конституция СССР, принятая в июле 1925 г., установила, что проку­рор Верховного Суда дает заключения по всем вопросам, решаемым этим судом, поддерживает обвинения и вправе опротестовывать ре­шения Верховного Суда в Президиум ЦИК СССР.

Полномочия прокурора Верховного Суда конкретизировались в Положении о Верховном Суде СССР (декрет ЦИК СССР от 25 нояб­ря 1925 г.): предлагать на рассмотрение Президиума ЦИК и Верхов­ного Суда СССР вопросы, отнесенные к компетенции последнего, опротестовывать решения Верховного Суда СССР, истребовать ре­шения и приговоры верховных судов союзных республик, прове­рять их в порядке надзора и передавать на рассмотрение Верхов­ного Суда СССР. В Основах судоустройства Союза ССР и союзных республик, принятых 29 октября 1924 г., была определена компе­тенция прокуроров союзных и автономных республик.

Постепенно расширялась компетенция прокурора Верховного Суда СССР, который получил право наблюдать за законностью по- становленний Наркоматов и иных центральных учреждений СССР.

Положение о Народном комиссариате юстиции, принятое 3 июня 1929 г., установило, что в состав этого учреждения входят Верхов­ный Суд РСФСР и Управление прокуратуры Республики. К ведению последнего были отнесены: руководство нижестоящими прокурату­рами (идея централизма); надзор за законностью и опротестование действий центральных органов власти, хозяйственных органов, об­щественных организаций, исполкомов и других учреждений (об­щий надзор); руководство деятельностью органов расследования, которые в 1928-1929 гг. были переданы из судов в ведение прокура­туры; организация совещаний по борьбе с преступностью и общее руководство их деятельностью (прообраз координации работы пра­воохранительных органов); участие в заседаниях коллегий Верхов­ного Суда РСФСР и дача заключений; истребование судебных дел в порядке надзора и некоторые другие.

Решающий шаг в сторону полного организационного отделения прокуратуры от Верховного Суда и НКЮ был сделан в связи с приня­тием Положения о прокуратуре СССР (постановление ЦИК и СНК СССР от 17декабря 1933г.). На прокурора СССР и подчиненных ему прокуроров были возложены: общий надзор; надзор за правильным и единообразным применением законов судами, возбуждение уго­ловного преследования и поддержание обвинения в судах, надзор за законностью в деятельности ОПТУ, милиции и исправительных учреждений. Прокуроры опротестовывали незаконные правовые акты исполнительной власти, приговоры и решения судов. Но про­куратуры союзных республик еще несколько лет оставались и веде­нии соответствующих наркоматов юстиции^[240].

Централизованная и независимая прокурорская система СССР окончательно сложилась к середине 30-х годов (постановление ЦИК и СНК СССР от 20 июля 1936 г. "Об образовании Народного Комис­сариата юстиции Союза ССР"^[241]. Она была закреплена сталинской Конституцией (1936 г.). На прокуратуру возлагался высший надзор^[242]за точным исполнением законов всеми народными комиссариата­ми. подведомственными им учреждениями, должностными лицами и гражданами (ст. 115).

В период сталинских репрессий роль прокуратуры (и судов) была принижена. Однако прокуроры входили в состав квазисудебных ор­ганов - "троек", рассматривавших дела "врагов народа".

Положение о прокурорском надзоре в СССР от 24 мая 1955 г., принятое в условиях преодоления культа личности и восстановле­ния демократических форм правления, определило основные на­правления деятельности прокуратуры, в частности сохранило об­щий надзор, надзор за законностью при производстве предвари­тельного расследования, а также надзор за законностью судебных решений, исполнения приговоров, содержания арестованных в местах лишения свободы.

В Конституции СССР 1977 г. прокуратуре была посвящена от­дельная глава (21), и ее функции определялись как высший надзор за законностью в деятельности органов государственного управле­ния (кроме Совета Министров), колхозов, общественных организа­ций и граждан. Направления прокурорского надзора были конкре­тизированы в Законе СССР "О прокуратуре СССР", принятом 30 но­ября 1979 г. (общий надзор, надзор за расследованием преступле­ний, уголовное преследование, поддержание государственного обвинения в судах, надзор за исполнением законов при рассмотре­нии дел в судах, надзор за соблюдением законов в местах лишения свободы и др.).

В период перестройки появилось большое количество противо­речивых нормативных актов, предпринимались попытки неверно истолковать и обойти закон. В связи с этим на первое место в работе прокуратуры выдвинулся общий надзор. М. С. Горбачев, выступая наXIXВсесоюзной конференции КПСС, сказал, что недооценивался "общий надзор прокуратуры и что необходимо устранить... перекос, поставив задачу вернуться к ленинской позиции и утвердить в качестве главной функции прокуроров надзор за повсеместным и точным пониманием и применением советских законов"^[243].

Но тогда же появилась идея покончить с общим надзором как ру­диментом средневековья. Однако попытка ликвидировать общий надзор, предпринятая в 1993 г., не увенчалась успехом. На консти­туционном совещании летом 1993 г. во всех пяти палатах и в итого­вой рабочей комиссии было решено ограничить компетенцию про­куратуры лишь уголовным преследованием, поддержанием обвине­ния в суде и предъявлением исков в защиту интересов государства и прав граждан, но лишь по их просьбам. Эта позиция была зафик­сирована в проекте Конституции РФ, переданном Президенту РФ осенью 1993 г. Однако Президент по настоянию бывшего тогда Ге­неральным прокурором РФ А. И. Казанника исключил из проекта Конституции указанные положения, и в таком виде Конституция была вынесена на референдум и принята 12 декабря 1993 г.^[244]

Мотивы, которыми руководствалась Генеральная прокуратура, очевидны: при отсутствии в Конституции РФ указаний на функции, которые выполняет прокуратура, продолжает действовать приня­тый в 1992 г. Закон РФ "О прокуратуре Российской Федерации", в котором функция общего надзора четко обозначена. По мнению Генеральной прокуратуры РФ, общий надзор необходим в качестве средства борьбы с беззаконием в условиях роста преступности.

Изложенное проливает свет на то обстоятельство, что прокурату­ра оказалась включенной в гл. 7 Конституции РФ, именуемую "Су­дебная власть". Ей и положено там быть, если бы ее функции, как за­мышлялось, были ограничены уголовным преследованием и под­держанием обвинения в судах.

Организацию и порядок деятельности прокуратуры РФ в настоя­щее время определяют три закона, принятые в 90-х годах. Это За­кон РФ "О прокуратуре Российской Федерации" 1992 г.^[245], Закон РФ от 17 ноября 1995 г. "О внесении изменений и дополнений в Закон Рос­сийской Федерации «О прокуратуре Российской Федерации»"^[246], кото­рый, в сущности, представляет собой новую развернутую редакцию предыдущего Закона, и Закон РФ от 10 февраля 1999 г. "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «О прокуратуре Рос­сийской Федерации»"^[247].

Названные законы указывают на основную функцию прокурату­ры РФ - надзор за исполнением Конституции РФ и действующих на территории России законов. Сохранен общий надзор за фсде- ральными органами государственного управления (кроме Прави­тельства РФ), но из объектов надзора исключены общественные движения, общественные организации, партии и граждане. Введен надзора за соблюдением законности в деятельности представитель­ных (законодательных) и исполнительных органов субъектов РФ. органов местного самоуправления, органов военного управления, органов контроля, судебных приставов. Включена новая глава о прокурорском надзоре за соблюдением прав человека. Предусмот­рен надзор за органами управления и руководителями коммерче­ских организаций. Сохранен надзор за органами расследования и оперативно-разыскной деятельности (ОРД), введена функция уго­ловного преследования. Допущено проведение общенадзорных про­верок только при поступлении информации о фактах нарушения за­кона. требующих принятия мер прокурором, что сужает сферу об­щего надзора. Устранен прокурорский надзор за рассмотрением дел в судах, и предусмотрено лишь участие прокуроров в рассмотрении дел судами и право опротестования всех видов судебных решений. Сохранена обязанность прокуратуры координировать деятель­ность правоохранительных органов (к которым суды не относятся). Введено назначение прокуроров субъектов РФ Генеральным проку­рором РФ лишь по согласованию с органами государственной вла­сти этих субъектов (это положение подвергалось критике со сторо­ны работников прокуратуры и было отменено). Установлено, что любая проверка сообщения о преступлении, совершенном прокуро­ром и следователем прокуратуры, возбуждение против них уголов­ного дела и проведение расследования - исключительная компетен­ция органов прокуратуры. До половины текста названных законов о прокуратуре - изложение льгот и мер социального обеспечения про­курорских и следственных работников.

Таким образом, шел процесс централизации и усиления россий­ской прокуратуры, которой отводилась роль основного гаранта прав человека, целостности Федерации, законности и правопоряд­ка. В то же время из законодательства о прокуратуре были исключе­ны наиболее одиозные положения (надзор за общественными орга­низациями, партиями, движениями, гражданами, надзор по усмот­рению, а не по поступившим сигналам о нарушениях законности, назначение прокуроров в субъектах Федерации лишь с согласия ор­ганов представительной власти этих субъектов, надзор за судом в ходе осуществления правосудия и др.).

В последнее время авторитет прокуратуры оказался подорван­ным. Не раскрыты многие преступления - убийства журналистов В. Листьева и Д. Холодова, депутата Г. Старовойтовой, взрыв на Котляковском кладбище, от которого погибли 14 человек (подсуди­мые по этому делу были оправданы и освобождены из-под стра­жи прямо в зале суда). Завершились оправданием инспирирован­ные прокуратурой и ФСБ дела капитана Никитина (выдача иностранным экологам сведений о загрязнении российскими под­лодками (северных морей), химика Мирзаяна, военного журналиста Пасько (шпионаж) и др. Остались неустановленными лица, взорвав­шие жилые дома в период, когда только начиналась "вторая чечен­ская война" (август 1999 г.). Прокуратура оскандалилась также в связи с арестом в июне 2000 г. президента холдинга "Медиа-Мост" В. Гусинского. Он был освобожден из-под стражи, и дело вскоре было прекращено за отсутствием состава преступления. В связи о этим все более актуальными становятся призывы поставить про­куратуру в какой-то мере под контроль суда.