Тема 3. ЗДРАВООХРАНЕНИЕ И ГОСУДАРСТВО

Достижение указанных целей обеспечивается путем: 1) госу­дарственного регулирования в сфере охраны здоровья, в том чи­сле нормативного правового регулирования; 2) разработки и осу­ществления мероприятий по профилактике возникновения и распространения заболеваний, в том числе социально значимых заболеваний и заболеваний, представляющих опасность для окружающих, и по формированию здорового образа жизни на­селения; 3) организации оказания первой помощи, всех видов медицинской помощи, в том числе гражданам, страдающим со­циально значимыми заболеваниями, заболеваниями, представ­ляющими опасность для окружающих, редкими (орфанными)

»СЗ РФ. 2011. № 48. Ст. 6724.

заболеваниями; 4) обеспечения санитарно-эпидемиологическо­го благополучия населения; 5) обеспечения определенных кате­горий граждан Российской Федерации лекарственными препа­ратами, медицинскими изделиями и специализированными продуктами лечебного питания в соответствии с законодатель­ством Российской Федерации; 6) управления деятельностью в сфере охраны здоровья на основе государственного регулирова­ния, атакже саморегулирования, осуществляемого в соответствии с федеральным законом (ст.

Система здравоохранения в широком смысле — это совокуп­ность всех организаций, институтов, форм (методов) управле­ния и ресурсов, предназначенных и используемых в целях улуч­шения здоровья населения. В основе ее построения лежат опре­деленные принципы, которые в конечном итоге определяют ее структуру, цели и задачи, позволяют оценить результаты работы. Основные принципы охраны здоровья закреплены в главе 2 Фе­дерального закона «Об основах охраны здоровья...». Согласно ст. 4 указанного закона таковыми являются: 1) соблюдение прав граждан в сфере охраны здоровья и обеспечение связанных с эти­ми правами государственных гарантий; 2) приоритет интересов пациента при оказании медицинской помощи; 3) приоритет охраны здоровья детей; 4) социальная защищенность граждан в случае утраты здоровья; 5) ответственность органов государствен­ной власти и органов местного самоуправления, должностных лиц организаций за обеспечение прав граждан в сфере охраны здоровья; 6) доступность и качество медицинской помощи;

7) недопустимость отказа в оказании медицинской помощи;

8) приоритет профилактики в сфере охраны здоровья; 9) соблю­дение врачебной тайны.

В реальности здравоохранение развивается как комплексная система, где каждый элемент, каждое звено, каждый уровень иг­рает свою роль, но при этом неразрывно связан с другими. В современных условиях, когда все большее внимание уделяется удовлетворению потребностей населения в качественной меди­цинской помощи для успешного функционирования системы здравоохранения необходимы достаточные кадровые ресурсы, финансовые средства, материалы и оборудование, транспорт, технологии, информация и коммуникации, а также современ­ные управленческие структуры.

Через систему здравоохранения обеспечивается реализация здравоохранительной политики государства, определенной на бли­жайшие годы Указом Президента Российской Федерации от 7.05.2012 г. № 598 «О совершенствовании государственной по­литики в сфере здравоохранения»¹.

Государственная программа включает подпрограммы: «Про­филактика заболеваний й формирование здорового образа жиз­ни. Развитие первичной медико-санитарной помощи»; «Совер­шенствование оказания специализированной, включая высо­котехнологичную, медицинской помощи, скорой, в том числе скорой специализированной медицинской помощи, медицин­ской эвакуации»; «Развитие и внедрение инновационных мето­дов диагностики и лечения»; «Охрана здоровья матери и ребен­ка»; «Оказание паллиативной помощи, в том числе детям»; «Кад­ровое обеспечение системы здравоохранения» и др. (всего 11 под­программ).

¹ СЗ РФ. 2012. № 19. Ст. 2335. *СЗ РФ. 2012. № 53 (ч. 2). ⁵ гоБттгагау. ги/Ьеа1111/72

Непосредственными результатами реализации государствен­ной программы будут являться выраженные к 2020 году в конк­ретных показателях: снижение смертности от всех причин (в том числе материнской и младенческой смертности, смертности от болезней системы кровообращения) в расчете на 1000 населе­ния; снижение потребления алкогольной продукции (литров на душу населения в год); снижение распространенности потреб­ления табака среди взрослого населения, а также среди детей и подростков(процент); снижение заболеваемости туберкулезом (на 100 тыс.

В соответствии с ч. 2 ст. 29 Федерального закона «Об основах охраны здоровья...» организация охраны здоровья в России ос­новывается на функционировании и развитии государственной, муниципальной и частной систем здравоохранения. Это своего рода три подсистемы общей всероссийской системы здравоохране­ния, управляемой органами публичной (государственной и му­ниципальной) власти.

Государственную систему здравоохранения, согласно ч. 3 ст. 29 Федерального закона «Об основах охраны здоровья...», составляют: 1) федеральные органы исполнительной власти в сфере охраны здоровья и их территориальные органы, Россий­ская академия медицинских наук; 2) исполнительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере охраны здоровья, органы управления в сфере охраны здоровья иных федеральных органов исполнительной власти (за исключением упомянутых федеральных органов исполни­тельной власти); 3) подведомственные федеральным органам исполнительной власти, государственным академиям наук и исполнительным органам государственной власти субъектов Российской Федерации медицинские организации и фарма­цевтические организации, организации здравоохранения по обеспечению надзора в сфере защиты прав потребителей и бла­гополучия человека, судебно-экспертные учреждения, иные орга­низации и их обособленные подразделения, осуществляющие деятельность в сфере охраны здоровья.

В государственной системе здравоохранения выделяются два уровня — федеральный и региональный (уровень субъек­тов Российской Федерации). В зависимости оттого, на какой государственной собственности — федеральной или регио­нальной, функционируют и каким органам управления под­чинены медицинские организации, лечебно-профилактиче­ские и фармацевтические учреждения и предприятия, они от­носятся соответственно к федеральному или региональному уровню государственной системы здравоохранения.

Государственное управление в сфере здравоохранения. Управ­ление системой здравоохранения обеспечивает государство. Не­которые его институты (органы) выступают в качестве элементов самой системы здравоохранения.

Отталкиваясь от классического понятия государственного управления^[22] можно определить, что государственное управле­ние здравоохранением— это практическое, организующее и ре­гулирующее воздействие государства через систему своих орга­нов на общественную и частную жизнедеятельность людей в це­лях обеспечения охраны здоровья населения, оказания надле­жащей медицинской помощи и медицинских услуг гражданам.

В соответствии со ст. 9 Федерального закона «Об основах охраны: здоровья...» органы государственной власти и органы местного самоуправления, медицинские организации и иные организации осуществляют взаимодействие в целях обеспече­ния прав граждан в сфере охраны здоровья. Также органы госу­дарственной власти и органы местного самоуправления, долж­ностные лица организаций несут в пределах своих полномочий ответственность за обеспечение гарантий в сфере охраны здоро­вья, установленных законодательством Российской Федерации.

В рамках системы здравоохранения соответствующими го­сударственными и муниципальными органами осуществляют­ся нормотворческие, организационные, координационные, ин­формационные, ресурсообеспечительные, контрольные и иные полномочия, а медицинскими организациями — собственно ме­дицинская (лечебная) деятельность.

В Российской Федерации стратегически важные функции и полномочия в сфере здравоохранения осуществляются на феде­ральном уровне. Полномочия федеральных органов государствен­ной власти в сфере охраны здоровья определены ст.

1) проведение единой государственной политики в сфере охраны здоровья;

2) защита прав и свобод человека и гражданина в сфере охра­ны здоровья;

3) управление федеральной государственной собственностью, используемой в сфере охраны здоровья; ^;

4) организация системы санитарной охраны территории Рос­сийской Федерации;

5) организация, обеспечение и осуществление федерально­го государственного санитарно-эпидемиологического над­зора;

6) реализация мероприятий, направленных на спасение жиз­ни и сохранение здоровья людей при чрезвычайных ситу­ациях, ликвидацию медико-санитарных последствий чрез­вычайных ситуаций, информирование населения о меди- ко-санитарной обстановке в зоне чрезвычайной ситуации и о принимаемых мерах;

7) лицензирование отдельных видов деятельности в сфере охраны здоровья (за исключением тех видов деятельно­сти, лицензирование которых осуществляется органами государственной власти субъектов Российской Федера­ции);

8) организация и осуществление контроля в сфере охраны здоровья (в том числе за соблюдением требований техни­ческих регламентов в сфере охраны здоровья);

9) ведение федеральных информационных систем, федераль­ных баз данных в сфере здравоохранения (в том числе обес­печение конфиденциальности содержащихся в них пер­сональных данных в соответствии с российским законода­тельством);

10) установление порядка осуществления медицинской дея­тельности на принципах государственно-частного парт­нерства в сфере охраны здоровья;

11) организация оказания гражданам первичной Медико-са- нитарной помощи, специализированной (в том числе вы­сокотехнологичной) медицинской помощи, скорой (в том числе скорой специализированной) медицинской помо­щи и паллиативной медицинской помощи федеральны­ми медицинскими организациями;

12) организация безвозмездного обеспечения донорской кро­вью и (или) ее компонентами, а также организация обес­печения лекарственными препаратами, специализирован­ными продуктами лечебного питания, медицинскими из­делиями, средствами дезинфекции, дезинсекции и дера­тизации при оказании медицинской помощи;

13) (Организация медико-биологического и медицинского обеспечения спортсменов спортивных сборных команд Российской Федерации;

14) организация и осуществление контроля за достоверно­стью первичных статистических данных, предоставляемых медицинскими организациями;

15) мониторинг безопасности медицинских изделий, регист­рация побочных действий, нежелательных реакций при применении медицинских изделий> фактов и обстоя­тельств, создающих угрозу причинения вреда жизни и здо­ровью людей при обращении зарегистрированных меди­цинских изделий;

16) обеспечение разработки и реализации программ научных исследований в сфере охраны здоровья, их координация;

17) международное сотрудничество Российской Федерации в сфере охраны здоровья, включая заключение ею междуна­родных договоров.

Перечисленные полномочия осуществляет прежде всего Пра­вительство РФ, которое в соответствии с Конституцией РФ (ст. 114 п. «в») обеспечивает проведение в Российской Федерации единой государственной политики в области здравоохранения. Реализуя здравоохранительную политику Российской Федера­ции, Правительство РФ согласно ст. 16 Федерального конститу­ционного закона «О Правительстве Российской Федерации», в частности, принимает меры по реализации прав граждан на охрану здоровья, по обеспечению санитарно-эпидемиологиче­ского благополучия.

Выработку же государственной политики и нормативное пра­вовое регулирование в сфере здравоохранения осуществляет фе­деральный орган исполнительной власти, которым является Ми­нистерство здравоохранения Российской Федерации (далее — Министерство здравоохранения РФ, Минздрав России). Во вся­ком случае, постановлением Правительства РФ от 31 мая 2012 г. № 533 «О некоторых вопросах организации деятельности Ми­нистерства здравоохранения Российской Федерации, Федераль­ной службы по надзору в сфере здравоохранения и Федерально­го медико-биологического агентства» установлено, что Мини­стерство здравоохранения РФ является федеральным органом ис­полнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-право­вому регулированию в сфере здравоохранения, обращения ле­карственных средств, обеспечения их качества и безопасности, медицинской помощи и медицинской реабилитации, фарма­цевтической деятельности, санитарно-эпидемиологического благополучия населения, медико-санитарного обеспечения ра­ботников отдельных отраслей экономики с особо опасными условиями труда, медико-биологической оценки воздействия на организм человека особо опасных факторов физической и хими­

ческой природы, а также по управлению государственным иму­ществом в сфере здравоохранения, оказанию государственных услуг, включая оказание высокотехнологичной медицинской по­мощи и проведение судебно-медицинских и судебно-психиат- рических экспертиз.

Министерство здравоохранения РФ руководствуется в своей деятельности Конституцией РФ, федеральными законами, ак­тами Президента РФ и Правительства РФ, международными договорами России, а также Положением о Министерстве здра­воохранения Российской Федерации, утвержденным постанов­лением Правительства РФ от 19 июня 2012 г. № 608¹.

Структурно Министерство здравоохранения РФ состоит из следующих подразделений:

Министр, назначаемый Президентом РФ;

Заместители министра; Помощники министра;

Департаменты (всего —15):

— организации медицинской профилактики, скорой, пер­вичной медико-санитарной помощи и санаторно-курорт­ного дела;

— специализированной медицинской помощи и стандарти­зации в здравоохранении;

— медицинской помощи детям и службы родовспоможения;

— образования и кадровых ресурсов;

— охраны здоровья и санитарно-эпидемиологического бла­гополучия человека;

— государственного регулирования обращения лекарствен­ных средств;

— лекарственного обеспечения и регулирования обращения медицинских изделий;

— анализа, прогноза, развития здравоохранения и медицин­ской науки;

— информационных технологий и связи;

— имущественного комплекса;

*СЗ РФ. 2012. № 26. Ст. 3526.

г.Зак.441

— международного сотрудничества и связей с общественно­стью;

— финансово-экономический департамент;

— правовой департамент;

— департамент учетной политики и контроля;

— департамент управления делами.

К полномочиям Министерства здравоохранения РФ Феде­ральный закон «Об основах охраны здоровья...» (ч. 2 ст. 14) от­носит:

1) проведение единой государственной политики в сфере здра­воохранения, разработку и реализацию программ формирова­ния здорового образа жизни и других программ в сфере охраны здоровья, реализацию мер по развитию здравоохранения, про­филактике заболеваний, санитарно-эпидемиологическому бла­гополучию населения, оказанию медицинской помощи, сани­тарно-гигиеническому просвещению. Заметим, что данный за­кон в отличие от названного постановления Правительства РФ относит к полномочиям Минздрава России не выработку, а имен­но проведение государственной политики в сфере здравоохра­нения, хотя Конституция РФ (п. «в» ст. 14) возлагает это на Пра­вительство РФ в целом;

2) установление требований к размещению медицинских орга­низаций государственной и муниципальной систем здравоохра­нения, иных объектов инфраструктуры в сфере здравоохранения исходя из потребностей населения;

3) координацию деятельности в сфере охраны здоровья феде­ральных органов исполнительной власти, органов исполнитель­ной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, субъектов государственной, муниципальной и частной систем здравоохранения;

4) утверждение порядка создания и деятельности врачебной комиссии медицинской организации;

5) утверждение соответствующей номенклатуры в сфере охра­ны здоровья (медицинских организаций, коечного фонда по профилям медицинской помощи, медицинских услуг, должно­стей медицинских и фармацевтических работников, специаль­ностей специалистов, имеющих медицинское и фармацевтиче­ское образование);

6) утверждение типовых положений об отдельных видах ме­дицинских организаций, включенных в номенклатуру медицин­ских организаций;

7) установление общих требований к структуре и штатному расписанию медицинских организаций, входящих в государ­ственную и муниципальную системы здравоохранения;

8) установление порядка организации и проведения меди­цинских экспертиз;

9) утверждение порядка организации и проведения экспер­тизы качества, эффективности и безопасности медицинских из­делий;

10) утверждение правил и методик в области статистического учета и отчетности, стандартов информационного обмена в сфе­ре охраны здоровья, применяемых медицинскими и фармацев­тическими организациями;

11) утверждение порядка организации системы документо­оборота в сфере охраны здоровья, унифицированных форм ме­дицинской документации, в том числе в электронном виде;

12) утверждение порядка аттестации специалистов, имеющих высшее и среднее медицинское и (или) фармацевтическое обра­зование для присвоения им квалификационной категории;

13)утверждение порядка организации направления граждан Российской Федерации на лечение за пределы территории Рос­сии за счет средств федерального бюджета;

14)утверждение порядка проведения медицинских осмотров;

15)утверждение перечня профессиональных заболеваний;

16)утверждение порядка назначения и выписывания лекар­ственных препаратов, медицинских изделий, форм рецептурных бланков на них, порядка оформления, учета и хранения этих бианков;

17) организация медицинской эвакуации граждан федераль­ными государственными учреждениями.

Министерство здравоохранения РФ осуществляет также иные полномочия, предусмотренные действующим законодатель­ством (в частности, п.7 и 8 ст. 15 Федерального закона «Об осно­вах охраны здоровья...»).

Как записано в вышеуказанном Положении, Министерство здравоохранения РФ наряду с разнообразными организацион­ными, информационными и иными полномочиями осуществ­ляет также нормотворческие функции. В частности, Минздрав России вносит в Правительство РФ проекты федеральных зако­нов, нормативных правовых актов Президента РФ и Правитель­ства РФ и другие документы, относящиеся к установленной сфе­ре деятельности Министерства и к сферам деятельности подве­домственных ему федеральной службы и федерального агентства, а также проект ежегодного плана работы и прогнозные показате­ли деятельности Министерства.

Кроме того, на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных законов, актов Президента и Правительства РФ Министерство самостоятельно принимает нормативные право­вые акты. Всего Минздрав России имеет право издавать в уста­новленном порядке в пределах своей компетенции норматив­ные правовые акты (судя по вышеуказанному Положению) по 208 вопросам здравоохранения и медицинской деятельности в Российской Федерации. Эти нормативные документы являют­ся обязательными для исполнения всеми медицинскими орга­низациями, физическими и юридическими лицами независи­мо от форм собственности.

Так, в соответствии с п. 1 ст. 37 Федерального закона «Об ос­новах охраны здоровья...», медицинская помощь оказывается в соответствии с Порядками оказания медицинской помощи, а также на основе Стандартов медицинской помощи, разраба­тываемых Министерством здравоохранения РФ.

В настоящее время Министерством здравоохранения РФ утверждено более 60 Порядков оказания различных видов меди­цинской помощи. Все они размещены на официальном сайте Министерства. Распространенным нормативным актом Мин­здрава России является также Стандарт медицинской помощи. Этот медико-экономический документ разрабатывается в целях планирования и организации медицинской помощи (в том чис­ле применительно к системе обязательного медицинского стра­хования (ОМС), и выравнивания на основе единых для всей стра­ны стандартов финансовых условий, в которых функционирует система здравоохранения. На данный момент Минздравом Рос­сии принято более 200 таких документов, продолжается разра­ботка новых стандартов^[23].

Некоторые управленческие полномочия в сфере охраны здо­ровья могут передаваться с федерального уровня в регионы — на уровень субъектов Российской Федерации, где они осуществ­ляются соответствующими государственными органами. Соглас­но статье 15 Федерального закона «Об основах охраны здоро­вья...» к числу таких пол номочий отнесены:

1) лицензирование: а) медицинской деятельности медицин­ских организаций; б) фармацевтической деятельности; в) дея­тельности по обороту наркотических средств, психотропных ве­ществ и их прекурсоров, культивированию наркосодержащих растений (в части деятельности по обороту наркотических средств и психотропных веществ и их прекурсоров, подлежащих контро­лю в Российской Федерации)^[24];

2) организация обеспечения лиц, больных гемофилией, му- ковисцидозом, гипофизарным нанизмом, болезнью Гоше, зло­качественными новообразованиями лимфоидной, кроветворной и родственных им тканей, рассеянным склерозом, лиц после трансплантации органов и (или) тканей лекарственными препа­ратами по перечню, утверждаемому Правительством РФ.

Средства на осуществление переданных полномочий преду­сматриваются в виде субвенций из федерального бюджета. Суб­венции предоставляются в соответствии с бюджетным законо­дательством, носят целевой характер и не могут быть использо­ваны на другие цели. Общий объем средств, предусмотренных в федеральном бюджете в виде субвенций бюджетам субъектов Российской Федерации, определяется на основании установлен­ных методик, утверждаемых Правительствбм РФ.

Функции по контролю и надзору в сфере охраны здоровья осу­ществляет уполномоченный федеральный орган исполнитель­ной власти, каковым является Федеральная служба по надзору в сфере здравоохранения, действующая на основании одноимен­ного Положения, утвержденного постановлением Правитель­ства РФ от 30 июня 2004 г. № 323 (с последующими изм. и доп.)^[25]. В структуру Федеральной службы входит не только центральный аппарат, но и межрегиональное информацион­но-аналитическое управление, управления Росздравнадзора по субъектам Российской Федерации, а также подведом­ственные федеральные государственные бюджетные учреж­дения (Центр мониторинга и клинико-экономической экспер­тизы, Информационно-методический центр по экспертизе, уче­ту и анализу обращения средств медицинского применения, Все­российский научно-исследовательский и испытательный институт медицинской техники).

В соответствии с Федеральным законом «Об основах охраны здоровья...» (п. 9 ст. 15) Федеральная служба по надзору в сфере здравоохранения:

1) ведет единый реестр лицензий, в том числе лицензий, вы­данных в установленном порядке органами государствен­ной власти субъектов Российской Федерации;

2) осуществляет контроль и надзор за полнотой и качеством осуществления органами государственной власти субъек­тов Российской Федерации установленных законом пол­номочий с правом направления предписаний об устране­нии выявленных нарушений и о привлечении к ответствен­ности должностных лиц.

Согласно указанному Положению Федеральная служба по надзору в сфере здравоохранения осуществляет государственный контроль:

— над обращением медицинских изделий,

— качества и безопасности медицинской деятельности,

— над применением цен на лекарственные препараты, вклю­ченные в перечень жизненно необходимых и важнейших лекар­ственных препаратов.

А также осуществляет контроль над реализацией региональ­ных программ модернизации здравоохранения и мероприятий по модернизации государственных учреждений, оказывающих медицинскую помощь.

Проводит мониторинг:

— ассортимента и цен на жизненно необходимые и важней­шие лекарственные препараты;

— безопасности медицинских изделий (регистрацию побоч­ных действий, нежелательных реакций при применении меди­цинских изделий, фактов и обстоятельств, создающих угрозу причинения вреда жизни и здоровью людей при обращении ме­дицинских изделий).

Размещает: по результатам мониторинга безопасности лекар­ственных препаратов на своем официальном сайте в сети Интер­нет информацию о принятых решениях о внесении изменений в инструкцию по применению лекарственного препарата, о при­остановлении применения, об изъятии из обращения или о во­зобновлении применения такого препарата.

Осуществляет:

— в установленном порядке проверку деятельности органи­заций здравоохранения, аптечных учреждений, организаций оп­товой торговли лекарственными средствами, других организа­ций и индивидуальных предпринимателей, осуществляющих деятельность в сфере здравоохранения;

—лицензирование отдельных видов деятельности;

— государственную регистрацию и ведет регистр медицин­ских изделий;

Выдает:

— разрешение на транзит через территорию России сильно­действующих веществ, не являющихся прекурсорами наркоти­ческих средств и психотропных веществ;

— разрешение на ввоз в Россию медицинских изделий в це­лях их государственной регистрации.

Принимает участие в пределах компетенции в ведении феде­ральных информационных систем, федеральных баз данных в сфере здравоохранения.

Осуществляет иные функции в установленной сфере деятель­ности, если такие функции предусмотрены федеральными зако­нами, нормативными правовыми актами Президента и Прави­тельства РФ.

Значительная часть важных управленческих функций и пол­номочий в сфере охраны здоровья возложена на органы госу­дарственной власти субъектов Российской Федерации. На ре­гиональном уровне в системе здравоохранения управленческие полномочия осуществляют министерства (управления, депар­таменты) здравоохранения региональных администраций и пра­вительств в субъектах Российской Федерации.

В соответствии со ст. 16 Федерального закона «Об основах охраны здоровья...» к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере охраны здоро­вья относятся:

1) защита прав человека и гражданина в сфере охраны здо­ровья;

2) разработка, утверждение и реализация программ развития здравоохранения, обеспечения санитарно-эпидемиологическо­го благополучия населения, профилактики заболеваний, орга­низация обеспечения граждан лекарственными препаратами и медицинскими изделиями, а также участие в санитарно-гигие­ническом просвещении населения;

3) разработка, утверждение и реализация территориальной программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи, включающей в себя террито­риальную программу обязательного медицинского страхования;

4) формирование структуры исполнительных органов госу­дарственной власти субъекта Российской Федерации, осуществ­ляющих полномочия в сфере охраны здоровья, и установление порядка их организации и деятельности;

5) организация оказания населению первичной медико-са­нитарной помощи, специализированной (в том числе высоко­технологичной) медицинской помощи, скорой (в том числе ско­рой специализированной) медицинской помощи и паллиатив­ной медицинской помощи в медицинских организациях субъек­та Российской Федерации;

6) создание в пределах компетенции, определенной законо­дательством, условий для развития медицинской помощи и обес­печения ее доступности для граждан;

7) организация безвозмездного обеспечения донорской кро­вью и (или) ее компонентами, а также организация обеспечения лекарственными препаратами, специализированными продук­тами лечебного питания, медицинскими изделиями, средства­ми для дезинфекции, дезинсекции и дератизации при оказа­нии медицинской помощи;

8) организация осуществления мероприятий по профилак­тике заболеваний и формированию здорового образа жизни у граждан;

9) организация осуществления мероприятий по проведению дезинфекции, дезинсекции и дератизации, а также санитарно- противоэпидемических (профилактических) мероприятий в со­ответствии с российским законодательством;

10) организация обеспечения граждан лекарственными пре­паратами для лечения заболеваний, включенных в перечень жиз- неугрожающих и хронических прогрессирующих редких (орфан- ных) заболеваний, приводящих к сокращению продолжитель­ности жизни гражданина или инвалидности;

11) координация деятельности исполнительных органов госу­дарственной власти субъекта Российской Федерации в сфере охраны здоровья, субъектов государственной, муниципальной и частной систем здравоохранения;

12) реализация мероприятий, направленных на спасение жиз­ни и сохранение здоровья людей при чрезвычайных ситуациях, ликвидацию медико-санитарных последствий чрезвычайных ситуаций, информирование населения о медико-санитарной обстановке в зоне чрезвычайной ситуации и о принимаемых мерах;

13) информирование населения, в том числе через средства массовой информации, о возможности распространения соци­ально значимых заболеваний и заболеваний, представляющих опасность для окружающих, осуществляемое на основе ежегод­ных статистических данных, а также информирование об угрозе возникновения и о возникновении эпидемий;

14) установление мер социальной поддержки по организа­ции оказания медицинской помощи лицам, страдающим соци­ально значимыми заболеваниями и заболеваниями, представ­ляющими опасность для окружающих, и по организации обес­печения указанных лиц лекарственными препаратами;

15) обеспечение разработки и реализация региональных про­грамм научных исследований в сфере охраны здоровья, их коор­динация;

16) установление случаев и порядка организации оказания первичной медико-санитарной и специализированной меди­цинской помощи медицинскими работниками вне таких меди­цинских организаций, а также в иных медицинских организа­циях.

Отдельные из указанных полномочий могут быть переда­ны органами государственной власти субъектов Российской Федерации для осуществления органам местного самоуправ­ления в соответствии с Федеральными законами: от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законо­дательных (представительных) и исполнительных органов го­сударственной власти субъектов Российской Федерации» и от 6 октября 2003 г. № 131-Ф3 «Об общих принципах организа­ции местного самоуправления в Российской Федерации». В этих случаях оказание медицинской помощи гражданам осуществля­ется медицинскими организациями муниципальной системы здравоохранения.

Кроме того, ряд полномочий в сфере охраны здоровья осуще­ствляется непосредственно высшим должностным лицом (руко­водителем высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Российской Федерации в рамках совместной компетенции с федеральными органами. В частности, высшее должностное лицо (губернатор) субъекта Российской Федера­ции: 1) по согласованию с уполномоченным федеральным орга­ном исполнительной власти (т.е. с Министерством здравоохра­нения РФ) назначает на должность (освобождает от должности) руководителей региональных органов исполнительной власти, осуществляющих переданные им полномочия (т.е. министра или начальника управления (департамента) здравоохранения соот­ветствующего субъекта Российской Федерации);

2) утверждает по согласованию с министерством здравоохра­нения РФ структуру органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации, осуществляющих переданные им пол­номочия (т.е. структуру министерства или управления (департа­мента) здравоохранения соответствующего субъекта Российской Федерации);

3) организует деятельность по осуществлению переданных полномочий в соответствии с федеральными законами, другими нормативными правовыми актами и иными правовыми докумен­тами (инструкциями, методическими указаниями);

4) вправе до утверждения федеральных регламентов утверж­дать региональные административные регламенты предоставле­ния государственных услуг и исполнения государственных фун­кций в части переданных полномочий (которые не могут проти­воречить действующим нормативным правовым актам и кото­рые разрабатываются с учетом требований к федеральным регламентам предоставления и исполнения государственных функций);

5) обеспечивает своевременное представление в уполномо­ченный федеральный орган исполнительной власти (т.е. в Ми­нистерство здравоохранения РФ) в установленной форме еже­квартального отчета о расходовании предоставленных субвенций сведений о лицензиях, выданных в соответствии с переданными полномочиями, о достижении целевых прогнозных показателей в случае их установления, экземпляров нормативных правовых актов, издаваемых органами государственной власти субъектов Российской Федерации по вопросам переданных полномочий, и иной информации, предусмотренной нормативными право­выми актами Министерства здравоохранения РФ;

6) обеспечивает ведение регионального сегмента федераль­ного регистра лиц, страдающих определенными заболеваниями и нуждающихся в специальных лекарственных препаратах, и сво­евременное представление содержащихся в нем сведений в Министерство здравоохранения РФ.

Муниципальную систему здравоохранения (ч. 4 ст. 29 Феде­рального закона «Об основах охраны здоровья...») составляют: 1) органы местного самоуправления муниципальных районов и городских округов, осуществляющие полномочия в сфере охра­ны здоровья; 2) подведомственные органам местного самоуправ­ления медицинские организации и фармацевтические органи­зации. Поэтому естественно, что органы местного самоуправле­ния (представительные органы городских округов (городов) и муниципальных районов и соответствующие местные адми­нистрации) осуществляют значимые функции и полномочия в сфере муниципальной системы здравоохранения.

В соответствии с Федеральным законом «Об общих принци­пах организации местного самоуправления в Российской Феде­рации», местные органы власти самостоятельны, не подчиняют­ся региональному руководству, но должны выполнять требова­ния федеральных и региональных законов и иных нормативных правовых актов (в том числе правовых актов Министерства здра­воохранения РФ), регулирующих отношения в системе здраво­охранения и медицинскую деятельность. В основном функции и полномочия местных администраций направлены на то, что­бы обеспечить местное население медицинским обслуживани­ем в объеме и на условиях, указанных федеральным законода­тельством. Наделе же это во многом обусловлено уровнем и объ­емом финансирования здравоохранения, медицинской помощи и лекарственного обеспечения за счет федерального и региональ­ного бюджетов.

Как отмечено в ст. 17 Федерального закона «Об основах охра­ны здоровья...», к полномочиям органов местного самоуправле­ния городских округов и муниципальных районов (за исключе­нием территорий, отнесенных к закрытым административно- территориальным образованиям и некоторым другим террито­риям — см. ст. 42 указанного Федерального закона) в сфере охра­ны здоровья относятся:

1) создание условий для оказания медицинской помощи на­селению в соответствии с территориальной программой государ­ственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицин­ской помощи и законом субъекта Российской Федерации в пре­делах полномочий, установленных Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»;

2) обеспечение организации оказания медицинской помо­щи в медицинских организациях муниципальной системы здра­воохранения в случае передачи им в установленном законом по­рядке соответствующих полномочий;

3) информирование населения муниципального образования, в том числе через средства массовой информации, о возможно­сти распространения социально значимых заболеваний и забо­леваний, представляющих опасность для окружающих, осуще­ствляемое на основе ежегодных статистических данных, а также информирование об угрозе возникновения и о возникновении эпидемий;

4) участие в санитарно-гигиеническом просвещении населе­ния и пропаганде донорства крови и (или) ее компонентов;

5) участие в реализации мероприятий, направленных на спа­сение жизни и сохранение здоровья людей при чрезвычайных ситуациях, информирование населения о медико-санитарной обстановке в зоне чрезвычайной ситуации и о принимаемых мерах;

6) реализация мероприятий по профилактике заболеваний и формированию здорового образа жизни в соответствии с зако­ном субъекта Российской Федерации;

7) создание в соответствии с законом благоприятных условий в целях привлечения медицинских и фармацевтических работ­ников для работы в медицинских организациях.

Заметим, что перечисленных полномочий (за исключением первого) нет в Федеральном законе «Об общих принципах орга­низации местного самоуправления в Российской Федерации».

В то же время в этом законе в перечне вопросов местного значе­ния муниципального района (п. 22 и 26 ч. 1 ст. 15) и городского округа (города) (п. 19 и 30 ч. 1 ст. 16) имеется: создание, развитие и обеспечение охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов местного значения на соответствующей территории, а также обеспечение условий для развития на территории муни­ципального района, городского округа физической культуры и массового спорта, организация проведения официальных физ­культурно-оздоровительных и спортивных мероприятий.

Частную систему здравоохранения составляют создаваемые юридическими и физическими лицами медицинские организа­ции, фармацевтические организации и иные организации, осу­ществляющие деятельность в .сфере охраны здоровья (ч. 5 ст. 29 Федерального закона «Об основах охраны здоровья...»). К част­ной системе здравоохранения относятся также физические лица, занимающиеся частной медицинской практикой и частной фар­мацевтической деятельностью в качестве индивидуальных пред­принимателей.

Они создаются и финансируются различными частными орга­низациями и предпринимателями (физическими лицами) в рам­ках рыночных отношений и в соответствии с гражданским и фи­нансовым законодательством. Однако медицинская деятель­ность, медицинская помощь и медицинские услуги осуществля­ются такими организациями в соответствии с законами и другими нормативными правовыми актами, регулирующими отношения в сфере здравоохранения и медицинской деятельности.

Что касается финансирования охраны здоровья граждан в Рос­сийской Федерации, то оно осуществляется из разных источни­ков и предусматривает как бесплатное оказание гражданам ме­дицинской помощи за счет средств бюджетов всех уровней (фе­дерального, регионального и местного) и средств обязательного медицинского страхования, так и за счет средств организаций и самих граждан, в том числе за счет добровольных пожертвова­ний. Расходы на здравоохранение и медицинское обслуживание ежегодно включаются отдельной строкой в бюджеты, которые формируются, утверждаются и исполняются уполномоченны­ми государственными органами и органами местного само­управления в соответствии с Бюджетным кодексом РФ и иным финансовым законодательством. Эти вопросы изучаются в рам­ках самостоятельной темы настоящего курса.

Правовое положение учреждений здравоохранения и медицин­ских организаций. Как бы ни рассматривалась система здравоох­ранения — достаточно узко или более широко, в любом случае ее основой являются медицинские учреждения и организации, оказывающие медицинскую помощь и медицинские услуги граж­данам. Ежедневный доступ граждан к медицинской помощи и лечению обеспечиваются именно этими субъектами системы здравоохранения.

Помимо органов публичной власти и управления в системе здравоохранения функционирует много иных учреждений и организаций. Длительное время в официальных документах и литературе структуры, оказывающие медицинскую помощь на­селению, именовались медицинскими (лечебно-профилакти- ческими) учреждениями либо учреждениями здравоохранения. Смотрите, например, действующий пока приказ Минздравсоц- развития России от 7 октября 2005 г. № 627 (с изменениями по состоянию на 19.11.2008 г.) «Об утверждении единой номенкла­туры государственных и муниципальных учреждений здраво­охранения»^[26].

Теперь в официальный оборот введен термин «медицинская организация». В п. 11 ст. 2 Федерального закона «Об основах охраны здоровья...» определено, что медицинская организация - это юридическое лицо независимо от организационно-право­вой формы, осуществляющее в качестве основного (уставного) вида деятельности медицинскую деятельность на основании лицензии, выданной в порядке, установленном российским за­конодательством. К медицинским организациям приравнива­ются также индивидуальные предприниматели, осуществляю­щие медицинскую деятельность. В то же время законодатель­ство о здравоохранении и медицинской деятельности распрост­раняется на иные юридические лица (независимо от организа­ционно-правовой формы), осуществляющие наряду с основной (уставной) деятельностью медицинскую деятельность. Несом­ненно. нынешнее официальное понятие «медицинская органи­зация» является более широким по отношению к понятию «ме­дицинское учреждение».

В настоящее время в России функционируют многочислен­ные медицинские организации различных организационно-пра­вовых форм и наименований (государственные и муниципаль­ные бюджетные учреждения, государственные и муниципальные автономные учреждения, частные медицинские учреждения, фон­ды, общества с ограниченной ответственностью, медицинские центры и кабинеты индивидуальных предпринимателей и др.).

Медицинские организации классифицируются по разным основаниям, в том числе по организационно-правовым формам, территории действия и специализации (профилю медицинской деятельности).

Существуют многопрофильные учреждения, осуществляющие диагностику и лечение широкого спектра заболеваний. Есть спе­циализированные — оказывающие медицинскую помощь в рам­ках одного из разделов медицины или осуществляющие лечение определенного вида или класса заболеваний. Среди специали­зированных медицинских организаций широко представлены: диагностические, терапевтические, хирургические, педиатриче­ские; гинекологические, гериатрические, инфекционные, кар­диологические, кожно-венерологические, маммологические, наркологические, онкологические, офтальмологические, психо­неврологические, пульмонологические, стоматологические, противотуберкулезные, урологические, физиотерапевтические, эндокринологические и др, (больницы, диспансеры, центры, клиники, институты, поликлиники, лаборатории, отделения, кабинеты и др.).

Есть и такие специальные медицинские учреждения, как: курортные, восстановительного лечения, медико-социальной реабилитации, профилактические, косметологические, врачеб- но-физкультурные и лечебной медицины, станции скорой ме­дицинской помощи, отделения переливания крови.

Департамент здравоохранения города Москвы, например* распределил (классифицировал) столичные учреждения здраво­охранения по уровню оказания медицинской помощи на 4 уров­ня (класса): 1) учреждения здравоохранения (юридические лица), оказывающие специализированную медицинскую помощь, в том числе высокотехнологичную специализированную помощь; 2) такие же учреждения здравоохранения, оказывающие специ­ализированную медицинскую помощь (без высокотехнологич­ной медицинской помощи); 3) учреждения здравоохранения, оказывающие специализированную и первичную медико-сани­тарную помощь (на базе которых имеются монопрофильные и многопрофильные специализированные межмуниципальные центры); 4) учреждения здравоохранения, оказывающие первич­ную медико-санитарную помощь^[27].

Традиционно наиболее известными и доступными для рос­сийских граждан медицинскими учреждениями являются боль­ницы и поликлиники. На их базе активно осуществляется ста­ционарная и амбулаторная медицинская помощь.

Больница — многопрофильное медицинское учреждение, обеспечивающее полный комплекс лечения больных и наблю­дение за ними в стационарных условиях (диагностику заболева­ний, неотложную терапию, лечение и реабилитацию после пе­ренесенных болезней). Как правило, больница включает несколь­ко отделений (поликлиника, педиатрическое, скорая медицин­ская помощь и др.).

Больницы как учреждения с высокой интенсивностью лечеб­но-диагностического процесса имеют соответствующее медицин­ское оборудование, медицинские кадры, лекарственные средства, мягкий инвентарь и другие ресурсы, что позволяет предостав­лять пациентам все виды услуг, в том числе хирургическое вме­шательство и иные процедуры.

Среди медицинских организаций (учреждений) достаточно распространенный тип — больница. Обычно в крупных городах (региональных центрах) функционирует одна (иногда—две) го­сударственная бюджетная многопрофильная больница (област­ная, краевая, республиканская). Это, как правило, крупнейшее в регионе многопрофильное лечебно-профилактическое учрежде­ние, в состав которого входят несколько десятков клинических подразделений, акушерский стационар, консультативно-диагно­стическая поликлиника, диагностические службы и др. Такое учреждение имеет лицензию на осуществлении нескольких де­сятков видов медицинской деятельности.

Помимо многопрофильной клинической больницы, а также детской больницы в региональных столицах имеются специали­зированные больницы (инфекционная, психиатрическая, тубер­кулезная и т.д.). Лечиться в таких больницах может любой жи­тель субъекта Российской Федерации.

В городах (городских округах), как правило, функционирует городская многопрофильная больница для взрослых и детская городская больница. В региональных центрах имеются также участковые и городские специализированные больницы. В го­родах большинство учреждений первичного медицинского об­служивания, поликлиники, лечебные отделения и диагности­ческие центры обычно являются учреждениями муниципально­го подчинения.

В сельской местности медицинские учреждения муниципаль­ных районов обычно представлены центральной районной боль­ницей (ЦРБ) — примерно на 100-200 коек, на базе которой ча­сто дейстэуют поликлиника, педиатрическое отделение. Име­ются также иные лечебные отделения, амбулатории и фельдшер­ские медицинские пункты.

Работу больницы возглавляет и организует главный врач. В больницах существует, как правило, двухступенчатая система обслуживания больных (врач, медицинская сестра), реже—трех­ступенчатая (врач, медицинская сестра, младшая медицинская сестра). Важнейшие направления работы: стационарное, поли­клиническое, организационно-методическое, административ­но-хозяйственное и др. Каждое из направлений курируют соот­ветствующие заместители главного врача.

Во многих случаях поликлиника является структурным под­разделением больницы. В то же время функционируют самосто­ятельные амбулаторно-поликлинические учреждения (поликли­ники и амбулатории). Поликлиника — многопрофильное или специализированное лечебно-профилактическое медицинское учреждение для оказания медицинской помощи приходящим больным и больным на дому.

Поликлиники многопрофильные могут иметь различный ста­тус: городская (для обслуживания больных жителей города); рай­онная центральная (для обслуживания жителей райцентра и дру­гих сельских поселений района); детская (для обслуживания де­тей в возрасте до 18 лет); ведомственная (для обслуживания ра­ботников определенной отрасли, сферы); гарнизонная (для обслуживания больных военнослужащих из состава соответству­ющего гарнизона) и др.

Помимо больниц и поликлиник наиболее распространены и другие медицинские организации (лечебно-профилактические учреждения). Амбулатория (лат. атЬиШопиз — совершаемый на ходу) — медицинское учреждение, оказывающее помощь при­ходящим больным и на дому, но не предоставляющее больнич­ных мест. В отличие от поликлиники амбулатория оказывает услуги только по основным медицинским направлениям, таким как терапия, хирургия, стоматология (иногда и по педиатрии, акушерству и гинекологии).

Диспансер как специальное лечебно-профилактическое уч­реждение оказывает медицинскую помощь больным с опреде­ленными хроническими и рецидивирующими болезнями и осуществляет систематическое наблюдение за состоянием их здоровья. Основная функция диспансера — мониторинг и ле­чебно-профилактическая помощь определенному контингенту пациентов. Поэтому он осуществляет учет нуждающихся в лече­нии, обеспечивает выявление больных на ранней стадии заболе­ваний путем систематических массовых и целевых обследований населения и другими способами.

Диагностический (консультативно-диагностический) центр (сто­матологический, косметический, медико-генетический, пери­натальный, планирования семьи и репродукции и др.). Боль­шинство из них не имеют самостоятельного подчинения, созда­ны и функционируют на базе больниц и поликлиник. Центр позволяет обследовать пациентов с различными заболевания­ми, не прибегая к госпитализации, обеспечить их доступной и квалифицированной медицинской помощью в амбулаторных условиях. Современные технические возможности лучевых, эн­доскопических, биохимических, иммунологических, электрофи­зиологических и иных диагностических исследований позволя­ют получить исчерпывающую информацию о состоянии орга­низма, распознать сложные заболевания.

Медико-санитарная часть (МСЧ) — специализированное под­разделение, оказывающее медицинскую помощь работникам предприятий различных форм собственности (промышленно­сти, строительства и др.). Как правило, это комплексное меди­цинское учреждение, в состав которого могут входить (в зависи­мости от численности обслуживаемого контингента) поликли­ника, фельдшерский здравпункт, стационар, а иногда санато­рий-профилакторий, диетическая столовая и др. Обычно медсанчасти организованы на больших промышленных предпри­ятиях для оказания многопрофильной медицинской помощи работникам, а также их семьям.

Здравпункт — структурное подразделение медицинского уч­реждения, организуемое на промышленном предприятии, в дет­ском саду, школе, высшем и среднем учебном заведениях. Ос­новная задача — оказание первой медицинской помощи при травмах, отравлениях и острых заболеваниях. Помимо этого, здравпункты проводят плановые профилактические осмотры и иные мероприятия, которые направлены на снижение заболевае­мости.

Санаторий — лечебно-профилактическое учреждение, оказы­вающее услуги по лечению и оздоровлению, когда в качестве ле­чебно-реабилитационных и общеоздоровительных средств ис­пользуются преимущественно природные физические факторы в сочетании с диетотерапией, лечебной физкультурой и аппа­ратной физиотерапией. Санатории находятся, как правило, в курортных зонах. Местные санатории обычно располагаются в загородных зонах с благоприятными ландшафтными и микро­климатическими условиями.

Имеются также родильные дома, родовспомогательные учреж­дения, женские консультации, медико-социальные больницы (дома) сестринского ухода, хосписы и др.

Обслуживая граждан, медицинские организации чаще всего используется участковый принцип, в основе которого разделение территорий на врачебные участки (фельдшерский, терапевти­ческий, врача общей практики (семейного врача), комплексный, акушерский, приписной). Обычно на участке работают участко­вые врач и медицинская сестра. Численность взрослого населе­ния на врачебном участке составляет от 1200 до 2000 чел.^[28].

Наряду с участковым в системе здравоохранения реализуется также принцип специализированной медицинской помощи. Выде­ляют 4 уровня (степени) специализации:

1) поликлиника, в штате которой помимо врача-педиатра общей практики предусматриваются врачи-специалисты (окулист, оториноларинголог, хирург, невропатолог и др.);

2) консул ьтативно-диагностические центры общего профи­ля городские и окружные (для крупных городов);

3) специализированные региональные и городские центры (диспансеры): кардиологические, пульмонологические, гастроэнтерологические, неврологические, гематологиче­ские и др.;

4) региональные специализированные больницы и специа­лизированные отделения (центры, лаборатории) стацио­наров, клиники научно-исследовательских институтов,^ме­дицинских университетов и академий.