4. Принципы построения системы законодательства об охране здоровья граждан

В целях укрепления правовых гарантий граждан в сфере охраны их здоровья целесообразно приступить к разработке еди­ного кодифицированного акта - Медицинского Кодекса Российс­кой Федерации. Кодифицированный акт позволит не просто упо­рядочить законодательство, регулирующее комплекс правоотно­шений и устранить имеющиеся противоречия, порождаемые от­сутствием системного подхода, но и поднять на более высокий уровень содержание нормативного материала.

Создание кодифицированного акта призвано решить такие задачи:

• объединить в максимально возможной степени в одном акте нормы, регулирующие весь комплекс разнообразных отно­шений по медико-социальной помощи населению, профилактике заболеваний человека и т.

• раскрыть содержание права на жизнь и здоровье как ос­новных прав человека;

• закрепить единые принципы правового регулирования рассматриваемых отношений;

• четко определить законодательную базу, ее соотношение с иными нормами и принципами, включая международные нор­мы и принципы; четко разграничить полномочия федерации, ее субъектов и муниципальных образований, их компетенцию по вопросам правового регулирования здравоохранительных право­отношений;

• определить структуру органов управления здравоохране­нием и процедуру обжалования их действий;

• указать источники и механизм финансирования здраво­охранения в целом и отдельных видов медицинской помощи;

• установить основные правила оказания медико-социаль­ной помощи, изъятия и особые условия оказания медицинской по­мощи населению;

• установить правовые режимы отдельных видов медицин­ской деятельности;

• определить механизм юридической ответственности за причинение вреда жизни или здоровью в связи с проведением раз­личных медицинских вмешательств и манипуляций: общий поря­док; изъятия из него.

Необходимость теоретического обоснования концепции Кодекса, разработки проекта его структуры и важнейших ин­ститутов ставит сложные проблемы, требующие научного раз­решения.

В специальной литературе проблема структуры кодифици­рованного акта, призванного урегулировать здравоохранительные правоотношения, освещена недостаточно. Имеются отдельные высказывания на этот счет.

Например, А. Б. Литовка и П.И. Литовка полагают необхо­димыми следующие институты:

• институт права граждан на охрану здоровья;

• институт прав пациентов;

• институт медицинского страхования;

• контроля качества медицинской помощи;

• защиты прав граждан и пациентов;

• организации лечебно-диагностического процесса ^[44].

По мнению С. Шишкова, в Медицинском кодексе целесооб­разно выделить две части - Общую и Особенную. В Общую часть, по его мнению, «вошли бы общемедицинские вопросы, т. е. об­щие и основополагающие для всей медицины.

Н. Клык и В. Соловьев также предлагают структуру Меди­цинского кодекса, включающую Общую и Особенную части. Пер­вая глава, по их мнению, должна включать в себя:

• «определение основных понятий;

• определение регулируемых кодексом отношений, колли­зионные нормы;

• систему законодательства в сфере медицины;

• задачи (функции) государства и местного самоуправле­ния в регулировании здравоохранения;

• порядок и уполномоченные органы медицинского нормирования; классификации медицинских отношений в целях определения правового режима регулирования их разновидностей;

• источники финансирования различных видов медицинс­кой помощи;

• организационно-правовые формы субъектов оказания ме­дицинской помощи;

• виды лечебных учреждений;

• права и обязанности пациентов;

• порядок оперативного рассмотрения споров пациентов и медицинских учреждений;

• порядок составления и обращения медицинской докумен­тации;

• порядок допуска к использованию в медицинской прак­тике способов и средств диагностики, лечения...^п. Несколько глав Медицинского кодекса, по их мнению, должны освещать вопросы правового регулирования принудительной, социальной и платной медицинской помощи.

В.П. Новоселов видит решение проблемы правового регу­лирования системы здравоохранения в создании двух кодифици­рованных законов: санитарно-эпидемиологического Кодекса и Кодекса законов о национальном здравоохранении ^[46].

Н.В. Косолапова считает необходимым принятие федераль­ных законов «О здравоохранении», «О правах пациента», «О ме­дицинском страховании», «О контроле качества медицинской по­мощи» ^[47].

С.В. Агиевец, исследовав проблемы правового регулирования медицинского лечения и обслуживания в Республике Беларусь, ар­гументирует необходимость разработки и принятия следующих нор­мативных актов: Законов Республики Беларусь «О медицинском ле­чении и обслуживании», «О правах пациента», «О медико-социаль­ном обслуживании лиц пожилого возраста и инвалидов» ^[48].

Нами может быть предложен только один из возможных вариантов кодифицированного акта ^[49] и всей системы здравоохра­нительного законодательства с учетом отмеченных положений.

Обща) часть. Раздел 1. «Общие положения».

Данный раздел состоит из следующих глав: Глава 1. «Зако­нодательство РФ об охране здоровья граждан»; Глава 2. «Органи­зация охраны здоровья граждан РФ».

Глава 1. «Законодательство Российской Федерации об ох­ране здоровья граждан».

Данная глава должна, на наш взгляд, включать в себя следу­ющие статьи: основные начала законодательства об охране здо­ровья граждан; отношения, регулируемые законодательством об охране здоровья граждан; задачи законодательства об охране здо­ровья граждан; принципы законодательства об охране здоровья граждан; законодательство об охране здоровья граждан и иные акты, содержащие нормы, регулирующие отношения в здравоох­ранении; обычаи; законодательство об охране здоровья граждан и нормы международного права.

Первая глава Медицинского кодекса конкретизирует ряд конституционных положений (ст. 2, 7, 17, 20, 23, 38, 41 и другие). В ней дается определение «охрана здоровья населения (граждан)», предмет регулирования законодательства об охране здоровья граж­дан (населения).

Определяется система законодательства об охране здоровья граждан, состоящая, на наш взгляд, из федеральных законов - Медицинского кодекса РФ и принимаемых в соответствии с ним других федеральных законов, а также законов субъектов РФ.

В нем должны быть сформулированы важнейшие, принци­пиальные положения, регулирующие отношения в сфере охраны здоровья (задачи, принципы) и устанавливающие гарантии защи­ты прав и законных интересов отдельной личности, групп, обще­ства в целом.

По своей юридической природе Медицинский кодекс регу­лирует здравоохранительные отношения по вопросам, отнесенным к компетенции РФ. Ряд норм, содержащихся в кодексе, получат дальнейшую конкретизацию в других федеральных законах, принимаемых на основе Медицинского кодекса. С учетом того, что ряд направлений охраны здоровья граждан является сферой совместного ведения РФ и ее субъектов (п. «ж» ст. 72 Конститу­ции РФ), Медицинский кодекс в этой области выступает в каче­стве базового акта, на основе которого и, в соответствии с кото­рым, должны приниматься законы субъектов РФ.

Отдельные положения Медицинского кодекса могут носить отсылочный характер как к нормам специальных законов, прини­маемых на основе настоящего кодекса, так и к нормам гражданс­кого законодательства. Например, медицинская услуга, общие положения о договорах, юридических лицах и прочее. Как уже отмечалось, к отношениям между хозяйствующим субъектом (ме­дицинской организацией) и пациентом, не урегулированным за­конодательством об охране здоровья граждан, может применять­ся гражданское законодательство постольку, поскольку это не про­тиворечит существу данных правоотношений.

Медицинский кодекс России должен, на наш взгляд, также зафиксировать традиционный подход к определению норм, регу­лирующих исследуемые отношения в случае коллизии националь­ного законодательства об охране здоровья граждан и положений международного договора с участием России.

Глава 2. «Организация охраны здоровья граждан РФ».

Данная глава должна включать в себя следующие статьи: общие принципы организации охраны здоровья граждан; основ­ные направления охраны здоровья граждан; система органов го­сударственного (муниципального) регулирования здравоохране­ния; система здравоохранения; медико-социальная помощь и прин­ципы ее оказания; компетенция Российской Федерации в области охраны здоровья граждан; компетенция субъектов РФ в области охраны здоровья граждан; компетенция муниципальных образо­ваний в области охраны здоровья граждан; этические комитеты; общественные организации (ассоциации, союзы); финансирова­ние охраны здоровья граждан; бюджетное финансирование охра­ны здоровья граждан; система обязательного и добровольного медицинского страхования.

Настоящая глава посвящается организационно-правовым аспектам охраны здоровья населения. В ней устанавливается ком­петенция различных органов государственной власти и управле­ния; система здравоохранения и система органов управления здра­воохранением; основы деятельности профессиональных обще­ственных организаций (союзов, ассоциаций) и их роль в функци­онировании здравоохранения; заложена правовая основа деятель­ности этических комитетов. Дается понятие медико-социальной помощи и условия ее оказания (добровольность, принудительность и т. п.) Ряд статей должен быть посвящен правовому регулирова­нию финансирования мероприятий по охране здоровья граждан в целом, по финансированию системы здравоохранения, ее отдель­ных направлений (программ, видов).

Раздел 2. «Участники правоотношений в области охраны здоровья граждан».

Данный раздел включает в себя следующие главы:

• Глава 3. «Участие медицинских организаций в правоот­ношениях в области охраны здоровья граждан»;

• Глава 4. «Участие медицинских работников в правоотно­шениях в области охраны здоровья граждан»;

• Глава 5. «Физические лица (граждане) как участники пра­воотношений в области охраны здоровья граждан»;

• Глава 6. «Особенности участия Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, общественных организаций (ассоциаций, союзов) в правоотноше­ниях в области охраны здоровья граждан».

Глава 3. «Участие медицинских организаций в правоотно­шениях в области охраны здоровья граждан».

Данная глава может включать в себя следующие статьи: понятие и виды медицинских (фармацевтических) организаций; права и обязанности медицинской (фармацевтической) организа­ции; требования, предъявляемые к организациям, осуществляю­щим отдельные виды медико-социальной помощи.

Глава определяет виды медицинских и фармацевтических организаций (коммерческие и некоммерческие и т. д.), их деление по категориям, профилю и т. п.; требования к занятию медицинс­кой и фармацевтической деятельностью (лицензирование, стан­дартизация, сертификация, аккредитация). Устанавливаются осо­бые требования для хозяйствующих субъектов, занимающихся (желающих заниматься) отдельными видами деятельности. В ней также определяются: перечень видов медико-социальной помо­щи, которые могут оказываться в государственной, муниципаль­ной и частной системах здравоохранения; ограничения на заня­тие отдельными видами деятельности на рынке медицинских и парамедицинских услуг для нерезидентов (иностранных юриди­ческих лиц), иных лиц и т. п.; устанавливаются права и обязанно­сти медицинской организации.

Глава 4. «Участие медицинских работников в правоотно­шениях в области охраны здоровья граждан».

Данная глава, на наш взгляд, должна содержать следующие статьи: понятие и категории (виды) медицинской (фармацевтичес­кой) практики; понятие и категории медицинских (фармацевтичес­ких) работников; право на занятие медицинской (фармацевтичес-

и 1 и и

кой) практикой; условия допуска к профессиональной медицинской (фармацевтической) деятельности; врач, провизор; фельдшер, ме­дицинская сестра; фармацевт; целитель; права и обязанности вра­ча; права и обязанности среднего и младшего медицинского (фар­мацевтического) персонала; прекращение медицинской (фармацев­тической) деятельности; социально-правовая защита медицинских (фармацевтических) работников; социально-правовая защита отдель­ных категорий медицинских (фармацевтических) работников; стра­хование профессиональной ответственности.

Настоящая глава раскрывает содержание медицинской прак­тики, его специфику и требования, предъявляемые к лицам, изъя­вившим желание осуществлять тот или иной вид медицинской (фармацевтической) практики, устанавливает каталог прав и обя­занностей медицинских работников в зависимости от служебного (должностного) положения и специфики осуществляемой деятель­ности. Наряду с обязанностями по отношению к пациенту, рабо­тодателю, обществу и установлением юридической ответственно­сти медицинского корпуса, в одноименной главе целесообразно поместить статьи, посвященные вопросам социально-правовой защиты медицинского корпуса.

Глава 5. «Физические лица (граждане) как участники пра­воотношений в области охраны здоровья».

Настоящая глава может, по нашему мнению, включать следу­ющие статьи: право граждан РФ на охрану здоровья; право иност­ранных граждан, лиц без гражданства и иных категорий физичес­ких лиц на охрану здоровья; право граждан на медико-социальную помощь; пациент (больной); клиент; подэкспертный (испытуемый); представители гражданина при осуществлении медико-социальной помощи; права и обязанности граждан при оказании медико-соци­альной помощи; права и обязанности отдельных категорий граждан при оказании медико-социальной помощи; ограничения прав граж­дан при оказании медико-социальной помощи.

Статьи данной главы развивают и детализируют ряд кон­ституционных положений, определяют механизм реализации це­лого комплекса конституционных прав граждан (право на жизнь, здоровье и проч.); определяют круг субъектов получения медико- социальной помощи; устанавливают их правовой статус: право на получение помощи, право на информированное согласие, право на отказ от вмешательства, право на медицинскую тайну и т. д.; корреспондирующие правам обязанности: возмездность, соблю­дение предписаний и т. д.; устанавливают основания ограничения прав граждан при осуществлении медико-социальной помощи (принудительные меры медицинского характера: госпитализация, лечение, наблюдение, исследование, освидетельствование).

Регламентируется институт представительства лиц при ока­зании медико-социальной помощи.

Глава 6. «Участие Российской Федерации, субъектов Рос­сийской Федерации, муниципальных образований, общественных организаций (ассоциаций, союзов) в правоотношениях в области охраны здоровья граждан».

Настоящая глава включает в себя следующие статьи: учас­тие Российской Федерации в правоотношениях в области охраны здоровья; участие субъектов Российской Федерации в правоотно­шениях в области охраны здоровья; участие муниципальных об­разований в правоотношениях в области охраны здоровья; учас­тие общественных организаций (ассоциаций, союзов) в правоот­ношениях в области охраны здоровья. Если в главе «Организация охраны здоровья граждан РФ» рассматривались правоотношения, связанные с осуществлением Российской Федерацией, ее субъек­тами и муниципальными образованиями своих властных полно­мочий и распределением компетенции между ними, то в данной главе публично-правовые образования рассматриваются как не­посредственные участники здравоохранительных правоотноше­ний; определяются задачи, формы и особенности их участия. Оп­ределяется правовое положение общественных организаций: пра­ва; обязанности; механизм взаимодействия с другими участника­ми здравоохранительных правоотношений; роль и место профес­сиональных медицинских общественных самоуправляемых орга­низаций.

Раздел 3. «Объекты здравоохранительных правоотноше­ний и их правовая защита».

Данный раздел состоит из двух глав:

- Глава 7. «Объекты здравоохранительных правоотно­шений»;

- Глава 8. «Защита прав и законных интересов граждан в области охраны здоровья».

Глава 7. «Объекты здравоохранительных правоотношений».

Настоящая глава состоит из следующих статей: здоровье; болезнь; смерть и определение момента смерти человека; патоло- го-анатомическое и судебно-медицинское вскрытие; органы и тка­ни человека; порядок изъятия и обращения органов и тканей че­ловека; медицинская информация; медицинские документы; ме­дицинская тайна.

Глава содержит понятийный аппарат; правовую основу про­цедур определения момента смерти, критериев жизнеспособнос­ти индивида; производства патологоанатомических и судебно-ме­дицинских вскрытий; трансплантации органов и тканей; порядок обращения с информационными массивами (документооборот); информацию, относящуюся к разряду конфиденциальной; инфор­мацию (сведения), на которые не может распространяться режим медицинской тайны.

Глава 8. «Защита прав и законных интересов граждан в области охраны здоровья».

Данная глава, на наш взгляд, должна содержать следующие статьи: основания и виды ответственности за причинение вреда;

основания освобождения от ответственности за причинение вре­да; органы и лица, привлекаемые к ответственности за причине­ние вреда; порядок рассмотрения и разрешения споров; органы по разрешению споров.

«Особенная часть».

Особенная часть должна включать в себя следующие главы:

• Глава 9. «Медицинская услуга»;

• Глава 10. «Медицинская профилактика»;

• Глава 11. «Планирование семьи и репродукция человека»;

• Глава 12. «Трансплантация органов и(или) тканей че­ловека»;

• Глава 13. «Принудительные меры медицинского харак­тера»;

• Глава 14. «Биомедицинское исследование (эксперимент)»;

• Глава 15. «Использование медицинских знаний для це­лей юрисдикционных органов».

Глава 9. «Медицинская услуга» состоит из следующих ста­тей: понятие и виды медицинских услуг; договор медицинской услуги; исполнение договора медицинской услуги; оплата услу­ги; односторонний отказ от исполнения договора медицинской услуги; конфиденциальность полученной сторонами информации; ответственность сторон.

Данная глава закладывает основу договорных отношений между потребителем услуги (пациентом) и лицом, ее представля­ющим. Ее введение в действие позволит снять целый комплекс противоречий, возникающих на практике. Должен быть четко очер­чен круг правоотношений, к которым применимы положения на­стоящей главы.

Представляется, что данный договор является возмездным, двусторонним, консенсуальным, публичным. По особенностям заключения, чаще всего договор медицинской услуги будет дого­вором присоединения. Представляется, что требуется письменная форма договора. Однако несоблюдение письменной формы не должно в ряде особых случаев, установленных законодателем, влечь его недействительность.

Глава 10. «Медицинская профилактика».

Десятая глава Медицинского кодекса включает в себя сле­дующие статьи: профилактические мероприятия в области охра­ны здоровья; органы и лица, обеспечивающие проведение профи­лактических мероприятий; правовое регулирование профилакти­ческих мероприятий по охране здоровья граждан. Посредством норм данной главы устанавливаются цели и задачи профилакти­ческих мероприятий по охране здоровья граждан (населения); ус­танавливаются ответственные лица и органы, а также непосред­ственные «исполнители», их права и обязанности. Более деталь­ная регламентация рассматриваемых правоотношений может быть определена в специальном законодательном акте. В тексте Меди­цинского кодекса РФ может быть отсылочная норма (правовое регулирование профилактических мероприятий по охране здоро­вья граждан.

Глава 11. «Планирование семьи и репродукция человека».

Данная глава содержит следующие статьи: основные поня­тия; правовое регулирование искусственного оплодотворения, переноса и имплантации эмбриона; клонирование человека; пра­вовое регулирование оборота эмбриональных органов и тканей; правовое регулирование искусственного прерывания беременно­сти; правовое регулирование мер по предотвращению беременно­сти; правовое регулирование медицинской стерилизации.

Глава содержит понятийный аппарат: «зачатие», «беремен­ность», «роды», «фертильность», «эмбрион», «клонирование че­ловека», «бесплодие», «искусственное оплодотворение», «инсеми­нация», «контрацепция» «стерилизация». В ней устанавливается правовой режим использования отдельных способов, методов, методик, приемов, направленных на реализацию права на репро­дуктивный выбор, а также запреты и ограничения на реализацию данного права (клонирование и т. п.).

Глава 12. «Трансплантация органов и(или) тканей че­ловека».

Глава содержит следующие статьи: понятие и виды транс­плантации; объекты трансплантации; правовое регулирование трансплантации органов и/или тканей человека. В ней закладыва­ется правовая основа трансплантации органов и тканей.

Глава 13. «Принудительные меры медицинского харак­тера».

Данная глава может включать в себя следующие статьи: понятие и виды принудительных мер медицинского характера; основания и цели применения принудительных мер медицинско­го характера; правовое регулирование амбулаторного принудитель­ного наблюдения и/или лечения; правовое регулирование прину­дительного лечения в стационаре; назначение, продление, изме­нение и прекращение применения принудительных мер медицин­ского характера.

Глава определяет виды принудительных мер медицинского характера (наблюдение, амбулаторное и стационарное лечение) при ряде психических и соматических заболеваний (например, особо опасные инфекции, открытые формы туберкулеза, некоторые ве­нерические болезни); процессуальные аспекты применения при­нудительных мер медицинского характера (назначение, продле­ние, изменение, прекращение). Нормы статей 103 УК РФ (зачет времени применения принудительных мер медицинского харак­тера) и 1 04 УК РФ (принудительные меры медицинского характе­ра, соединенные с исполнением наказания), на наш взгляд, логич­но увязаны с содержанием и структурой раздела 3 УК РФ «Нака­зание» и должны остаться в Уголовном кодексе.

Глава 14. «Биомедицинское исследование (эксперимент)»

Данная глава содержит следующие статьи: биомедицинс­кое исследование (эксперимент); недопустимость биомедицинс­кого исследования (эксперимента); порядок проведения биомеди­цинского исследования (эксперимента); экспериментатор; испы­туемый; согласие испытуемого; права и обязанности сторон при проведении биомедицинского исследования (эксперимента); от­ветственность за причинение вреда при проведении биомедицин­ского исследования (эксперимента); страхование ответственное ти за причинение вреда при проведении биомедицинского иссле­дования (эксперимента).

Данная глава призвана комплексно урегулировать правоот­ношения, возникающие между сторонами при проведении меди­цинского эксперимента: их права и обязанности; ответственность. Представляется, что в случае причинения вреда испытуемому (доб­ровольцу) при проведении биомедицинского исследования долж­на наступать объективная (независящая от вины причинителя вре­да) гражданско-правовая ответственность. Должна также устанав­ливаться возможность (диспозитивная норма) причинителя вреда выплатить потерпевшему компенсацию сверх возмещения вреда.

Глава 15. «Использование медицинских знаний для целей юрисдикционных органов».

Данная глава, на наш взгляд, включает в себя следующие статьи: основания и формы использования медицинских знаний для целей юрисдикционных органов; медицинская экспертиза; экспертиза временной нетрудоспособности; медико-социальная экспертиза; военно-врачебная экспертиза; судебно-медицинская экспертиза; судебно-психиатрическая экспертиза; участие врача- специалиста в уголовном и гражданском процессе.

Данная глава устанавливает организационно-правовую основу использования медицинских знаний как разновиднос­ти специальных знаний с учетом их специфики для целей ор­ганов социальной защиты, следствия, уголовного и гражданс­кого судопроизводства. В ней даются основные понятия (ме­дицинская экспертиза, врач-эксперт, врач-специалист), основа­ния и пределы использования отдельных родов и видов судеб­ных и несудебных медицинских экспертиз; устанавливаются основания использования врача или иного медицинского ра­ботника в качестве специалиста (помощь в проведении след­ственных и судебных действий, дача консультаций, помощь в построении версий, изъятие образцов для последующего ме­дико-биологического исследования).