Глава 17. Государственный страховой надзор за деятельностью страховых организаций

Административное право, являясь важнейшим инструментом надзора за деятельнос­тью страховых организаций, регулирующим отношения между страховщиками, страховы­ми брокерами и государством, основывается на следующих основных источниках права (главным образом ведомственных нормативных актах, изданных федеральным органом России по надзору за страховой деятельностью):

— Закон Российской Федерации «Об организации страхового дела в Российской Федерации» от 27 декабря 1992 года;

— Условия лицензирования страховой деятельности на территории Российской Фе­дерации от 19 мая 1994 года;

— Правила формирования страховых резервов по видам страхования иным, чем страхование жизни, от 18 марта 1994 года;

— Правила размещения страховых резервов от 14 июня 1999 года с изменениями и дополнениями;

— Положение о порядке дачи предписания, ограничения, приостановления и от­зыва лицензии на осуществление страховой деятельности от июня 2001 года;

— Инструкция о порядке расчета нормативного соотношения активов и обязательств страховщиков от ноября 2001 года;

— Временное положение о порядке ведения реестра страховых брокеров, осуществляю­щих свою деятельность на территории Российской Федерации, от 9 февраля 1995 года;

— План счетов бухгалтерского учета финансово-хозяйственной деятельности стра­ховых организаций и инструкция по его применению;

— Положение о страховом пуле от 18 мая 1995 года;

— Положение о государственной регистрации объединений страховщиков на терри­тории Российской Федерации от 26 апреля 1993 года.

Государственное право регламентирует правовую форму государственного органа стра­хового надзора, его место и функции в системе федеральных органов государственной ис­полнительной власти и основывается на: Конституции Российской Федерации, Законе Рос­сийской Федерации «Об организации страхового дела в Российской Федерации», Указе Президента Российской Федерации «О системе федеральных органов исполнительной вла­сти» от 14 августа 1996 года, Указе Президента «О структуре федеральных органов исполни­тельной власти» от 14 августа 1998 года.

Финансовое право регламентирует отношения между страховыми организациями, стра­хователями и государством по поводу образования и использования финансовых фондов в страховых организациях, главными из которых являются страховые резервы, в том числе отношения по определению состава затрат субъектов страховых отношений, определения налогооблагаемой базы страховщиков, расчета и уплаты налога на прибыль, налога на добавленную стоимость, иных видов налогов и обязательных платежей, и включает следу­ющие основные нормативные акты:

— Налоговый кодекс Российской Федерации;

— План счетов бухгалтерского учета финансово-хозяйственной деятельности стра­ховых организаций и инструкция по его применению;

— Правила формирования страховых резервов по видам страхования иным, чем страхование жизни, от 18 марта 1994 года.

Юридические основания осуществления надзора за страховой деятельностью и основ­ной перечень контрольных функций, осуществляемых надзором, установлены в некоторых статьях Закона «Об организации страхового дела в Российской Федерации» (ст. 29, 31, 32), которые скорее упоминают эти функции, но не раскрывают их содержания. Государствен­ный надзор за страхованием связан с осуществлением следующих контрольных функций:

— лицензирование страховой деятельности, включая контроль за финансовым состоя­нием, условиями страхования и обоснованностью страховых тарифов (в подавляю­щем большинстве стран ЕС предварительный контроль за условиями страхования и страховыми тарифами отменен, а главным элементом в системе контроля является контроль за финансовой устойчивостью и платежеспособностью страховщика);

— установление порядка формирования страховых резервов;

— установление правил размещения страховых резервов (точнее — активов, по­крывающих страховые резервы);

— установление нормативного соотношения между активами и обязательствами стра­ховщика (маржа платежеспособности);

— установление форм и сроков предоставления бухгалтерской и статистической от­четности;

— регистрация страховых брокеров;

— ведение реестра страховщиков;

— приостановление и отзыв лицензий на право осуществления страховой деятель­ности.

Можно определить три стадии осуществления государственного надзора за деятельно­стью страховых организаций; предварительный, текущий и последующий.

На предварительной стадии надзор может быть эффективно осуществлен при принятии решения о выдаче лицензии на право осуществления страховой деятельности. В соответствии с директивами Европейского Союза стадия предварительного контроля яри лицензировании страховой деятельности имеет различную регламентацию процедуры и состава документов для осуществления страхования жизни и страхования иного, чем страхование жизни. Более того, установлен запрет на осуществление одним юридическим лицом этих отраслей страхования одновременно. Такой запрет связан с необходимостью различного регулирования формирова­ния страховых резервов и размещения активов страховщика, их покрывающих.

В Российской Федерации в отличие от большинства стран в мире сохраняется воз­можность проведения одним страховщиком как страхования жизни, так и других видов страхования. '

Особенно следует остановиться на нормах, регулирующих учреждение страховой организа­ции и получение лицензии на право осуществления страховой деятельности. Российское законо­дательство предусматривает 2 ступенчатую процедуру «появления» страховой организации как потенциального субъекта гражданских правоотношений по договору страхования. Нормами граж­данского законодательства регулируется процедура учреждения страховой организации, а норма­ми административного права — получение лицензии на право осуществления страховой деятель­ности, которые находятся в глубоком противоречии между собой и не обеспечивают необходи­мого контроля со стороны органов надзора за добросовестностью учредителей при учреждении организации, ее реальной платежеспособностью и тому подобное. Во многих странах регистра­ция и лицензирование страховой организации сосредоточены в едином органе страхового надзо­ра, что обеспечивает необходимый уровень и степень государственного контроля за источниками капитала страховой организации и компетентностью ее руководителей.

В непосредственной связи с этим вопросом следует обратить внимание и на специальную процедуру в гражданском и административном праве, связанную с ликвидацией страховой орга­низации, особенно в случае ее банкротства. По действующему законодательству Российской Федерации функции государственного надзора прекращаются после принятия решения об отзы­ве лицензии на право осуществления страховой деятельности. Дальнейшая процедура ликвида­ции страховщика и удовлетворения интересов кредиторов, в том числе страхователей и выгодоп­риобретателей по неоплаченным суммам страховых выплат, а также в связи с прекращением действующих договоров страхования определяется общими нормами Гражданского кодекса и закона «О несостоятельности (банкротстве)». При этом активы страховщика, в том числе та их часть, которая непосредственно связана с осуществлением страховой деятельности и представ­ляющая страховые резервы, включается в общую массу ликвидируемого имущества, из которого удовлетворяются требования кредиторов в очередности, установленной законодательством, в которой страхователи и выгодоприобретатели отнесены к пятой очереди и фактически не имеют оснований первоочередного удовлетворения требований к обанкротившемуся страховщику.

Действующее гражданское законодательство не оставляет места для осуществления надзора за учреждением страховщика и реальностью его капитализации. Предписан лишь минимальный раз­

мер уставного капитала страховщика, установленный дифференцированно, в зависимости от пред­полагаемых направлений деятельности по страхованию: страхование жизни, страхование иное, чем страхование жизни, перестрахование. Абсолюный размер минимального капитала составляет для страховых организаций, подающих документы для получения лицензии на право проведения страхования жизни, — 25,0 тыс. МРОТ[72]; на право проведения страхования иного, чем страхова­ние жизни, - 35,0 тыс. МРОТ; на проведение перестрахования - 50,0 тыс. МРОТ. Несмотря на введенные поправки к Закону «Об организации страхового дела в Российской Федерации», требо­вания к минимальному размеру уставного капитала существенно ниже, чем принятые в странах ЕС: для страхования кредитов — 1 400 000 экю, для страхования ответственности - 400 000 экю, для страхования имущества - 300 000 экю, для страхования жизни - 800 000 экю.

Процедура лицензирования, предусмотренная российским законодательством, вклю­чает контроль за:

— наличием достаточной суммы активов у страховщика;

— условиями страхования на предмет их соответствия нормам гражданского законо­дательства;

— обоснованностью страховых тарифов;

— соответствием правил формирования страховых резервов по страхованию иному, чем страхование жизни, установленным законодательными требованиями;

— бизнес-планом.

Выданная лицензия предоставляет страховщику право на проведение видов страховой деятельности, перечисленных в лицензии, в соответствии с правилами страхования, кото­рые приводятся в приложении к ней.

Последующее расширение перечня видов страхования (приложение к лицензии), вновь требует прохождения процедуры лицензирования, однако дополняется контролем со сто­роны надзора за соблюдением нормативного соотношения между активами и обязатель­ствами (резервом платежеспособности).

Структура видов страховой деятельности, принятая в целях лицензирования страховой дея­тельности по страхованию иному, чем страхование жизни, основана на принципе классифика­ции имущественных интересов, которые могут быть объектами страхования, и содержится в приложении к Условиям лицензирования. Законодательно выделено 16 самостоятельных видов страховой деятельности и отдельно - перестрахование. Классификация приводит существенные признаки каждого из выделенных видов страховой деятельности: например, под страхованием от несчастных случаев и болезней понимают «совокупность видов личного страхования, предус­матривающих обязанность страховщика по страховым выплатам в фиксированной сумме либо в размере полной или частичной компенсации дополнительных расходов застрахованного, выз­ванных наступлением страхового случая (при этом возможна комбинация обоих видов выплат). Страховая выплата может быть осуществлена при наступлении следующих случаев: нанесение вреда здоровью застрахованного вследствие несчастного случая или болезни; смерти застрахован­ного в результате несчастного случая или болезни; утраты (постоянной или временной) трудо­способности (общей или профессиональной) в результате несчастного случая или болезни, за исключением видов страхования, относящихся к медицинскому страхованию.

В законодательстве РФ в условиях лицензирования приведено определение понятия «страхование жизни», однако детальная классификация отсутствует, что приводит к суще­ственным затруднениям и спорам при осуществлении последующего контроля за страховой деятельностью как со стороны органов страхового надзора, так и иных государственных органов исполнительной власти (налоговых органов, органов валютного регулирования и валютного контроля и тдц).

Одним из существенных недостатков современной системы лицензирования, приня­той в Российской Федерации, в отличие от норм Директив по страхованию ЕС является невозможность надзора на стадии учреждения компании за учредителями компании, пря­мыми и опосредованными, имеющими большинство акций, на предмет происхождения капитала и наличия реальных денежных средств и активов, передаваемых в уставный капи­тал. То же необходимо отметить и в отношении основных исполнительных лиц в компа­нии. В отличие от стран ЕС в случае сомнительности со стороны надзора в репутации указанных лиц, основанной на результатах их предшествующей деятельности, российский федеральный орган по надзору за страховой деятельностью не имеет права отказать в выдаче лицензии на право осуществления страховой деятельности.

Текущий контроль за деятельностью страховщика осуществляется как органами госу­дарственного надзора, так и независимыми аудиторами. Предметом контроля при этом является ведение страховщиками финансовых операций, в том числе связанных с форми­рованием страховых резервов, размещением активов, их покрывающих, обеспечение на­личия свободных активов в размере не менее установленного нормативом, а также соответ­ствие деятельности выданной лицензии.

Установлено, что страховые резервы по видам страхования иным, чем страхование жизни, формируются на тех же принципах, что приняты в странах ЕС (резервы незарабо­танной .премии и резервы убытков), за исключением резерва произошедших, но не заяв­ленных убытков, а также резерва колебаний убыточности и резерва катастроф.

В нормативном порядке не установлены принципы и порядок расчета резервов по стра­хования© жизни (что в соответствии с положением о федеральном органе по надзору является его прялкш.компетенцией). Порядок формирования страховых резервов по страхованию жизни определяется страховщиками самостоятельно при получении одобрения от органа надзора и разрешения на его использование. Такой порядок приводит к разногласиям между страхов­щиками и налоговыми органами при определении финансового результата деятельности стра­ховщика (прибыли или убытка) и при расчете базы для уплаты налогов. Отсутствие единых правил формирования страховых резервов по страхованию жизни в отсутствие системы дея­тельности независимых актуариев ставит под сомнение достоверность расчетов страховщиков об обоснованности и достаточности резервов, соответствие их размеров принятым обязатель­ствам по страхованию жизни. Можно привести в качестве примера создание необходимой системы надзора за формированием страховых резервов по страхованию жизни в Польше. Несмотря на неоднократные попытки в России по подготовке закона о независимых актуари­ях, установления требований к лицензированию актуарной деятельности, подотчетности и обязательности получения подтверждения независимого аудитора при предоставлении годо­вого баланса страховой организации, занимающейся проведением страхования жизни, сколько- нибудь заметных изменений в законодательстве не происходит.

Размещение средств страховых резервов регламентируется специальными правилами в соот­ветствии с принципами, принятыми в странах ЕС. Очевидно, необходимо установление более общих, но вместе с тем исключительно поименованных групп разрешенных активов и соотноше­ний между ними в целях соблюдения принципов ликвидности, возвратности и прибыльности.

Платежеспособность страховых организаций контролируется на основе наличия в необходи­мых размерах свободных активов страховщика. В этих целях применяется расчет нормативного соотношения между активами и обязательствами, основанный на тех же принципах, что и над­зор за исчислением маржи платежеспособности, принятый в странах ЕС: 16% от объема поступ­ления страховой премии по страхованию иному, чем страхование жизни, с учетом поправки на коэффициент, учитывающий участие перестраховщиков, или 23% от среднего за последние три щда показателя страховых выплат, также скорректированных с учетом участия перестраховщи­ков в страховых выплатах; и 5% от суммы резервов взносов по страхованию жизни.

Последующий надзор осуществляется на основании проверки финансовой «отчетности, предоставляемой страховщиками в органы страхового надзора. Состав и формы бухгалтерс­кого отчета, принципы бухгалтерского учета и план счетов соответствуют в целом требовани­ям, принятым в странах ЕС. Страховщики обязаны опубликовать годовую отчетность «о своей деятельности, бухгалтерский баланс и финансовые результаты деятельности по итогам отчет­ного года после подтверждения достоверности приведенных в них сведений независимыми аудиторами. Следует отметить, что в Российской Федерации сформирован институт незави­симых страховых аудиторов, основанный на специальном лицензировании их деятельности, проверке квалификации и знаний страхового законодательства.

Одним из важных инструментов надзора является контроль за надежностью перестраховоч­ных операций, особенно если перестраховщиком по договору перестрахования выступает зару­бежная страховая или перестраховочная организация. В страховом законодательстве России от­сутствуют какие-либо нормы, регламентирующие контроль за международным перестраховани­ем. В мировой практике для достижения этой цели используются различные подходы, однако в большинстве случаев право выбора надежного перестраховщика предоставлено страховщику, передающему риски в перестрахование. Страховой надзор при этом имеет право в случае, если зарубежный перестраховщик не считается финансово устойчивым, потребовать изменения в орга­низации перестраховочной защиты. В странах переходного периода (Украина, Белоруссия) были введены ограничения на перестрахование у зарубежных перестраховщиков, что в условиях неразвитости национальных рынков привело к резкому ухудшению финансовой устойчивости страховых организаций и невозможности динамичного развития страхового рынка. '

Однако вполне закономерно в условиях формирующегося страхового рынка установле­ние более общих требований к операциям международного перестрахования, например, разрешение на операции по перестрахованию жизни только у страховых и перестраховочных организаций, имеющих международный рейтинг «Standard & Poor’s» не ниже «А», а по иным видам перестрахования — не ниже «ВВВ». Такая мера обеспечит предсказуемость при осуществлении перестраховочных операций, их финансовую устойчивость и надежность, транспарентность национального законодательства.

В целях повышения эффективности надзора возможно использование принятой в ряде стран (США, Германия) системы «раннего предупреждения» финансовых проблем в стра­ховых организациях, основанных на использовании индексов соотношений между темпами роста поступлений страховых премий, ростом капитала и свободных активов страховщика, коэффициентом расходов на ведение страховой организации, страховыми выплатами, стра­ховыми резервами и так далее. Выбранный перечень таких индексов позволяет путем не­сложного, с технической точки зрения, и быстрого анализа выявлять страховщиков, при­ближающихся к критическим, с точки зрения обеспечения финансовой устойчивости, от­меткам и применять к ним оперативные меры воздействия.

В Российской Федерации последующий контроль на основе анализа бухгалтерской информации может быть осуществлен спустя не менее 6 месяцев после окончания отчетно­го периода. За столь продолжительный период времени фактическое финансовое состояние страховщика может существенно ухудшиться и меры надзора могут быть приняты слишком поздно, что существенно осложняет эффективную защиту интересов страхователей и выго­доприобретателей по договорам страхования.

Одним из направлений контроля, применяемого в странах ЕС и ряде стран ОСЭР, является контроль за финансовыми группами, особенно в случаях перекрестного владения акциями друг друга участниками групп, объединяющих страховые организации, банки, фондовые организации, пенсионные фонды и другие финансовые институты. Такое пере­крестное владение акциями и активами друг друга участниками группы зачастую суще­ственно уменьшает ее финансовую устойчивость в целом и влечет за собой акселерацию проблем платежеспособности для всех участников финансовой группы.

Единственным инструментом контроля со стороны органов российского государствен­ного надзора к страховым организациям является дача предписания, ограничение, приос­тановление и отзыв лицензии, которые, взятые вместе и в отдельности, связаны с соблю­дением длительной и малоэффективной административной процедуры. Вместе с тем в ад­министративном праве применяются и иные санкции, например, штрафы, налагаемые как на организации, допустившие нарушения, так и на руководителей таких организаций. Применение таких методов страхового надзора доказало свою эффективность в странах ЕС, США, Австралии и многих других. Кроме того, неэффективность российского надзора связана и со ступенчатостью применения мер воздействия на страховщиков, не соблюдаю­щих требования страхового законодательства, например, более строгие, но эффективные меры: приостановление, ограничение и отзыв лицензии возможны только после дачи пред­писания и получения информации о его неисполнении.

Эффективность государственного надзора за деятельностью страховых организаций может быть сведена к следующим компонентам:

— использование достоверной и полной финансовой, бухгалтерской и иной инфор­мации;

— своевременность и полнота надзора;

— действенность и оперативность в применении санкций со стороны надзора.

Современная система российского страхового надзора, с этой точки зрения, малоэффек­тивна, что может быть объяснено следующими причинами: недостаточной численностью со­трудников надзора (около 60 человек в центральном аппарате и почти столько же на местах; .для сравнения: в штате Нью-Йорк, где зарегистрировано почти такое же число страховых органи­заций, численность сотрудников надзора составляет около 1400 человек, из которых 800 зани­маются проверками непосредственно в страховых организациях), недостаточным уровнем ква­лификации сотрудников надзора, неоправданно частыми изменениями структуры и места органа надзора в системе органов государственной исполнительной власти, недостаточным уровнем оплаты труда, отсутствием современных способов обработки и передачи данных, неэффектив­ным использованием территориальных инспекций надзора для функций контроля, недоста­точным закреплением в законах и законодательных актах контрольных полномочий и мер, применяемых надзором к страховым организациям, недостаточно проработанной системой санкций при нарушениях, установленных в деятельности страховой организации.

Перечисленные основные «проблемные зоны» в организации надзора могут быть уст­ранены принятием специального закона «О страховом надзоре», как это предусмотрено Гражданским кодексом Российской Федерации.

Государственное право устанавливает основополагающие элементы организации страхо­вого надзора в Российской Федерации, в частности, что регулирование и надзор за деятель­ностью страховых организаций осуществляются на основании федерального законодательства России, а также определяют место органа страхового надзора в системе органов государ­ственной исполнительной власти, принципы организации его деятельности, самостоятель­ности в осуществлении надзорных функций, подотчетности и источники финансирования.

С точки зрения результативности осуществления надзора, необходимо соблюдение сле­дующих принципов:

— стабильность системы органов надзора;

— стабильность, прозрачность и ясность законодательства, обеспечивающего осу­

ществление надзорных функций;

— соответствие функций, структуры, в том числе и территориальной, и методов надзора задачам, установленным в законодательстве;

— обеспечение эффективного взаимодействия с другими органами исполнительной и законодательной власти в целях совершенствования законодательства и, при

необходимости, применения к страховым организациям санкций иных, чем пре­

дусмотрено страховым законодательством;

— неотвратимость и обязательность применения предусмотренных законодательством санкций.

Начиная с 1992 года название, функции федерального органа по надзору за страхо­вой деятельностью, его юридический статус, подчиненность, система (финансирования изменялись четыре раза, что в конечном счете привело к ослаблению контрольного органа, неэффективности исполнения им надзорных функций и его изоляции от между­народных органов надзора как в рамках стран СНГ, гак и всего международного сооб­щества.

Сложившееся положение может быть поправлено исключительно принятием федераль­ного закона о страховом надзоре, устанавливающего его юридический статус, структуру, функции, источники финансирования, закрепляющего основные положения осуществле­ния предварительного, текущего и последующего контроля, систему санкций и мер, при­меняемых к страховым организациям.

Такие законы специального действия или соответствующие разделы в других общих законах приняты практически во всех странах ЕС.

В Российской Федерации современная система надзора за страховой деятельностью опирается на Департамент страхового надзора за страховой деятельностью Министерства финансов Российской Федерации, который, помимо лицензирования страховой деятель­ности и последующего контроля за деятельностью страховщиков, готовит предложения по изменению и дополнению страхового законодательства, а также законов и законодатель­ных актов, оказывающих влияние на целостность страхового рынка и его дальнейшее раз­витие. Структуры органов страхового надзора в различных странах сформированы с учетом национальных традиций, общей структуры органов государственной исполнительной влас­ти, целей надзора и сложности исполняемых им функций. Однако практически повсемес­тно страховой надзор организован на следующих принципах:

— финансирование деятельности надзора осуществляется за счет отчислений от стра­ховой премии, собираемой страховщиками по всем или определенным видам страхования, на основании утверждаемой Министерством финансов сметы;

— уровень оплаты труда сотрудников надзора не ниже, чем средний, сложившийся в отрасли;

— орган надзора организован преимущественно как самостоятельный орган госу­дарственного управления;

— надзор наделен функциями осуществления проверок деятельности страховых орга­низации «на месте» и осуществляет их как по мере необходимости, так и в плановом порядке (система «надзорных бригад», принятая в страховом надзоре Франции);

— надзор имеет право применять к страховщикам санкции в виде штрафов за уста­новленные правонарушения, в том числе за несвоевременно представленную или недостоверную отчетность, за несоблюдение нормативных требований;

— функция надзора, как правило, отделена от функции подготовки и принятия нормативных документов, а также предложений по принятию новых законов или изменению уже действующих;

— функция лицензирования, а также отзыва лицензии обыкновенно исполняется вышестоящим органом (Франция, Германия - министерством финансов, при котором, но не в структуре которого действует страховой надзор) или совеща­тельным органом при органе страхового надзора, действующим в рамках полно­мочий, установленных для него законодательными документами (Португалия);

— в своей деятельности надзор опирается на сформировавшиеся системы дополни­тельного контроля, связанного со страховой деятельностью:

— страховых актуариев, обеспечивающих контроль за обоснованностью расчета стра­ховых резервов и соответствием их размера принятым по договорам страхования обязательствам;

— профессиональных объединений страховщиков, обеспечивающих разработку стан­дартных правил страхования, сбор и публикацию детальной статистики по разви­тию страхования и страхового рынка, саморегуляцию рынка, функционирование бюро Омбудсмана (бюро жалоб для страхователей — специальная организация, учрежденная страховщиками для рассмотрения жалоб страхователей на действия страховщиков по договорам страхования, решения которой являются обязатель­ными для учредивших ее или являющихся ее участниками страховщиков);

— независимых аудиторов, подтверждающих достоверность записей в бухгалтерских книгах и финансовые результаты.

Контрольные вопросы к Главе 17:

1. В чем назначение и принципы права страхового надзора?

2. Почему в условиях рыночной экономики государство формирует систему страхово­го надзора за деятельностью страховых организаций и других субъектов страхового рынка?

3. Что понимают под специальной правоспособностью страховых организаций на про­ведение страховых операций? Выделите основные принципы лицензирования страховой де­ятельности в Российской Федерации.

4. В чем состоит назначение Классификации видов страховой деятельности в Россий­ской Федерации и Европейском Союзе? Сравните принципы классификаций, выделите общее и особенное в каждой из них.

5. Назовите источники права страхового надзора. Почему в условиях формирующего­ся страхового рынка значительная часть источников права страхового надзора представлена ведомственными нормативными актами?

6. Какие действия, факты являются основанием для отзыва лизенции на право осу­ществления страховой деятельности?

7. В чем состоят права и обязанности федерального органа Российской Федерации по стра­ховому надзору? Почему законодатель устанавливает права страховых организаций обжаловать в судебном порядке решения федерального органа по надзору за страховой деятельностью?