7.3. Перестройка системы управления в 1960—1990-е годы

1)реформа системы управления экономикой 1965 г.;

2) реформа системы управления 1979 г.;

3) ускорение социально-экономического развития (1986 г.) и пе­реход к рыночным отношениям (с 1991 г.

Реформа системы управления экономикой 1965 г. Начало реформы было положено мартовским (1965 г.) пленумом ЦК КПСС по вопросам сельского хозяйства и сентябрьским (1965 г.) пленумом ЦК КПСС по вопросам промышленности. В решениях пленумов го­ворилось о необходимости совершенствования всей системы управле­ния, расширения самостоятельности предприятий и перехода от ад­министративных к экономическим методам управления.

Основные положения реформы нашли отражение в принятых правительством постановлениях: «Об улучшении управления про­мышленностью» и «О совершенствовании планирования и усилении экономического стимулирования». Большое значение для развития предприятий сыграло утверждение «Положения о социалистическом государственном производственном предприятии». Была упразднена территориальная система управления и вновь введена отраслевая си­стема. Была произведена структурная перестройка управления народ­ным хозяйством: ликвидирован Высший совет народного хозяйства СССР, республиканские и региональные советы народного хозяйства, создано 11 союзно-республиканских и 9 союзных министерств.

Большие изменения произошли в системе внутризаводского пла­нирования предприятий. В частности, для планирования деятельности предприятий вместо показателя «валовая продукция» стал использо­ваться показатель «объем реализованной продукции». Оценка резуль­татов деятельности предприятий стала осуществляться по показателям: объем реализованной продукции, прибыль (рентабельность производ­ства), выполнение заданий по поставкам важнейших видов продук­ции.

После принятия в 1965 г. решения о проведении хозяйственной реформы вопросы управления народным хозяйством были подняты до уровня первостепенных государственных задач. Значительным со­бытием, имевшим крайне важное значение для совершенствования

научного управления производством в СССР, стала состоявшаяся в июне 1966 г. в Москве Всесоюзная научно-техническая конферен­ция «Проблемы научной организации управления социалистической промышленностью», на которой с научными докладами выступили видные ученые, занимающиеся проблемами управления: Д.М. Гви- шиани, СЕ. Каменицер, Ю.О. Любович и др. Целый ряд докладов ка­сался вопросов применения экономико-математических методов, использования ЭВМ и других средств механизации и автоматиза­ции для совершенствования управления. К их числу следует отне­сти доклады В. М. Глушкова, И. П. Федоренко, О. В. Козловой.

В период 1965—1966 гг. состоялось более 30 отраслевых и регио­нальных научно-технических конференций и совещаний по пробле­мам научной организации труда, производства и управления. В ходе их проведения выявилось существенное отставание теории от прак­тики управления производством, что потребовало принятия самых энергичных мер для развертывания широких исследований в облас­ти теории управления.

Конец 1960-х гг. характеризуется выходом целого ряда серьез­ных публикаций по теоретическим проблемам управления. Это моно­графии Г.Э. Слезингера, В.Г. Афанасьева, Д.М. Гвишиани, Г.А. Джавадо- ва, О.А. Дейнеко, О. В. Козловой и И.И. Кузнецова, Г.Х. Попова и др.

В связи с развитием экономико-математических методов и исполь­зованием моделирования в экономике и управлении к этому времени относится начало разработки теории оптимального функциониро­вания экономики, в становление которой был внесен значительный вклад коллективом ЦЭМИ АН СССР под руководством академика Н.П.

Основная идея метода математического моделирования состоит в создании модели, способной сохранить существующие свойства реального оригинала. Для управления особый интерес представляют так называемые оптимальные модели, т.е. модели, используемые для выбора оптимального решения. В практике планирования и управ­ления народным хозяйством и его отдельными звеньями постоянно возникает необходимость выбора из множества возможных вариан­тов решений одного — оптимального. Для этого и используется мо­делирование.

Оптимальные модели включают две составляющие: целевую функцию (критерий оптимальности) и ограничения. Критерий оп­тимальности выбирается таким образом, чтобы целевая функция была наилучшей (оптимальной) с точки зрения выбранного крите­рия. Наилучшее значение функции достигается тогда, когда вы­бранный критерий соответствует наибольшему (в задачах максими­зации) или наименьшему (в задачах минимизации) значению этой

функции. Ограничения представляют собой математическую запись условий, при которых осуществляется выбор альтернативных реше­ний. Реализация формализованной модели осуществляется на осно­ве применения экономико-математических методов и ЭВМ.

Ю60—70-е гг. характеризуются активным изучением зарубежного опыта по проблемам организации управления производством. Про­водится значительная работа по совершенствованию системы под­готовки, переподготовки и повышения квалификации кадров.

Определенный вклад в развитие теории и практики управления производством внесла Вторая Всесоюзная научно-практическая кон­ференция «Проблемы научной организации управления социалисти­ческой промышленностью», состоявшаяся в июле 1972 г. в Москве.

После реформирования системы управления 1965 г. в первое время значительно улучшились показатели деятельности предприятий и народного хозяйства в целом.

Причинами, не позволившими добиться ожидаемых результатов от проведения реформирования системы управления народным хо­зяйством 1965 г., являются: снижение самостоятельности предпри­ятий; планирование «от достигнутого уровня» и частое внесение из­менений в планы предприятий; использование затратного принципа ценообразования, основанного на индивидуальных затратах пред­приятий, и т.д.

Затратный принцип ценообразования, а также недостатки, при­сущие показателю «объем реализованной продукции», вызвали цепь неплатежей в народном хозяйстве. В трудах советских ученых под­черкивалось, что вышестоящие органы не могут эффективно пла­нировать деятельность предприятий, не зная как следует условия производства и их внутренние ресурсы. Указывалось, что система управления должна быть нацелена на достижение высоких конечных народно-хозяйственных результатов. Острой критике был подвергнут показатель «реализованная продукция» в связи с тем, что в нем имеет место повторный счет стоимости прошлого труда. Все надежды ста­ли возлагаться на показатель «нормативно-чистой продукции», в кото­ром исключается повторный счет затрат прошлого труда. Этот показа­тель в наибольшей степени отражал конкретные усилия коллектива на производство продукции.

Реформа системы управления 1979 г. В целях интенсификации экономики была предпринята вторая экономическая реформа, ос­новные положения которой нашли отражение в постановлении ЦК

КПСС и Совета Министров СССР от 12 июля 1979 г. «Об улучше­нии планирования и усилении воздействия хозяйственного механиз­ма на повышение эффективности производства и качества работы».

Экономическая реформа 1979 г. была нацелена на достижение высоких конечных народно-хозяйственных результатов, на повыше­ние эффективности производства и качества работы, которые долж­ны были создать условия для более полного удовлетворения обще­ственных и личных потребностей.

Для измерения объемов производства показатель «реализован­ной продукции» был заменен на показатель «чистой (нормативной) продукции», исключающий повторный счет прошлого труда. Рост производительности труда, норматив заработной платы на 1 рубль продукции рекомендовалось исчислять по чистой (нормативной) про­дукции. Четко был определен перечень показателей для разработки пятилетних и годовых планов, являющийся обязательным для вы­полнения промышленными министерствами, объединениями и пред­приятиями. Большое внимание уделялось заключению хозяйствен­ных договоров. Вводились нормативы платы за производственные фонды (в размере 6%), плата за воду, забираемую промышленными предприятиями из водохозяйственных систем (за счет себестоимо­сти продукции).

Большое внимание в постановлении уделялось вопросам рацио­нального сочетания отраслевого и территориального планирования и управления, а также разработке целевых комплексных экономи­ческих, научно-технических и социальных программ в целом по на­родному хозяйству и развитию отдельных регионов и территориаль­но-производственных комплексов.

Несмотря на то, что экономическая реформа 1979 г. отвечала всем требованиям, предъявляемым к системам управления в разви­тых странах Запада, она не принесла ожидаемых результатов. Не произошло интенсификации экономики, и об этой реформе вскоре забыли. Ухудшение социально-экономического положения в стране продолжалось.

Ускорение социально-экономического развития страны Выход из создавшегося положения апрельский (1985 г.) пленум ЦК КПСС нашел в ускорении социально-экономического развития страны. Было принято решение о создании целостной системы управления. Были намечены пути реализации этой концепции: перестройки всех сторон общественной жизни, курс на развитие гласности и демократии техническую реконструкцию всех отраслей народного хозяйства на осно ве опережающего роста машиностроения.

Перестройка, начатая генеральным секретарем ЦК КПСС М.С. Гор­бачевым в 1986 г., не имела под собой твердой базы. Ее содержание и методы проведения не были понятны никому. Проводились отдель­ные мероприятия, направленные на повышение темпов социально- экономического развития СССР. Так, еще в июне 1985 г. было про­ведено совещание в ЦК КПСС по вопросам ускорения НТП. Важ­ным было принятое на нем решение об отказе от остаточного принци­па выделения средств на реализацию социальных проблем. Январский (1987 г.) пленум ЦК КПСС провозгласил курс на широкую демо­кратизацию жизни общества и создание к 1990 г. целостной систе^Л мы управления с новым хозяйственным механизмом (эта система называлась радикальной экономической реформой). В период с 1985 по 1989 г. было проведено множество разнообразных экономических экспериментов по отдельным отраслям и предприятиям, направлен­ных на проверку результатов новых методов планирования и управ­ления. Концепция перестройки была развита на XXVII съезде КПСС и I съезде народных депутатов СССР (1989 г.).

Однако к этому времени уже стало ясно, что нельзя добиться существенных результатов путем частичного усовершенствования.

К началу 1989 г. дисбаланс государственного бюджета составил, по разным оценкам, 100—140 млрд руб. В 1988 г. размер эмиссии (до­полнительный выпуск денег) достиг критической отметки и в 4 раза превысил средний уровень 11-й пятилетки. Объем денежных накоп­лений населения в 5 раз превысил запасы материальных ценностей и товарных ресурсов. Темпы роста доходов населения значительно превышали рост товарооборота. В результате на некоторые виды про­дукции начали расти цены, усилился инфляционный процесс (сред­негодовой темп инфляции составлял 2—4%).

Сложилась предкризисная ситуация. По 40% видов промышлен­ной продукции снизились объемы производства. Сокращалось сель­скохозяйственное производство. Усугубились диспропорции, увели­чился разрыв между платежеспособным спросом и его материальным покрытием. Прекратился рост реальных доходов. Широко развива­лись явления застоя.

Стало ясно, что волевыми методами исправить положение нельзя. Действующая система управления стала преградой на пути интенси­фикации и научно-технического прогресса. Главным звеном в реше­нии стратегических задач по ускорению социально-экономического развития страны стало осуществление радикальной реформы управ­ления, создание целостной системы хозяйствования.

Радикальная реформа управления ставила целью осуществление переориентации экономического роста на конечные результаты, на удовлетворение общественных потребностей. Содержание радикаль­ной реформы управления заключалось в переходе от преимущест­венно административных к экономическим методам руководства на всех иерархических уровнях, к управлению интересами и через ин­тересы, к широкой демократизации управления, всемерной активи­зации человеческого фактора.

Предполагалось, что целостная система управления должна вклю­чать проведение следующих мероприятий:

1) резкое расширение границ самостоятельности предприятий (объ­единений), перевод их на полный хозрасчет и самофинансирование;

2) коренную перестройку централизованного руководства экономи­кой (определение стратегии, темпов и пропорций развития народного хозяйства в целом, его сбалансированности и невмешательства центра в оперативную деятельность нижестоящих хозяйственных звеньев);

3) кардинальную реформу планирования, ценообразования, фи­нансово-кредитного механизма, переход к оптовой торговле средст­вами производства и перестройку управления научно-техническим прогрессом, внешнеэкономическими связями, трудом и социаль­ными процессами;

4) создание новых организационных структур;

5) переход к демократической системе управления и развитие самоуправления.

Однако радикальная экономическая реформа не принесла ожи­даемых результатов. Произошло дальнейшее обострение кризиса: пятилетние и годовые планы не выполнялись, увеличилась эмиссия денег, продолжала расти внешняя задолженность, рос дефицит госу­дарственного бюджета.

В этот период произошли серьезные изменения в политиче­ской системе управления страной: КПСС утратила свою руководя­щую и направляющую роль, была провозглашена многопартийность, ликвидирована цензура в средствах массовой информации, появи­лась оппозиция, открыто выступающая против политики президента М.С. Горбачева. В соответствии с рекомендациями депутатов, про­звучавшими на I съезде народных депутатов СССР, правительством СССР под руководством Н.И. Рыжкова была разработана программа постепенного перехода к регулируемому рынку^[56]. Она содержала по­ложения о многообразии форм общественной собственности и госу­дарственном регулировании экономики при помощи налогов, нало­говых льгот и финансовых санкций, а также рекомендации по развитию системы социального обеспечения населения.

В стране развернулась дискуссия о механизме перехода к рынку. Специальная комиссии, возглавляемая академиком А. Г. Аганбегяном, предложила три альтернативных варианта перехода к рыночным от - ношениям:

1) внесение отдельных элементов рынка в существующую ко­мандно-административную систему управления;

2) быстрый переход к рынку без какого-либо государственного регулирования;

3) создание системы управления на основе регулируемой рыноч­ной экономики. Этот вариант совершенствования системы управле­ния соответствовал предложениям правительства.

Другая комиссия, под руководством академика С. Шаталина подготовила программу, получившую название «500 дней», в которой был намечен целый комплекс мероприятий, необходимых для перехо­да к регулируемому рынку. Эта программа многими учеными рас­сматривалась как «шоковая терапия».

По итогам дискуссии был принят компромиссный вариант перехо­да от плановой системы управления к регулируемому рынку. В его основу была положена программа «500 дней», основной целью ко­торой было полное разрушение административно-командной систе­мы управления.

Ликвидации единой системы управления СССР способствовали также августовский путч 1991 г. и объявление рядом бывших союзных республик своей независимости. 8 декабря 1991 г. прекратил свое су­ществование Союз Советских Социалистических Республик и гла­вами трех республик (России, Украины и Белоруссии) было подпи­сано соглашение о создании Содружества Независимых Государств (СНГ). Вслед за этим был ликвидирован целый ряд союзных орга­нов — Госплан, Госснаб, Госкомитет по науке, многие министерст­ва и ведомства.

Формирование рыночных отношений в стране С ноября 1991 г. начался процесс формирования рыночных отношений в России. К ос­новным мероприятиям, направленным на создание рыночного меха­низма управления, следует отнести:

♦ разгосударствление собственности;

♦ создание рыночных отношений на основе сочетания различ­ных форм собственности;

♦ создание нормативной базы, необходимой для становления и развития рыночных отношений в стране;

♦ образование новых рыночных структур управления. Был создан Государственный комитет РСФСР по управлению государствен­ным имуществом и соответствующие комитеты на местах. Неко­торые отраслевые министерства были преобразованы в корпора­ции или холдинги, созданы коммерческие банки, биржи, фирмы и множество самых разнообразных акционерных обществ.

В декабре 1990 г. был принят и с 1 января 1991 г. введен в дей­ствие Закон РСФСР «О предприятиях и предпринимательской дея­тельности». Закон определил статус основного звена экономики — предприятия — и закрепил его ведущее место в реформируемой хо­зяйственной системе.

В Законе отмечалось, что предприятие самостоятельно занима­ется предпринимательской деятельностью, под которой понимается изготовление продукции, выполнение работ, оказание услуг, на­

правленных на получение прибыли. Предприятия никому не подчи­няются, ими управляет рынок. Понятие «вышестоящий орган» исчезло из законодательного оборота. Предприятия являются самостоятель­ными товаропроизводителями и сами отвечают за конечные резуль­таты своего труда. Предприятия были наделены широкими правами: могли по собственной инициативе принимать любые решения, если таковые не противоречили действующему законодательству.

В течение многих десятилетий государственная форма собственно­сти была преобладающей в нашей стране. С переходом к рыночным отношениям начался процесс ее разгосударствления и приватизации.

Разгосударствление представляет собой многогранный процесс по сокращению государственного вмешательства в экономику, включая выведение предприятий из-под прямого административного управ­ления государственных органов, превращение их в реальных ры­ночных агентов.

Приватизация — часть этого процесса, состоящая в замене госу­дарства иными собственниками, более заинтересованными в эффек­тивном использовании принадлежащих им ресурсов. Приватизация означает приобретение гражданами и акционерными обществами (товариществами) у государства и местных Советов народных депу­татов в частную собственность предприятий, цехов, участков и дру­гих подразделений предприятий, а также оборудования, зданий, сооружений, лицензий, ценных бумаг.

Процесс проведения приватизации в стране можно разделить на два этапа:

I этап — чековая (ваучерная) приватизация (1991 г. — 30 июня

1994 г.);

II этап — денежная приватизация (с 1 июля 1994 г. и по насто­

ящее время).

Приватизация осуществлялась в соответствии с Законом РФ «О при­ватизации государственных и муниципальных предприятий в Россий­ской Федерации» (от 3 июля 1991 г.) и «Государственной программой приватизации государственных и муниципальных предприятий в Рос­сийской Федерации (утвержденной Указом Президента РФ от 24 декаб­ря 1993 г. № 2284). Проведение денежной приватизации регламен­тировалось «Основными положениями Государственной программы приватизации государственных и муниципальных предприятий в Рос­сийской Федерации после 1 июля 1994 года» (утвержденными Ука­зом Президента РФ от 22 июля 1994 г. № 1535).

В «Основных положениях» были определены главные цели при­ватизации государственных и муниципальных предприятий:

♦ повышение эффективности российской экономики и деятель­ности отдельных предприятий;

♦ формирование широкого слоя частных собственников и со­действие процессу образования стратегических частных соб­ственников;

♦ привлечение в производство инвестиций, в том числе ино­странных;

♦ содействие в реализации мероприятий по социальной защите населения, а также защите прав частных собственников (ак­ционеров).

Аналогичные задачи ставились и при проведении чековой при­ватизации, что подчеркивает общую направленность первого и вто­рого этапов приватизации.

Практически в ходе чековой приватизации не была достигнута ни одна из поставленных целей. Формально предприятия перестали быть государственными. Но зачастую новая форма прикрывала старое содержание. По-прежнему деятельность вновь образованных акцио­нерных обществ и ассоциаций фермерских хозяйств сковывалась бюрократическими указаниями и директивами. При проведении ваучерной приватизации было заявлено, что приватизационный чек будет равен по цене двум автомашинам «Волга», что владельцы вау­черов перейдут в средний класс, станут собственниками. Однако это­го не произошло. Создание класса средних собственников требует наличия благоприятной экономической среды, эффективной нало­говой, ценовой и экспортно-им портной политики и довольно про­должительного периода времени. Вопросы создания класса частных собственников в нашей стране решались искусственно в процессе приватизации.

Приватизация, в ходе которой государственная собственность была разделена между множеством владельцев, явилась необходи­мым первым этапом и условием перехода к рыночной экономике. Для многих государственных предприятий первым шагом к прива­тизации явилось преобразование их в акционерные общества откры­того типа. Были разработаны основные способы приватизации и три варианта льгот, предоставляемых предприятиям при приватизации.

Коллектив предприятия самостоятельно выбирал один из трех вариантов льгот. При этом коллективу крайне важно было просчи­тать свои финансовые возможности, взвесить степень риска своего выбора. Одновременно происходило создание частных и индивиду­альных предприятий, формирование новых хозяйственных субъектов (товариществ, кооперативов и пр.).

Рыночная система управления — это система, основанная на ча­стной собственности. В западной теории и практике управления утвердилось представление, согласно которому под частной собст­венностью понимается всякая негосударственная форма собственно­сти. Рыночные отношения требуют сокращения количества государст-

венных предприятии и создания на их основе предприятии других организационно-правовых форм. В странах Запада подавляющее число предприятий является акционерными. Многие государственные предприятия функционируют в акционерной форме, но считаются государственными потому, что государство располагает контрольным пакетом акций. Поэтому перевод государственных предприятий в ак­ционерные при сохранении за государством контрольного пакета акций также является приватизацией. В этом случае государство выступает в качестве одного, но главного акционера.

Для развития системы управления на основе рыночных отно­шений в нашей стране сделано очень много. Создана законодатель­ная, юридическая база, разработаны многие десятки нормативных документов. С 1 января 1995 г. введен в действие Гражданский ко­декс РФ, разработаны федеральные законы: «Об акционерных об­ществах», «О несостоятельности (банкротстве)», «О банках и бан­ковской деятельности» и др.

Большое значение на развитие рыночных отношений в стране оказало принятие в декабре 1993 г. новой Конституции, согласно которой серьезные изменения были внесены в систему управления регионов.

Однако несмотря на принятые меры не удалось приостановить раз­вала экономики России. Социально-экономическая ситуация в стране продолжала ухудшаться. Было принято много ошибочных решений. Одной из причин сложившегося положения является начатая с 1992 г. политика невмешательства правительства в экономику регионов и импортно-экспортные операции. Неуправляемого рынка нет ни в одной развитой стране мира. Рынок требует управления, руковод­ства, регулирования со стороны государства.

Одним из ведущих механизмов, способствующих формированию эффективной системы хозяйствования в России, является менедж­мент. Для предыдущего периода формирования рыночных отноше­ний в нашей стране характерно то, что делались попытки перенести на наши условия системы управления, сложившиеся на Западе. Как показала практика, это не принесло экономике страны ожидаемых результатов.