Статья 191. Внесение изменений в закон (решение) о бюджете по окончании периода временного управления бюджетом (в ред. Федерального закона от26.04.2007 № 63-ФЗ)

1. Указанный проект закона (решения) рассматривается и ут­верждается законодательным (представительным) органом в срок, не превышающий 15 дней со дня его представления.

Комментируемая глава регулирует основы рассмотрения и ут­верждения бюджетов в целом для всех публично-правовых образова­ний государства. В виде законов принимаются федеральный бюджет и бюджеты субъектов РФ, а местные бюджеты — в виде нормативных правовых актов (решений) представительного органа муниципаль­ного образования.

М.И. Пискотин, например, уделял особое внимание в своих ра­ботах вопросам рассмотрения и утверждения бюджетов с позиции стадии бюджетного процесса. Он писал, что «в результате составле­ния заново создается проект бюджета. Утверждение придает ему силу официального акта. Вследствие исполнения он проводится в жизнь. А рассмотрение? Оно лишено подобных качеств. Оно всегда является моментом либо составления проекта бюджета либо его утверждения»¹.

Согласно общим положениям комментируемой главы в законе (решении) о бюджете должны содержаться основные характеристики бюджета, к которым относятся общий объем доходов бюджета, об­щий объем расходов, дефицит (профицит) бюджета, нормативы рас­пределения доходов между бюджетами бюджетной системы РФ в слу­чае, если они не установлены бюджетным законодательством РФ.

Так, Законом № 371-Ф3 основные характеристики федераль­ного бюджета были утверждены исходя из прогнозируемо­го общего объема доходов федерального бюджета в сумме 12 677 006 842,0 тыс. руб., общего объема расходов федераль­ного бюджета в сумме 12 745 151 261,1 тыс. руб., а дефицит федерального бюджета в сумме 68 144 419,1 тыс. руб. В ст. 2 вы­шеназванного закона определены нормативы распределения доходов между бюджетами бюджетной системы РФ на 2012 год и на плановый период 2013 и 2014 гг.

Законом (решением) о бюджете должны в обязательном порядке устанавливаться все показатели, необходимые для функционирования бюджетной системы РФ. К ним законодателем отнесены: перечень главных администраторов доходов бюджета; перечень главных адми­нистраторов источников финансирования дефицита бюджета; распре­деление бюджетных ассигнований по разделам, подразделам, целевым статьям и видам расходов классификации расходов бюджетов в ведом­ственной структуре расходов на очередной финансовый год (очеред-

Пискотин М.И. Указ. соч. С. 66.

ной финансовый год и плановый период); общий объем бюджетных ассигнований, направляемых на исполнение публичных нормативных обязательств; объем межбюджетных трансфертов, получаемых из дру­гих бюджетов и (или) предоставляемых другим бюджетам бюджетной системы РФ в очередном финансовом году (очередном финансовом году и плановом периоде); общий объем условно утверждаемых (ут­вержденных) расходов в случае утверждения бюджета на очередной финансовый год и плановый период на первый год планового периода в объеме не менее 2,5% общего объема расходов бюджета, на второй год планового периода в объеме не менее 5% общего объема расхо­дов бюджета; источники финансирования дефицита бюджета, на оче­редной финансовый год (очередной финансовый год и плановый период); верхний предел государственного (муниципального) вну­треннего долга и (или) государственного внешнего долга по состоя­нию на 1 января года, следующего за очередным финансовым годом (очередным финансовым годом и каждым годом планового перио­да), с указанием в том числе верхнего предела долга по государствен­ным или муниципальным гарантиям; иные показатели федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов РФ, бюджета субъекта РФ и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов, местного бюджета, установленные, соот­ветственно, БК РФ, законом субъекта РФ, муниципальным право­вым актом представительного органа муниципального образования.

С учетом вышеизложенных положений комментируемой главы необходимо заметить, что целевой характер бюджетных средств оз­начает, что бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обяза­тельств доводятся до конкретных получателей бюджетных средств с указанием цели их использования. Минфин России в своих разъяс­нениях также обращает внимание на некоторые спорные моменты, возникающие в результате исполнения закона (решения) о бюджете. Например, они касаются вопросов квалификации нарушений, свя­занных с отражением кассовых операций по кодам классификации операций сектора государственного управления при осуществле­нии Росфиннадзором своих финансово-контрольных полномочий (письмо Минфина России от 18.12.2009 № 02-07-10/5856).

В случае утверждения бюджета на очередной финансовый год и плановый период проект закона (решения) о бюджете утверждает­ся путем изменения параметров планового периода утвержденного бюджета и добавления к ним параметров второго года планового пе­риода проекта бюджета.

Изменение параметров планового периода федерального бюдже­та и бюджетов государственных внебюджетных фондов РФ осущест­вляется в соответствии с БК РФ; бюджета субъекта РФ и бюджета территориального государственного внебюджетного фонда — в соот­ветствии с законом субъекта РФ, а местного бюджета — в соответ­ствии с муниципальным правовым актом представительного органа муниципального образования.

Изменение показателей ведомственной структуры расходов бюд­жета субъекта РФ, бюджета территориального государственного внебюджетного фонда, местного бюджета осуществляется путем уве­личения или сокращения утвержденных бюджетных ассигнований либо включения в ведомственную структуру расходов бюджетных ассигнований по дополнительным целевым статьям и (или) видам расходов соответствующего бюджета.

Под условно утверждаемыми (утвержденными) расходами пони­маются не распределенные в плановом периоде по разделам, подраз­делам, целевым статьям и видам расходов в ведомственной структуре расходов бюджета бюджетные ассигнования.

Законом (решением) о бюджете может быть предусмотрено ис­пользование доходов бюджета по отдельным видам (подвидам) нена­логовых доходов, предлагаемых к введению (отражению в бюджете) начиная с очередного финансового года, на цели, установленные за­коном (решением) о бюджете, сверх соответствующих бюджетных ассигнований и (или) общего объема расходов бюджета.

[ Так, Федеральным законом от 24.07.2007 № 198-ФЗ «О фе­деральном бюджете на 2008 год и на плановый период 2009 и 2010 годов» был установлен целый ряд оснований увеличения бюджетных ассигнований с соответствующим внесением из­менений в показатели сводной бюджетной росписи в 2008 году.

Одновременно с проектом закона (решения) о бюджете в зако­нодательный (представительный) орган представляются: основные направления бюджетной и налоговой политики; предварительные итоги социально-экономического развития соответствующей терри­тории за истекший период текущего финансового года и ожидаемые итоги социально-экономического развития соответствующей тер­ритории за текущий финансовый год; прогноз социально-экономи­ческого развития соответствующей территории; прогноз основных характеристик (общий объем доходов, общий объем расходов, де­фицита (профицита) бюджета) консолидированного бюджета соот­ветствующей территории на очередной финансовый год и плановый период либо проект среднесрочного финансового плана; поясни­тельная записка к проекту бюджета; методики (проекты методик) и расчеты распределения межбюджетных трансфертов; верхний предел государственного (муниципального) долга на конец оче­редного финансового года (на конец очередного финансового года и конец каждого года планового периода); проект программы госу­дарственных (муниципальных) внутренних заимствований на оче­редной финансовый год (очередной финансовый год и плановый пе­риод); проект программы государственных внешних заимствований на очередной финансовый год (очередной финансовый год и плано­вый период); проекты программ государственных (муниципальных) гарантий на очередной финансовый год (очередной финансовый год и плановый период); оценка ожидаемого исполнения бюджета на текущий финансовый год; проекты законов о бюджетах государ­ственных внебюджетных фондов, предложенные законодательными (представительными) органами, органами судебной системы, орга­нами государственного (муниципального) финансового контроля, созданными законодательными (представительными) органами; проекты бюджетных смет указанных органов, представляемые в слу­чае возникновения разногласий с финансовым органом в отноше­нии указанных бюджетных смет; иные документы и материалы.

В комментируемой главе определяется также порядок внесения проекта закона (решения) о бюджете на рассмотрение законодатель­ного (представительного) органа.

Правительство РФ вносит на рассмотрение законодательного ор­гана, соответственно, проект федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период и про­екты федеральных законов о бюджетах государственных внебюджет­ных фондов РФ на очередной финансовый год и плановый период в сроки, установленные БК РФ.

Высшие исполнительные органы государственной власти субъек­тов РФ вносят на рассмотрение законодательного органа проект за­кона субъекта РФ о бюджете субъекта РФ на очередной финансовый год (очередной финансовый год и плановый период) и проект закона субъекта РФ о бюджете территориального государственного внебюд­жетного фонда в сроки, установленные законом субъекта РФ (но не позднее 1 ноября текущего года).

Согласно Закону № 184-ФЗ каждый субъект РФ имеет собствен­ный бюджет. В соответствии с этим законом органы государственной власти субъекта РФ должны обеспечивать соблюдение установлен­ных федеральными законами и нормативными правовыми актами Президента РФ и Правительства РФ требований к регулированию бюджетных правоотношений, осуществлению бюджетного процес­са, размерам дефицита бюджета, размеру и составу государственного долга субъекта РФ, исполнению бюджетных и долговых обязательств субъекта РФ. Формирование, утверждение, исполнение бюджета субъекта РФ и контроль за его исполнением осуществляются орга­нами государственной власти субъекта РФ самостоятельно с соблю­дением требований, установленных названным законом и БК РФ, а также принятыми в соответствии с ними законами субъекта РФ. Проект бюджета субъекта РФ, закон о бюджете субъекта РФ подлежат официальному опубликованию. По проекту бюджета субъекта РФ проводятся публичные слушания.

Местные администрации муниципальных образований вносят на рассмотрение представительного органа проект решения о мест­ном бюджете в сроки, установленные муниципальным правовым ак­том представительного органа муниципального образования, но не позднее 15 ноября текущего года. Бюджетные полномочия муници­пальных образований указаны в ст.

Одновременно с проектом бюджета в законодательный (предста­вительный) орган представляются документы и материалы в соот­ветствии со ст. 184.2 БК РФ.

Порядок рассмотрения проекта закона (решения) о бюджете и его утверждения определяется для федерального бюджета и бюдже­тов государственных внебюджетных фондов РФ — БК РФ; бюджета субъекта РФ и бюджетов территориальных государственных внебюд­жетных фондов — законом субъекта РФ в соответствии с требовани­ями БК РФ; местного бюджета — муниципальным правовым актом представительного органа муниципального образования в соответ­ствии с требованиями БК РФ.

Порядок рассмотрения проекта закона (решения) о бюджете и его утверждения, определенный законом субъекта РФ, муниципальным правовым актом представительного органа муниципального образо­вания, должен предусматривать вступление в силу закона (решения) о бюджете с 1 января очередного финансового года, а также утверж­дение указанным законом (решением) показателей и характеристик (приложений) в соответствии со ст. 184.1 БК РФ.

В случае если закон (решение) о бюджете не вступил в силу с на­чала текущего финансового года, финансовый орган правомочен ежемесячно доводить до главных распорядителей бюджетных средств бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств в раз­мере, не превышающем 1/12 части бюджетных ассигнований и ли­митов бюджетных обязательств в отчетном финансовом году; иные показатели, определяемые законом (решением) о бюджете, приме­няются в размерах (нормативах) и порядке, которые были установ­лены законом (решением) о бюджете на отчетный финансовый год.

Порядок распределения и (или) предоставления межбюджетных трансфертов другим бюджетам бюджетной системы РФ сохраняется в виде, определенном на отчетный финансовый год.

Если закон (решение) о бюджете не вступил в силу через три ме­сяца после начала финансового года, финансовый орган организует исполнение бюджета при соблюдении всех условий, определенных БК РФ. При этом финансовый орган не имеет права:

• доводить лимиты бюджетных обязательств и бюджетные ас­сигнования на бюджетные инвестиции и субсидии юридиче­ским и физическим лицам, установленные БК РФ;

• предоставлять бюджетные кредиты;

• осуществлять заимствования в размере более 1/8 объема заим­ствований предыдущего финансового года в расчете на квартал;

• формировать резервные фонды.

Все вышеназванные ограничения не распространяются на рас­ходы, связанные с выполнением публичных нормативных обяза­тельств, обслуживанием и погашением государственного (муници­пального) долга, выполнением международных договоров.

Если закон (решение) о бюджете вступает в силу после начала текущего финансового года и исполнение бюджета до дня вступле­ния в силу указанного закона (решения) осуществляется в режиме временного управления бюджетом, в течение одного месяца со дня вступления в силу указанного закона (решения) орган исполнитель­ной власти (местная администрация) представляет на рассмотрение и утверждение законодательного (представительного) органа проект закона (решения) о внесении изменений в закон (решение) о бюдже­те, уточняющего показатели бюджета с учетом исполнения бюджета за период временного управления бюджетом.

Указанный проект закона (решения) рассматривается и утверж­дается законодательным (представительным) органом в срок, не пре­вышающий 15 дней со дня его представления.