Статья 121. Государственная долговая книга Российской Федерации, государственная долговая книга субъекта Российской Федерации, муниципальная долговая книга (в ред. Федерального закона от26.04.2007 № 63-ФЗ)

В Государственную долговую книгу Российской Федерации вносятся сведения об объеме долговых обязательств (в том чис­ле гарантий) Российской Федерации, о дате возникновения обя­зательств, об исполнении указанных обязательств полностью или частично, а также другая информация.

Информация о государственных внутренних долговых обяза­тельствах Российской Федерации вносится в Государственную долговую книгу Российской Федерации в срок, не превышаю­щий пяти рабочих дней с момента возникновения соответству­ющего обязательства.

Информация о государственных внешних долговых обяза­тельствах Российской Федерации вносится в Государственную долговую книгу Российской Федерации в течение пяти рабочих дней с момента поступления в Министерство финансов Россий­ской Федерации соответствующих документов, подтверждаю­щих возникновение указанных обязательств.

Объем информации и порядок ее внесения в Государствен­ную долговую книгу Российской Федерации определяются Ми­нистерством финансов Российской Федерации.

2. Ведение государственной долговой книги субъекта Рос­сийской Федерации, муниципальной долговой книги осущест­вляется соответственно финансовым органом субъекта Рос­сийской Федерации, финансовым органом муниципального образования.

Информация о долговых обязательствах вносится указанны­ми органами в государственную долговую книгу субъекта Рос­сийской Федерации или муниципальную долговую книгу в срок, не превышающий пяти рабочих дней с момента возникновения соответствующего обязательства.

3. В государственную долговую книгу субъекта Российской Федерации вносятся сведения об объеме долговых обязательств субъекта Российской Федерации по видам этих обязательств, о дате их возникновения и исполнения полностью или частично, формах обеспечения обязательств, а также другая информация, состав которой, порядок и срок ее внесения в государственную долговую книгу субъекта Российской Федерации устанавлива­ются финансовым органом субъекта Российской Федерации.

Отнесение долговых обязательств субъекта Российской Федерации к внешнему или внутреннему долгу при их учете в государственной долговой книге субъекта Российской Фе­дерации осуществляется в валюте долга, в которой опреде­лено денежное обязательство при его возникновении, исходя из установленных настоящим Кодексом определений внешнего и внутреннего долга.

В государственной долговой книге субъекта Российской Фе­дерации в том числе учитывается информация о просроченной задолженности по исполнению долговых обязательств субъекта Российской Федерации.

4. В муниципальную долговую книгу вносятся сведения об объеме долговых обязательств муниципального образования по видам этих обязательств, о дате их возникновения и испол­нения полностью или частично, формах обеспечения обяза­тельств, а также другая информация, состав которой, порядок и срок ее внесения в муниципальную долговую книгу устанав­ливаются местной администрацией.

Учет долговых обязательств муниципального образования в муниципальной долговой книге осуществляется в валюте долга, в которой определено денежное обязательство при его возникновении, исходя из установленных настоящим Кодексом определений внешнего и внутреннего долга.

В муниципальной долговой книге муниципального образо­вания в том числе учитывается информация о просроченной задолженности по исполнению муниципальных долговых обя­зательств.

5. Информация о долговых обязательствах муниципально­го образования, отраженных в муниципальной долговой книге, подлежит передаче в финансовый орган соответствующего субъекта Российской Федерации. Объем информации, поря­док и сроки ее передачи устанавливаются финансовым органом соответствующего субъекта Российской Федерации.

Ответственность за достоверность данных о долговых обя­зательствах муниципального образования, переданных в фи­нансовый орган соответствующего субъекта Российской Феде­рации, несет финансовый орган муниципального образования.

6. Информация о долговых обязательствах субъекта Рос­сийской Федерации, отраженная в государственной долговой книге субъекта Российской Федерации, а также информация о долговых обязательствах муниципальных образований в дан­ном субъекте Российской Федерации подлежит передаче Ми­нистерству финансов Российской Федерации финансовым ор­ганом субъекта Российской Федерации.

Ответственность за достоверность переданных Министер­ству финансов Российской Федерации данных о долговых обя­зательствах субъекта Российской Федерации и его муниципаль­ных образований несет финансовый орган субъекта Российской Федерации.

Отношения по государственному (муниципальному) долгу на­ходятся на стыке нормативно-правового регулирования публичной и гражданско-правовой отрасли права. Так, в ст. 817 ГК РФ пред­усмотрены основные правила относительно договора государствен­ного займа, происходящие из конституционного положения о разме­щении государственных займов на добровольной основе (ч. 4 ст. 75 Конституции РФ). Вместе с тем более детальная правовая регламен­тация отношений по государственному (муниципальному) долгу со­держится в нормах БК РФ, где рассматриваемому финансово-право­вому институту посвящена комментируемая глава.

Изначально понятие государственного долга Российской Федера­ции было закреплено в Законе РФ от 13.11.1992 № 3877-1 «О государ­ственном внутреннем долге Российской Федерации», в ст. 1 которого он определялся как долговые обязательства Правительства РФ, вы­раженные в валюте РФ перед юридическими и физическими лица­ми, если иное не установлено законодательными актами РФ.

В настоящее же время БК РФ наряду с государственным долгом выделяет также и муниципальный долг. Так, в ст. 6, закрепившей ос­новные понятия и термины, применяемые в комментируемом кодек­се, под государственным или муниципальным долгом понимаются обязательства, возникающие из государственных или муниципаль­ных заимствований, гарантий по обязательствам третьих лиц, другие обязательства в соответствии с видами долговых обязательств, уста­новленными БК РФ, принятые на себя Россией, субъектом РФ или муниципальным образованием.

В ст. 97 БК РФ раскрывается понятие общегосударственного дол­га РФ через перечисление долговых обязательств, его образующих.

В данной статье закреплен круг субъектов, перед которыми у Рос­сии возникают долговые обязательства. К таковым относятся: физи­ческие и юридические лица РФ, субъекты РФ, муниципальные об­разования, иностранные государства, международные финансовые организации, иные субъекты международного права, а также иност­ранные физические и юридические лица.

Стоит заметить, что в прежней редакции указанной статьи в пред­ставленном перечне не значились субъекты РФ и муниципальные об­разования, что представляется весьма необоснованным по той при­чине, что последующие статьи комментируемого кодекса к формам государственного и муниципального долга в числе прочих относили долговые обязательства в форме договоров и соглашений о получе­нии публично-территориальным образованием (Российской Феде­рацией, субъектом РФ или муниципальным образованием) бюджет­ных кредитов от бюджетов других уровней бюджетной системы РФ.

Государственный долг РФ возникает прежде всего в результате государственных заимствований, под которыми, как следует из п. 1 ст. 103 БК РФ, понимаются государственные займы, осуществляе­мые путем выпуска государственных ценных бумаг от имени Рос­сии, и кредиты, привлекаемые от других бюджетов бюджетной систе­мы РФ, кредитных организаций, иностранных государств, включая целевые иностранные кредиты (заимствования), международных финансовых организаций, иных субъектов международного права, иностранных юридических лиц, по которым возникают долговые обязательства РФ.

Кроме того, государственный долг РФ образуют долговые обяза­тельства по государственным гарантиям, предоставленным Россией.

Обратите внимание: в соответствии с изменениями, вне­сенными в БК РФ Законом № 63-Ф3, государственная (му­ниципальная) гарантия как вид долгового обязательства публично-территориального образования была исключена из определения понятия государственных (муниципальных) заимствований ввиду разного экономического и правового содержания указанных категорий^[34].

Статья 6, в свою очередь, была дополнена легальной дефиницией государственной (муниципальной) гарантии, которая представляет собой вид долгового обязательства, в силу которого, соответственно,

Российская Федерация, субъект РФ, муниципальное образование (гарант) обязаны при наступлении предусмотренного в гарантии со­бытия (гарантийного случая) уплатить лицу, в пользу которого пре­доставлена гарантия (бенефициару), по его письменному требова­нию определенную в обязательстве денежную сумму за счет средств соответствующего бюджета согласно условиям даваемого гарантом обязательства отвечать за исполнение третьим лицом (принципа­лом) его обязательств перед бенефициаром.

Представленный в ст. 97 БК РФ перечень долговых обязательств, формирующих государственный долг РФ, является закрытым. Так, последней составляющей государственного долга России выступа­ют долговые обязательства, возникшие в результате принятия за­конодательных актов РФ об отнесении на государственный долг России долговых обязательств третьих лиц, возникших до введения в действие БК РФ.

[ Примером таковых могут служить долговые обязательства быв­шего СССР, принятые на себя Россией как правопреемницей по долговым обязательствам и требованиям бывшего Союза ССР (Федеральный закон от 10.05.1995 № 73-Ф3 «О восстанов­лении и защите сбережений граждан Российской Федерации»).

Что касается легальных дефиниций государственного дол­га субъекта РФ и муниципального долга, то в прежних редакциях комментируемого кодекса они были закреплены, соответственно, в ст. 99 и 100, посвященных общим положениям о региональном и му­ниципальном долгах, включая их понятие, объем, формы и срочность долговых обязательств, их формирующих.

В действующей редакции БК РФ законодатель не стал дублиро­вать по сути аналогичное определение «государственный и муници­пальный долг», содержащееся в ст. 6 БК РФ, отразив особенности государственного долга субъекта РФ и муниципального долга через их структуру.

Структура государственного или муниципального долга, как сле­дует из п. 1 ст. 98, п. 1 ст. 99, п. 1 ст. 100 БК РФ, представляет собой группировку долговых обязательств РФ, субъекта РФ или муници­пального образования по установленным видам долговых обяза­тельств.

Перечни видов обязательств, в которых возможно существование долговых обязательств, соответственно, России, ее субъектов РФ и муниципальных образований, несколько разнятся.

Так, согласно п. 2 ст. 98 БК РФ к долговым обязательствам России относятся следующие виды обязательств:

• кредиты, привлеченные от имени России как заемщика от кредитных организаций, иностранных государств, в том числе по целевым иностранным кредитам (заимствованиям), международных финансовых организаций, иных субъектов международного права, иностранных юридических лиц;

• государственные ценные бумаги, выпущенные от имени Рос­сии;

• бюджетные кредиты, привлеченные в федеральный бюджет из других бюджетов бюджетной системы России;

• государственные гарантии России;

• иные долговые обязательства, ранее отнесенные в соответ­ствии с законодательством РФ на государственный долг России.

Указанные виды долговых обязательств предопределены поня­тием государственного долга России, содержащимся в ст. 97 БК РФ. При этом первые три из них относятся к государственным заимство­ваниям РФ, которые от имени России осуществляются Правитель­ством РФ либо уполномоченным им Минфином России с учетом положений гл. 5 и 42 ГК РФ.

Подобные группировки долговых обязательств установлены в п. 2 ст. 99, п. 2 ст. 100 комментируемого кодекса в отношении ви­дов долговых обязательств, соответственно, субъекта РФ и муници­пального образования с разницей в субъектном составе лиц, у кото­рых субъект РФ, муниципальное образование вправе заимствовать денежные средства в форме получения кредитов.

При этом, в отличие от примерного перечня видов долговых обя­зательств России, данного в ст. 98 БК РФ, перечни видов долговых обязательств субъекта РФ, муниципального образования являются закрытыми, на что в п. 2 ст. 99, п. 2 ст. 100 комментируемого кодекса имеется прямое указание.

Однако стоит заметить, что анализ последующих положений ст. 99 и 100 БК РФ позволяет сделать заключение об обратном. Так, соглас­но пп. 5 п. 3 ст. 99, пп. 5 п. 3 ст. 100 БК РФ в объем государственного долга субъекта РФ, муниципального долга, в частности, включается

объем иных (за исключением указанных, соответственно, в пп. 1—4 п. 3 ст. 99, пп. 1—4 п. 3 ст. 100) непогашенных долговых обязательств субъекта РФ, муниципального образования.

В зависимости от срока, на который могут быть приняты государ­ственные (муниципальные) долговые обязательства, законодатель в п. 3 ст. 98, п. 6 ст. 99 и п. 4 ст. 100 БК РФ классифицирует их на краткосрочные (менее одного года), среднесрочные (от одного года до пяти лет) и долгосрочные, верхний предел последних из которых на уровне Федерации и субъекта РФ равен 30 годам, а на уровне му­ниципального образования — 10 годам.

В рамках одного из самостоятельных видов долговых обязательств России — государственных ценных бумаг, выпущенных от имени России, — примером краткосрочных долговых обязательств могут служить бескупонные облигации федерального займа¹, среднесроч­ных — облигации государственного сберегательного займа РФ², дол­госрочных — облигации государственных нерыночных займов³.

Объем государственного (муниципального) долга определяет­ся законодателем исходя из разновидностей долговых обязательств России, субъекта РФ, муниципального образования, установлен­ных, соответственно, в п. 2 ст. 98, п. 2 ст. 99, п. 2 ст. 100 БК РФ.

Обратите внимание: в объем государственного (муници­пального) долга не входит выплата процентов и иных платежей по долговым обязательствам России, субъекта РФ, муници­пального образования, поскольку в соответствии со ст. 69 комментируемого кодекса они являются самостоятельной формой расходования бюджетных средств.

Объем государственного долга может быть как внутренним, так и внешним. Основным признаком, по которому принято классифи-

См. п. 3 Генеральных условий эмиссии и обращения облигаций федеральных зай­мов, утвержденных постановлением Правительства РФ от 15.05.1995 № 458; п. 4 Условий эмиссии и обращения бескупонных облигаций федерального займа, ут­вержденных приказом Минфина России от 23.12.2010 № 180н. См. п. 3 Генеральных условий эмиссии и обращения облигаций государственного сберегательного займа Российской Федерации, утвержденных постановлением Правительства РФ от 16.05.2001 № 379.

См. п. 3 Генеральных условий эмиссии и обращения облигаций государствен­ных нерыночных займов, утвержденных постановлением Правительства РФ от 21.03.1996 № 316.

цировать государственный долг на внутренний и внешний, является валюта обязательства. Валютный критерий в отношении государст­венного долга России был введен еще Законом РФ «О государствен­ном внутреннем долге Российской Федерации».

Анализ компонентов государственного внутреннего и внешнего долга России, субъекта РФ, закрепленных, соответственно, в п. 4, 5 ст. 98 и в п. 4, 5 ст. 99 БК РФ, показывает, что в целом законодатель следует данному правилу. Вместе с тем исключение из указанного общего правила составляют обязательства субъекта РФ перед Рос­сией, возникающие в иностранной валюте в рамках использования целевых иностранных кредитов (заимствований).

Вышеизложенное подтверждается легальными дефинициями внутреннего и внешнего долга, установленными в ст. 6 комменти­руемого кодекса. Так, внешним долгом признаются обязательства, возникающие в иностранной валюте, за исключением обязательств субъектов РФ и муниципальных образований перед Россией, воз­никающих в иностранной валюте в рамках использования целевых иностранных кредитов (заимствований). Названные обязательства включаются в объем внутреннего долга.

Представляется, что при отнесении указанных долговых обяза­тельств на внутренний долг законодатель руководствовался вместо валютного критерия субъектным (резидентским).

В отличие от государственного долга муниципальный долг по своему характеру может быть только внутренним. Это означает, что муниципальный долг образуют долговые обязательства муници­пального образования, возникающие исключительно в националь­ной валюте, в качестве которой согласно ст. 27 Федерального закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» вы­ступает рубль, состоящий из 100 коп.

При этом стоит добавить, что в силу ст. 6, п. 2 и 3 ст. 104 коммен­тируемого кодекса муниципальное образование, как было указано выше, наравне с субъектом РФ вправе осуществлять заимствования у России в иностранной валюте, а также предоставлять гарантии России в иностранной валюте, которые не образуют внешнего дол­га муниципального образования. Из легального определения «вну­тренний долг», закрепленного в ст. 6 БК РФ, следует, что в состав муниципального долга включаются, в том числе, долговые обяза­тельства муниципального образования перед Россией, возникающие в иностранной валюте в рамках использования целевых иностран­ных кредитов (заимствований). Однако законодателем указанный вид долгового обязательства в перечне компонентов, составляющих объем муниципального долга, прямо не поименован.

Относительно новыми для комментируемого кодекса являются положения ст. 98.1, регламентирующие условия и порядок прекраще­ния долговых обязательств РФ, выраженных в национальной валюте, и их списания с государственного долга России. Стоит заметить, что речь идет о прекращении и списании только внутренних долговых обязательств России.

По общему правилу долговое обязательство России считается полностью прекращенным и списывается с государственного вну­треннего долга России в случае, если оно не предъявлено к погаше­нию, т.е. кредитором не совершены определенные условиями обяза­тельства и (или) нормативными правовыми актами действия, в тече­ние трех лет. Течение данного срока начинается с даты, следующей за датой погашения, предусмотренной условиями долгового обяза­тельства либо соответствующими федеральными законами. Следует отметить, что указанный срок соответствует общему сроку исковой давности, под которым в соответствии со ст. 195 ГК РФ понимается срок для защиты права по иску лица, право которого нарушено.

Добавим, что после вступления в законную силу указанных из­менений не подлежат уплате проценты за просрочку исполнения долгового обязательства России по заключенному с третьими ли­цами договору государственного займа в случае, если обязательство по данному договору предъявлено к погашению по истечении трех лет после истечения срока возврата займа.

Полностью прекращенным и подлежащим списанию с государст­венного внутреннего долга РФ считается также долговое обязатель­ство по государственной гарантии РФ, срок действия которой уже истек. Другие случи прекращения и последующего списания долго­вого обязательства РФ по выданной государственной гарантии зако­нодателем регламентированы в п. 11 ст. 115 комментируемого кодекса (за исключением случая прекращения обязательства исполнением гаранта).

Иные правила прекращения и списания долговых обязательств России с государственного внутреннего долга РФ могут быть пред­усмотрены федеральными законами. В частности, изъятия из пред­ставленных выше правил содержатся в п. 4 ст. 98.1 комментируемого кодекса, согласно которому указанные общие правила о списании прекращенных внутренних долговых обязательств РФ не применя­ются по отношению к обязательствам по кредитным соглашениям и к долговым обязательствам РФ перед субъектами РФ и муници­пальными образованиями.

В соответствии с порядком списания прекращенных внутренних долговых обязательств РФ, установленным в п. 2, 3 ст. 98.1 БК РФ, списание с государственного внутреннего долга России ее долговых обязательств оформляется актом Минфина России о списании с го­сударственного внутреннего долга РФ долговых обязательств, вы­раженных в валюте РФ.

[ В качестве примера можно привести приказ Минфина России от 03.08.2006 № 103н «О списании государственного внутрен­него долга Российской Федерации по облигациям федераль­ных займов», в соответствии с которым произведено списание с государственного внутреннего долга России по облигациям федеральных займов в объеме 158 560,00 руб. согласно переч­ню, установленному в приложении к данному приказу.

Списание производится посредством уменьшения объема государ­ственного внутреннего долга РФ по видам списываемых государст­венных долговых обязательств, выраженных в валюте РФ, на сумму их списания. При этом суммы списания не отражаются в источниках финансирования дефицита федерального бюджета, что является ис­ключением из общего правила отражения в бюджете погашения ос­новной суммы государственного долга по государственным заимство­ваниям, установленного п. 3 ст. 113 комментируемого кодекса.

Минфину России как эмитенту государственных ценных бу­маг РФ п. 6 ст. 98.1 БК РФ предоставлено право признавать досрочно погашенными выпуски государственных ценных бумаг РФ, выку­пленные (переоформленные) в полном объеме данным федеральным органом исполнительной власти до наступления даты их погашения.

Из п. 5 ст. 98.1 БК РФ следует, что процедура списания с государ­ственного внутреннего долга РФ погашенных (выкупленных) долго­вых обязательств осуществляется с учетом положений ст. 113 коммен­тируемого кодекса. Так, в частности, в данной статье оговаривается, что разница между ценой размещения и ценой погашения (выкупа) по государственным ценным бумагам учитывается в бюджете как расходы на обслуживание государственного долга. При этом разни­ца, возникшая в случае выкупа ценных бумаг по цене ниже цены размещения, относится на уменьшение расходов на обслуживание государственного долга в текущем финансовом году.

Кроме того, п. 5 ст. 98.1 БК РФ устанавливает, что списание с го­сударственного внутреннего долга России реструктурированных долговых обязательств РФ должно происходить в соответствии с по­ложениями ст. 105 комментируемого кодекса, регламентирующими вопросы реструктуризации долга.

Новеллами бюджетного законодательства выступают также поло­жения ст. 99.1 и 100.1 БК РФ, закрепляющие условия и порядок пре­кращения долговых обязательств субъекта РФ, муниципального обра­зования, выраженных в валюте РФ, и их списания с государственного внутреннего долга субъекта РФ, муниципального долга.

В целом нормы названных статей аналогичны правилам прекра­щения и списания долговых обязательств РФ с государственного внутреннего долга России, содержащимся в вышеуказанной ст. 98.1 БК РФ, за исключением нескольких моментов.

Во-первых, изъятия из общего правила прекращения и последу­ющего списания с государственного внутреннего долга субъекта РФ, муниципального долга долгового обязательства, выраженного в валю­те РФ, в случае если оно не предъявлено к погашению в течение трех лет с даты, следующей за датой погашения, предусмотренной услови­ями долгового обязательства субъекта РФ, муниципального долгового обязательства или в случае истечения срока государственной гарантии субъекта РФ, муниципальной гарантии, могут быть предусмотрены, соответственно, законами субъекта РФ, муниципальными правовыми актами представительных органов муниципального образования.

Во-вторых, списание с государственного внутреннего долга субъекта РФ его внутренних долговых обязательств оформляется нормативным правовым актом высшего исполнительного органа го­сударственной власти субъекта РФ о списании с государственного долга субъекта РФ долговых обязательств, выраженных в валюте РФ.

[ В качестве примера может служить постановление Администра­ции Волгоградской области от 16.02.2009 № 23-П «О списании с государственного долга Волгоградской области долговых обязательств в виде государственных гарантий Волгоград­ской области», в соответствии с которым произведено спи­сание долговых обязательств по государственным гарантиям Волгоградской области, предоставленным государственному унитарному предприятию «Волгоградавтодор», государствен­ному унитарному предприятию «Волгоградоблстройинвест», обществу с ограниченной ответсвенностью «Газстрой-С».

Списание же с муниципального долга его долговых обязательств оформляется муниципальным правовым актом местной админи­страции о списании с муниципального долга муниципальных долго­вых обязательств, выраженных в валюте РФ. Исходя из п. 3 ч. 1 и ч. 6 ст. 43 Закона № 131-ФЗ, речь идет о правовом акте местной админи­страции в форме постановления.

[ Так, например, в соответствии с постановлением Админи­страции Кольского района Мурманской области от 03.04.2012 № 362 «О списании с муниципального внутреннего долга му­ниципального образования Кольский район долгового обяза­тельства» было произведено списание с муниципального долга муниципального образования Кольский район долгового обя­зательства по муниципальной гарантии в сумме 5 945 800 руб., предоставленной муниципальному образованию г. Кола в обе­спечение исполнения обязательств по кредиту.

И, в-третьих, органу государственной власти субъекта РФ (орга­ну местного самоуправления), выступающему эмитентом государст­венных ценных бумаг субъекта РФ (муниципальных ценных бумаг), предоставлено право признавать досрочно погашенными выпуски государственных ценных бумаг субъекта РФ (муниципальных цен­ных бумаг), выкупленные им в полном объеме до наступления даты их погашения. Напомним, что в аналогичной норме п. 6 ст. 98.1 ком­ментируемого кодекса речь также идет о переоформленных эмитен­том ценных бумагах РФ.

Одному из направлений финансовой политики публично-право­вого образования, а именно — управлению государственным и муни­ципальным долгом, посвящены положения ст. 101 БК РФ.

В действующем законодательстве отсутствует легальное определе­ние названного понятия. Различные интерпретации доктринального определения рассматриваемого понятия содержатся в теории финан­сового права.

В широком смысле под управлением публичным долгом понима­ются бюджетные, учетные и организационные и иные процедуры, направленные на эффективное регулирование публичного дол­га и снижение влияния долговой нагрузки на экономику государ­ства (субъекта РФ, муниципального образования)^[35]. В узком смысле управление государственным и муниципальным долгом представля­ет собой совокупность мероприятий государства и муниципального образования по выплате доходов кредиторам и погашению займов, а также порядок, условия выпуска (выдачи) и размещения долговых обязательств^[36].

Как следует из установленного ст. 7—8 БК РФ разграничения предметов ведения в области регулирования бюджетных правоот­ношений между уровнями власти, управление государственным (муниципальным) долгом входит в бюджетную компетенцию, соот­ветственно, России, субъектов РФ и муниципальных образований.

Организационно-правовые основы управления государственным и муниципальным долгом раскрыты в вышеуказанной ст. 101 БК РФ. Анализ ее положений показывает, что субъектом управления публич­ным долгом является исполнительный орган власти, что согласуется со ст. 154 комментируемого кодекса, устанавливающей среди бюджет­ных полномочий исполнительных органов государственной власти (ис­полнительно-распорядительных органов муниципальных образований) обеспечение управления государственным (муниципальным) долгом.

Так, п. 1 ст. 101 БК РФ предусматривает, что управление госу­дарственным долгом РФ осуществляется Правительством РФ либо уполномоченным им Минфином России.

Полномочие Правительства РФ по управлению государствен­ным внутренним и внешним долгом России закреплено ст. 15 Феде­рального конституционного закона от 17.12.1997 № 2-ФКЗ «О Пра­вительстве Российской Федерации» в группе полномочий в сфере бюджетной, финансовой, кредитной и денежной политики. Что касается Минфина России, то согласно ст. 165 БК РФ указанный федеральный орган исполнительной власти осуществляет управ­ление государственным долгом России на основании полномочий, предоставленных Правительством РФ. Правовую основу реализа­ции Минфином России рассматриваемого полномочия составляет п. 5.3.14 постановления Правительства РФ «О Министерстве фи­нансов Российской Федерации».

Учитывая принцип федерализма, управление государственным долгом субъекта РФ осуществляется высшим исполнительным орга­ном государственной власти субъекта РФ.

Как следует из п. 2 ст. 26.13 Закона № 184-ФЗ, органы государ­ственной власти субъекта РФ обеспечивают сбалансированность бюджета соответствующего субъекта РФ и соблюдение установлен­ных федеральными законами и нормативными правовыми актами Президента РФ и Правительства РФ требований к регулированию бюджетных правоотношений, размерам дефицита бюджета, размеру и составу государственного долга субъекта РФ, исполнению долго­вых обязательств субъекта РФ.

Подпунктом 34 п. 2 ст. 26.3 названного закона к полномочиям ре­гиональных органов государственной власти по предметам совмест­ного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта РФ (за исключением субвенций из федерального бюджета), относится привлечение заемных средств, а также обслуживание и погашение внутренних и внешних долгов субъекта РФ.

Кроме того, полномочие высшего исполнительного органа госу­дарственной власти субъекта РФ по управлению региональным дол­гом исходит из такого общего полномочия, как участие в проведении единой государственной политики в области финансов, закреплен­ного в п. 1 ст. 21 Закона № 184-ФЗ.

Согласно п. 2 ст. 101 БК РФ управление государственным долгом субъекта РФ может реализовываться не только высшим исполни­тельным органом государственной власти, но и финансовым орга­ном субъекта РФ, если это предусмотрено соответствующим зако­ном субъекта РФ.

[ Так, например, Законом Санкт-Петербурга от 20.07.2007 № 371-77 «О бюджетном процессе в Санкт-Петербурге» в ст. 39 определено, что управление государственным долгом Санкт- Петербурга осуществляется финансовым органом, которым в соответствии с п. 1.3 постановления Правительства Санкт- Петербурга от 05.05.2004 № 721 «О комитете финансов Санкт- Петербурга» является Комитет финансов Санкт-Петербурга.

И наконец, управление муниципальным долгом согласно п. 3 ст. 101 БК РФ реализуется исполнительно-распорядительным ор­ганом муниципального образования (местной администрацией) в соответствии с уставом муниципального образования.

Как предусмотрено в ч. 2 ст. 52 Закона № 131-ФЗ, органы местно­го самоуправления обеспечивают сбалансированность местных бюд­жетов и соблюдение установленных федеральными законами требо­ваний по регулированию бюджетных правоотношений, размерам де­фицита местных бюджетов, уровню и составу муниципального долга, исполнению долговых обязательств муниципальных образований.

Местная администрация как исполнительно-распорядительный орган муниципального образования согласно ч. 1 ст. 37 вышеназ­ванного закона наделяется уставом муниципального образования полномочиями по решению вопросов местного значения.

[ Так, в соответствии с Уставом города Нижнего Новгорода, при­нятым постановлением городской Думы от 23.11.2005 № 91, к полномочиям администрации г. Нижнего Новгорода по обе­спечению исполнения вопросов местного значения в области планирования, бюджета и финансов среди прочих относится управление муниципальным долгом (пп. 4 п. 2 ст. 43).

Обратите внимание: возможность осуществления полно­мочий по управлению муниципальным долгом финансовым органом муниципального образования федеральным законо­дателем не предусмотрена.

Основным методом управления государственным и муниципаль­ным долгом является выплата доходов по долговым обязательствам и их погашение. В условиях же недостаточности средств бюджета соответствующего уровня бюджетной системы на обслуживание и погашение долговых обязательств государство (муниципальное об­разование) может прибегнуть к рефинансированию долга, т.е. к по­гашению старой задолженности путем выпуска новых займов.

В БК РФ в качестве одного из методов управления государствен­ным (муниципальным) долгом предусмотрена реструктуризация дол­га, правовая регламентация которой содержится в ст. 105¹.

До введения в действие БК РФ использовались такие методы управления госу­дарственным долгом, как конверсия, консолидация, унификация, отсрочка, ан­нулирование. См.: Финансовое право Российской Федерации: учебник / отв. ред. М.В. Карасева. С. 454-455.

Определение названного понятия, закрепленное в действующей редакции п. 1 ст. 105, выгодно отличается от дефиниции, содер­жащейся в первоначальной редакции данной статьи. В частности, в действующей редакции законодатель, давая легальное определе­ние реструктуризации долга, учитывает, что прекращение долговых обязательств, составляющих государственный или муниципальный долг, с заменой указанных долговых обязательств иными долговыми обязательствами, предусматривающими другие условия обслужива­ния и погашения обязательств, производится на основании согла­шения сторон.

На необходимость наличия соглашения сторон реструктуриру­емого долгового обязательства, в котором стороны устанавливают, каким образом будет происходить замена первоначальных долговых обязательств новыми долговыми обязательствами, неоднократно указывали суды при решении вопросов, связанных с проведением реструктуризации долга (см., например, постановления Арбитраж­ного суда Дальневосточного округа от 04.02.2009 № Ф03-3686/2008; Пятнадцатого Арбитражного апелляционного суда от 25.11.2010 № 15АП-11838/2010).

Следует отметить, что реструктуризация долга сходна с таким способом прекращения обязательств, как новация, при которой, как определено в п. 1 ст. 414 ГК РФ, соглашением сторон прекращается обязательство, существовавшее между ними, с его заменой другим обязательством между теми же лицами, предусматривающим иной предмет или способ исполнения. Кроме того, ст. 818 ГК РФ закре­плена такая разновидность новации, как новация долга в заемное обязательство, в результате которой по соглашению сторон долг, воз­никший из купли-продажи, аренды имущества или иного основа­ния, может быть заменен заемным обязательством. При этом замена долга заемным обязательством совершается в форме, предусмотрен­ной для заключения договора займа (ст. 808), с соблюдением требо­ваний о новации (ст. 414).

Реструктуризация долга, направленная на оптимизацию государ­ственной (муниципальной) задолженности, по своей сути состоит в реализации более приемлемой для заемщика схемы выплаты долга, которая, в том числе, может включать частичное списание (сокраще­ние) суммы основного долга, что предусмотрено п. 2 ст. 105 БК РФ.

Необходимо добавить, что реструктуризация может производить­ся в отношении как внутреннего, так и внешнего долга.

[ Так, например, ст. 18 Закона № 371-Ф3 предусмотрена ре­структуризация внутренних денежных обязательств (задолжен­ности) перед Россией путем их консолидации с одновременным списанием задолженности по начисленным пеням и штрафам и предоставлением равномерной рассрочки уплаты консоли­дированной задолженности до 1 января 2017 г. Напомним, что консолидация представляет собой изменение сроков задол­женности, обычно в сторону увеличения.

Что касается реструктуризации внешнего долга, то она, как пра­вило, возможна с согласия международных финансовых организа­ций — кредиторов при наличии условий, выработанных международ­ной финансово-кредитной практикой. Одним из основных условий реструктуризации внешнего долга выступает нахождение государ­ства-должника на грани банкротства. В частности, внешние креди­торы могут предложить государству-должнику принять программу финансовой стабилизации, разработанную и финансируемую МВФ, программу совершенствования системы государственного управ­ления, программу повышения эффективности экономической по­литики, разработанные и финансируемые Международным банком реконструкции и развития^[37].

[ Так, в 2004 году была осуществлена замена долга перед Между­народным инвестиционным банком и Международным банком экономического сотрудничества в размере 0,41 млрд долл., а в 2006 году — обмен коммерческой задолженности в размере 1,05 млрд долл. на еврооблигации с окончательными датами погашения в 2010 и 2030 гг.^[38]

Ответственности публично-территориальных образований по при­нятым долговым обязательствам посвящены нормы ст. 102 комменти­руемого кодекса.

В п. 1 данной статьи закреплено правило, согласно которому дол­говые обязательства России, входящих в нее субъектов и муници­пальных образований полностью и без условий обеспечиваются всем находящимся в собственности России, субъекта РФ, муниципально­го образования имуществом, составляющим соответствующую каз­ну. Исполнение долговых обязательств производится за счет средств соответствующего бюджета согласно закону (решению) о бюджете соответствующего уровня бюджетной системы РФ на текущий фи­нансовый год.

Названное правило до внесения изменений в БК РФ Законом № 63-ФЗ содержалось в диспозициях правовых норм, регламенти­рующих правовые основы, соответственно, государственного дол­га РФ, государственного долга субъекта России и муниципального долга (п. 2 ст. 97, 99 и 100 БК РФ).

Легальную дефиницию казны можно обнаружить в положениях ст. 214, 215 ГК РФ, регулирующих вопросы права собственности пу­блично-территориального образования.

Так, государственную казну РФ, казну республики в составе РФ, казну края, области, города федерального значения, автономной об­ласти, автономного округа составляют средства соответствующего бюджета и иное государственное имущество, не закрепленное за го­сударственными предприятиями и учреждениями. В свою очередь, муниципальную казну соответствующего городского, сельского по­селения или другого муниципального образования формируют сред­ства местного бюджета и иное муниципальное имущество, не закре­пленное за муниципальными предприятиями и учреждениями.

Раздельный режим ответственности России, субъекта РФ и му­ниципального образования по принятым бюджетным обязатель­ствам закреплен в п. 2—4 ст. 102 БК РФ с той лишь оговоркой, что ответственность по долговым обязательствам заемщика, гаранти­рованным соответствующим публично-территориальным образова­нием, несет сам гарант, т.е. Россия, ее субъект либо муниципальное образование.

Установленный бюджетным законодательством режим раз­дельной ответственности корреспондирует с общими гражданско- правовыми нормами ст. 126 ГК РФ об ответственности России, субъекта РФ и муниципального образования.

В соответствии с п. 4 названной статьи Россия не отвечает по обязательствам входящих в нее субъектов и муниципальных об­разований. В то же время субъекты РФ и муниципальные образова­ния не отвечают по обязательствам друг друга, а также по обязатель­ствам России. При этом в п. 6 ст. 126 ГК РФ содержится аналогичная оговорка, согласно которой данные правила не распространяются на случаи, когда Россия приняла на себя гарантию (поручительство) по обязательствам субъекта РФ, муниципального образования или юридического лица либо указанные субъекты приняли на себя га­рантию (поручительство) по обязательствам России.

Статья 103 комментируемого кодекса регламентирует вопросы осуществления государственных (муниципальных) заимствований, ко­торые наряду с государственными (муниципальными) гарантиями и другими долговыми обязательствами образуют государственный (муниципальный) долг.

Как следует из ч. 4 ст. 75 Конституции РФ, государственные за­ймы выпускаются в порядке, определяемом федеральным законом, и размещаются на добровольной основе. Статья 7 БК РФ к бюджет­ным полномочиям России относит, в том числе, определение обще­го порядка и принципов осуществления заимствований России, входящих в нее субъектов и муниципальных образований. В связи с этим правовую основу осуществления государственных (муници­пальных) заимствований, главным образом, формируют положе­ния ст. 103 БК РФ.

Пункт 1 ст. 103 закрепил легальное определение понятия государ­ственных заимствований России. Как было отмечено выше, после внесения в комментируемый кодекс изменений Законом № 63-ФЗ из определения государственных (муниципальных) заимствований были исключены государственные (муниципальные) гарантии ввиду их разного экономического и правового содержания. В соответствии с новой дефиницией, отличающейся большей конкретностью, к го­сударственным заимствованиям России теперь относятся:

• займы, осуществляемые путем выпуска государственных цен­ных бумаг от имени России, по которым возникают долговые обязательства России;

• кредиты, привлекаемые от других бюджетов бюджетной си­стемы РФ, кредитных организаций, иностранных государств, включая целевые иностранные кредиты (заимствования), меж­дународных финансовых организаций, иных субъектов между­народного права, иностранных юридических лиц, по которым возникают долговые обязательства России.

Согласно п. 3, 5 ст. 817 ГК РФ договор государственного (муни­ципального) займа заключается путем приобретения займодавцем выпущенных государственных облигаций или иных государствен­ных ценных бумаг, удостоверяющих право займодавца на получение от заемщика предоставленных ему взаймы денежных средств или, в зависимости от условий займа, иного имущества, установленных процентов либо иных имущественных прав в сроки, предусмотрен­ные условиями выпуска займа в обращение. При этом выпуск и об­ращение государственных (муниципальных) ценных бумаг произ­водится в соответствии с положениями комментируемого кодекса, Закона № 136-ФЗ.

В свою очередь, кредитный договор регулируется положениями ст. 819 ГК РФ, согласно которой по кредитному договору банк или иная кредитная организация (кредитор) обязуются предоставить денежные средства (кредит) заемщику в размере и на условиях, предусмотренных договором, а заемщик обязуется возвратить полу­ченную денежную сумму и уплатить проценты на нее. Особенности предоставления кредита государству (муниципальному образова­нию) определены комментируемым кодексом.

В частности, в п. 1 ст. 93.2 БК РФ прямо оговаривается, что бюд­жетный кредит (являющийся составной частью государственных (муниципальных) заимствований) предоставляется России, ее субъ­екту или муниципальному образованию на основании договора, за­ключенного в соответствии с гражданским законодательством РФ, с учетом особенностей, установленных БК РФ и иными норматив­ными правовыми актами бюджетного законодательства РФ.

Долговые обязательства России, как было указано выше, воз­никают также из целевых иностранных кредитов (заимствований), которые в соответствии со ст. 6 комментируемого кодекса представ­ляют собой форму финансирования проектов, включенных в про­грамму государственных внешних заимствований РФ, которая пре­дусматривает предоставление средств в иностранной валюте на воз­вратной и возмездной основах путем оплаты товаров, работ и услуг в соответствии с целями этих проектов.

Целевые иностранные кредиты включают связанные кредиты иностранных государств, иностранных юридических лиц, а также не­финансовые кредиты международных финансовых организаций, под первыми из которых понимается форма привлечения средств на воз­вратной и возмездной основах для закупок товаров, работ и услуг за счет средств иностранных государств, иностранных юридических лиц в основном в стране кредитора. Особенностью же вторых явля­ется привлечение средств международных финансовых организаций для закупок преимущественно на конкурсной основе товаров, работ и услуг в целях осуществления инвестиционных проектов или про­ектов структурных реформ при участии данных организаций.

Целями осуществления государственных и муниципальных вну­тренних заимствований, т.е. долговых обязательств, выраженных в валюте РФ, согласно п. 2 ст. 103 БК РФ являются:

• финансирование дефицитов соответствующих бюджетов. При этом государственные внутренние заимствования России осуществляются для финансирования ненефтегазового дефи­цита федерального бюджета, представляющего собой согласно п. 1 ст. 96.7 комментируемого кодекса разницу между объемом доходов федерального бюджета без учета нефтегазовых до­ходов федерального бюджета, поименованных в п. 2 ст. 96.6, и доходов от управления средствами Резервного фонда и Фон­да национального благосостояния и общим объемом расходов федерального бюджета в соответствующем финансовом году;

• погашение долговых обязательств, соответственно, Россий­ской Федерации, входящих в нее субъектов и муниципальных образований.

Пунктами 3—4 ст. 103 БК РФ определены понятия государст­венных внутренних и внешних заимствований России, в целом от­личающиеся друг от друга валютой, в которой возникают долго­вые обязательства РФ как заемщика. Соответственно, внутренние заимствования возникают в национальной валюте, а внешние — в иностранной.

Государственные внешние заимствования России осуществля­ются в тех же целях, что и государственные и муниципальные вну­тренние заимствования — для финансирования дефицита (ненеф­тегазового дефицита) федерального бюджета, а также для погашения государственных долговых обязательств России.

Субъектом права осуществления государственных заимствова­ний от имени России выступает Правительство РФ. Причем речь идет о праве осуществления государственных как внутренних, так и внешних заимствований России, а также о праве заключения до­говоров о предоставлении государственных гарантий для привлече­ния внешних кредитов (займов).

Вместе с тем предусматривается, что Правительство РФ может наделить таким правом Минфин России. Так, согласно ст. 165 ком­ментируемого кодекса Минфин России является уполномоченным Правительством РФ федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим государственные внутренние и внешние заим­ствования России. Там же закреплено, что Минфин России пред­ставляет Правительство РФ на переговорах о предоставлении го­сударственных гарантий России и предоставляет от имени России государственные гарантии.

В п. 5 ст. 103 БК РФ содержится правило, согласно которому Пра­вительство РФ (в контексте действующего законодательства — Мин­фин России, наделенный соответствующими полномочиями ст. 165 БК РФ и постановлением Правительства РФ «О Министерстве фи­нансов Российской Федерации») вправе осуществлять внутренние (внешние) заимствования с превышением установленного на со­ответствующий финансовый год законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период верхнего предела государственного внутреннего (внешнего) долга России. Напомним, что верхний предел государственного долга России относится со­гласно п. 3 ст. 184.1 комментируемого кодекса к обязательным пока­зателям федерального бюджета и утверждается ежегодно.

Указанные заимствования могут осуществляться для замещения внешних (внутренних) заимствований, если это снижает расходы на обслуживание государственного долга России в рамках установ­ленного законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период верхнего предела государственного долга Рос­сии (т.е. суммы верхних пределов внешнего и внутреннего государст­венного долга). Представляется, что, предусматривая такую возмож­ность, законодатель исходил из целей оптимизации государственных долговых обязательств России, способствующей снижению влияния долговой нагрузки на экономику государства.

Понятие государственных заимствований субъектов РФ раскры­то в п. 6 ст. 103 БК РФ. Их формируют:

• государственные займы, осуществляемые путем выпуска госу­дарственных ценных бумаг от имени субъекта РФ, по которым возникают долговые обязательства субъекта РФ;

• кредиты, привлекаемые в бюджет субъекта РФ от других бюд­жетов бюджетной системы РФ, кредитных организаций, ино­странных банков и международных финансовых организаций, по которым возникают долговые обязательства субъекта РФ.

Помимо этого в п. 6 даны легальные определения понятий госу­дарственных внутренних и внешних заимствований субъектов РФ, в целом отличающихся друг от друга валютой обязательства: вну­тренние заимствования возникают в валюте РФ, внешние — в ино­странной.

Стоит напомнить, что рассматриваемая норма, предоставив­шая право субъекту РФ осуществлять государственные внеш­ние заимствования, образующие государственный внешний долг субъекта РФ, была введена Законом № 63-Ф3. Однако ее нельзя на­звать в чистом виде новеллой бюджетного законодательства, так как в первоначальной редакции БК РФ указанное право субъекта РФ было зафиксировано в п. 3 ст. 103 с той лишь ремаркой, что оно может быть реализовано только субъектами РФ, бюджеты которых не получают финансовую помощь на выравнивание уровня бюджет­ной обеспеченности.

Правом осуществления государственных внутренних и внешних заимствований субъекта РФ от имени субъекта РФ согласно поло­жениям комментируемого кодекса и приятым в соответствии с ним законом субъекта РФ наделен высший исполнительный орган го­сударственной власти субъекта РФ. При этом на основании закона субъекта РФ данное право может реализовываться финансовым ор­ганом субъекта РФ.

[ Например, Законом Санкт-Петербурга «О бюджетном процес­се в Санкт-Петербурге» определено, что государственные вну­тренние и внешние заимствования Санкт-Петербурга от име­ни Санкт-Петербурга в соответствии с БК РФ и названным законом Санкт-Петербурга осуществляет финансовый орган Санкт-Петербурга (п. 13 ст. 6), которым в соответствии с п. 1.3 постановления Правительства Санкт-Петербурга «О Комите­те финансов Санкт-Петербурга» является Комитет финансов Санкт-Петербурга.

Порядок осуществления субъектами РФ внешних заимствований

конкретизируют положения ст. 104 БК РФ, изложенной Законом № 63-Ф3 в новой редакции.

Так, п. 1 названной статьи предусмотрено, что порядок осущест­вления внешних заимствований субъектов РФ по общему правилу устанавливается Правительством РФ. Исключение из этого правила составляют внешние облигационные займы субъектов РФ, выпуск которых осуществляется в соответствии с положениями комменти­руемого кодекса, в частности, ст. 104, а также Закона № 136-ФЗ.

Обратите внимание: в целях гармонизации положений Закона № 136-Ф3 с нормами БК РФ в названный закон были внесены изменения, в соответствии с которыми, в частности, ст. 6 была дополнена легальным определением выпуска внешнего облига­ционного займа субъекта РФ¹. Таким выпуском признается вы­пуск государственных ценных бумаг субъекта РФ, номинальная стоимость которых указана в иностранной валюте и которые размещаются за пределами России.

Кроме того, указанный закон содержит новые правила, касающи­еся выпуска внешнего облигационного займа субъекта РФ при госу­дарственной регистрации условий эмиссии и обращения государст­венных ценных бумаг субъекта РФ. Так, в ч. 3 ст. 6 Закона № 136-ФЗ указано, что в такой ситуации эмитент должен представить:

• документальное подтверждение получения в соответствии с международными стандартами кредитного рейтинга от не менее чем двух ведущих международных рейтинговых агентств не ниже уровня, установленного Правительством РФ;

• проспект эмиссии внешнего облигационного займа субъекта РФ на русском языке, представляющий собой до­кумент, содержащий информацию о заемщике и об условиях выпуска ценных бумаг субъектом РФ на международных фи­нансовых рынках;

• письмо высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ, подписанное руководителем этого органа и содержащее информацию о предполагаемых датах размеще­ния указанных ценных бумаг.

К нововведениям относится также то, что проспект эмиссии внешнего облигационного займа субъекта РФ не подлежит государ­ственной регистрации.

ф Обратите внимание: если в п. 6 ст. 103 комментируемого кодекса содержится общее правило, согласно которому целя­ми осуществления государственных внешних заимствований субъекта РФ служат обеспечение погашения существующего

Указанные изменения были внесены Федеральным законом от 14.06.2012 № 79-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон „О рынке ценных бумаг" и Феде­ральный закон „Об особенностях эмиссии и обращения государственных и муни­ципальных ценных бумаг"».

государственного внешнего долга субъекта РФ и (или) фи­нансирования дефицита бюджета субъекта РФ, то в норме п. 1 ст. 104 БК РФ данное правило поставлено в зависимость от доли межбюджетных трансфертов (за исключением суб­венций) в объеме собственных доходов консолидированного бюджета субъекта РФ в течение двух из трех последних от­четных лет.

Так, субъекты, для которых расчетная доля межбюджетных транс­фертов из федерального бюджета (за исключением субвенций) в те­чение двух из трех последних отчетных лет не превышала 5% объема собственных доходов консолидированного бюджета^[39] субъекта РФ, начиная с очередного финансового года вправе осуществлять внеш­ние заимствования в целях обеспечения погашения внешнего долга и (или) финансирования дефицита бюджета субъекта РФ. Если же данный расчетный показатель превышен, такой субъект РФ может осуществлять внешние заимствования только в целях обеспечения погашения внешнего долга субъекта РФ. В дополнение к этому за­конодателем установлено императивное требование, в соответствии с которым объем указанных внешних заимствований в текущем фи­нансовом году не может превышать объем обязательств по погаше­нию в текущем финансовом году имеющегося на начало года внеш­него долга субъекта РФ, без учета обязательств по предоставленным гарантиям в иностранной валюте.

Данные положения согласно Закону № 63-ФЗ вступили в силу с 1 января 2011 г. В связи с этим интересно отметить, что исходя из установленных бюджетным законодательством ограничений (непревышение вышеуказанного расчетного показателя и получе­ние рейтингов от не менее чем двух ведущих международных рей­тинговых агентств при осуществлении внешних облигационных за­ймов) потенциально в 2012 году возможен выход на международный рынок капитала только шести субъектов РФ. При этом для пяти из них (г. Москва, г. Санкт-Петербург, Тюменская область, Ханты- Мансийский автономный округ — Югра и Ямало-Ненецкий авто­номный округ) речь идет о финансировании дефицита соответству­ющего бюджета и погашения накопленных долговых обязательств, а для одного (Республика Башкортостан) — о рефинансировании внешнего долга¹.

Что касается муниципальных заимствований, то они в силу п. 7 ст. 103 БК РФ формируются из:

• муниципальных займов, осуществляемых путем выпуска цен­ных бумаг от имени муниципального образования, по кото­рым возникают муниципальные долговые обязательства;

• кредитов, привлекаемых в местный бюджет от других бюд­жетов бюджетной системы РФ и от кредитных организаций, по которым возникают муниципальные долговые обязатель­ства.

Муниципальные заимствования осуществляются в соответствии с положениями комментируемого кодекса и устава муниципального образования. Правом осуществления муниципальных заимствова­ний от имени муниципального образования наделена местная ад­министрация. Указанная норма полностью воспроизведена в ст. 64 Закона № 131-ФЗ.

[ Так, например, Уставом города Нижнего Новгорода к полно­мочиям администрации г. Нижнего Новгорода по обеспе­чению исполнения вопросов местного значения в области планирования, бюджета и финансов среди прочих отнесено осуществление муниципальных внутренних заимствований (пп. 5 п. 2 ст. 43).

Ввиду того что по своему характеру муниципальный долг может быть только внутренним, муниципальные образования осуществля­ют муниципальные заимствования только в национальной валюте, т.е. в валюте РФ, что согласуется с положениями ст. 100 БК РФ.

Ранее уже отмечалось, что п. 2 ст. 104 БК РФ предусмотрена воз­можность заимствования субъектами РФ и муниципальными обра­зованиями иностранной валюты у России, а также предоставления ими гарантий РФ в иностранной валюте. Осуществление указан­ных заимствований и предоставление данных гарантий возможно исключительно в рамках использования целевых иностранных кре­дитов (заимствований). При этом в п. 3 названной статьи отмеча­ется, что осуществление заимствований у России в иностранной валюте и предоставление гарантий России в иностранной валюте внешними заимствованиями не являются и, как следствие, не при­водят к образованию внешнего долга субъекта РФ, муниципально­го образования.

Так, в частности, согласно пп. 5 п. 4 ст. 99 комментируемого ко­декса долговые обязательства субъекта РФ перед Россией, возника­ющие в иностранной валюте в рамках использования целевых ино­странных кредитов (заимствований), законодатель, руководствуясь вместо валютного критерия субъектным (резидентским), относит на государственный внутренний долг субъекта РФ.

В п. 4 ст. 104 БК РФ законодатель прямо перечисляет, какие долговые обязательства в иностранной валюте не вправе принимать на себя субъекты РФ и муниципальные образования. К таковым от­носятся:

• заимствования субъектов РФ и муниципальных образований в иностранной валюте, за исключением внешних заимствова­ний субъектов РФ (с учетом установленных законодательст­вом ограничений), а также заимствований субъектов РФ и му­ниципальных образований у России в рамках использования целевых иностранных кредитов (заимствований);

• гарантии субъектов РФ и муниципальных образований, предоставляемые в обеспечение обязательств, возникающих в иностранной валюте, а также гарантии в иностранной валю­те, за исключением предоставляемых субъектами РФ и муни­ципальными образованиями гарантий России в иностранной валюте в рамках использования целевых иностранных креди­тов (заимствований).

С учетом вышеизложенного следует отметить, что положение п. 4 ст. 104 БК РФ о том, что предоставление гарантий субъектов РФ в обеспечение обязательств, возникающих в иностранной валюте, а также гарантий в иностранной валюте допускается исключительно в рамках использования целевых иностранных кредитов (заимство­ваний), не корреспондирует норме, закрепленной в пп. 3 п. 5 ст. 99 БК РФ, согласно которой объем обязательств по государственным гарантиям, предоставленным субъектом РФ в иностранной валюте, а также предоставленным в обеспечение обязательств в иностран­ной валюте, включается в объем государственного внешнего дол­га субъекта РФ. Ведь в указанной норме речь идет не о гарантиях субъекта РФ, предоставляемых России в рамках использования целевых иностранных кредитов (заимствований), такие гарантии формируют в соответствии с пп. 5 п. 4 ст. 99, п. 3 ст. 104, п. 4 ст. 117 БК РФ государственный внутренний долг субъекта РФ.

Статьей 106 БК РФ установлены ограничения по предельному объему заимствований субъектов РФ, муниципальных заимствований. Названный предел не может превышать сумму, направляемую в те­кущем финансовом году на финансирование дефицита соответству­ющего бюджета и (или) погашение долговых обязательств соответст­вующего бюджета. Иными словами, субъекты РФ и муниципальные образования при осуществлении заимствований не должны выхо­дить за рамки установленных законодателем в п. 2 ст. 103 БК РФ це­лей осуществления заимствований (в суммовом выражении).

Кроме того, учитывая положения ст. 104 БК РФ, как того требует законодатель, и, в частности, п. 1, устанавливающий цели осущест­вления внешних заимствований субъектами РФ, можно заключить следующее. Предельные объемы внешних заимствований субъек­тов РФ, для которых расчетная доля межбюджетных трансфертов из федерального бюджета (за исключением субвенций) в течение двух из трех последних отчетных лет не превышала 5% объема соб­ственных доходов консолидированного бюджета субъекта РФ, в те­кущем финансовом году не могут превышать сумму, направляемую в текущем финансовом году на финансирование дефицита соот­ветствующего бюджета и (или) погашение внешних долговых обяза­тельств соответствующего бюджета.

Что же касается субъектов РФ, в отношении которых указанный расчетный показатель был превышен, то в п. 1 ст. 104 БК РФ пря­мо оговаривается, что объем внешних заимствований таких субъек­тов РФ в текущем финансовом году не должен превышать объем обя­зательств по погашению в текущем финансовом году имеющегося на начало года внешнего долга субъекта РФ, без учета обязательств по предоставленным гарантиям в иностранной валюте.

Интересно отметить, что Минфином России, как следует из письма от 18.11.2011 № 02-03-10/5024, подготовлены для рас­смотрения соответствующие поправки в комментируемую статью, предусматривающие, что предельный объем заимствований субъек­тов РФ может превысить установленные указанной статьей ограни­чения в случае предоставления другим бюджетам бюджетной систе­мы РФ бюджетных кредитов, источником финансового обеспечения которых являются привлеченные заемные средства. На настоящий момент предложенные Минфином России изменения пока что не нашли своего отражения в действующей редакции ст. 106 ком­ментируемого кодекса.

Такому обязательному параметру формирования и исполне­ния бюджетов, как предельный объем государственного долга субъекта РФ (муниципального долга) на очередной финансовый год (очередной финансовый год и каждый год планового периода), по­священы положения ст. 107 БК РФ.

Как предусмотрено п. 1 названной статьи, данный показатель, означающий объем долга субъекта РФ (муниципального образова­ния), который не может быть превышен при исполнении соответст­вующего бюджета, ежегодно устанавливается законом (решением) о соответствующем бюджете.

Стоит отметить, что ранее действовавшая редакция ст. 107 БК РФ в п. 2 устанавливала общее ограничение относительно предельно­го объема государственного долга субъекта РФ (муниципального долга), обращенное ко всем без исключения субъектам РФ (муни­ципальным образованиям). В соответствии с изменениями, вне­сенными Законом № 63-ФЗ в указанную статью, по отношению к субъектам РФ и муниципальным образованиям, имеющим в своих собственных доходах в течение двух из трех последних финансовых лет большую долю безвозмездных поступлений из других бюджетов бюджетной системы РФ, предусмотрены более жесткие ограниче­ния по предельным значениям долга. Данные нововведения можно обусловить реализацией законодателем поставленной в Бюджетном послании Президента РФ Федеральному Собранию от 09.03.2007 «О бюджетной политике в 2008—2010 годах» задачи по обеспечению долгосрочной сбалансированности бюджетов.

Так, согласно общему правилу, закрепленному в п. 2 ст. 107, предельный объем государственного долга субъекта РФ не должен превышать утвержденный общий годовой объем доходов бюджета субъекта РФ без учета утвержденного объема безвозмездных посту­плений. Заметим, что ранее в п. 2 данной статьи говорилось о том, что не учитывается только финансовая помощь из бюджетов других уровней бюджетной системы РФ, которая в соответствии с п. 5 ст. 41 комментируемого кодекса осуществлялась в форме дотаций и субси­дий, а не все безвозмездные и безвозвратные поступления.

Для тех же субъектов РФ, в бюджетах которых доля межбюджет­ных трансфертов (за исключением субвенций, а также предостав­ленных из Инвестиционного фонда РФ субсидий) из федерального бюджета в течение двух из трех последних отчетных финансовых лет превышала 60% объема собственных доходов консолидированного бюджета субъекта РФ, установлено более строгое требование. Пре­дельный объем долга таких субъектов составляет не более чем 50% утвержденного общего годового объема доходов бюджета соответст­вующего субъекта РФ без учета утвержденного объема безвозмезд­ных поступлений.

Аналогично в п. 3 ст. 107 БК РФ установлено, что предельный объем муниципального долга, по общему правилу, не должен пре­вышать утвержденный общий годовой объем доходов местного бюд­жета без учета утвержденного объема безвозмездных поступлений и (или) поступлений налоговых доходов по дополнительным норма­тивам отчислений.

По отношению же к муниципальным образованиям, в бюдже­тах которых доля межбюджетных трансфертов из других бюдже­тов бюджетной системы РФ (за исключением субвенций, а так­же предоставленных за счет средств Инвестиционного фонда РФ субсидий и межбюджетных трансфертов на осуществление части полномочий по решению вопросов местного значения в соответ­ствии с заключенными соглашениями) и (или) налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений в течение двух из трех последних отчетных финансовых лет превышала 70% объема соб­ственных доходов местных бюджетов, законодателем установле­ны более жесткие требования. Предельный объем муниципаль­ного долга таких муниципальных образований должен составлять не более чем 50% утвержденного общего годового объема доходов местного бюджета без учета утвержденного объема безвозмездных поступлений и (или) поступлений налоговых доходов по дополни­тельным нормативам отчислений.

При этом законодательный (представительный) орган государ­ственной власти субъекта РФ (представительный орган муници­пального образования), с одной стороны, должен учитывать огра­ничения, установленные п. 2 и 3 ст. 107 БК РФ, а с другой, может утверждать дополнительные ограничения по государственному дол­гу субъекта РФ, муниципальному долгу, что обусловлено целями управления соответствующим долгом.

[ Так, например, Законом Санкт-Петербурга «О бюджетном процессе в Санкт-Петербурге» в ст. 44 установлено дополни­тельное требование, согласно которому верхний предел долга по государственным гарантиям Санкт-Петербурга не должен превышать 20% объема доходов бюджета без учета объема безвозмездных поступлений.

Необходимо иметь в виду, что в соответствии с Федеральным за­коном от 09.04.2009 № 58-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» до 1 января 2017 г. предельный объем госу­дарственного долга субъекта РФ (муниципального образования) мо­жет превысить ограничения, установленные вышеуказанными п. 2 и 3, в пределах объема государственного долга субъекта РФ (муници­пального долга) по бюджетным кредитам по состоянию на 1 января текущего года и (или) в случае утверждения законом субъекта РФ (нормативным правовым актом представительного органа муници­пального образования) о бюджете в составе источников финансиро­вания дефицита бюджета субъекта РФ (местного бюджета) бюджет­ных кредитов, привлекаемых в текущем финансовом году в бюджет субъекта РФ (местный бюджет) от других бюджетов бюджетной си­стемы РФ, в пределах указанных кредитов. То же самое распростра­няется на утверждение верхнего предела государственного внутрен­него долга субъекта РФ (муниципального долга).

Несоблюдение установленного положениями ст. 107 коммен­тируемого кодекса предельного объема государственного долга субъекта РФ (муниципального долга) при исполнении соответст­вующего бюджета является нарушением бюджетного законодатель­ства РФ и влечет применение мер принуждения, перечень которых установлен в ст. 282 БК РФ. Добавим, что в ст. 283 БК РФ данное нарушение прямо поименовано в качестве одного из оснований при­менения мер принуждения за нарушение бюджетного законодатель­ства РФ.

В случае если при исполнении соответствующего бюджета объем государственного долга субъекта РФ (муниципального долга) превы­шает предельный объем долга, установленный законом (решением) о соответствующем бюджете, то согласно п. 5 ст. 107 БК РФ уполно­моченный орган государственной власти субъекта РФ, орган местного самоуправления не имеют право принимать новые долговые обяза­тельства до того, как объем государственного долга субъекта РФ (му­ниципального долга) не будет приведен в соответствие с требовани­ями комментируемой статьи. Исключение из этого правила состав­ляет правомочие принятия соответствующих долговых обязательств в целях реструктуризации государственного долга субъекта РФ (му­ниципального долга), предусмотренное ст. 112 комментируемого ко­декса, ведь реструктуризация как один из методов управления госу­дарственным (муниципальным) долгом как раз направлена на урегу­лирование государственной (муниципальной) задолженности.

Помимо предельного объема государственного долга субъекта РФ (муниципального долга) в законе (решении) о соответствующем бюдже­те должен найти свое отражение также такой расчетный показатель, ха­рактеризующий размер государственного (муниципального) долга, как верхние пределы государственного внутреннего и внешнего (при его наличии) долга субъекта РФ (верхний предел муниципального долга) по состоянию на 1 января года, следующего за очередным финансовым годом (очередным финансовым годом и каждым годом планового пе­риода) с указанием, в том числе, верхнего предела долга по государ­ственным гарантиям субъекта РФ (муниципальным гарантиям).

[ Например, в соответствии с пп. 3 п. 1 ст. 1 Закона Тюменской об­ласти от 09.11.2011 № 85 «Об областном бюджете на 2012 год и на плановый период 2013 и 2014 годов» верхний предел госу­дарственного внутреннего долга Тюменской области на 1 янва­ря 2013 г. установлен в сумме 6 149 457 тыс. руб., в том числе верхний предел долга по государственным гарантиям — в сум­ме 5 830 000 тыс. руб.

Обратите внимание: данные расчетные показатели уста­навливаются с учетом положений п. 2 и 3 ст. 107 БК РФ, а до 1 января 2017 г. — положений Федерального закона «О внесе­нии изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации».

В качестве еще одного из обязательных параметров формирования и исполнения бюджетов субъектов РФ или местных бюджетов законо­датель в ст. 111 БК РФ называет предельные объемы расходов на обслу­живание государственного долга субъекта РФ или муниципального долга.

Под обслуживаем государственного (муниципального) долга, как следует из п. 1 ст. 119 комментируемого кодекса, понимаются опе­рации по выплате доходов по государственным и муниципальным долговым обязательствам в виде процентов по ним и (или) дисконта, осуществляемые за счет средств соответствующего бюджета.

Обратите внимание: предельный объем расходов на обслу­живание государственного долга субъекта РФ или муниципаль­ного образования в размере, не превышающем 15% объема расходов бюджета соответствующего уровня, устанавливался и ранее в составе обязательных параметров, при утверждении законом (решением) о бюджете которых допускалось осущест­вление государственных и муниципальных заимствований.

В действующей же редакции ст. 111 БК РФ уточняется, что при этом не учитывается объем расходов, которые осуществляются за счет субвенций, что представляется вполне справедливым, ведь исполнение субъектом РФ или муниципальным образованием рас­ходных обязательств, возникающих при выполнении ими передан­ных полномочий иных публично-территориальных образований, осуществляется за счет средств бюджета другого уровня (ст. 133, 140 БК РФ). Также законодателем предусмотрено, что предельный объ­ем расходов на обслуживание государственного долга субъекта РФ или муниципального образования не должен быть превышен по дан­ным отчета об исполнении соответствующего бюджета за отчетный финансовый год.

Объем расходов на обслуживание государственного долга субъекта РФ (муниципального долга) подлежит установлению зако­нодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ (представительным органом муниципального образо­вания) с соблюдением вышеуказанного ограничения в законе (ре­шении) о соответствующем бюджете на очередной финансовый год (очередной финансовый год и каждый год планового периода).

[ Так, например, в ст. 9 Закона Санкт-Петербурга от 02.11.2011 № 658-120 «О бюджете Санкт-Петербурга на 2012 год и на пла­новый период 2013 и 2014 годов» предельный объем расходов на обслуживание государственного долга Санкт-Петербурга установлен на 2012 год в сумме 1 812 600 тыс. руб., на 2013 — 2 965 400 тыс. руб., на 2014-й — 3 064 000 тыс. руб.

Отметим, что согласно ст. 283 БК РФ несоблюдение предельного объема расходов на обслуживание государственного (муниципаль­ного) долга, установленного комментируемым кодексом и, в частно­сти, положениями ст. 111, является основанием применения мер при­нуждения за нарушения бюджетного законодательства РФ, перечень которых закреплен в ст. 282.

Кроме того, последствия нарушения требований ст. 111 БК РФ предусмотрены также ст. 112 БК РФ, регламентирующей по­следствия превышения предельного объема государственного долга субъекта РФ или муниципального долга и предельных объемов рас­ходов на обслуживание государственного долга субъекта РФ или му­ниципального долга.

В указанных случаях уполномоченный государственный орган субъекта РФ или орган местного самоуправления не вправе прини­мать новые долговые обязательства, за исключением принятия соот­ветствующих долговых обязательств в целях реструктуризации долга субъекта РФ или муниципального долга.

Рассмотренные последствия предусматривались и в ранее дей­ствовавшей редакции ст. 112 БК РФ для тех случаев, когда субъект РФ или муниципальное образование в состоянии обеспечить обслу­живание и погашение своих долговых обязательств. В обратном же случае, т.е. когда субъект РФ или муниципальное образование не в состоянии обеспечить обслуживание и погашение своих долговых обязательств, законодателем предусматривалась возможность упол­номоченного органа государственной власти в отношении нижесто­ящих бюджетов осуществить такие меры, как назначение ревизии бюджета субъекта РФ или местного бюджета, передача исполнения бюджета субъекта РФ под контроль Минфина России, а исполнения местного бюджета — под контроль органа, исполняющего бюджет субъекта РФ, что, по мнению некоторых исследователей¹, ограничи­вало организационную самостоятельность региональных и местных бюджетов.

В целях усиления контроля за формированием государственного (муниципального) долга законодатель, регламентируя процедуру осуществления государственных (муниципальных) заимствований или предоставления гарантий государства (муниципального обра­зования) по исполнению обязательств третьих лиц, устанавливает

См.: Публичные финансы Российской Федерации: новые подходы к правовому регулированию / под ред. А.Н. Козырина. М., 2007.

обязанность разработки программ государственных (муниципаль­ных) заимствований и программ государственных (муниципальных) гарантий.

Так, в ст. 108 комментируемого кодекса предусмотрена разра­ботка и утверждение программы государственных внешних заим­ствований РФ, которая представляет собой перечень всех внеш­них заимствований РФ на очередной финансовый год и плановый период по видам заимствований с отражением разницы между объемом привлечения и объемом средств, направляемых на пога­шение основного долга по каждому виду долгового обязательства. Отметим, что в ранее действовавшей редакции названной статьи законодатель не предъявлял требования по поводу отражения ука­занной разницы.

Пункт 2 ст. 108 БК РФ требует разделения в программе государ­ственных внешних заимствований РФ несвязанных (финансовых) и целевых иностранных заимствований с указанием по каждому виду долгового обязательства сведений, перечисленных в пп. 1 и 2 рассматриваемого пункта.

Как было отмечено выше, определение целевого иностранного заимствования, включающего связанные кредиты иностранных го­сударств, иностранных юридических лиц, а также нефинансовые кредиты международных финансовых организаций, закреплено в ст. 6 комментируемого кодекса.

Что касается несвязанных (финансовых) заимствований, то дей­ствующее законодательство не содержит легального определения названного понятия. Вместе с тем состав долговых обязательств, формирующих несвязанные (финансовые) заимствования, можно определить исходя из определения внешних государственных заим­ствований России, закрепленного в п. 4 ст. 103 БК РФ, по остаточ­ному принципу.

Кроме того, БК РФ установлены и иные обязательные требо­вания к составу рассматриваемой программы. В частности, в силу п. 4 ст. 108 БК РФ в программе государственных внешних заимство­ваний РФ должна быть детализирована информация по конкрет­ным займам не менее 85% общего объема внешних заимствований. В данном случае речь идет об указании сведений, предусмотренных п. 2 ст. 108.

В п. 3 ст. 108 БК РФ законодатель устанавливает обязательность отдельного отражения в данной программе займов, величина кото­рых превышает сумму, эквивалентную 10 млн долл., на весь срок займа. При этом прямо оговаривается, что условием реализации данных займов является их утверждение в составе программы феде­ральным законом о федеральном бюджете.

Также в п. 6 ст. 108 БК РФ содержится обязательное требование по включению в программу государственных внешних заимствова­ний России соглашений о займах, заключенных в предыдущие годы, если они не утратили силу в установленном порядке.

Стоит заметить, что вышеперечисленные требования к составу программы государственных внешних заимствований РФ можно обусловить стремлением к усилению контроля за формированием государственного внешнего долга в целях реализации эффективной долговой политики.

Единственным случаем осуществления государственных внеш­них заимствований, не включенных в программу государственных внешних заимствований России, как следует из п. 5 ст. 108 БК РФ, является осуществление указанных заимствований в процессе ре­структуризации государственного внешнего долга РФ, которая при­водит к снижению расходов на обслуживание государственного внешнего долга России в рамках установленного предельного объема государственного внешнего долга России.

При этом данное право, реализуемое Правительством РФ либо Минфином России в случае наделения его соответствующими пол­номочиями, распространяется только на несвязанные (финансовые) государственные внешние заимствования России.

Проведение реструктуризации государственного внешнего долга не подлежит отражению в рассматриваемой программе. Аналогич­ные правила содержатся и в п. 2 ст. 110, п. 2 ст. 110.1 БК РФ, по­священных программе государственных внутренних заимствова­ний России, программам государственных внутренних заимствова­ний субъекта РФ, муниципальных заимствований.

Пункт 8 ст. 108 БК РФ устанавливает, что программа государ­ственных внешних заимствований России утверждается в качестве отдельного приложения к федеральному закону о федеральном бюд­жете на очередной финансовый год и плановый период.

Разработку данной программы по поручению Правительства РФ осуществляет Минфин России (ст. 165 БК РФ). Далее проект про­граммы государственных внешних заимствований России на оче­редной финансовый год и плановый период вносится Правитель­ством РФ в Государственную Думу одновременно с проектом феде­рального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период для его рассмотрения и утверждения (ст. 184.2 и 192 БК РФ).

В частности, в Законе № 371-ФЗ названная программа согласно ч. 1 ст. 16 утверждена в приложениях № 36 (на 2012 год) и 37 (на пла­новый период 2013 и 2014 годов).

Новеллой БК РФ является ст. 108.1, регламентирующая разра­ботку и утверждение программы государственных гарантий России в иностранной валюте. Ранее государственные гарантии России в иностранной валюте отражались в вышеуказанной программе государственных внешних заимствований РФ. Данное обстоя­тельство было обусловлено включением государственной (муни­ципальной) гарантии в состав государственных заимствований.

Программа государственных гарантий России в иностранной валюте в силу п. 1 ст. 108.1 БК РФ представляет собой перечень предоставляемых государственных гарантий России в иностранной валюте на очередной финансовый год и плановый период. Исклю­чение составляют целевые иностранные кредиты (заимствования), привлеченные под государственные гарантии России. В указанном пункте помимо легального определения содержится также перечень сведений, подлежащих отражению в программе государственных га­рантий России в иностранной валюте.

Отдельно законодателем оговаривается обязательность отраже­ния в программе государственных гарантий России в иностранной валюте каждого направления (цели) гарантирования, объем кото­рого превышает сумму, эквивалентную 50 млн долл., с указанием категорий и (или) наименований принципалов. При этом прямо предусмотрено, что условием реализации данных гарантий является их утверждение в составе программы государственных гарантий Рос­сии в иностранной валюте. Аналогичная норма ранее содержалась в п. 2 ст. 116 БК РФ.

Программа государственных гарантий России в иностранной ва­люте утверждается в качестве приложения к федеральному закону о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период в том же порядке, что и программа государственных внешних заимствований России.

[ Например, в Законе № 371-ФЗ указанная программа согласно ч. 7 ст. 16 утверждена в приложениях № 38 (на 2012 год) и 30 (на плановый период 2013 и 2014 годов).

Статьей 109 БК РФ регулируются вопросы внесения изменений в программу государственных внешних заимствований РФ и програм­му государственных гарантий РФ в иностранной валюте.

В силу того что программа государственных внешних заимство­ваний РФ, как уже говорилось, утверждается в составе федераль­ного закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период, п. 1 ст. 109 БК РФ установлено, что только после внесения соответствующих изменений в федеральный закон о феде­ральном бюджете могут быть заключены договоры о государствен­ных внешних заимствованиях России, исполнение которых требует увеличения утвержденных объемов государственных внешних заим­ствований РФ.

Стоит обратить внимание на то, что наименование ст. 109 звучит как «Внесение изменений в программу государственных внешних за­имствований Российской Федерации и программу государственных гарантий Российской Федерации в иностранной валюте». При этом о внесении изменений в последнюю из названных программ в тексте статьи речи и не идет.

В связи с этим, как представляется, в целях обеспечения соблю­дения публичных интересов положения п. 1 ст. 109 БК РФ подлежат распространению и на случаи превышения установленного объема государственных гарантий России в иностранной валюте, ведь со­гласно п. 3 ст. 108.1 БК РФ программа государственных гарантий РФ в иностранной валюте также утверждается в рамках приложения к федеральному закону о федеральном бюджете на очередной фи­нансовый год и плановый период.

В п. 2 ст. 109 комментируемого кодекса установлен открытый перечень случаев, когда договоры о государственных внешних за­имствованиях России, о предоставлении государственных гарантий России по внешним займам подлежат ратификации.

Стоит заметить, что в случае с займами, превышающими сумму в эквиваленте 10 млн долл., а также предоставляемыми гарантия­ми, превышающими сумму в эквиваленте 50 млн долл., на весь срок займа или гарантии, одной ратификации для законной реализации данных долговых обязательств недостаточно. Такие заимствования и гарантии, как было указано выше, подлежат также обязательному утверждению, соответственно, в составе программы государствен­ных внешних заимствований РФ и программы государственных га­рантий РФ в иностранной валюте федеральным законом о федераль­ном бюджете, как того требуют положения п. 3 ст. 108 и п. 2 ст. 108.1 БК РФ.

Добавим, что в соответствии с пп. «б» ст. 2 Федерального закона «О международных договорах Российской Федерации» «ратифика­ция», «утверждение», «принятие» и «присоединение» означают в за­висимости от случая форму выражения согласия Российской Феде­рации на обязательность для нее международного договора. Из ст. 14 данного закона следует, что ратификация международных договоров России в соответствии с Конституцией РФ осуществляется в форме федерального закона.

Также п. 2 ст. 109 БК РФ предусмотрено, что не подлежат ратифи­кации договоры о государственных внешних заимствованиях Рос­сии, если они были заключены во исполнение права, установленного п. 3 ст. 106 БК РФ. Системный анализ положений комментируемого кодекса показывает, что в данном случае имеет место техническая ошибка и законодатель здесь имел в виду случаи осуществления внешних заимствований России, определенные в п. 5 ст. 108 БК РФ.

Нововведением БК РФ, обусловленным предоставленным новой редакцией ст. 103 комментируемого кодекса правом субъектам РФ осуществлять государственные внешние заимствования, являются положения ст. 108.2 БК РФ, посвященные формированию и утверж­дению в составе закона о бюджете субъекта РФ программы государ­ственных внешних заимствований субъекта РФ, которые, как пред­ставляется, направлены на упорядочение процесса осуществления региональных внешних заимствований и максимизируют ответ­ственность субъекта РФ по принятию и своевременному исполне­нию своих внешних долговых обязательств.

Программа государственных внешних заимствований субъекта РФ, как закреплено в п. 1 ст. 108.2 БК РФ, представляет собой пе­речень внешних заимствований субъекта РФ на очередной финан­совый год (очередной финансовый год и плановый период). Стоит заметить, что требование относительно обязательного отражения в программе государственных внешних заимствований России та­кого аналитического показателя, как разница между объемом при­влечения и объемом средств, направляемых на погашение основно­го долга по каждому виду долгового обязательства, по отношению к программе государственных внешних заимствований субъекта РФ законодатель не предъявляет.

Требования к содержанию рассматриваемой программы опреде­лены в п. 2 ст. 108.2 комментируемого кодекса.

В ней, в частности, должен быть установлен предельный объ­ем государственных внешних заимствований субъекта РФ на оче­редной финансовый год (очередной финансовый год и плановый период), который в соответствии со ст. 106 БК РФ в текущем фи­нансовом году с учетом положений ст. 104 не должен превышать сумму, направляемую в текущем финансовом году на финансиро­вание дефицита бюджета субъекта РФ и (или) погашение внешнего долга субъекта РФ.

Программа государственных внешних заимствований субъекта РФ согласно п. 3 ст. 108.2 БК РФ подлежит утверждению в качестве при­ложения к закону о бюджете субъекта РФ на очередной финансовый год (очередной финансовый год и плановый период).

Иными словами, возможно утверждение названной программы либо на очередной финансовый год, либо на очередной финансовый год и плановый период. Это связано с тем, что федеральным зако­нодателем предоставлено субъектам РФ право выбора составления и утверждения проекта бюджета субъекта РФ сроком либо на год, либо на три года (в соответствии с законом субъекта РФ, за исклю­чением закона о бюджете (п. 4 ст. 169 БК РФ)).

Как следует из ст. 184.2 и 185 комментируемого кодекса, проект программы государственных внешних заимствований субъекта РФ на очередной финансовый год (очередной финансовый год и пла­новый период) вносится высшим исполнительным органом госу­дарственной власти субъекта РФ в законодательный (представи­тельный) орган государственной власти одновременно с проектом закона о бюджете субъекта РФ на очередной финансовый год (оче­редной финансовый год и плановый период) для его рассмотрения и утверждения.

[ В качестве примера реализации рассматриваемых положений можно привести Закон Республики Башкортостан от 05.12.2011 № 460-з «О бюджете Республики Башкортостан на 2012 год», в пп. 2 п. 2 ст. 19 которого указывается, что Программа государ­ственных внешних заимствований Республики Башкортостан на 2012 год утверждена в приложении № 14 к данному закону.

Не обошел законодатель вниманием и разработку и утвержде­ние программы государственных внутренних заимствований России на очередной финансовый год и плановый период, которая в силу п. 1 ст. 110 БК РФ представляет собой перечень всех внутренних за­имствований России в виде разницы между объемом привлечения и объемом средств, направленных на погашение основной суммы долга, по каждому виду заимствований. Отметим, что в ранее дей­ствовавшей редакции названной статьи законодатель не предъявлял требования по поводу отражения указанной разницы. Введение ука­занного аналитического показателя, как видится, служит целям реа­лизации эффективной долговой политики.

Отдельно в п. 1 указанной статьи законодателем подчеркивается необходимость отражения в программе государственных внутренних заимствований России государственных внутренних займов, осу­ществляемых путем выпуска государственных ценных бумаг от име­ни Российской Федерации, предусматривающих в зависимости от условий их выпуска получение при погашении иного, чем денеж­ные средства, имущественного эквивалента. Добавим, что возмож­ность выпуска таких ценных бумаг предусматривается ст. 3 Закона № 136-ФЗ.

Программа государственных внутренних заимствований России согласно п. 3 ст. 110 БК РФ утверждается в качестве приложения к федеральному закону о федеральном бюджете на очередной фи­нансовый год и плановый период в том же порядке, что и программа государственных внешних заимствований РФ, программа государст­венных гарантий РФ в иностранной валюте.

[ В частности, в Законе № 371-ФЗ названная программа соглас­но ч. 1 ст. 15 утверждена в приложениях № 32 (на 2012 год) и 33 (на плановый период 2013 и 2014 годов).

В свою очередь, требования к разработке и утверждению программ государственных внутренних заимствований субъекта РФ и муници­пальных заимствований содержатся в введенной Законом № 63-ФЗ ст. 110.1 БК РФ. Ранее указанные требования были закреплены в ст. 110 комментируемого кодекса.

Программа государственных внутренних заимствований субъек­та РФ (муниципальных заимствований) на очередной финансовый год (очередной финансовый год и плановый период) в силу п. 1 ст. 110.1 БК РФ представляет собой перечень всех внутренних заим­ствований субъекта РФ (муниципального образования) с указанием объема привлечения и объема средств, направляемых на погашение основной суммы долга, по каждому виду заимствований.

Программа государственных внутренних заимствований субъек­та РФ на очередной финансовый год (очередной финансовый год и плановый период) подлежит утверждению в качестве приложения к закону о бюджете субъекта РФ, а программа муниципальных заим­ствований — в качестве приложения к решению о местном бюджете.

Иными словами, названные программы утверждаются либо на очередной финансовый год, либо на очередной финансовый год и плановый период, что, как уже говорилось, обусловлено дискреци­онным правом субъектов РФ (муниципальных образований) выбора составления и утверждения проекта соответствующего бюджета сро­ком либо на год, либо на три года.

Порядок рассмотрения и утверждения рассматриваемых про­грамм подобен вышеизложенному порядку рассмотрения и ут­верждения программы государственных внешних заимствований субъекта РФ.

[ Иллюстрацией реализации рассматриваемых положений может служить Закон Санкт-Петербурга «О бюджете Санкт- Петербурга на 2012 год и на плановый период 2013 и 2014 го­дов», согласно п. 3 ст. 9 которого Программа государственных внутренних заимствований Санкт-Петербурга на 2012 год и на плановый период 2013 и 2014 годов утверждена в приложении № 9 к данному закону.

Еще одной новеллой БК РФ выступают нормы ст. 110.2 БК РФ, предусматривающие разработку и утверждение программ государст­венных гарантий РФ, государственных гарантий субъекта РФ, му­ниципальных гарантий в валюте РФ. Ранее государственные (му­ниципальные) гарантии, будучи частью государственных (муници­пальных) заимствований, подлежали включению, соответственно, в программу государственных внутренних заимствований Россий­ской Федерации, субъекта РФ, муниципальных образований.

Программа государственных гарантий РФ, государственных га­рантий субъектов РФ, муниципальных гарантий в валюте РФ, как следует из п. 1 ст. 110.2 БК РФ, являет собой перечень предоставля­емых государственных гарантий России, государственных гарантий субъекта РФ, муниципальных гарантий в валюте РФ на очередной финансовый год (очередной финансовый и плановый период). В дан­ном пункте помимо легального определения содержится также пере­чень сведений, подлежащих включению в названные программы.

Отдельно законодателем оговаривается обязательность отраже­ния в данных программах каждого направления (цели) гарантирова­ния с указанием категорий и (или) наименований принципалов, объ­ем которого превышает 1 млрд руб. — для государственных гарантий России, 10 млн руб. — для государственных гарантий субъекта РФ и 100 тыс. руб. — для муниципальных гарантий.

При этом прямо предусматривается, что условием реализации данных гарантий является их утверждение в составе программы го­сударственных гарантий Российской Федерации, государственных гарантий субъекта РФ, муниципальных гарантий в валюте РФ.

Вышеуказанные программы подлежат утверждению в качестве приложения к соответствующему закону (решению) о бюджете. При этом если программа государственных гарантий РФ утвержда­ется на очередной финансовый год и плановый период, то утвержде­ние программ государственных гарантий субъекта РФ, муниципаль­ных гарантий возможно как на очередной финансовый год, так и на очередной финансовый год и плановый период.

[ Так, например, Законом № 371-Ф3 данная программа утверж­дена в приложениях № 34 (на 2012 год) и 35 (на плановый пе­риод 2013 и 2014 годов), Законом г. Москвы от 07.12.2011 № 62 «О бюджете города Москвы на 2012 год и плановый период 2013 и 2014 годов» — в приложениях № 17 (на 2012 год), 18 (на 2013 год) и 19 (на 2014 год), решением Волгоградской го­родской Думы от 23.12.2011 № 56/1665 «О бюджете Волгогра­да на 2012 год и на плановый период 2013 и 2014 годов» — в приложениях № 11 (на 2012 год) и 12 (на 2013-2014 гг.).

Интересно отметить, что федеральным законодателем не предъяв­ляется подобного требования о разработке и утверждении программы государственных гарантий субъектов РФ в иностранной валюте, в то время как данный вид долгового обязательства в силу пп. 3 п. 5 ст. 99 рассматриваемого кодекса формирует государственный внешний долг субъекта РФ. Как представляется, отсутствие названного требования не способствует упорядочению процедуры предоставления государ­ственных (муниципальных) гарантий и, как следствие, не позволяет повысить надежность принятых на себя субъектом РФ обязательств.

Положения комментируемой главы, а именно ст. 112.1 БК РФ, введенной в действие Законом № 63-ФЗ, конкретизируют категорий- но-понятийные аспекты института восстановления платежеспособности субъекта РФ (муниципального образования), урегулированного нор­мами гл. 19.1 анализируемого кодекса.

Как следует из п. 3 ст. 168.2 БК РФ, просроченная задолженность по долговым обязательствам субъекта РФ (муниципального образо­вания) наряду с просроченной задолженностью по бюджетным обя­зательствам учитывается ВАС РФ (арбитражным судом субъекта РФ) при установлении оснований для введения в субъекте РФ (муни­ципальном образовании) временной финансовой администрации в рамках производства по делу о восстановлении платежеспособно­сти субъекта РФ (муниципального образования).

Пункт 1 ст. 112.1 БК РФ определяет, что под просроченной задолженностью по долговым обязательствам субъекта РФ (муниципального образования), возникшей вследствие реше­ний, действий или бездействия органов государственной власти субъекта РФ (органов местного самоуправления), следует пони­мать задолженность субъекта РФ (муниципального образова­ния), образовавшуюся ввиду неисполнения или ненадлежаще­го исполнения в установленный срок долговых обязательств субъекта РФ (муниципального образования).

Подобное определение было закреплено и в ранее действовавшей редакции вышеупомянутой ст. 168.2 комментируемого кодекса.

Нововведением же ст. 112.1 БК РФ является закрепление по­рядка определения объема (размера) просроченной задолженности по долговым обязательствам субъекта РФ (муниципального обра­зования), что служит целям создания большей правовой определен­ности в вопросе определения оснований для введения временной финансовой администрации, ведь исполнение долгового обязатель­ства рассчитано на несколько лет, поэтому необходимо установить — в какой именно части публично-правовым образованием не выпол­нены обязательства перед кредитором.

Так, п. 2 ст. 112.1 БК РФ закрепляет, что в объем просрочен­ной задолженности включается суммарный объем неисполненных в установленный срок долговых обязательств субъекта РФ (муни­ципального образования), срок исполнения которых наступил. За­конодатель конкретизирует, что сюда включается объем обязательств по возврату суммы займа (кредита), по уплате процентов на сумму займа (кредита), иных платежей, предусмотренных условиями займа (кредита), соглашениями (договорами), заключенными от имени субъекта РФ (муниципального образования), объем обязательств по исполнению государственных гарантий субъекта РФ (муници­пальных гарантий) и иных долговых обязательств субъекта РФ (му­ниципальных гарантий).

Кроме того, в объем просроченной задолженности подлежит включению также сумма неустойки (штрафов, пеней) и процентов, начисленных за просрочку исполнения долговых обязательств.

Следует отметить, что в целях обеспечения прозрачности и эф­фективности управления государственным (муниципальным) долгом п. 3 и 4 ст. 121 БК РФ установлено требование об учете информации о просроченной задолженности по исполнению долговых обяза­тельств субъекта РФ (муниципального образования) в государствен­ной долговой книге субъекта РФ (муниципальной долговой книге).

Процедуру отражения в бюджетах соответствующего уровня бюд­жетной системы РФ поступлений от заимствований, погашения госу­дарственного или муниципального долга, возникшего из заимствова­ний, и расходов на его обслуживание регламентируют нормы ст. 113 БК РФ.

В силу того что государственные (муниципальные) заимствова­ния осуществляются с целью покрытия бюджетного дефицита за счет привлечения дополнительных ресурсов (ст. 103 БК РФ), поступле­ния средств от заимствований, как определено в п. 1 ст. 113 БК РФ, учитываются в источниках финансирования дефицита соответству­ющего бюджета. На суммы данных поступлений увеличивается объ­ем названных источников.

В свою очередь, правила отражения в бюджетах соответствующих уровней бюджетной системы РФ расходов на обслуживание долго­вых обязательств закреплены в п. 2 указанной статьи.

Так, все расходы на обслуживание долговых обязательств, вклю­чая дисконт (или разницу между ценой размещения и ценой погаше­ния (выкупа) по государственным и муниципальным ценным бума­гам) учитываются в соответствующем бюджете как расходы на обслу­живание государственного и муниципального долга.

В соответствии с положениями приказа Минфина России от 21.12.2011 № 180н «Об утверждении Указаний о порядке приме­нения бюджетной классификации Российской Федерации», расходы на обслуживание государственного долга РФ отражаются по разде­лу 1300 «Обслуживание государственного и муниципального дол­га», подразделам 1301 «Обслуживание государственного внутреннего и муниципального долга» и 1302 «Обслуживание государственного внешнего долга» классификации расходов бюджетов.

При этом законодателем оговаривается, что на уменьшение рас­ходов на обслуживание государственного или муниципального долга в текущем финансовом году относятся: поступления в соответствую­щий бюджет от размещения государственных или муниципальных ценных бумаг в сумме, превышающей номинальную стоимость; по­ступления в соответствующий бюджет, полученные в качестве на­копленного купонного дохода; разница, возникшая в случае выкупа ценных бумаг по цене ниже цены размещения.

Добавим, что приказом Минфина России от 03.11.2006 № 395 «Об осуществлении отдельных операций со средствами, поступаю­щими от размещения государственных ценных бумаг Российской Федерации, составляющих государственный внутренний долг Рос­сийской Федерации, в соответствии с положениями статьи 113 Бюд­жетного кодекса Российской Федерации» в развитие положений п. 2 ст. 113 БК РФ установлен порядок осуществления операций с дохода­ми, полученными от размещения государственных ценных бумаг РФ в сумме, превышающей номинальную стоимость, а также доходами, полученными в качестве накопленного купонного дохода, подлежа­щими отнесению на уменьшение фактических расходов на обслужи­вание государственного внутреннего долга РФ в текущем году.

Наконец, правила отражения в соответствующем бюджете по­гашения основной суммы долга Российской Федерации, долга субъекта РФ, муниципального долга (т.е. за вычетом всех процентов и иных платежей, относящихся на обслуживание долга), возникшей из государственных или муниципальных заимствований, установле­ны п. 3 ст. 113 БК РФ, в соответствии с которыми погашение основ­ного государственного (муниципального) долга учитывается в ис­точниках финансирования соответствующего бюджета посредством уменьшения указанных источников на сумму погашения.

[ Так, например, согласно приказу Минфина России от 21.12.2011 № 180н «Об утверждении Указаний о порядке применения бюджетной классификации Российской Федерации» опера­ции по погашению государственных (муниципальных) ценных бумаг, номинальная стоимость которых указана в валюте РФ, отражаются по коду 000 01 01 00 00 00 0000 800 классификации источников финансирования дефицитов бюджетов.

^ Обратите внимание: отличные от вышеуказанных правила установлены п. 3 ст. 98.1, п. 3 ст. 99.1, п. 3 ст. 100.1 БК РФ в отношении списания с государственного внутреннего долга России, субъекта РФ, муниципального долга, осуществля­емого посредством уменьшения объема соответствующего долга по видам списываемых долговых обязательств на сумму их списания без отражения сумм списания в источниках финан­сирования дефицита соответствующего бюджета.

Особенности отражения в соответствующем бюджете исполне­ния обязательств по государственным ценным бумагам, выпущен­ным от имени Российской Федерации, предусматривающим в соот­ветствии с условиями их выпуска передачу кредиторам иного, чем денежные средства, имущественного эквивалента, возможность выпуска которых определена ст. 3 Закона № 136-ФЗ, заключаются в следующем. В данном случае размер государственного долга Рос­сии подлежит уменьшению на величину основного долга (рассчи­танную в денежном выражении) по погашаемым таким образом обя­зательствам. В остальном же учет исполнения указанных долговых обязательств производится в соответствии с общими правилами, за­крепленными в п. 2 и 3 ст. 113 БК РФ.

Если предыдущие положения комментируемого кодекса, в част­ности п. 5 ст. 103 и ст. 106, регулировали вопросы предельных объ­емов государственных (муниципальных) заимствований в целом, то нормы ст. 114 БК РФ отдельно регламентируют предельные показате­ли такого вида долговых обязательств в рамках заимствований, как государственные (муниципальные) ценные бумаги.

Отметим, что согласно ч. 1 ст. 2 Закона № 136-ФЗ государ­ственными ценными бумагами признаются ценные бумаги, выпу­щенные от имени России; государственными ценными бумагами субъекта РФ — ценные бумаги, выпущенные от имени субъекта РФ, муниципальными ценными бумагами — ценные бумаги, выпущен­ные от имени муниципального образования.

В ст. 3 названного закона конкретизируется, что государственные и муниципальные ценные бумаги могут быть выпущены в виде обли­гаций или иных ценных бумаг, относящихся к эмиссионным ценным бумагам в соответствии с Федеральным законом «О рынке ценных бумаг», удостоверяющих право их владельца на получение от эми­тента указанных ценных бумаг денежных средств или в зависимости от условий эмиссии ценных бумаг иного имущества, установленных процентов от номинальной стоимости либо иных имущественных прав в сроки, предусмотренные условиями указанной эмиссии.

Согласно п. 1 ст. 114 БК РФ предельные объемы выпуска государ­ственных ценных бумаг РФ по их номинальной стоимости устанав­ливаются Правительством РФ. При этом Правительство РФ долж­но учитывать верхний предел государственного долга РФ, ежегодно устанавливаемый федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период. Другими словами, предельные объемы выпуска государственных ценных бумаг России не должны выходить за рамки установленного законом о бюджете верхнего предела государственного долга России.

В свою очередь, п. 2 ст. 114 БК РФ установлены аналогичные тре­бования относительно предельных показателей выпусков государст­венных ценных бумаг субъекта РФ и муниципальных ценных бумаг.

Так, предельные объемы выпуска государственных ценных бумаг субъекта РФ по их номинальной стоимости на очередной финансо­вый год (очередной финансовый год и плановый период) устанавли­ваются высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ. Стоит заметить, что полномочие по установлению пре­дельных объемов выпуска муниципальных ценных бумаг в соответ­ствии с комментируемым пунктом возложено не на исполнительно- распорядительный орган муниципального образования (как в отно­шении федерального и регионального долга), а на представительный орган муниципального образования.

Указанные органы власти при осуществлении названных полно­мочий должны исходить из верхнего предела государственного долга субъекта РФ (муниципального долга), ежегодно утверждаемого зако­ном (решением) о соответствующем бюджете. Напомним, что верх­ний предел государственного долга субъекта РФ (муниципального долга) устанавливается в соответствии с положениями ст. 107 БК РФ.

[ Примером реализации рассматриваемых положений может служить постановление правительства Москвы от 21.12.2011 № 593-ПП «О выпуске государственных ценных бумаг города Москвы в 2012, 2013 и 2014 годах», которым установлен пре­дельный объем выпуска государственных ценных бумаг г. Мо­сквы — облигаций Городского облигационного (внутреннего) займа в 2012 году — до 39 853 400 000 руб. по номинальной стоимости, в 2013 году — до 142 435 718 000 руб. по номиналь­ной стоимости, в 2014 году — до 153 752 300 000 руб. по но­минальной стоимости. При этом, как следует из ст. 1 Закона г. Москвы «О бюджете города Москвы на 2012 год и плановый период 2013 и 2014 годов», верхний предел государствен­ного внутреннего долга г. Москвы на 1 января 2013 г. уста­новлен в сумме 184 555 330,0 тыс. руб., на 1 января 2014 г. — в сумме 339 280 440 тыс. руб., на 1 января 2015 г. — в сумме 442 121 710 тыс. руб.

Содержащаяся в п. 3 ст. 114 БК РФ норма отсылает при регулиро­вании процедуры эмиссии государственных ценных бумаг России, субъектов РФ, а также муниципальных ценных бумаг к положениям Закона № 136-ФЗ.

Сферой регулирования названного закона, как определено в ст. 1, выступают:

• порядок возникновения в результате осуществления эмиссии государственных и муниципальных ценных бумаг и исполне­ния обязательств Российской Федерации, ее субъектов и му­ниципальных образований;

• процедура эмиссии государственных и муниципальных цен­ных бумаг и особенности их обращения;

• порядок раскрытия информации эмитентами указанных цен­ных бумаг в части, не регламентированной законодательст­вом РФ.

В частности, требования к эмиссии государственных и муници­пальных ценных бумаг урегулированы гл. II данного закона.

Правовой регламентации другого вида долговых обязательств, формирующего государственный (муниципальный) долг, а именно государственной (муниципальной) гарантии, посвящены положения ст. 115-117 БК РФ.

Напомним, что в соответствии с изменениями, внесенными в БК РФ Законом № 63-ФЗ, государственная (муниципальная) га­рантия была исключена из определения понятия «государственные (муниципальные) заимствования» ввиду разного экономического и правового содержания указанных категорий^[40].

При этом ст. 6 была дополнена легальной дефиницией государ­ственной (муниципальной) гарантии, под которой понимается вид долгового обязательства, в силу которого, соответственно, Россия, субъект РФ, муниципальное образование (гарант) обязаны при на­ступлении предусмотренного в гарантии события (гарантийного слу­чая) уплатить лицу, в пользу которого предоставлена гарантия (бене­фициару), по его письменному требованию определенную в обяза­тельстве денежную сумму за счет средств соответствующего бюджета в соответствии с условиями даваемого гарантом обязательства отве­чать за исполнение третьим лицом (принципалом) его обязательств перед бенефициаром.

^^ Как следует из постановления Пленума ВАС РФ «О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации», в силу того что к правоотно­шениям с участием публично-правовых образований согласно п. 2 ст. 124 ГК РФ подлежат применению гражданско-правовые нормы, определяющие участие юридических лиц в отношени­ях, регулируемых гражданским законодательством, если иное не вытекает из закона или особенностей данных субъектов, соответственно, к правоотношениям, возникающим в связи с выдачей государственных (муниципальных) гарантий, помимо норм ст. 115-117 БК РФ применяются также общие положе­ния ГК РФ о способах обеспечения исполнения обязательств (ст. 329), а также в связи со сходством данных правоотношений с отношениями, урегулированными нормами § 5 гл. 23 ГК РФ, — нормы ГК РФ о договоре поручительства (п. 1 ст. 6). Вместе с тем ст. 115-117 БК РФ в соответствии с Законом № 63-ФЗ были изложены в новой редакции, вступившей в силу с 1 января 2008 г. Содержащиеся в них положения более полно регулируют рассматриваемые отношения. На это обращает внимание и ВАС РФ, указывая арбитражным судам, что этим обстоятельством существенно сужается сфера применения норм § 5 гл. 23 ГК РФ о договоре поручительства в порядке аналогии закона к правоотношениям, возникающим в связи с государственными (муниципальными) гарантиями, выдан­ными после 31 декабря 2007 г.

Так, в частности, права публично-правового образования, ис­полнившего государственную или муниципальную гарантию, выданную после 31 декабря 2007 г., определяются в зависи­мости от того, предусматривалось ли гарантией право требо­вания гаранта к принципалу о возмещении сумм, уплаченных гарантом бенефициару (регрессное требование), и было ли обусловлено исполнение государственной или муниципаль­ной гарантии уступкой гаранту прав требования бенефициара к принципалу (п. 5 и 12 ст. 115 БК РФ).

Отметим, что ранее (до внесения соответствующих изменений в БК РФ) ВАС РФ указывалось, что права публично-правового об­разования, исполнившего государственную или муниципальную га­рантию, определяются по аналогии с положениями ст. 365 ГК РФ, применяемыми к договору поручительства.

В новой редакции п. 1 ст. 115 БК РФ устанавливается, что го­сударственной или муниципальной гарантией может обеспечиваться как надлежащее исполнение принципалом его обязательства пе­ред бенефициаром (основного обязательства), так и возмещение ущерба, образовавшегося при наступлении гарантийного случая некоммерческого характера. В последнем случае речь идет, напри­мер, о предоставлении государственных гарантий Российской Фе­дерации по обязательствам страхования военных рисков, рисков угона и других подобных рисков ответственности авиаперевоз­чиков перед третьими лицами, порядок предоставления которых определен постановлением Правительства РФ от 26.05.2005 № 333 «О порядке предоставления государственных гарантий Российской Федерации по обязательствам страхования военных рисков, рисков угона и других подобных рисков ответственности авиаперевозчи­ков перед третьими лицами».

Также п. 1 названной статьи, равно как положениями ст. 361 ГК РФ, предусматривается возможность предоставления государ­ственной или муниципальной гарантии для обеспечения как уже возникших обязательств, так и обязательств, которые возникнут в будущем.

Одностороннее изменение гарантом условий государственной или муниципальной гарантии в силу п. 2 ст. 115 БК РФ запрещено, для этого требуется согласие бенефициара.

Также согласно общему правилу, содержащемуся в п. 2 ст. 115, принадлежащее бенефициару по государственной или муниципаль­ной гарантии право требования к гаранту не может быть передано другому лицу. Исключения из этого общего правила могут быть уста­новлены самой гарантией.

Кроме того, п. 2 ст. 115 БК РФ законодатель устанавливает тре­бование, согласно которому право отзыва государственной или му­ниципальной гарантии гарант может реализовать исключительно по основаниям, указанным в гарантии. В случае отсутствия в гаран­тии условий ее отзыва она признается безотзывной. Поэтому, как следует из п. 5 ст. 115 БК РФ, в государственной или муниципальной гарантии в числе обязательных сведений должно быть, в частности, указано на безотзывность гарантии или условия ее отзыва.

Законодатель устанавливает обязанность соблюдения письмен­ной формы государственной или муниципальной гарантии. В про­тивном случае сделка по предоставлению государственной или му­ниципальной гарантии признается недействительной (ничтожной).

Согласно п. 1 ст. 160 ГК РФ сделка в письменной форме долж­на быть совершена путем составления документа, выражающего ее содержание и подписанного лицом или лицами, совершающими сделку, или должным образом уполномоченными ими лицами. Не­соблюдение простой письменной формы сделки, как следует из п. 3 ст. 162 ГК РФ, влечет ее недействительность. Недействительности сделок (в том числе ничтожных) и ее последствиям посвящен § 2 гл. 9 ГК РФ.

Типовые формы Государственной гарантии Российской Федера­ции и договора о предоставлении Государственной гарантии Россий­ской Федерации по заимствованиям юридических лиц утверждены приказом Минфина России от 31.07.2003 № 233.

Характер ответственности по гарантии определен в п. 4 ст. 115 БК РФ, в соответствии с которым государственные или муниципаль­ные гарантии могут предусматривать субсидиарную или солидарную ответственность гаранта по обеспеченному им обязательству прин­ципала. Стоит заметить, что в ранее действовавшей редакции дан­ной статьи устанавливалась субсидиарная ответственность гаранта дополнительно к ответственности должника по гарантированному им обязательству. Солидарная ответственность гаранта допускалась только в отношении обязательств, составляющих государственный внешний долг РФ.

Так, ВАС РФ в вышеупомянутом постановлении Пленума указал, что арбитражным судам следует учитывать названные положе­ния п. 4 ст. 115 комментируемого кодекса при рассмотрении споров, связанных с государственными или муниципальны­ми гарантиями, предоставленными после 31 декабря 2007 г. При этом суд отметил, что если предоставленная после ука­занной даты государственная или муниципальная гарантия не содержит условия о характере ответственности гаранта, то применительно к п. 1 ст. 363 ГК РФ ответственность гаранта является солидарной.

Субсидиарной и солидарной ответственности посвящены, соот­ветственно, нормы ст. 399 и 323 ГК РФ.

Так, согласно п. 1 ст. 399 ГК РФ до предъявления требований к лицу, которое в соответствии с законом, иными правовыми актами или условиями обязательства несет ответственность дополнительно к ответственности другого лица, являющегося основным должни­ком (субсидиарную ответственность), кредитор должен предъявить требование к основному должнику. Если основной должник отка­зался удовлетворить требование кредитора или кредитор не получил от него в разумный срок ответ на предъявленное требование, это требование может быть предъявлено лицу, несущему субсидиарную ответственность.

Согласно ст. 323 ГК РФ при солидарной обязанности должников кредитор вправе требовать исполнения и от всех должников совмест­но, и от любого из них в отдельности, притом как полностью, так и в части долга. В случае если кредитор не получил полного удовлетво­рения от одного из солидарных должников, он имеет право требо­вать недополученное от остальных солидарных должников. Солидар­ные должники остаются обязанными до тех пор, пока обязательство не исполнено полностью.

Предыдущая редакция БК РФ практически не определяла предъ­являемые к условиям гарантии требования, которые должны содер­жаться в ее тексте. Закон № 63-ФЗ восполнил эти пробелы, и теперь п. 5 ст. 115 определен достаточно широкий перечень обязательных сведений, подлежащих указанию в государственной или муници­пальной гарантии. Данный перечень является открытым, и вклю­чению в государственную гарантию подлежат иные условия и све­дения, определенные БК РФ, правовыми актами гаранта, актами органа, выдающего гарантию от имени гаранта. В частности, как указывалось в п. 2 ст. 115 комментируемого кодекса, для передачи принадлежащего бенефициару по государственной или муниципаль­ной гарантии права требования к гаранту другому лицу в гарантии должно быть предусмотрено условие такой передачи. Следует доба­вить, что указанные требования фактически служат дополнительной гарантией сохранения бюджетных средств.

Показательным в этом плане является постановление ФАС Се­веро-Западного округа от 01.02.2010 по делу № А66-3556/2009, из которого следует, что в кассационном порядке судом было отказано закрытому акционерному обществу «ЦРТС УИС „Ав­токомплект-Комплекс"» в удовлетворении иска о взыскании с муниципального образования «Молоковский район» Тверской области в лице финансового отдела Администрации района за счет средств казны муниципального образования задолжен­ности по заключенному с муниципальным унитарным предприя­тием «Молоковские коммунальные системы» договору поставки мазута, поскольку из анализа гарантийного письма Админи­страции от 23.05.2008 № 424 не представляется возможным сделать однозначный вывод о том, что обществу была выдана муниципальная гарантия, по своей форме и содержанию со­ответствующая требованиям БК РФ (ст. 115-117). В выданном Администрацией гарантийном письме, указывающем на вне­сение в расходную часть бюджета района погашение убытков предприятия в сумме 6 735 598 руб., являющейся задолжен­ностью перед поставщиками мазута, с последующим погаше­нием долга до 1 августа 2008 г., в частности, отсутствовали такие обязательные сведения, предусмотренные п. 5 ст. 115 БК РФ, как: определение гарантийного случая; безотзывность гарантии или условия ее отзыва; основания для выдачи гаран­тии; вступление в силу (дата выдачи) гарантии; срок действия гарантии; порядок и условия сокращения предельной суммы гарантии при исполнении гарантии и (или) исполнении обяза­тельств принципала, обеспеченных гарантией; наличие или от­сутствие права требования гаранта к принципалу о возмещении сумм, уплаченных гарантом бенефициару по государственной

или муниципальной гарантии (регрессное требование гаранта к принципалу, регресс).

Пунктом 6 ст. 115 БК РФ установлен порядок вступления в силу и срок действия государственной или муниципальной гарантии. Так, вступление в силу государственной или муниципальной гарантии может быть определено календарной датой или наступлением со­бытия (условия), которое может произойти в будущем (в частности, возникновение обязательства в будущем). Срок действия государст­венной или муниципальной гарантии, т.е. срок, в течение которого бенефициар вправе представить гаранту к удовлетворению требова­ние об уплате денежной суммы по государственной или муниципаль­ной гарантии, определяется условиями гарантии. Соответственно, вступление в силу (дата выдачи) гарантии и срок ее действия явля­ются сведениями, подлежащими согласно п. 5 ст. 115 БК РФ обяза­тельному включению в условия государственной или муниципаль­ной гарантии.

Порядок и условия удовлетворения гарантом требований бене­фициара об уплате денежной суммы по государственной или муни­ципальной гарантии установлены п. 7—9 ст. 115 комментируемого кодекса.

Так, бенефициар должен представить требование об уплате де­нежной суммы по государственной или муниципальной гарантии гаранту в письменной форме с приложением указанных в гарантии документов. Гарант, в свою очередь, по получении требования бе­нефициара обязан уведомить об этом принципала и передать ему копии требования со всеми относящимися к нему документами. Да­лее гарант рассматривает требования бенефициара с приложенны­ми к нему документами в срок, определенный в гарантии, для того чтобы установить, соответствуют ли это требование и приложенные к нему документы условиям гарантии. В случае если требование бе­нефициара или приложенные к нему документы не соответствуют условиям государственной или муниципальной гарантии, то соглас­но п. 9 ст. 115 требование бенефициара признается необоснованным и гарант отказывает бенефициару в удовлетворении его требования. В указанном п. 9 содержатся и иные основания для отказа бенефи­циару в удовлетворении его требований. Их перечень является за­крытым. В случае принятия решения об отказе в удовлетворении требований гарант должен в обязательном порядке уведомить об этом бенефициара. В случае же признания требования бенефициара обоснованным гарант обязан исполнить обязательство по государст­венной или муниципальной гарантии в срок, установленный в соот­ветствующей гарантии.

Стоит заметить, что подобный порядок удовлетворения (неудов­летворения) требования бенефициара об уплате денежной суммы по гарантии предусмотрен положениями ст. 374—376 ГК РФ в отно­шении банковской гарантии.

Кроме того, п. 9 ст. 115 БК РФ аналогично нормам ст. 364 ГК РФ о договоре поручительства закреплено право гаранта выдвигать про­тив требования бенефициара возражения, которые мог бы пред­ставить принципал, если иное не вытекает из условий гарантии. При этом гарант не теряет право на эти возражения даже в том слу­чае, если принципал от них отказался или признал свой долг.

Законодатель устанавливает предел обязательства гаранта по вы­данной государственной или муниципальной гарантии, что являет­ся важным фактором сохранения бюджетных средств. Так, преду­смотренное гарантией обязательство гаранта перед бенефициаром ограничивается уплатой суммы не исполненных на момент предъ­явления требования бенефициара обязательств принципала, обе­спеченных гарантией. При этом верхним пределом выступает сумма, на которую выдана гарантия. Объем обязательств гаранта по гаран­тии и предельная сумма гарантии в соответствии с п. 5 ст. 115 БК РФ в обязательном порядке указываются в государственной или муни­ципальной гарантии.

В п. 11 ст. 115 комментируемого кодекса установлен перечень слу­чаев, при которых обязательство гаранта перед бенефициаром по го­сударственной или муниципальной гарантии прекращается. Данный перечень, в отличие от перечня случаев, установленного п. 1 ст. 378 ГК РФ в отношении банковской гарантии, является открытым, и га­рантией могут быть установлены и иные основания прекращения обязательств гаранта перед бенефициаром.

Прекратившиеся долговые обязательства по государственным (муниципальным) гарантиям (за исключением случая прекращения обязательства исполнением гаранта) списываются с государствен­ного (муниципального) долга в соответствии с положениями ст. 98.1, 99.1 и 100.1 комментируемого кодекса.

Также законодателем в вышеуказанном п. 11 установлено, что удержание бенефициаром государственной или муниципальной га­рантии после прекращения обязательств гаранта по ней не сохраня­ет за бенефициаром каких-либо прав по этой гарантии. Подобная норма содержится и в п. 1 ст. 378 ГК РФ, регламентирующей воп­росы прекращения банковской гарантии.

Пунктом 12 ст. 115 БК РФ определен новый по сравнению ранее действовавшим порядок отражения в соответствующем бюджете ис­полнения публично-правовым образованием обязательства по пре­доставленной государственной или муниципальной гарантии.

Так, в случае если исполнение гарантом государственной или му­ниципальной гарантии ведет к возникновению права регрессного требования гаранта к принципалу либо обусловлено уступкой га­ранту прав требования к принципалу, исполнение таких гарантий учитывается в источниках финансирования дефицита соответству­ющего бюджета¹. В обратном же случае — в составе расходов соот­ветствующего бюджета.

Средства же, полученные гарантом в счет возмещения гаранту в порядке регресса сумм, уплаченных гарантом во исполнение (ча­стичное исполнение) обязательств по гарантии, а также в счет испол­нения обязательств, права требования по которым перешли от бене­фициара к гаранту, отражаются как возврат бюджетных кредитов.

Так, согласно приказу Минфина России от 21.12.2011 № 180н «Об утверждении Указаний о порядке применения бюджетной клас­сификации Российской Федерации» операции по исполнению го­сударственных и муниципальных гарантий в валюте РФ в случае, если исполнение гарантом государственных и муниципальных га­рантий ведет к возникновению права регрессного требования га­ранта к принципалу либо обусловлено уступкой гаранту прав требо­вания к принципалу, отражаются по коду 000 01 06 04 00 00 0000 800 классификации источников финансирования дефицитов бюджетов. Бюджетные ассигнования, направляемые на исполнение государст­венных гарантий РФ, в случае если исполнение гарантом государ­ственных гарантий не ведет к возникновению права регрессного требования гаранта к принципалу либо не обусловлено уступкой га­ранту прав требования к принципалу, отражаются по целевой статье

Уступке прав требования посвящены положения § 1 гл. 24 ГК РФ. Так, согласно п. 1 ст. 382 ГК РФ право (требование), принадлежащее кредитору на основании обязательства, может быть передано им другому лицу по сделке (успупка требова­ния) или перейти к другому лицу на основании закона.

классификации расходов бюджетов 092 03 03. И наконец, операции по возврату бюджетных кредитов, предоставляемых внутри страны в валюте РФ, учитываются по коду 000 01 06 05 00 00 0000 600 класси­фикации источников финансирования дефицитов бюджетов.

Ряд особенностей предоставления государственной или муниципаль­ной гарантии, предоставляемой в обеспечение исполнения обязательств, по которым невозможно установить бенефициара (лицо, в пользу ко­торого предоставлена гарантия) в момент предоставления гарантии, либо бенефициарами является неопределенный круг лиц, урегулирован нормами ст. 115.1 комментируемого кодекса. Следует отметить, что детальная регламентация законодателем различных обстоятельств в сфере предоставления государственных или муниципальных га­рантий обеспечивает более действенный контроль за выделением и использованием средств соответствующего бюджета.

Так, в частности, изъятием из общего правила, установленного п. 7 ст. 115 комментируемого кодекса, является положение п. 2 ст. 115.1 БК РФ о том, что договором о предоставлении государственной (му­ниципальной) гарантии в обеспечение исполнения обязательств, по которым невозможно установить бенефициара в момент предо­ставления гарантии либо бенефициарами является неопределенный круг лиц, может предусматриваться условие, согласно которому тре­бование об уплате денежной суммы по гарантии (требование об ис­полнении гарантии) предъявляется к гаранту принципалом, тогда как по общему правилу данное требование представляется гаранту бенефициаром.

При этом в п. 4 ст. 115.1 БК РФ содержится оговорка, что в осталь­ном, если иное не вытекает из положений данной статьи или особен­ностей и существа государственной или муниципальной гарантии, предоставляемой в обеспечение исполнения обязательств, по которым невозможно установить бенефициара в момент предоставления гаран­тии, либо бенефициарами является неопределенный круг лиц, к рас­сматриваемым отношениям применяются общие правила о государст­венной или муниципальной гарантии, установленные ст. 115 БК РФ.

Нововведениями Закона № 63-ФЗ являются нормы ст. 115.2 БК РФ, закрепившие общий порядок и условия предоставления госу­дарственных или муниципальных гарантий.

Обратите внимание: характерный для государственной или и муниципальной гарантии односторонний порядок опреде­ления публично-правовым образованием условий предо­ставления гарантии и детальная регламентация процедуры предоставления гарантий государства или муниципального образования призваны обеспечить недопущение злоупотре­блений и нарушений законодательства в указанной сфере, а также эффективное использование бюджетных средств в целях финансирования наиболее значимых социальных по­требностей.

Предоставление государственных или муниципальных заимство­ваний в силу п. 1 ст. 115.2 БК РФ осуществляется на основании сле­дующих документов:

_• федерального закона, закона субъекта РФ, решения предста­вительного органа муниципального образования о соответ­ствующем бюджете на очередной финансовый год (очередной финансовый год и плановый период). Так, Законом № 371-ФЗ установлен верхний предел государственного долга РФ по го­сударственным гарантиям и утверждены Программы государ­ственных гарантий Российской Федерации в национальной и иностранной валютах;

_• решений Правительства РФ, высшего исполнительного орга­на государственной власти субъекта РФ, местной администра­ции муниципального образования. В силу п. 1 ст. 116 и п. 1 и 2 ст. 117 БК РФ указанные решения принимаются в пределах общей суммы предоставляемых гарантий, указанных в законе (решении) о соответствующем бюджете;

_• договора о предоставлении государственной или муниципаль­ной гарантии.

Также в п. 1 ст. 115.2 БК РФ установлен закрытый перечень усло­вий предоставления государственных или муниципальных гарантий. К таковым относятся следующие.

I. Проведение анализа финансового состояния принципала.

В п. 3 ст. 115.2 предусматривается, что анализ финансового со­стояния принципала осуществляется, соответственно, Минфином России, финансовым органом субъекта РФ, финансовым органом муниципального образования. При этом порядок проведения на­званного анализа утверждается вышеперечисленными органами.

[ В связи с этим примером может служить постановление Ми­нистерства финансов Рязанской области от 31.12.2008 № 15

«О порядке проведения анализа финансового состояния принципала», которым закреплен порядок проведения анали­за финансового состояния принципала — юридического лица (приложение № 1), а также принципала — муниципального об­разования Рязанской области (приложение № 2).

Так, анализ финансового состояния принципала — юридического лица включает в себя анализ и оценку имущественного потенциала принципала (стоимость, структура и источники формирования иму­щества), расчет стоимости чистых активов (для акционерных об­ществ), определение показателей финансовых индикаторов. В свою очередь, анализ финансового состояния принципала — муниципаль­ного образования заключается в анализе исполнения бюджета муни­ципального образования на последнюю отчетную дату текущего года и за два предыдущих финансовых года. Его основной целью является получение объективной оценки его финансовой устойчивости и со­ответствия местного бюджета требованиям БК РФ.

^ Статьей 3 Закона Рязанской области от 06.08.2008 № 83-03 «О предоставлении государственных гарантий Рязанской об­ласти» определено, что государственные гарантии Рязанской области в соответствии с БК РФ не предоставляются принци­палам, имеющим неудовлетворительное финансовое состо­яние по результатам анализа, проведенного Министерством финансов Рязанской области.

Не требуется обязательного проведения анализа финансового состояния принципала при предоставлении государственной или муниципальной гарантии для обеспечения обязательств по возме­щению ущерба, образовавшегося при наступлении гарантийного случая некоммерческого характера, а также государственной или му­ниципальной гарантии, не предусматривающей права регрессного требования гаранта к принципалу.

II. Предоставление принципалом обеспечения исполнения обяза­тельств принципала по удовлетворению регрессного требования к прин­ципалу в связи с исполнением в полном объеме или в какой-либо части гарантии. Данное обеспечение должно соответствовать нормам ст. 93.2 комментируемого кодекса, закрепляющим обязанность предоставле­ния получателем бюджетного кредита обеспечения исполнения своего обязательства по возврату указанного кредита, а также положениям гражданского законодательства, в том числе гл. 23 ГК РФ.

Исключение из названного правила составляет случай, когда принципалом, т.е. должником по основному обязательству, являет­ся Россия, субъект РФ. Если же в качестве принципала выступает муниципальное образование, то законодатель оговаривает, что толь­ко в случаях, установленных бюджетным законодательством РФ, государственные гарантии России, государственные гарантии субъекта РФ могут быть предоставлены без обеспечения обязатель­ства по удовлетворению регрессного требования гаранта к принци­палу в связи с исполнением гарантии.

Кроме того, при предоставлении государственной или муници­пальной гарантии для обеспечения обязательств по возмещению ущерба, образовавшегося при наступлении гарантийного случая не­коммерческого характера, а также государственной или муниципаль­ной гарантии без права регрессного требования гаранта к принципа­лу обеспечение исполнения обязательств принципала перед гаран­том, которые могут возникнуть в связи с предъявлением гарантом регрессных требований к принципалу, не требуется.

III. Отсутствие у принципала, его поручителей (гарантов) просро­ченной задолженности перед, соответственно, Российской Федерацией, субъектом РФ, муниципальным образованием, по обязательным пла­тежам в бюджетную систему РФ, а также неурегулированных обя­зательств по государственным или муниципальным гарантиям, ранее предоставленным, соответственно, России, субъекту РФ, муниципаль­ному образованию. Подобное требование закреплено в п. 1 ст. 93.2 комментируемого кодекса в отношении получателей бюджетного кредита. Оно, как видится, служит дополнительной гарантией со­хранения бюджетных средств.

Следует учитывать, что несоблюдение предусмотренных п. 1 ст. 115.2 БК РФ условий предоставления государственных (муници­пальных) гарантий является в силу ст. 167, 168, 422 ГК РФ основанием для признания сделки по предоставлению гарантии недействитель­ной (ничтожной), что подтверждается судебно-арбитражной прак­тикой (см., например, постановления Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 13.06.2012 № 17АП-4969/2012-АК по делу № А60-56158/2011, Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 12.01.2010 № 15АП-10909/2009 по делу № А32-12829/2009, ФАС Северо-Кавказского округа от 08.04.2010 по делу № А32-12829/2009).

Вместе с тем в правоприменительной практике можно встретить и противные вышеназванной позиции выводы.

^^ Так, например, в постановлении Первого арбитражного апел­ляционного суда от 07.10.2011 по делу № А11-2268/2011 суд счел неосновательным довод местной администрации о ни­чтожности спорной сделки по предоставлению муниципальной гарантии ввиду несоблюдения условия о проведении проверки финансового состояния муниципального унитарного пред­приятия «Жилэкс» (принципала), указав, что данное обсто­ятельство свидетельствует лишь о нарушении процедуры совершения названной сделки, но не является основанием для признания ее недействительной. С названной позицией трудно согласиться.

Пунктом 2 ст. 115.2 БК РФ предусматривается, что предостав­лению государственной или муниципальной гарантии, а также за­ключению договора о предоставлении государственной или муни­ципальной гарантии предшествует предоставление принципалом в орган, осуществляющий предоставление, соответственно, государ­ственных гарантий России, государственных гарантий субъектов РФ или муниципальных гарантий, документов согласно перечню, уста­навливаемому данным органом.

[ Так, например, правительством Санкт-Петербурга, которое в силу п. 1 ст. 117 комментируемого кодекса вправе предостав­лять государственные гарантии субъекта РФ (в данном случае от имени Санкт-Петербурга), в приложении № 1 к постановле­нию от 31.03.2009 № 344 «О предоставлении государственных гарантий Санкт-Петербурга» утвержден вышеназванный пере­чень документов, в составе которых значатся:

• заявление принципала о предоставлении государственной гарантии Санкт-Петербурга (в произвольной форме на фир­менном бланке принципала, подписанное руководителем, с указанием фамилии, инициалов и контактного телефона от­ветственного лица);

• нотариально заверенные копии следующих документов:

> устава (положения) принципала, а также всех изменений и дополнений к нему;

> учредительного договора или решения уполномоченного органа о создании принципала;

> свидетельства (решения) о государственной регистрации принципала;

> выписки из Единого государственного реестра юридиче­ских лиц, сформированной выдавшим ее налоговым ор­ганом не позднее чем за шесть месяцев до даты ее пред­ставления на получение государственной гарантии Санкт- Петербурга;

> свидетельства о постановке принципала на учет в налого­вом органе;

> лицензии на осуществление хозяйственной деятельности в случае, если в соответствии с федеральным законода­тельством для занятия соответствующим видом деятель­ности необходима лицензия;

• копии документов, подтверждающих полномочия должност­ных лиц принципала на заключение соответствующих до­говоров;

• копии бухгалтерских отчетов принципала за последние два завершенных финансовых года в утвержденных Минфином России формах;

• копии бухгалтерских отчетов принципала за последний от­четный период, предшествующий дате подачи документов, в утвержденных Минфином России формах;

• нотариально заверенная копия аудиторского заключения, подтверждающего достоверность бухгалтерской отчетности принципала за последний финансовый год (распространяет­ся на экономические субъекты, подлежащие в соответствии с законодательством РФ обязательной ежегодной аудитор­ской проверке);

• справка об отсутствии задолженности по налоговым и иным обязательным платежам в бюджеты всех уровней и внебюд­жетные фонды;

• расчет стоимости чистых активов принципала на начало теку­щего года и на последнюю отчетную дату;

• бизнес-план инвестиционного проекта, а также пояснитель­ная записка;

• документы, являющиеся обеспечением исполнения обяза­тельств принципала по удовлетворению регрессного требо­вания к принципалу в связи с исполнением гарантом в пол­ном объеме или в какой-либо части государственной гаран­тии Санкт-Петербурга;

• проект кредитного договора с кредитной организацией, пре­доставляющей кредит принципалу.

Законодатель в п. 4 ст. 115.2 БК РФ устанавливает, что в обяза­тельном порядке предусматриваются законом (решением) о соот­ветствующем бюджете бюджетные ассигнования (т.е. предельные объемы денежных средств, предусмотренных в соответствующем финансовом году для исполнения бюджетных обязательств) на воз­можное исполнение выданных государственных гарантий РФ, госу­дарственных гарантий субъекта РФ, муниципальных гарантий (т.е. в случае наступления предусмотренного в гарантии гарантийного случая). Напомним, что в силу пп. 5 п. 1 ст. 110.2 и пп. 6 п. 1 ст. 108.1 БК РФ общий объем бюджетных ассигнований, направляемых на обозначенные цели, указывается в программах государственных гарантий РФ, соответственно, в национальной и иностранной ва­лютах, а также в программах государственных гарантий субъекта РФ и муниципальных гарантий в валюте РФ.

[ Так, согласно Закону № 371-Ф3 в составе Программы государ­ственных гарантий Российской Федерации в валюте Российской Федерации на 2012 год утвержден общий объем бюджетных ассигнований, предусмотренных на исполнение государствен­ных гарантий РФ по возможным гарантийным случаям, в 2012 году, в том числе за счет источников финансирования дефицита федерального бюджета в сумме 92 844,2 млн руб., за счет рас­ходов федерального бюджета в сумме 3 320,0 млн руб.

Законодателем предоставлено право, соответственно, России, субъекту РФ, муниципальному образованию привлекать агентов в целях предоставления и исполнения государственных или муници­пальных гарантий, а также ведения аналитического учета принципа­ла, его поручителей (гарантов) и иных лиц в связи с предоставлением и исполнением государственных или муниципальных гарантий. На­званных агентов уполномочено назначать, соответственно, Прави­тельство РФ, высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ, местная администрация муниципального образования.

Как следует из ч. 5 ст. 21 Закона № 371-ФЗ, по поручению Пра­вительства РФ функции агентов Правительства РФ, в том числе по представлению интересов России в судах, могут выполнять сле­дующие организации: Внешэкономбанк, открытое акционерное общество «Российской Банк поддержки малого и среднего пред­принимательства», открытое акционерное общество «Российский Сельскохозяйственный банк», закрытое акционерное общество «Росэксимбанк», открытое акционерное общество «Росагроснаб». Названные организации наделены соответствующими функциями распоряжением Правительства РФ от 30.12.2011 № 2464-р «Об аген­тах Правительства Российской Федерации, имеющих право пред­ставлять интересы Российской Федерации в судах».

Если ст. 115.2 комментируемого кодекса регламентирует общий порядок предоставления государственных и муниципальных га­рантий, то положения ст. 116 и 117 БК РФ детализируют порядок предоставления государственных гарантий России и порядок предо­ставления государственных гарантий субъектов РФ, муниципальных гарантий соответственно.

Как было указано выше, в соответствии с п. 1 ст. 115.2 БК РФ, государственные гарантии России предоставляются на основании федерального закона о федеральном бюджете на очередной финан­совый год и плановый период, решения Правительства РФ, а также договора о предоставлении государственной гарантии.

Пункт 1 ст. 116 БК РФ конкретизирует, что решение о предостав­лении государственных гарантий РФ принимается в форме акта Пра­вительства РФ. При этом указанный акт должен соответствовать федеральному закону о федеральном бюджете на соответствующий финансовый год и плановый период, которым, в том числе, утверж­дается верхний предел государственного долга РФ по государствен­ным гарантиям и программы государственных гарантий РФ в нацио­нальной и иностранной валютах.

Отметим, что в силу ст. 23 Федерального конституционного за­кона «О Правительстве Российской Федерации» на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных конституционных за­конов, федеральных законов, нормативных указов Президента РФ Правительство РФ издает постановления и распоряжения, первые из которых имеют нормативный характер, а вторые — не имеют та­кового и издаются по оперативным и другим текущим вопросам. В рассматриваемом нами случае акт Правительства РФ о предостав­лении государственных гарантий России издается в форме распоря­жения. Примером может служить распоряжение Правительства РФ от 08.08.2012 № 1433-р «О предоставлении в 2012 году государствен­ных гарантий Российской Федерации по кредитам, привлекаемым организациями оборонно-промышленного комплекса для целей вы­полнения государственного оборонного заказа».

Также п. 1 ст. 116 БК РФ предусмотрено право Минфина Рос­сии принимать решения о предоставлении государственных гаран­тий РФ в размерах и в случаях, установленных федеральным законом о федеральном бюджете на соответствующий год и плановый период и принятыми в соответствии с ними актами Правительства РФ.

Так, согласно ч. 7 ст. 15 Закона № 371-Ф3 Правительство РФ вправе в 2012 году в пределах сумм, определенных Программой госу­дарственных гарантий Российской Федерации в валюте Российской Федерации на 2012 год, предоставить Минфину России право приня­тия решений о предоставлении государственных гарантий РФ в ва­люте РФ по кредитам либо облигационным займам, привлекаемым юридическими лицами, отобранными в порядке, установленном Правительством РФ, на цели, определенные Правительством РФ. Как следует из п. 3 постановления Правительства РФ от 14.08.2012 № 825 «О порядке предоставления в 2012 году государственных га­рантий Российской Федерации по кредитам либо облигационным займам, привлекаемым юридическими лицами на цели, установ­ленные Правительством Российской Федерации в рамках мер, на­правленных на повышение устойчивости экономического развития при ухудшении ситуации на финансовых рынках», Минфин России наделен правом принятия решений о предоставлении в 2012 году га­рантий в соответствии с утвержденными Правилами.

Кроме того, в вышеупомянутом п. 1 ст. 116 БК РФ определяются требования к содержанию акта Правительства РФ (акта Минфина России).

Полномочия Минфина России в отношении предоставления го­сударственных гарантий России закреплены в п. 2 ст. 116 БК РФ. В соответствии с ними Минфин России от имени Российской Феде­рации совершает следующее:

_• заключает договоры о предоставлении государственных га­рантий России, об обеспечении исполнения принципалом его возможных будущих обязательств по возмещению гаранту в порядке регресса сумм, уплаченных гарантом во исполне­ние (частичное исполнение) обязательств по гарантии, о пере­уступке гаранту прав требования бенефициара к принципалу, иные договоры (соглашения);

_• выдает государственные гарантии РФ.

Названные полномочия нашли свое отражение также в ст. 165 БК РФ и в пп. 5.3.13 постановления Правительства РФ «О Мини­стерстве финансов Российской Федерации».

Следует отметить, что такими полномочиями Минфин России может быть наделен актом Правительства РФ или актом самого же Минфина России в случае, определенном в п. 1 ст. 116 БК РФ.

[ Так, например, в п. 2 распоряжения Правительства РФ «О пре­доставлении в 2012 году государственных гарантий Россий­ской Федерации по кредитам, привлекаемым организациями оборонно-промышленного комплекса для целей выполнения государственного оборонного заказа» закреплено полномо­чие Минфина России заключать в 2012 году с юридическими лицами, указанными в приложении к данному распоряжению, договоры о предоставлении государственных гарантий РФ в соответствии с Правилами предоставления в 2011-2012 годах государственных гарантий Российской Федерации по креди­там, привлекаемым организациями оборонно-промышленного комплекса для целей выполнения (реализации) государствен­ного оборонного заказа, утвержденными постановлением Пра­вительства РФ от 31.12.2010 № 1215.

Законодателем установлены два варианта определения поряд­ка и сроков возмещения принципалом гаранту в порядке регресса сумм, уплаченных гарантом во исполнение (частичное исполнение) обязательств по гарантии: в договоре между гарантом и принципа­лом либо в отсутствие соглашения сторон по этим вопросам — в тре­бовании гаранта. Аналогичное правило закреплено и в п. 3 ст. 117 БК РФ, посвященной предоставлению государственных гарантий субъектов РФ и муниципальных гарантий.

Пунктом 3 ст. 116 БК РФ установлено ограничение на выдачу гарантий по кругу лиц, в соответствии с которым государственные гарантии РФ не могут предоставляться для обеспечения исполне­ния обязательств государственных или муниципальных унитарных предприятий. Данный запрет не распространяется на предоставле­ние государственных гарантий РФ для обеспечения исполнения обя­зательств федеральных государственных унитарных предприятий.

Общая сумма обязательств, вытекающих из государственных гаран­тий РФ в национальной и иностранной валютах, включается согласно п. 4 ст. 116 БК РФ, соответственно, в состав государственного внутрен­него долга и государственного внешнего долга России, что корреспон­дирует с нормами пп. 4 п. 4 и пп. 3 п. 5 ст. 98 комментируемого кодекса.

Как было отмечено выше, положения ст. 117 БК РФ детализиру­ют общий порядок предоставления государственных и муниципальных гарантий, закрепленный в ст. 115.2 БК РФ, применительно к предо­ставлению государственных гарантий субъектов РФ и гарантий му­ниципальных образований.

Пунктами 1—2 ст. 117 БК РФ определено, что решение о предо­ставлении государственных гарантий субъекта РФ (муниципальных гарантий) принимает от имени субъекта РФ (муниципального об­разования) высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ (местная администрация муниципального образова­ния). При этом полномочия названных органов власти по предо­ставлению государственных (муниципальных) гарантий ограничены общей суммой предоставляемых гарантий, утвержденной в законе (решении) о бюджете на очередной финансовый год (очередной фи­нансовый год и плановый период).

Обратим внимание на то, что из судебной практики¹ следует, что неутверждение законодательным (представительным) органом го­сударственной власти субъекта РФ (представительным органом му­ниципального образования) в законе (решении) о соответствующем бюджете на очередной финансовый год (очередной финансовый год и плановый период) общей суммы предоставляемых государствен­ных гарантий субъекта РФ не влечет ничтожность сделки по пре­доставлению гарантии, поскольку предельный объем государствен­ного долга субъекта РФ (муниципального долга) в силу положений ст. 107 БК РФ ограничен общим годовым объемом доходов бюджета субъекта РФ (местного бюджета) без учета утвержденного объема безвозмездных поступлений (и/или поступлений налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений).

^^ Названные выводы судов основываются на позиции, сформули­рованной в постановлении Пленума ВАС РФ от 26.02.2009 № 17 «О внесении дополнений в постановление Пленума Высшего

См.: Постановления Первого арбитражного апелляционного суда от 07.10.2011 по делу № А11-2268/2011; Седьмого арбитражного апелляционного суда от 18.08.2011 № 07АП-5876/11 по делу А03-1760/2011; ФАС Московского округа от 14.04.2011 № КГ-А41/2817-11 по делу № А41-7797/10.

Арбитражного Суда Российской Федерации от 22.06.2006 № 23 „О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации"», согласно которой суд не указывает на ничтожность сделок по предоставлению госу­дарственных гарантий (муниципальных) гарантий, совершенных в случае неустановления в законе (решении) о соответствующем бюджете предельного объема государственного (муниципально­го) долга и общей суммы предоставляемых гарантий.

Вместе с тем следует иметь в виду, что предоставление государ­ственной (муниципальной) гарантии с превышением установлен­ного законом (решением) о соответствующем бюджете предельного объема государственного долга субъекта РФ (муниципального долга) в соответствии с п. 4 ст. 107 комментируемого кодекса признается нарушением бюджетного законодательства РФ и влечет применение мер принуждения, перечень которых установлен в ст. 282 БК РФ.

Пунктами 1—2 ст. 117 БК РФ также установлено, что предостав­ление государственных гарантий субъекта РФ (муниципальных гарантий) должно осуществляться в соответствии с положениями комментируемого кодекса, как представляется, главным образом ст. 115—115.2, и в порядке, установленном законом субъекта РФ (му­ниципальными правовыми актами).

[ Так, например, порядок предоставления государственных га­рантий Санкт-Петербурга регламентирован ст. 42 Закона Санкт- Петербурга «О бюджетном процессе в Санкт-Петербурге», в соответствии с которой предоставление государственных гарантий Санкт-Петербурга осуществляется Правительством Санкт-Петербурга на основании закона Санкт-Петербурга о бюджете на очередной финансовый год и плановый период, решения (нормативного правового акта) Правительства Санкт- Петербурга, а также договора о предоставлении государст­венной гарантии Санкт-Петербурга при выполнении условий, установленных БК РФ. В развитие данной нормы и положений ст. 115.2 и 117 БК РФ постановлением Правительства Санкт- Петербурга «О предоставлении государственных гарантий Санкт-Петербурга» утверждены Перечень документов, подле­жащих представлению принципалом для предоставления госу­дарственной гарантии Санкт-Петербурга и заключения договора о предоставлении государственной гарантии Санкт-Петербурга (приложение № 1), Порядок организации деятельности испол­нительных органов государственной власти Санкт-Петербурга при предоставлении, оформлении и исполнении государст­венной гарантии Санкт-Петербурга (приложение № 2), типовая форма государственной гарантии Санкт-Петербурга и договора о предоставлении государственной гарантии Санкт-Петербурга.

К полномочиям высшего исполнительного органа государствен­ной власти субъекта РФ (местной администрации муниципального образования) в отношении предоставления государственных (муни­ципальных) гарантий законодатель относит:

• заключение договоров о предоставлении государственных га­рантий субъекта РФ (муниципальных гарантий), об обеспече­нии исполнения принципалом его возможных будущих обя­зательств по возмещению гаранту в порядке регресса сумм, уплаченных гарантом во исполнение (частичное исполнение) обязательств по гарантии;

• выдачу государственных гарантий субъекта РФ (муниципаль­ных гарантий).

Обратите внимание: на федеральном уровне в соответствии с положениями ст. 116 комментируемого кодекса решение о предоставлении государственных гарантий России в опреде­ленных законом случаях правомочен принимать финансовый орган. Также именно финансовый орган заключает вышеназ­ванные договоры и выдает государственные гарантии РФ.

Правовая норма, содержащаяся в п. 4 ст. 117 БК РФ, по сути, повторяет положения п. 4 ст. 99 БК РФ, предусматривая, что об­щая сумма обязательств, вытекающих из государственных гаран­тий субъекта РФ в валюте РФ, а также государственных гарантий субъекта РФ в иностранной валюте, предоставляемых Российской Федерации в рамках использования целевых иностранных кредитов (заимствований) (п. 2 ст. 104), включается в состав государственного внутреннего долга субъекта РФ как вид долгового обязательства.

При этом не совсем понятно, по какой причине законодатель не касается обязательств по государственным гарантиям субъекта РФ в иностранной валюте, которые в соответствии с пп. 3 п. 5 ст. 99 включены в объем государственного внешнего долга субъекта РФ.

В ст. 117 БК РФ содержится аналогичное правило в отношении муниципальных гарантий в валюте РФ и муниципальных гарантий в иностранной валюте, предоставляемых России в рамках использо­вания целевых иностранных кредитов (заимствований) (п. 2 ст. 104). Общая сумма обязательств, вытекающих из таких гарантий, включа­ется в состав муниципального долга как вид долгового обязательства.

Обслуживанию государственного (муниципального) долга, высту­пающему элементом управления государственным (муниципаль­ным) долгом, посвящены положения ст. 119, изложенной Законом № 63-ФЗ в новой редакции.

В частности, нововведением данной редакции является закрепле­ние в п. 1 указанной статьи легального определения названного по­нятия. Так, под обслуживанием государственного (муниципального) долга понимаются операции по выплате доходов по государствен­ным и муниципальным долговым обязательствам в виде процентов по ним и (или) дисконта (т.е. разницы между ценой размещения и номинальной стоимостью), осуществляемые за счет средств соот­ветствующего бюджета.

Как уже говорилось выше, согласно п. 2 ст. 113 БК РФ все расходы на обслуживание долговых обязательств, включая дисконт (или раз­ницу между ценой размещения и ценой погашения (выкупа) по го­сударственным или муниципальным ценным бумагам), учитываются в бюджете как расходы на обслуживание государственного или му­ниципального долга. Статья 69 определяет, что в бюджете предусма­триваются ассигнования на указанные цели.

В п. 2 ст. 119 БК РФ закреплено, что функции генерального агента (агента) Правительства РФ по обслуживанию долговых обязательств России, а также их размещению, выкупу, обмену и погашению осу­ществляет Банк России, кредитная организация или другая спе­циализированная финансовая организация. Отметим, что в ранее действующей редакции комментируемой статьи обслуживание госу­дарственного долга РФ производилось по общему правилу Банком России и его учреждениями, исключения из этого правила могли быть предусмотрены Правительством РФ.

В ст. 23 Федерального закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» установлено следующее:

• Банк России без взимания комиссионного вознаграждения осуществляет операции по обслуживанию государственного долга РФ;

• полномочия Банка России по обслуживанию государствен­ного долга РФ определяются федеральными законами;

• Банк России и Минфин России в необходимых случаях за­ключают соглашения о проведении указанных выше операций по поручению Правительства РФ.

Также в ст. 21 названного закона предусмотрено, что Банк России консультирует Минфин России по вопросам графика выпуска госу­дарственных ценных бумаг РФ и погашения государственного дол­га РФ с учетом их воздействия на состояние банковской системы и приоритетов единой государственной денежно-кредитной политики.

Осуществление функций генерального агента по государствен­ным ценным бумагам РФ отнесено п. 3 ст. 155 комментируемого кодекса к бюджетным полномочиям Банка России. Реализация на­званного полномочия Банка России, в частности, регламентирована Положением об обслуживании и обращении выпусков федераль­ных государственных ценных бумаг, утвержденным Банком России от 25.03.2003 № 219-П, в п. 6.1 которого предусмотрено, что Банк России на рынке облигаций выполняет функции генерального аген­та эмитента по обслуживанию выпусков облигаций, дилера (первич­ного дилера), контролирующего органа, организатора денежных рас­четов по сделкам с облигациями, регулятора рынка, иные функции, предусмотренные действующим законодательством.

Выполнение функций по обслуживанию государственного дол­га РФ согласно п. 2 ст. 119 БК РФ осуществляется на основе агент­ских соглашений, заключенных с Минфином России.

В соответствии со ст. 1005 ГК РФ по агентскому договору одна сторона (агент) обязуется за вознаграждение совершать по поруче­нию другой стороны (принципала) юридические и иные действия от своего имени, но за счет принципала или от имени и за счет прин­ципала. При этом п. 4 данной статьи устанавливает, что законом мо­гут быть предусмотрены особенности отдельных видов агентского договора. Такие особенности, в частности, установлены положе­ниями комментируемой статьи.

Вопросы оплаты услуг генерального агента (агентов) Прави­тельства РФ по обслуживанию государственного долга России уре­гулированы п. 3—4 ст. 119 БК РФ. Так, Банк России осуществляет функции генерального агента безвозмездно (аналогичное правило, как было сказано выше, установлено в ст. 23 Федерального закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)»), в то время как услуги иных агентов (т.е. кредитных организаций или других специализированных финансовых организаций) по осущест­влению ими функций, предусмотренных агентскими соглашениями, заключенными с Минфином России, оплачиваются за счет средств федерального бюджета.

[ Так, например, в соответствии с ч. 7 ст. 21 Закона № 371-ФЗ за выполнение Внешэкономбанком функций агента Правитель­ства РФ, предусмотренных п. 5 данной статьи (к ним, в част­ности, относятся функции по вопросам учета, обслуживания и погашения (использования) государственного внешнего дол­га бывшего СССР и России), ему выплачивается вознагражде­ние в общей сумме до 630 000 тыс. руб.

Законодатель также предусматривает возможность привлекать исполнительным органом государственной власти субъекта РФ, осуществляющим государственные заимствования от имени субъекта РФ, на основе агентских соглашений в качестве агентов кредитные организации и другие специализированные финансовые организации для обслуживания долговых обязательств субъекта РФ, а также их размещения, выкупа, обмена и погашения. При этом оплата услуг агентов по осуществлению ими функций, предусмот­ренных такими агентскими соглашениями, как следует из п. 6 ст. 119 БК РФ, производится за счет средств регионального бюджета.

Подобные положения применительно к обслуживанию государ­ственного долга Санкт-Петербурга закреплены в п. 5 ст. 39 Закона Санкт-Петербурга «О бюджетном процессе в Санкт-Петербурге».

Аналогичным образом в п. 7—8 ст. 119 БК РФ регламентирована возможность привлечения местной администрацией на основании агентских соглашений в качестве агентов кредитных организаций и других специализированных финансовых организаций для обслу­живания муниципальных долговых обязательств, а также их раз­мещения, выкупа, обмена и погашения, чьи услуги оплачиваются за счет средств местного бюджета.

В целях мониторинга образования и погашения государственного (муниципального) долга, служащего целям разработки и реализации эффективной долговой политики, положениями ст. 120—121 коммен­тируемого кодекса установлены правила учета и регистрации долговых обязательств соответствующих публично-правовых образований в дол­говых книгах России, субъекта РФ и муниципального образования.

Так, в ст. 120 БК РФ законодатель указывает, что долговые обя­зательства России подлежат учету и регистрации в государственных долговых книгах внутреннего и внешнего долга России, долговые обязательства субъекта РФ — в государственной долговой книге субъекта РФ, а муниципальные долговые обязательства — в муници­пальной долговой книге муниципального образования.

Порядок ведения государственной долговой книги России, государст­венной долговой книги субъекта РФ и муниципальной долговой книги регламентирован в ст. 121 БК РФ.

Пунктом 1 указанной статьи определено, что ведение государст­венной долговой книги России осуществляет Минфин России. На­званное полномочие закреплено в ст. 165 комментируемого кодекса и пп. 5.3.15 постановления Правительства РФ «О Министерстве фи­нансов Российской Федерации».

Отметим, что используемое в комментируемом кодексе общее понятие «Государственная долговая книга Российской Федерации» в соответствии со ст. 120 БК РФ включает в себя государственные долговые книги внутреннего и внешнего долга России. На это ука­зывается и в п. 4 приказа Минфина России от 20.12.2007 № 140н «Об утверждении Порядка ведения Государственной долговой кни­ги Российской Федерации в Министерстве финансов Российской Федерации», согласно которому государственная долговая книга России ведется в разрезе долговых книг внутреннего и внешнего го­сударственного долга РФ и содержит общую информацию о параме­трах государственных долговых обязательств.

В п. 1 ст. 121 БК РФ содержатся также общие требования, предъ­являемые к составу государственной долговой книги России: в нее вно­сятся сведения об объеме долговых обязательств (в том числе гарантий, требование об отражении в государственной долговой книге России ко­торых содержится также в п. 5 ст. 116 комментируемого кодекса), о дате возникновения обязательств, об исполнении указанных обязательств полностью или частично и иная информация. Объем иной информа­ции, подлежащей внесению в государственную долговую книгу России, а также порядок ее внесения определяются Минфином России.

Так, вышеназванным приказом Минфина России утвержден По­рядок ведения Государственной долговой книги Российской Феде­рации в Министерстве финансов Российской Федерации, в п. 6 ко­торого указываются сведения, подлежащие отражению в долговой книге. Согласно п. 16 регистрация долговых обязательств осущест­вляется путем присвоения регистрационного номера долговому обя­зательству и внесения соответствующих записей в государственную долговую книгу России.

При этом информация о государственных внутренних долговых обязательствах РФ вносится в государственную долговую книгу Рос­сии в срок, не превышающий пяти рабочих дней с момента возникно­вения соответствующего обязательства, а информация о государствен­ных внешних долговых обязательствах РФ — в течение пяти рабочих дней с момента поступления в Минфин России соответствующих до­кументов, подтверждающих возникновение указанных обязательств. Ранее указанный срок был единым для внешних и внутренних долго­вых обязательств и составлял три дня с момента возникновения соот­ветствующего обязательства (не позднее этого срока).

Законодателем в п. 2 ст. 121 БК РФ предусмотрено, что ведение, соответственно, государственной долговой книги субъекта РФ, му­ниципальной долговой книги осуществляется так же, как на феде­ральном уровне, финансовым органом субъекта РФ, финансовым органом муниципального образования.

[ Так, например, Законом Санкт-Петербурга «О бюджетном про­цессе в Санкт-Петербурге» в п. 16 ст. 6 ведение государствен­ной долговой книги Санкт-Петербурга отнесено к полномочиям финансового органа Санкт-Петербурга, которым согласно п. 1.3 постановления Правительства Санкт-Петербурга «О Комитете финансов Санкт-Петербурга» признается Комитет финансов Санкт-Петербурга. В данном постановлении указанное полно­мочие поименовано в п. 3.19. В целях реализации возложенного на Комитет финансов Правительства Санкт-Петербурга полно­мочия им было принято распоряжение от 24.02.2010 № 16-р «Об утверждении Административного регламента Комитета финансов Санкт-Петербурга по исполнению государственной функции по осуществлению ведения государственной долговой книги Санкт-Петербурга. Установлению состава информации, порядка и срока ее внесения в государственную долговую кни­гу Санкт-Петербурга в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации. Установлению объема информации о долговых обязательствах муниципальных образований, рас­положенных на территории Санкт-Петербурга, порядка и сро­ков ее передачи в Комитет. Обеспечению передачи информа­ции о долговых обязательствах Санкт-Петербурга, отраженной в государственной долговой книге Санкт-Петербурга, а также информации о долговых обязательствах муниципальных об­разований, расположенных на территории Санкт-Петербурга, в Министерство финансов Российской Федерации».

В п. 2 ст. 121 БК РФ также установлен срок внесения в долго­вые книги субъекта РФ и муниципального образования информации о соответствующих долговых обязательствах — не позднее пяти рабо­чих дней с момента возникновения соответствующего обязательства. В ранее действовавшей редакции данного пункта комментируемой статьи устанавливался иной срок — не позднее трех дней с момента возникновения соответствующего обязательства.

Обязательные требования к содержанию государственной долго­вой книги субъекта РФ определяются в п. 3 ст. 121 БК РФ: в ней от­ражаются сведения об объеме долговых обязательств по видам этих обязательств (требование об отражении в государственной долговой книге субъекта РФ ее государственных гарантий отдельно предус­мотрено в п. 5 ст. 117 комментируемого кодекса), о дате возникно­вения обязательств, об исполнении указанных обязательств полно­стью или частично, формах обеспечения обязательств. Также в силу п. 3 ст. 121 БК РФ в государственной долговой книге субъекта РФ подлежит отражению наряду с прочим информация о просроченной задолженности по исполнению долговых обязательств субъекта РФ. Состав, порядок и сроки внесения иной информации устанавлива­ются финансовым органом субъекта РФ.

[ Так, в частности, п. 3.1 распоряжения Комитета финансов Адми­нистрации Санкт-Петербурга от 05.06.2002 № 40-р «Об утверж­дении Положения о государственной долговой книге Санкт- Петербурга» установлен перечень сведений, подлежащих вне­сению в государственную долговую книгу Санкт-Петербурга:

• полное и (в случае если имеется) сокращенное наимено­вание долгового обязательства Санкт-Петербурга;

• дата возникновения долгового обязательства Санкт- Петербурга;

• дата погашения долгового обязательства Санкт-Петер­бурга;

• валюта долгового обязательства Санкт-Петербурга;

• объем долгового обязательства Санкт-Петербурга;

• форма обеспечения долгового обязательства Санкт-Пе- тер бурга;

• сведения об исполнении долгового обязательства Санкт- Петербурга полностью или частично;

• сведения о внесении изменений и дополнений в долговое обязательство Санкт-Петербурга.

Валютный критерий деления государственного долга субъекта РФ закреплен и в п. 3 ст. 121 БК РФ, согласно которому долговые обяза­тельства субъекта РФ при их учете подлежат отнесению к внешнему или внутреннему долгу субъекта РФ в зависимости от валюты долга, в которой определено денежное обязательство при его возникнове­нии. Вместе с тем законодатель оговаривает, что при этом необходимо учитывать легальные определения понятий «внешний долг» и «вну­тренний долг», содержащиеся в ст. 6 комментируемого кодекса.

Напомним, что внешним долгом признаются обязательства, воз­никающие в иностранной валюте, за исключением обязательств субъектов РФ и муниципальных образований перед Россией, воз­никающих в иностранной валюте в рамках использования целевых иностранных кредитов (заимствований). В свою очередь, под вну­тренним долгом понимаются обязательства, возникающие в валю­те РФ, а также обязательства субъектов РФ и муниципальных обра­зований перед Россией, возникающие в иностранной валюте в рам­ках использования целевых иностранных кредитов (заимствований).

Законодателем в п. 4 ст. 121 БК РФ установлены требования к со­ставу и порядку внесения информации в муниципальную долговую книгу, аналогичные тем, что закреплены в п. 3 в отношении государ­ственной долговой книги субъекта РФ с той лишь разницей, что со­став иной информации о долговых обязательствах муниципального образования, порядок и срок ее внесения в муниципальную долго­вую книгу устанавливает местная администрация.

[ В качестве примера реализации данного положения можно привести постановление администрации Подольского муници­пального района от 24.07.2008 № 1858 «Об утверждении соста­ва информации долговой книги муниципального образования „Подольский муниципальный район" или постановление главы городского округа Фрязино от 27.05.2008 № 384 «О порядке ведения муниципальной долговой книги города Фрязино».

Стоит отметить, что первоначальная редакция ст. 120 БК РФ предусматривала единую систему учета и регистрации государствен­ных заимствований России, ее субъектов и муниципальных образо­ваний. Все государственные и муниципальные заимствования в обя­зательном порядке регистрировались в Минфине России.

Действующее же законодательство не содержит такого требова­ния и тем самым, как представляется, подразумевает разграничение полномочий между уровнями власти по ведению учета и регистра­ции долговых обязательств, соответственно, Российской Федерации, субъекта РФ и муниципального образования. Вместе с тем следует обратить внимание, что п. 5 и 6 ст. 121 комментируемого кодекса устанавливают требование о передаче в Минфин России, финан­совый орган субъекта РФ информации о долговых обязательствах, соответственно, субъекта РФ, муниципального образования. Данная информация, как видится, необходима для выработки эффективной долговой политики, являющей частью финансовой политики госу­дарства.

Так, объем информации о муниципальных долговых обязатель­ствах, отраженной в муниципальной долговой книге, порядок и сро­ки ее передачи в финансовый орган соответствующего субъекта РФ устанавливаются данным финансовым органом. Ответственность за достоверность данных о долговых обязательствах муниципально­го образования, переданных в финансовый орган соответствующего субъекта РФ, возлагается на финансовый орган муниципального об­разования.

[ В разд. 3 распоряжения Комитета финансов Администрации Санкт-Петербурга «Об утверждении Положения о государ­ственной долговой книге Санкт-Петербурга» предусмотрено, что информация, внесенная в муниципальную долговую книгу, ежемесячно предоставляется по форме, установленной в при­ложении, в Комитет финансов в срок, не превышающий три дня после окончания отчетного месяца.

В свою очередь, объем информации о долговых обязатель­ствах субъекта РФ, отраженной в государственной долговой книге субъекта РФ, а также информации о долговых обязательствах му­ниципальных образований в данном субъекте РФ, порядок и сроки ее передачи финансовым органом соответствующего субъекта РФ в Минфин России устанавливаются Минфином России. При этом ответственность за достоверность переданных Минфину России данных о долговых обязательствах субъекта РФ и его муниципальных образований возлагается уже на финансовый орган субъекта РФ.

Отметим, что полномочия Минфина России по учету представля­емой органами, ведущими государственные долговые книги субъек­тов РФ, информации о долговых обязательствах, отраженных в соответ­ствующих государственных долговых книгах субъектов РФ и муници­пальных долговых книгах муниципальных образований, установлены в ст. 165 комментируемого кодекса и п. 5.3.15 постановления Прави­тельства РФ «О Министерстве финансов Российской Федерации».

Порядок передачи Министерству финансов Российской Федера­ции информации о долговых обязательствах, отраженной в государ­ственной долговой книге субъекта Российской Федерации и муни­ципальных долговых книгах муниципальных образований, утверж­ден приказом Минфина России от 17.06.2010 № 60н. В соответствии с данным порядком финансовый орган субъекта РФ представляет в Минфин России информацию из долговых книг по формам со­гласно приложениям № 1—10 к данному порядку в электронном виде с применением средств электронно-цифровой подписи в утвержден­ных форматах файлов ежемесячно нарастающим итогом не позднее 10 числа месяца, следующего за отчетным.