ГОСУДАРСТВЕННЫЙ ДОЛГ: ЦИФРЫ И ФАКТЫ

Как явствует из столбца (2) табл. 18-1, государ­ственный долг США с 1929 г. существенно вырос. Мы уже отмечали, что государственный долг пред­ставляет собой весь накопленный дефицит феде­ральных бюджетов прошлых лет за вычетом всех положительных сальдо.

Причины

Почему государственный долг США увеличивается на протяжении всей истории страны? Что заставля­ет общество мириться с крупным и устойчивым дефицитом бюджета? На эти вопросы есть четыре ответа: войны, экономические спады, снижение налогов и недостаток политической воли.

Войны. Какая-то часть государственного долга ста­ла результатом дефицитного финансирования воен­ных действий. Долг существенно возрос в период

первой мировой войны и увеличился более чем в 5 раз за время второй мировой войны.

Рассмотрим ситуацию, сложившуюся в ходе вто­рой мировой войны, и проблемы политического выбора, которые она породила. Основная задача в тот период состояла в том, чтобы перераспределить значительную часть экономических ресурсов, на­правив их из производства гражданской продукции на нужды военного производства. Государственные расходы на вооружение и содержание военнослу­жащих существенно возросли. Для решения этой проблемы можно было выбрать один из трех вари­антов финансовой политики: повысить налоги, на­печатать необходимое количество денег и прибег­нуть к дефицитному финансированию. Правитель­ство опасалось, что при налоговом финансирова­нии ставки налогов придется поднять настолько, что это полностью подорвет стимулы к труду, в то вре­мя как национальные интересы требовали вовлече­ния все большего числа людей в состав рабочей силы и создания у уже работающих эффективных побуж­дений к удлинению рабочего времени. Слишком высокие налоговые ставки, очевидно, могли послу­жить препятствием к достижению этих целей. Эмис­сия дополнительных денег для финансирования расходов усилила бы инфляцию. Таким образом, участие США во второй мировой войне финанси­ровалось в основном за счет продажи облигаций населению, позволившей «оттянуть» из обращения расходуемый доход и высвободить ресурсы из граж­данского производства, с тем чтобы направить их в распоряжение оборонных отраслей.

Спады. Вторая причина государственного долга - это экономические спады, а если говорить точнее — до­стигнутая автоматически стабильность, присущая американской фискальной системе.

Снижение налогов. Основной причиной крупных бюджетных дефицитов начиная с 1981 г. послужил третий фактор. Закон о налогах для стимулирова­ния экономического возрождения 1981 г. обеспечил значительное снижение как индивидуального подо­ходного налога, так и налога на прибыль корпора­ций. Администрация Рейгана и Конгресс не произ­вели компенсирующего сокращения государствен­ных расходов, создав, таким образом, структурный дефицит федерального бюджета, то есть такой де­фицит, при котором бюджет не был бы сбалансиро­ван, даже если бы экономика функционировала при полной занятости на всем протяжении начала 80-х

годов. Снижение налогов в 1981 г. в сочетании с тя­желейшим спадом 1980—1982 гг. привело к стреми­тельному росту ежегодного бюджетного дефицита, который в 1982 г. составил 128 млрд дол., а к 1986 г. достиг 221 млрд дол. И хотя в период между 1986 и 1989 гг. ежегодный бюджетный дефицит сократил­ся, он все же оставался высоким в сравнении с дру­гими историческими периодами, даже несмотря на то, что экономика достигла полной занятости. От­части из-за проведенного раньше снижения ставок налоговых поступлений не хватало для покрытия растущих государственных расходов. Ежегодный бюджетный дефицит, а следовательно, и государст­венный долг вновь увеличились в 1991 — 1993 гг., когда экономика опять испытала спад, а федераль­ное правительство пошло на огромные расходы, «спасая» обанкротившиеся ссудо-сберегательные ас­социации.

Недостаток политической воли. Не желая показаться циничными, мы можем также утверждать, что дефи­цит бюджета и растущий государственный долг есть не что иное, как результат отсутствия политической воли и решимости. Расходы зачастую приносят до­полнительные голоса на выборах, а повышение на­логов влечет за собой политическую опалу.

Особенно трудно поддаются сокращению про­граммы социальных льгот, о которых пойдет речь в разделе «Последний штрих» этой главы. Подобные программы, к которым относятся программа соци­ального обеспечения, программа Medicaid (медицин­ское обслуживание бедных слоев населения), про­грамма Medicare (медицинское обслуживание тех, кто охвачен программой социального обеспечения), пособия для ветеранов, дают право на, или гаран­тируют, получение трансфертных платежей различ­ных размеров (см. гл. 5) всем, кто отвечает крите­риям программ. Суммарные расходы на подобные программы растут вместе с ростом численности со­ответствующих категорий населения. За последние годы этот рост приобрел неимоверные масштабы, способствуя увеличению бюджетного дефицита и го­сударственного долга. Сокращению этих социаль­ных программ противостоит жесткая политическая оппозиция. Например, американцы старшего поко­ления могут поддерживать уменьшение бюджетно­го дефицита лишь до тех пор, пока не урезаются средства на социальное обеспечение и программу Medicare.

Точно так же введение новых налогов или повы­шение уже действующих как средства сокращения бюджетного дефицита абстрактно приветствуются, но их популярность тает на глазах, как только речь заходит об изменении какого-то конкретного нало­га. Кажется, самое распространенное отношение к налогам можно выразить так: «Не бери налогов с меня, не бери налогов с себя, а бери налоги с того, кто стоит там за деревом». Однако налогоплатель­щиков «за деревьями» недостаточно, чтобы из но­вых налоговых поступлений собрать средства, не­обходимые для покрытия бюджетного дефицита.

Борьба администрации Клинтона за принятие в 1993 г. пакета законов, направленных на сокраще­ние бюджетного дефицита, являет собой живой пример тех трудностей, которые вызывают умень­шение расходов и повышение налогов.

Количественные параметры

В 1994 г. государственный долг США достиг 4600 млрд дол., то есть 4,6 трлн дол. Это более чем вдвое превышает показатель всего лишь восьмилет­ней давности. Если бы каждое зернышко кунжута на каждом когда-либо проданном «биг-маке» стои­ло 1 дол., то общей суммы все равно не хватило бы, чтобы выплатить государственный долг. Согласно данным на 1993 г., фирма McDonald’s за 25 лет ис­пользовала 2,49 трлн кунжутных зернышек (по 178 на каждый из 14 млрд «биг-маков»). Теперь сравни­те это с 4,6 трлн дол. долга![65]

Но не нужно бояться этих гигантских, почти не­постижимых чисел. Позже, когда мы увидим эту ве­личину долга в лучшем свете, станет ясно почему.

Долг и ВВП. Констатация абсолютных размеров американского долга игнорирует тот факт, что бла­госостояние и производительный потенциал эконо­мики США тоже росли все эти годы невероятными темпами. Благополучной и богатой стране значи­тельно легче вынести бремя крупного государствен­ного долга, чем стране бедной. Именно поэтому куда более достоверную оценку долга можно полу­чить, рассмотрев его изменения по отношению к изменениям ВВП, созданного в экономике, как это сделано в столбце (5) табл. 18-1. И тогда мы обна­ружим, что с 1950 по 1994 г. отнюдь не произошло семнадцатикратного увеличения государственного долга, показанного в столбце (2); напротив, в 1994 г. его относительная величина оказалась меньше, чем в 1950 г. Однако наши данные также свидетельству­ют о том, что относительная величина долга удвои­лась с начала 80-х годов. Кроме того, как показыва­ет столбец (7), номинальная величина долга в рас­чете на душу населения с течением времени более или менее устойчиво росла.

федерального бюджета (см. рис. 5-7), Процентные пла­тежи как доля ВВП показаны в столбце (6) табл. 18-1, и здесь видно, что они существенно увеличились в последние годы. Отношение величины процентных платежей к ВВП отражает уровень налогообложе­ния (среднюю налоговую ставку), необходимый для обслуживания государственного долга. В 1994 г. для выплаты процентов по долгу правительству нужно было собрать налогов на сумму, равную 2,8% ВВП.

Собственность. Как видно из рис. 18-1, держателями примерно 2/3 государственных долговых обязательств являются правительства штатов и местные органы власти, банки и другие финансовые институты, ча­стные лица, а не федеральное правительство. Осталь­ные обязательства находятся в руках федеральных ведомств и ФРС. На долю иностранных частных лиц и институтов приходится лишь 14% всего долга, при­чем эта доля практически не менялась несколько последних лет. Эти данные важны, поскольку, как мы вскоре увидим, последствия размещения долга внутри страны и за рубежом совершенно различны.

Бухгалтерский учет и инфляция. Статистические пока­затели бюджетного дефицита и государственного долга

Рисунок 18-1. Владение государственными долговыми обязательствами

2/3 государственных долговых обязательств принадлежит держателям, посторонним по отношению к федеральному пра­вительству; 1/з находится во внутренней собственности феде­ральных ведомств и ФРС. Иностранные держатели владеют лишь 14% государственных долговых обязательств.

Долговые обязательства, находящиеся у федерального правительства и ФРС (34%)

Международные сравнения. Как показано в разделе «Международный ракурс» 18-1, другие промышлен­но развитые страны имеют примерно такой же по величине государственный долг, что и США, или даже больше. В 1994 г. государственный долг по отношению к ВВП превосходил американский у таких стран, как Бельгия, Италия, Канада, Нидер­ланды, Швеция, Япония, Финляндия и Дания.

Процентные платежи. Многие экономисты считают, что основное бремя долга составляют процентные платежи, связанные с его обслуживанием. Абсолют­ные размеры этих платежей показаны в столбце (4) табл. 18-1. С начала 70-х годов процентные платежи чрезвычайно возросли. Причем этот рост служит отражением не только увеличения собственно госу­дарственного долга, но и того факта, что в отдель­ные периоды процентные ставки были очень высо­ки. В настоящее время выплата процентов по долгу составляет четвертую по величине статью расходов

не так однозначны, как кажется. Применяемые пра­вительством методы расчетов, возможно, вовсе не от­ражают истинное финансовое положение государст­ва. Частные фирмы, например, составляют отдельный бюджет капиталовложений, поскольку расходы на ка­питальное оборудование, в отличие от затрат на опла­ту труда и сырье, представляют собой инвестиции в материальные активы, дающие финансовую отдачу. Правительство же относит свои расходы на строитель­ство автострад, портов, общественных зданий в ту же категорию, что и социальные выплаты, тогда как на самом деле первый тип расходов - это вложения в физические активы. Дефицит федерального бюджета в 80—90-х годах был бы значительно меньше, если бы правительство рассчитывало бюджет капиталовложе­ний с учетом амортизации.

Кроме того, инфляция работает на должников. Рост уровня цен снижает реальную покупательную способность тех денег, которыми должники распла­чиваются с заимодателями. Если учитывать этот «ин­фляционный налог», то становится ясно, что размер бюджетного дефицита куда меньше, чем кажется.

Все это весьма спорные соображения. Важно, однако, помнить, что существуют различные мето­ды оценки государственного долга и общего финан­сового состояния государства. И некоторые из этих методов существенно меняют данные, представлен­ные в табл. 18-1.

Краткое повторение 18-1

♦ Бюджетный дефицит - это превышение госу­дарственных расходов над налоговыми поступления­ми в конкретном году; государственный долг - это общая сумма бюджетных дефицитов и избытков, на­копленная с течением времени.

♦ Три основных бюджетных концепции: а) ежегод­но сбалансированный бюджет; б) циклически сбалан­сированный бюджет; в) функциональные финансы.

♦ Государственный долг в размере 4,6 трлн дол. сформировался главным образом в результате финан­сирования военных действий, экономических спадов, снижения налогов и недостатка политической воли.

♦ Государственный долг США как доля ВВП сей­час меньше, чем в 1950 г., и занимает промежуточ­ное по величине место среди соответствующих по­казателей крупных промышленно развитых стран.