14.3.Политика государственных расходов. Государственный бюджет, бюджетный дефицит и государственный долг.

Английский экономист А.

Основная задача политики расходования средств состоит в воздействии на совокупный спрос. Такое влияние носит достаточно прямой характер.

Одним из актуальных вопросов экономической теории является вопрос: на производство и поставку каких благ государство должно затрачивать свои средства? Данная цель охватывает создание общественных благ и устранение негативных внешних эффектов.

Государственным расходам присуще еще одно свойство. Оно обладает возможностью автоматического антициклического приспособления. Гибкость состоит в том, что во время конъюнктурного подъема происходит автоматическое снижение государственных расходов, особенно в социальной сфере. В период спада они растут. Наибольшим антициклическим действием обладают финансовые расходы государства по поддержанию безработных. В определенной степени это характерно и для других видов социальной помощи.

Государственный бюджет представляет собой баланс доходов и расходов государства и состоит из двух взаимосвязанных частей: доходной, содержащей перечень поступлений, и расходной, объединяющей все виды государственных расходов.

Бюджетный кодекс Российской Федерации определяет бюджет как “форму образования и расходования денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государственного и местного само­управления” (ст. 6).

Государственный бюджет представляет собой систему бюджетов, включающую центральный и территориальные (штатов, земель, республик, областей, городов, районов) бюджеты.

Возможны разные принципы построения взаимоотношений бюджетов разных уровней. До 1991 г. в СССР взаимоотношение бюджетов базировалось на принципе демократического централизма. Государственный бюджет РСФСР, как и других союзных республик, бюджеты территорий включались в государственный бюджет СССР.

В 90-е годы бюджетная система России коренным образом была преобразована. В настоящее время она включает:

• федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов Российской Федерации (пенсионный фонд, фонд занятости, фонд социального страхования, фонд медицинского страхования);

• бюджеты субъектов Российской Федерации и бюджеты территориальных

государственных внебюджетных фондов;

• местные бюджеты.

Бюджеты нижестоящих государственных органов не входят своими доходами и расходами в бюджеты вышестоящих уровней. Все эти бюджеты функционируют автономно. Такой принцип построения бюджетной системы называется принципом фискального федерализма. Согласно этому принципу за каждым бюджетом закрепляются свои источники доходов и определяются расходы, которые финансируются за счет соответствующих бюджетов. Наличие собственных источников доходов и право определять направления их использования и расходования обеспечивает самостоятельность бюджетов.

При этом принцип фискального федерализма не исключает возможности перераспределения денежных средств между бюджетами. Бюджетный кодекс определяет правовые основы, условия и порядок получения финансовой помощи органам власти, испытывающим недостаток собственных средств. Такая помощь может оказываться в виде субвенций (от лат. субвенире — приходить на помощь), дотаций, кредитов и др.

В Бюджетном кодексе определены основные принципы бюджетной системы России:

• единство бюджетной системы;

• самостоятельность бюджетов;

• сбалансированность бюджетов;

• разграничение доходов и расходов между уровнями бюджетной системы и др.

Свод бюджетов всех уровней бюджетной системы образует консолидированный бюджет страны.

Происходящий в России процесс фискальной федерализации привел к тому, что роль территориальных бюджетов существенно возросла: увеличилась их доходная база, многие расходы стали финансироваться из бюджетов субъектов Федерации.

Доходы государственного бюджета включают:

• налоговые поступления (80—90% всех доходов);

• неналоговые доходы (доходы от продажи и использования государственного имущества, дивиденды по акциям, целевые перечисления государству и т.п.);

• государственные займы, осуществляемые с помощью выпуска и продажи государственных ценных бумаг;

• источником доходов бюджета может быть эмиссия (выпуск) денег.

Содержание и характер государственных расходов (О) органически связаны с функциями государства. Все государственные расходы могут быть сгруппированы либо по направлениям: расходы на военные и социально­экономические цели, расходы, связанные с хозяйственной деятельностью государства, в частности внешнеэкономической, расходы на управление и т.п., либо по экономическому содержанию: государственные закупки,

трансфертные платежи, выплата процентов по государственному долгу.

Государственные закупки — это спрос правительства на товары и услуги. Этот вид экономической деятельности правительства представлен закупками военного и гражданского назначения. Последние могут предназначаться для собственных нужд государственных предприятий и учреждений или носить регулирующий характер (как в случае закупки сельскохозяйственной продукции в целях поддержания рыночной цены). Государственные закупки создают гарантированный рынок сбыта (отсутствие риска неплатежа, стабильность цен, возможность реализовать продукцию крупными партиями по заранее заключенным контрактам, возможность полу­чения налоговых и кредитных льгот и т.п.).

Следующий вид государственных расходов — это трансфертные платежи. Их доля в государственных расходах зависит от социально­политической ориентации государства, границ государственного вмешательства в экономику, от проводимой социальной политики.

Государство несет расходы по обслуживанию внутреннего и внешнего долга, затраты на выпуск и размещение государственных облигаций, выплату процентов. Систематическое увеличение государственного долга имеет своим следствием рост этого вида расходов государства.

Увеличение государственных расходов стало в XX веке общемировой тенденцией. Практически во всех странах государственные расходы растут быстрее ВНП, следствием чего является увеличение доли государственных расходов в ВНП. Так, в 1929 г. государственные расходы США составляли 12% ВНП, а в 1995 г. — 33%. В России в 1995 г. государственные расходы составили 29% ВВП, в 2001 г. - 15,4% ВВП.

Государственный бюджет, как и всякий баланс, предполагает выравнивание доходов и расходов. Однако, как правило, при принятии бюджета планируемые поступления и расходы не совпадают. Превышение доходов над расходами образует бюджетный профицит (или излишек), превышение расходов над доходами означает бюджетный дефицит (или недостаток). Как правило, бюджетный дефицит выражается в процентах к ВНП (ВВП).

Если в прошлом бюджетный дефицит возникал редко и был связан с чрезвычайными обстоятельствами, прежде всего с войнами, то сегодня, и в мирное время, бюджетный дефицит стал типичен для большинства стран рыночной экономики. При этом бюджетный дефицит не просто носит хронический характер, но и постоянно возрастает.

Бюджетный дефицит возникает вследствие множества причин объективного и субъективного характера: из-за невозможности мобилизовать необходимые доходы в результате спада или падения темпов производства, низкой производительности труда и других причин, вызывающих

нестабильность экономики, снижение эффективности производства.

Безудержный рост расходов без учета финансовых возможностей, недостаточная их целесообразность и эффективность приводят к бюджетному дефициту. Высокий уровень расходов непроизводительного характера (военные расходы, содержание административного аппарата, покрытие убытков предприятий и др.) приводит к “проеданию” бюджетных средств, а не к умножению общественного богатства. Негативно влияют на сбалансированность бюджета инфляция, расстройство денежного обращения и системы расчетов, нерациональная налоговая и кредитная политика.

Однако бюджетный дефицит не может служить показателем,

характеризующим состояние экономики страны. Бездефицитный бюджет еще не означает экономического благополучия. Поскольку макроэкономическое равновесие может достигаться при разном состоянии бюджета, то бюджетный дефицит (до определенных пределов) не опасен.

В период спадов, по мнению многих экономистов, вполне допустим значительный бюджетный дефицит, а небольшой бюджетный дефицит может существовать и длительное время. Проблемой становится продолжительный и значительный бюджетный дефицит, следствием которого может стать

инфляция. Международный Валютный Фонд признает допустимым дефицит в пределах 2—3% ВНП.

Бюджетная несбалансированность может быть полезной с точки зрения стабилизации экономики. Планируемое расхождение между доходами и расходами государственного бюджета может использоваться как средство борьбы с инфляцией и спадом производства. Наоборот, твердый курс на сбалансированность бюджета потребовал бы повышения налогов и снижения государственных расходов в период спада экономики и в результате привел бы к дальнейшему сокращению совокупного спроса.

Характер бюджетного сальдо (остатка) — дефицит или излишек — определяется состоянием экономики в целом. При данном объеме государственных расходов и данной ставке налогообложения бюджетное сальдо зависит от масштабов национального производства. Чем больше объем производства и уровень доходов, тем выше налоговые поступления.

Валовой национальный продукт (доход) Рис. 14.3. Дефицит и излишек государственного бюджета

При ВНП, равном Qе, бюджет сбалансирован, при ВНП, меньшем Qе, бюджет будет сводиться с дефицитом (О > Т); при ВНП, большем Qe, возникает излишек (С< Т).

То или иное бюджетное сальдо не всегда является свидетельством изменения макроэкономической ситуации, оно может быть следствием проводимой правительством фискальной политики, направленной на решение тех или иных макроэкономических задач.

Для того чтобы выделить воздействие на бюджетное сальдо целе­направленных мероприятий правительства, используют ‘бюджет полной занятости” — состояние бюджета в условиях функционирования экономики при естественном уровне безработицы.

Дефицит бюджета полной занятости (структурный дефицит) характеризует разность между доходами и расходами государственного бюджета при данном уровне налогообложения и государственных затрат и потенциальном ВНП (соответствующем естественному уровню безработицы). Дефицит бюджета полной занятости элиминирует (исключает) влияние экономического цикла на величину бюджетного дефицита.

Разность между фактическим бюджетным дефицитом и дефицитом бюджета полной занятости называется циклическим дефицитом.

Циклический дефицит — это дефицит, вызванный спадом производства, превышением фактической безработицей своего естественного уровня (рис. 14.4).

т, С

hspace=0 vspace=0> Рис. 14.4. Фактический, структурный и циклический бюджетный дефицит

Если в условиях полной занятости ВНП равняется Qр, то при существующей системе налогообложения и данном уровне правительственных расходов дефицит бюджета равен ab. При уровне производства, равном Ql, той же системе налогообложения и таких же правительственных расходах фактический бюджетный дефицит будет равен се, в том числе, cd — это структурный дефицит, а de — циклический — результат падения объемов про­изводства ^1 меньше Qp).

Рост структурного дефицита означает, что правительство проводит стимулирующую политику, увеличивает расходы и сокращает налоги, что вызывает рост совокупного спроса и положительно влияет на выпуск продукции. Сокращение структурного дефицита, напротив, свидетельствует о проведении сдерживающей фискальной политики.

При данной величине бюджетного дефицита его воздействие на экономику зависит от методов финансирования дефицита, источников покрытия расходов, превышающих доходы. Государственные расходы, не имеющие под собой доходной базы, могут финансироваться за счет,

• эмиссии денег;

• займов в центральном банке;

• займов в частном секторе.

Первые два способа финансирования бюджетного дефицита носят инфляционный характер, т.е. ведут к росту цен, третий способ считается безинфляционным, но он порождает “эффект вытеснения”: правительство, размещая займы на денежном рынке, вступает в конкуренцию с частными предпринимателями за финансовые средства. Повышение спроса на денежные

средства ведет к росту процентных ставок и последующему снижению инвестиций. Правительственные расходы, как правило, носящие непроизводительный характер, “вытесняют” частные инвестиции в

производство.

Влияние различных методов финансирования бюджетного дефицита на экономику представлено в табл. 14.2.

Еще в 70-х годах ХХ в. в СССР проявились признаки бюджетной несбалансированности. Со временем бюджетный дефицит стал нарастать. Формой проявления бюджетного дефицита была, в частности, скрытая (подавленная) инфляция. Официально дефицитный государственный бюджет впервые был принят в СССР в 1988 г. Конкретными причинами возникновения бюджетных дефицитов в СССР стали:

• падение темпов роста производства;

• наличие большого числа планово-убыточных предприятий;

• рост расходов на оборону;

• огромные масштабы незавершенного строительства и сверхнормативных запасов;

• сокращение поступлений от продажи нефти в связи с падением мировых цен;

• сокращение импорта потребительских товаров;

• уменьшение поступлений налога с оборота в связи с реформой цен 1982 г. и проведением антиалкогольной кампании 1984 г.

В 90-х годах к прежним причинам бюджетного дефицита присоединились новые, связанные с сокращением объема ВВП. Падение объема производства, естественно, привело к сокращению доходной базы бюджета. Уклонение от на­логов в условиях несовершенства налогового законодательства и существующего в обществе отношения к обязательности налоговых платежей — стало еще одной причиной сужения доходной базы бюджета.

Динамика дефицита федерального бюджета России была следующей (в % к ВВП):

1993г. 1994г. 1995г. 1996г. 1997г.

6,9 9,9 3,0 3,3 3,6

Данные свидетельствуют о явной тенденции к снижению бюджетного дефицита. Необходимо обратить внимание также на принципиальное изменение источников финансирования бюджетных дефицитов.

Источники финансирования бюджетного дефицита России были следующими (в трлн. руб.) (Табл.14.3):

Таблица 14.3

Основным внутренним источником финансирования бюджетного дефицита до 1995 г. были займы в Центральном банке России. С 1995 г. бюджетный дефицит финансируется только за счет выпуска и продажи государственных ценных бумаг и зарубежных кредитов.

Устойчивый бюджетный дефицит, финансируемый за счет займов, приводит к возникновению государственного долга.

Государственный долг — это то, что государство взяло взаймы, чтобы покрыть дефицит бюджета. Государственный долг представляет собой сумму бюджетных дефицитов прошлых лет за вычетом бюджетных излишков. Государственные займы существенно отличаются от частных займов. Последние используются, как правило, для целей производственного назначения. Выплата процентов по такому кредиту производится за счет при­роста дохода. Государственный кредит, используемый для покрытия бюджетного дефицита, не связан в преобладающей своей части с производственной деятельностью. Государство погашает свою задолженность и выплачивает проценты по обязательствам за счет налогов.

Поскольку для большинства стран рыночной экономики типичен бюджетный дефицит, постольку и государственный долг существует практически во всех странах.

С учетом сферы размещения государственный долг подразделяют на внутренний и внешний. Внутренний долг образуется обычно за счет займов, оформленных путем выпуска и продажи государственных ценных бумаг (ГЦБ).

ГЦБ подразделяются на: краткосрочные казначейские обязательства (со сроком погашения до 1 года), среднесрочные — ноты (до 5 лет) и долгосрочные облигации (свыше 5 лет). Вопрос о соотношении между различными видами задолженности по их срочности имеет большое значение для управления государственным долгом. В условиях инфляции возрастает удельный вес краткосрочной задолженности, поскольку инвесторы избегают вкладывать средства в долгосрочные правительственные обязательства.

Основными держателями ГЦБ являются правительственные учреждения и фонды, центральные и коммерческие банки, небанковские финансовые институты, население. На долю ГЦБ приходится до 90% всей суммы государственного долга развитых стран.

Финансирование бюджетного дефицита посредством выпуска и продажи государственных ценных бумаг в России началось с 1993 г., когда впервые были выпущены государственные краткосрочные обязательства (ГКО), а затем и облигации федерального займа (ОФЗ). Динамика государственного

внутреннего долга России по ГКО и ОФЗ (на конец года, в млрд. деноминированных руб.) выглядит следующим образом:

1994 г. 1995 г. 1996 г. 1997 г. 1998 г.

10,6 76,6 237,1 384,9 387,1

Внутренний государственный долг влияет на денежное обращение страны и состояние экономики в целом. Основные последствия накопления внутреннего долга:

- Во-первых, государственный долг приводит к перераспределению доходов среди населения. Все граждане страны как налогоплательщики оплачивают проценты по государственному долгу, но эти проценты в свой доход получают лишь кредиторы государства (те, кто купил ГЦБ), а это, как правило, наиболее имущие слои населения.

- Во-вторых, возможно переложение долгового бремени на будущие поколения. Очень важно, на какие цели пошли государственные займы. Если они были истрачены на текущее потребление, вместо того чтобы пойти на инвестиции и модернизацию производства, доходы от которых дали бы возможность расплатиться с долгами в будущем, то рост долга и процентов по нему приведет к снижению темпов роста и ограничению потребления в будущем.

- В-третьих, быстро растущие издержки по процентам все более затрудняют сокращение бюджетного дефицита. Выплаты процентов по государственному долгу оборачиваются новыми расходами государственного бюджета, новыми займами для выплаты процентов по старым долгам. В федеральном бюджете России доля расхода по обслуживанию государственного долга в общей сумме расходов составляла 13,3% (1996 г.) и уже 14,8% (1997 г.). Резкий рост расходов по обслуживанию государственного долга в бюджете 1998 г. заставил Правительство РФ осенью 1998 г. отказаться от погашения ГЦБ, осуществить реструктуризацию внутреннего долга, отодвинув сроки выполнения своих обязательств.

- В-четвертых, наблюдается “эффект вытеснения”.

Внешний долг возникает при мобилизации государством финансовых ресурсов, находящихся за границей. Держателями внешнего долга выступают компании, банки, государственные учреждения различных стран, а также международные финансовые организации (Международный банк развития и реконструкции, Международный валютный фонд и др.).

В РФ условия, размеры внешних заимствований регулируются Бюджетным кодексом, согласно которому “пределы внешних заимствований Российской Федерации на очередной финансовый год утверждаются Федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год...”. При этом «предельный объем государственных внешних заимствований Российской Федерации не должен превышать годовой объем платежей по обслуживанию и погашению государственного внешнего долга Российской Фе­дерации».

Бремя внешнего долга отличается от бремени внутреннего долга. Внутренний долг — это отношение между гражданами данной страны, при его возврате нет прямой потери товаров и услуг.

Внешний же долг погашается путем продажи товаров другим странам. Для того чтобы рассчитаться с внешним долгом, страна должна сокращать импорт и увеличивать экспорт товаров, при этом выручка от экспорта идет не на цели развития, а на погашение долга, что замедляет темпы роста, снижает уровень жизни.

Если займы за границей делаются для преходящих потребительских целей, то происходит (как и в случае с внутренним долгом) переложение долгового бремени на потомков, так как погашение этого долга вместе с процентами будет представлять собой вычет из того, что будут производить будущие поколения.

Наконец, не надо забывать о том, что, как правило, кредитор диктует условия, при которых может быть предоставлен заем.

Внешний долг России составил на 1 января 1999 г. 156,6 млрд. долл., за 1999-й год внешний долг вырос до 157,81 млрд. долл. При этом большая часть долга — это обязательства СССР, принятые на себя Россией. Спецификой внешнего долга России является и то, что Россия сама выступает крупным международным кредитором. Задолженность других стран России достигла 160 млрд. долл., в том числе просроченная задолженность — 52 млрд. долл. Ежегодные поступления по долгу должны были бы составлять 6—7 млрд. долл., фактически же они меньше в десятки раз.

Маневрирование налогами и правительственными расходами в целях воздействия на экономику называется фискальной или бюджетно-налоговой политикой. Со второй половины ХХ века фискальная политика, опирающаяся на использование государственного бюджета, стала основным средством регулирования экономики в целях обеспечения экономического роста, достижения полной занятости, сдерживания инфляции, обеспечения равновесия платежного баланса.

Фискальная политика оказывает воздействие на национальную экономику через товарные рынки. Изменение правительственных расходов и налогов отражается на совокупном спросе и через него влияет на макроэкономические цели.

Сокращение расходов правительства уменьшает совокупный спрос, что в условиях рынка ведет к падению производства, доходов и занятости.

Рост правительственных расходов вызывает обратную реакцию: совокупный спрос растет, производство расширяется, доходы увеличиваются, безработица сокращается. При этом государственные закупки, непосредственно присоединяясь к потребительским и инвестиционным расходам, оказывают и по величине, и по направленности такое же влияние на экономику, что и инвестиции. Трансфертные платежи, участвуя в формировании личных доходов, отражаются на потребительских расходах.

В долгосрочном периоде последствия роста государственных закупок будут проявляться иначе. Рост доходов (как следствие возрастания государственных закупок) повышает инвестиционный спрос, что при неизменном количестве денег в обращении ведет к росту процентных ставок и уменьшению фактических инвестиций и, следовательно, снижению темпов экономического роста в будущем.

Если же объем выпуска фиксирован (находится на уровне потенциального ВНП), то увеличение объема государственных закупок может произойти лишь за счет сокращения какого-либо другого элемента совокупного спроса. Поскольку объем потребления относительно постоянен, то увеличение государственных закупок может осуществляться лишь за счет сокращения инвестиций, то есть вновь происходит вытеснение частных инвестиций. В перспективе это ведет к снижению объемов производства со всеми вытекающими отсюда последствиями, то есть в экономике возникает эффект вытеснения частных инвестиций государственными. Величина “вытеснения” зависит от уровня процентной ставки.

Направленность воздействия налогов на величину национального производства и дохода прямо противоположна воздействию государственных расходов.

Снижение налогов увеличивает располагаемый доход и потребление, являющееся элементом совокупного спроса. Расширение совокупного спроса в результате увеличения потребления стимулирует рост объема производства, доходов, снижает уровень безработицы. Когда безработица достигает своего естественного уровня, рост совокупного спроса в результате снижения налогов приведет к повышению цен.

Рост налогов оказывает обратное действие: сокращение располагаемого дохода, потребления, совокупного спроса и соответственно уменьшение ВНП, доходов и рост безработицы.

Подобно частным инвестициям, правительственные расходы и налоги обладают множительным, мультипликационным эффектом.

Рост государственных расходов ведет к росту ВНП, причем росту большему, чем первоначальный импульс. Мультипликатор

правительственных расходов (MRg) характеризует отношение прироста ВНП к приросту правительственных расходов и равен величине, обратной предельной склонности к сбережению: MRg = 1 : MRS.

Совокупный эффект от увеличения правительственных расходов равен их приросту, умноженному на мультипликатор: прирост GNP = прирост G х MRg. Поскольку мультипликатор действует в обоих направлениях, очевидно, что сокращение правительственных расходов приведет к сокращению ВНП и доходов на величину большую, чем уменьшились правительственные расходы.

Изменение налогов также порождает мультипликационный эффект. Но налоговый мультипликатор отличается от мультипликатора правительственных расходов. Последний “сильнее”, больше первого. Дело в том, что правительственные расходы, как уже отмечалось, непосредственно входят в совокупный спрос и их изменение полностью отражается на величине совокупного спроса. Налоги же, воздействуя на величину располагаемого дохода, влияют как на потребление, так и на сбережение. Отсюда вполне понятно, что налоговый мультипликатор (MRt) зависит от соотношения, в котором предельный доход распадается на потребление и сбережение, то есть он равен отношению предельной склонности к потреблению MPC к предельной склонности к сбережению MPS: MRt = MPC : MPS.

Отсюда изменение величины ВНП в результате изменения величины налогов равно: прирост GNP = прирост T х MR.

Фискальная политика, предусматривающая равное увеличение налогов и правительственных расходов, приводит к эффекту сбалансированного бюджета, суть которого состоит в том, что одинаковое по величине изменение государственных расходов и налогов приводит к изменению равновесного ВНП на ту же величину. Иначе говоря, мультипликатор сбалансированного бюджета равен 1.

Бюджетно-налоговая политика в России и её итоги в последние годы итоги оцениваются положительно. В 2000-м и 2001-м годах федеральный бюджет был исполнен, а на 2002 год сформирован с профицитом. В бюджете выделен финансовый резерв, призванный обеспечить безусловное выполнение долговых обязательств и поддержать макроэкономическую стабильность. Положительным является снижение номинального налогового бремени, что влечет за собой увеличение собираемости налогов, повышение качества налогового администрирования, увеличение степени концентрации бюджетных расходов на приоритетных направлениях.