§ 1. Правовые основы, понятие и направления государственного регулирования предпринимательской деятельности

Рыночная экономика не стихия. И без воздействия на экономику не обходится ни одно из развитых государств. Различаются лишь пределы и формы государственного вмешательства в экономику. Так, в США в со­ответствии с Законом о военном производстве 1940 г. введены инструк­ции и положения, дающие государственным органам возможность пря­мо вмешиваться в деятельность фирм — производителей дефицитных ресурсов^[186]. В федеральных ведомствах действуют организационно-управ­ленческие системы, регулирующие снабжение военных предприятий эти­ми материальными ресурсами. Регулируется распределение так называе­мых контролируемых материалов (некоторые виды стали, медь, никель, алюминий, титан и другие). Предусмотрена возможность принудительно­го размещения заказов на дефицитные материалы. Государственные ор­ганы могут затребовать (подрядчики при этом не имеют права отказать им) все результаты научно-исследовательских работ, выполненных за го­сударственный счет.

Планирование экономического развития в форме прогнозирования, программирования применяется во многих развитых странах. Привлече­ние же частных фирм к выполнению мероприятий, предусмотренных в го­сударственных программах, осуществляется, как правило, посредством за­ключения государственных контрактов. Например, во Франции практику­ется заключение контрактов между предприятиями и уполномоченными государственными органами, когда за определенные действия, поддержива­емые государством, предприятие получает в согласованных размерах нало­говые льготы, льготные кредиты, субсидии и другие формы поддержки.

Одной из основных форм государственного регулирования экономи­ки является антимонопольное регулирование. Именно антимонопольное законодательство рассматривается в качестве экономических конституций стран с развитой экономикой.

В России в настоящее время необходимость государственного регу­лирования экономики признается даже оппонентами концепции хозяй­ственного права и разработчиками ГК РФ, поспешившими в свое время назвать ГК РФ «конституцией рыночной экономики». Так, В.Ф. Яков­лев пишет: «Внедряя начала саморегулирования, государство, разумеет­ся, уменьшает свою роль в экономике. Но оно не может самоустранить­ся от нее. Самоустранение государства может привести к печальным, а иногда и даже к гибельным последствиям»'. И приводится печальный пример Албании. Но, в первую очередь, к таким выводам приводит не какой-то зарубежный пример, а наш собственный горький опыт «шоко­вой терапии», приведший к разрушительным для экономики последстви­ям. Таким образом, навязывавшиеся тезисы о «саморегулируемом» рын­ке оказались не только ложными, но и имеющими исключительно отри­цательный результат.

Цель государственного регулирования экономики — обеспечение ре­ализации и защита публичных интересов, таких как оборона и безопас­ность государства, защита прав и свобод человека и гражданина, защи­та социально уязвимых слоев населения, охрана окружающей среды. Без государственного вмешательства в экономику невозможно обеспечить гарантии прав и свобод человека и гражданина, закрепленных Консти­туцией РФ.

Правовыми предпосылками государственного регулирования эконо­мики являются в первую очередь нормы Конституции РФ: о социальном государстве (ст. 7); о гарантиях единого экономического пространства, поддержке конкуренции, защите различных форм собственности (ст. 8), о запрете монополистической деятельности и недобросовестной конку­ренции (ст. 34) и др.

Согласно ст. 71 Конституции РФ, в ведении России находятся:

— установление основ федеральной политики и федеральные программы в области экономического развития России;

— установление правовых основ единого рынка;

— финансовое, валютное, кредитное, таможенное регулирование, денеж­ная эмиссия, основы ценовой политики и т.д.

Эти и другие нормы Конституции РФ предопределяют государствен­ное регулирование экономики и составляют фундамент правового обеспе­чения такого регулирования. Вместе с тем следует отметить, что нормы Конституции РФ, касающиеся государственного регулирования эконо­мики, пока не нашли в законодательстве своего стройного и последова­тельного развития. Назрела жизненная необходимость издания предпри­нимательского (хозяйственного) кодекса, который, в частности, и должен установить публично-правовые правила хозяйствования, определить пре­делы вмешательства государства в экономику, закрепить гарантии прав хозяйствующих субъектов. Только в рамках такого нормативного право­вого акта может быть четко регламентировано государственное регули­рование экономики. Любая неопределенность и размытость в этой сфере будет с неизбежностью порождать бюрократический произвол и корруп­цию. А Россия входит в первую пятерку стран по уровню дополнительных затрат бизнеса, связанных с преодолением бюрократических и админи­стративных барьеров^[187].

Одна из основных причин такой ситуации видится в том, что государ­ственное регулирование экономики строится не на хозяйственно-правовой основе, а по принципам административного права, которое хотя и нужно для борьбы с административными правонарушениями, но ни в коей мере не отражает специфику государственного регулирования хозяйственной деятельности². Необходимо обеспечить на базе специального хозяйствен­ного законодательства оптимальное сочетание частноправового и публич­но-правового регулирования. Именно такой подход позволит избежать чрезмерного вмешательства государства в экономику, с одной стороны, и издержек рыночной саморегуляции — с другой. Речь должна идти не о «внедрении частноправовых начал в публично-правовую материю» или, наоборот, — о «встраивании отдельных элементов публично-правового

' См.: Нечаев Л. Ни экономических кризисов, ни рекордов не обещает нам 2005 год//РГ. 2004. 11 дек.

² См.: ЛаптевВ.В.

воздействия в частноправовое регулирование»¹, а об их системном объ­единении в отношении хозяйственной деятельности.

Усилению государства и повышению его эффективности, построению единой вертикали исполнительной власти в России должно корреспонди­ровать создание системного единства регулирования хозяйственных от­ношений. В настоящее время предпринимаются меры установления та­кого единства в отношении конкретных сфер государственного регулиро­вания экономики. Так, Федеральный закон от 22 июля 2005 г. № 116-ФЗ «Об особых экономических зонах в Российской Федерации»² (далее — Закон об особых экономических зонах), вступивший в силу с 22 августа 2005 г., по своей сути является своеобразным предпринимательским (хо­зяйственным) кодексом в отношении этих зон. Однако достижение це­лей, для которых создаются особые экономические зоны, имеет огромное значение для всей экономики страны. Согласно ст. 3 названного закона особые экономические зоны создаются в целях развития обрабатывающих отраслей экономики, высокотехнологичных отраслей, производства но­вых видов продукции и развития транспортной инфраструктуры. Особая экономическая зона — это определенная Правительством РФ часть тер­ритории, на которой действует особый режим осуществления предприни­мательской деятельности (ст. 2 указанного закона). На территории Рос­сии могут создаваться промышленно-производственные и технико-внед­ренческие особые экономические зоны³.

Закон об особых экономических зонах устанавливает нормы о со­здании и прекращении существования особых экономических зон, по­рядке управления ими, правовом положении резидентов, порядке за­ключения соглашений о ведении промышленно-производственной и технико-внедренческой деятельности, а также определяет меры государ­ственной поддержки и гарантии для резидентов. Указом Президента РФ от 22 июля 2005 г.

¹ Бублик В. Правовое регулирование предпринимательства: частные и публичные начала // Хозяйство и право. 2000. № 9. С. 13,15.

² СЗРФ. 2005. №30(ч. II). Ст. 3127.

³ 3 июня 2006 г. в Закон об особых экономических зонах внесены изменения, соглас­но которым могут создаваться также туристско-рекреационные зоны // РГ. 2006. 8 июня.

⁴ СЗРФ. 2005. №30(ч. II). Ст. 3136.

12 Предпринимательское (хозяйственное) право и нормативно-правовое регулирование в сфере создания и функциони­рования особых экономических зон, а агентство — федеральным орга­ном исполнительной власти, осуществляющим функции по управлению этими зонами. Федеральное агентство по управлению особыми эконо­мическими зонами и его территориальные органы составляют единую централизованную систему управления особыми экономическими зо­нами (ст. 7 закона).

Минэкономразвития России как орган, уполномоченный осущест­влять функции по нормативно-правовому регулированию и в сфере та­моженного дела, например, в соответствии со ст. 37 закона, устанавлива­ет требования к обустройству, сооружению и планировке особой эконо­мической зоны. Закон об особых экономических зонах предусматривает и регламентирует заключение двух видов договоров (соглашения о со­здании особой экономической зоны и ведении промышленно-производ- ственной или технико-внедренческой деятельности). В соглашении о со­здании особой экономической зоны устанавливается, например, порядок формирования наблюдательного совета зоны, в состав которого входят представители органов федеральной и региональной власти, местного са­моуправления, представители резидентов. Наблюдательный совет имеет значительные полномочия (см.

Только в одном логика авторов закона является непонятной. Это ка­сается правового положения резидентов особой экономической зоны. Если резидентами технико-внедренческой особой экономической зоны признаются индивидуальный предприниматель или коммерческая орга­низация (за исключением унитарного предприятия), то резидентом про- мышленно-производственной особой экономической зоны признается только коммерческая организация.

В целом Закон об особых экономических зонах является стройным, системным нормативным правовым актом, устанавливающим государ­ственное регулирование конкретной сферы экономики, а также приме­ром для принятия соответствующего общего акта, регулирующего хозяйс­твенную деятельность и закрепляющего единую систему государственно­го регулирования экономики.

В российском законодательстве нет легального определения понятий «государственное регулирование экономики» и «государственное регу­лирование предпринимательской деятельности». Это вполне объяснимо, поскольку отсутствует системообразующий акт по регулированию хозяй­ственных отношений. Хотя в отношении конкретных сфер такое понятие можно найти. Например, согласно ст. 1 Федерального закона от 8 января 1998 г. № 10-ФЗ «О государственном регулировании развития авиации»¹ государственное регулирование развития авиации — система экономи­ческого и правового регулирования развития авиации, государственной поддержки и защиты российских разработчиков, производителей, экс- плуатантов и собственников авиационной техники. В данном определе­нии имеются рациональные элементы, которые вполне могут быть ис­пользованы при конструировании понятия государственного регулиро­вания экономики в целом.

Экономическое и правовое ре1улирование являются необходимыми эле­ментами государственного регулирования экономики. Но здесь следует до­бавить организационное регулирование, если учитывать такие меры госу­дарственного регулирования, как государственная регистрация субъектов предпринимательской деятельности, лицензирование отдельных видов де­ятельности, обязательные предписания и т.п. Государственная поддержка и зашила субъектов экономической д еятельности — также необходимые эле­менты государственного регулирования экономики. Помимо этого сле­дует выделить и государственный контроль за соблюдением требований за­конодательства субъектами экономической деятельности, хотя государс­твенный контроль во многом и охватывается понятием «организационное регулирование». Но государственный контроль должен быть особо выде­лен, в первую очередь, по причине актуальности обеспечения гарантий контролируемых субъектов при его осуществлении.

Правовое регулирование экономики не нуждается в каком-либо до­полнительном разъяснении ввиду очевидности его значения и назначе­ния. Что касается экономического регулирования, то здесь имеются в виду, главным образом, косвенные методы регулирования экономики, основыва­ющиеся на экономических средствах воздействия и являющиеся для ры­ночной экономики преобладающими и главенствующими (наряду с пра­вовым регулированием).

На основании изложенного можно сделать вывод, что государствен­ное ре1улирование экономики представляет собой совокупность мер эконо­мического, правового и организационного воздействия на экономику, в том числе путем государственной поддержки и зашиты субъектов предпринима­тельской деятельности, а также государственного контроля за соблюдени­ем требований законодательства субъектами такой деятельности. Говорить о системе этих мер пока преждевременно, поскольку в данной сфере от­сутствует системообразующий нормативный правовой акт.

Поскольку все перечисленные меры государственного регулирова­ния экономики имеют или, по крайней мере, должны иметь норматив­ное закрепление и обеспечение, можно говорить о нормативной основе изложенного понятия.

Заслуживают внимания (являются рациональными) и другие подхо­ды к определению понятия государственного регулирования экономики. Например, Е.П. Губин определяет государственное регулирование эко­номики как деятельность государства в лице его органов, направленную на реализацию государственной экономической политики с использова­нием специальных средств, форм и методов^[188]. Соответствующая деятель­ность направлена на упорядочение отношений в рыночной экономике . Здесь налицо функциональный подход, поскольку речь идет о деятель­ности органов государства, направленной на реализацию государствен­ной экономической политики.

Весьма существенным является вопрос о соотношении понятий «го­сударственное регулирование экономики» и «государственное регулиро­вание предпринимательской деятельности».

Поскольку предпринимательская деятельность — это вид экономи­ческой (хозяйственной) деятельности, характеризуемый специфически­ми признаками (в том числе систематическим получением прибыли), го­сударственное регулирование такой деятельности — это разновидность го­сударственного регулирования экономики.

В этом аспекте вызывают определенный интерес нормы Закона об осо­бых экономических зонах. Исходя из смысла ст. 2 данного закона, в особой экономической зоне, являющейся частью территории России, действует особый режим осуществления предпринимательской деятельности. Вмес­те с тем, например, под промышленно-производственной деятельностью закон понимает производство и (или) переработку товаров (продукции) и их реализацию (ст. 10 закона). Такое определение более подходит к по­нятию «хозяйственная деятельность». Тем более что в легальном опреде­лении предпринимательской деятельности (п. 1 ст. 2 ГК РФ) такие тер­мины, как «производство», «переработка», «продукция» не упоминают­ся вообще. То же самое касается и технико-внедренческой деятельности, под которой в Законе об особых экономических зонах понимается «созда­ние и реализация научно-технической продукции, доведение ее до про­мышленного применения...». В ст. 42 Федерального закона от 8 декабря 2003 г. № 164-ФЗ «Об основах государственного регулирования внешне­торговой деятельности»¹, посвященной особым экономическим зонам, говорится об особом режиме хозяйственной деятельности. Такая ситуа­ция требует не только научного осмысления, но и соответствующего за­конодательного регулирования.

Государственное регулирование предпринимательской деятельности — это одно из основных направлений (одна из основных сфер) государствен­ного регулирования экономики. Формы государственного регулирования экономики (например налоговое и таможенное регулирование) — это, как правило, формы государственного регулирования предпринимательской деятельности, так как предпринимательская деятельность в условиях ры­ночной экономики становится преобладающим видом экономической (хо­зяйственной) деятельности. Субъекты хозяйственной деятельности — это в большей части субъекты предпринимательской деятельности, включая унитарные предприятия. Таким образом, понятия «государственное регу­лирование экономики» и «государственное регулирование предпринима­тельской деятельности» соотносятся как родовое и видовое.

По тому, как осуществляется регулирование предпринимательской деятельности и как обеспечены гарантии субъектам такой деятельности, можно судить о регулировании экономики в целом (надлежащим ли об­разом осуществляется это регулирование и эффективно ли оно).

Направления (сферы) государственного регулирования экономики мно­гообразны. К ним в первую очередь относятся соответствующие отрасли и подотрасли национального хозяйства России — это промышленность в целом, а также угольная промышленность, нефтяная, газовая, лесная, лег­кая, пищевая, электронная, промышленность строительных материалов, электроэнергетика, металлургия, машиностроение и приборостроение, ка­питальное строительство, жилищно-коммунальный комплекс, транспорт, сельское хозяйство, торговля, связь, информационные технологии и др. Каждая из перечисленных отраслей и подотраслей национального хозяйст­ва имеет свой объем государственного влияния. Это зависит от множест­ва условий (значение для обороны страны и безопасности государства и обеспечения других публичных интересов, а также необходимость подде­ржания деятельности в сферах, не приносящих прибыль и т.д.). Напри­мер, в 90-е гг. XX в. принято множество нормативных актов по государ­ственному регулированию угольной промышленности.

РГ. 2003. 18 дек.

Состояние социальной сферы (труд, занятость, социальная защита, здравоохранение и т.д.) во многом предопределяется эффективностью го­сударственного регулирования всех других сфер (направлений). Именно социальная сфера и составляет ядро публичных интересов, обеспечение которых, в свою очередь, является главной целью государственного ре­гулирования экономики в целом.

Государственный сектор экономики, несмотря на то, что либеральные реформы направлены на сведение его к неоправданному минимуму, явля­ется важной сферой государственного регулирования экономики.

Государственное регулирование осуществляется и в отношении пред­принимательской деятельности в целом, и в отношении отдельных ее ви­дов, таких как: аудиторская деятельность, инновационная деятельность, оценочная деятельность, коммерческая деятельность, профессиональная деятельность на рынке ценных бумаг, деятельность страховых организа­ций на рынке страховых услуг, банковская деятельность, рекламная де­ятельность, внешнеэкономическая деятельность, профессиональная ин­вестиционная деятельность и др.

Важным направлением государственного регулирования предпри­нимательской деятельности становится регулирование особых экономи­ческих зон, в которых действует особый режим осуществления такой де­ятельности.

Можно выделить сферы государственного регулирования предприни­мательской деятельности соответственно видам рынка: товарный рынок, рынок ценных бумаг, валютный рынок, рынок банковских услуг, рынок страховых услуг.

Хозяйственное обеспечение деятельности нехозяйствующих субъек­тов является одним из направлений государственного регулирования пред­принимательской деятельности, поскольку некоммерческие организации могут осуществлять предпринимательскую деятельность для достижения целей, ради которых они созданы.

Поскольку государство действует на федеральном и региональном уровнях, можно говорить о федеральном и региональном уровнях госу­дарственного регулирования предпринимательской деятельности.