§ 3. Государственный контроль за предпринимательской деятельностью

Понятие «контроль» дословно означает «постоянное наблюде­ние, проверка чего-либо»^[344]. Поэтому государственный контроль представляет собой систему проверки и наблюдения в той или иной сфере осуществления государственной власти. Государствен­ному контролю противопоставляется общественный (негосударст­венный) контроль.

Наука административного права выделяет два вида контроль­ной деятельности: контроль и надзор. Государственный контроль, осуществляемый исполнительной властью, является одной из форм реализации функций органов исполнительной власти. Гово­ря о соотношении понятий «государственный контроль» и «госу­дарственный надзор», мы придерживаемся высказанного в лите­ратуре мнение о том, что государственный надзор есть особый вид государственного контроля. Вот что пишет по этому пово­ду Д. Н. Бахрах: «Надзор — это ограниченный, суженный кон­троль». Далее авторитетный ученый отмечает, что в России суще­ствует три типа надзора: а) судебный; б) прокурорский; в) адми­нистративный. Последний — самый большой по объему и разнообразию. Его осуществляют сотни тысяч государственных служащих, он значительно отличается от судебного и от проку­рорского надзора.

В итоге Д. Н. Бахрах формулирует следующее определение ад­министративного надзора: «Административный надзор — надве- домственный, специализированный, систематический контроль государственной администрации за соблюдением гражданами и организациями правовых и технико-правовых норм»¹.

Административный надзор обладает своими особенностями.

Во-первых, субъектами надзорной деятельности являются структурные подразделения государственной администрации, субъекты исполнительной власти.

Во-вторых, основная цель административного надзора — обес­печение безопасности граждан, организаций и общества.

В-третьих, административный надзор всегда специализирован, направлен на соблюдение специальных правил, а не на соблюде­ние законности в целом.

В-четвертых, административный надзор за конкретными объ­ектами производится систематически.

В-пятых, административный надзор осуществляется, как пра­вило, субъектами функциональной власти, наделенными надве- домственными полномочиями.

В-шестых, административный надзор связан с широким при­менением мер административного принуждения^[346].

Таким образом, государственный контроль (надзор) в сфере предпринимательства есть система проверю! и наблюдения за со­блюдением субъектами предпринимательской деятельности и ор­ганами государственной власти требований нормативных право­вых актов при осуществлении предпринимательской деятельно­сти, а также при ее управлении.

В действующем законодательстве отсутствует общее (универ­сальное) определение понятия государственного контроля и над­зора. Существуют различные виды контроля и надзора в зависи­мости от сферы применения. К ним относятся, в частности:

а) банковский надзор;

б) бюджетный контроль;

в) валютный контроль;

г) государственный метрологический контроль (надзор);

д) государственный строительный надзор;

е) контроль безопасности при использовании атомной энергии;

ж) контроль объектов, признаваемых опасными, а также осо­бо важных и режимных объектов;

з) налоговый контроль;

и) санитарно-карантинный, карантинный фитосанитарный и ветеринарный контроль;

к) страховой надзор; л) таможенный контроль; м) транспортный контроль; н) финансовый контроль.

Как видно, даже этот далеко неполный перечень видов кон­троля и надзора представляет собой огромный нормативный мас­сив для исследования и анализа. Это позволяет ограничиться лишь общими положениями о контроле (надзоре) и рассмотреть некоторые виды государственного контроля в сфере предприни­мательской деятельности.

В зависимости от стадии контроля и цели проверки выделяют предварительный, текущий и последующий контроль.

Предварительный контроль преследует цель предупреждения и профилактики соблюдения параметров предпринимательской деятельности.

Текущий контроль имеет цель оценки реально осуществляемой предпринимательской деятельности.

Последующий контроль предполагает проверку исполнения тех или иных решений государственных органов в сфере предприни­мательства.

С учетом того, кем осуществляется государственный контроль, а также характера полномочий контролирующих органов можно выделить контроль: Президента РФ;

органов законодательной (представительной) власти; органов исполнительной власти;

органов судебной власти (включая конституционный кон­троль);

прокурорский (надзор); ведомственный (надзор).

Принимая во внимание объем контролируемой деятельности, выделяют общий и специальный контроль. Большинство видов осуществляемого контроля носит специальный характер (напри­мер, бюджетный, валютный, налоговый, страховой, финансовый и др.). К общему можно отнести судебный контроль и прокурор­ский надзор.

Существуют и другие виды контроля (надзора). В литературе называют непосредственный (прямой) контроль за предпринима­тельской деятельностью и опосредованный контроль. Так, непо­средственным контролем за предпринимательской деятельностью является банковский, валютный контроль, государственный строительный надзор и др. К опосредованному контролю можно отнести, например, контроль, осуществляемый органами законо­дательной и исполнительной власти.

Учитывая тенденцию к усилению контроля за предприниматель­ской деятельностью, государство принимает меры по защите прав и интересов субъектов предпринимательской деятельности от зло­употреблений со стороны контролирующих органов.

Закон № 134 не применяется:

к мероприятиям по контролю, при проведении которых не требуется взаимодействие органов государственного контроля (надзора) с юридическими лицами и индивидуальными предпри­нимателями и на них не возлагаются обязанности по предостав­лению информации и исполнению требований органов государст­венного контроля (надзора);

к мероприятиям по контролю, проводимым в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей по их инициативе;

к отношениям, связанным с проведением бюджетного, валют­ного налогового контроля, а также иных видов специального контроля (надзора).

Действие Закона о защите прав юридических лиц ограничено также в контексте определения понятия «государственный кон­троль (надзор)». В целях Закона государственный контроль (над­зор) представляет собой проведение проверю! выполнения юриди­ческим лицом или индивидуальным предпринимателем при осу­ществлении их деятельности обязательных требований к товарам (работам, услугам), установленных федеральными законами или принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами (ст. 2 Закона № 134).

Коротко остановимся на характеристике отдельных положений Закона. Начнем с того, что в Законе от 8 августа 2001 г.

презумпция добросовестности юридического лица или инди­видуального предпринимателя;

открытость и доступность для юридических лиц и индивиду­альных предпринимателей нормативных правовых актов, устанав­ливающих обязательные требования, выполнение которых прове­ряется при проведении государственного контроля (надзора);

соответствие предмета проводимого мероприятия по контролю компетенции органа государственного контроля (надзора);

периодичность и оперативность проведения мероприятия по контролю, предусматривающего полное и максимально быстрое проведение его в течение установленного срока;

ответственность органов государственного контроля (надзора) и их должностных лиц при проведении государственного контро­ля (надзора) за нарушение законодательства Российской Федера­ции;

недопустимость взимания органами государственного контроля (надзора) платы с юридических лиц и индивидуальных предприни­мателей за проведение мероприятий по контролю, за исключением случаев возмещения расходов органов государственного контроля (надзора) на осуществление исследований (испытаний) и экспер­тиз, в результате которых выявлены нарушения обязательных тре­бований;

недопустимость непосредственного получения органами госу­дарственного контроля (надзора) отчислений от сумм, взыскан­ных с юридических лиц и (или) индивидуальных предпринимате­лей в результате проведения мероприятий по контролю.

Заслуживает внимания гл. 2 Закона «Требования к организа­ции и проведению мероприятий по контролю». В частности, от­метим ряд принципиальных требований:

а) мероприятие по контролю может проводиться только тем должностным лицом (лицами), которое указано в распоряжении (приказе) о проведении мероприятия по контролю;

б) продолжительность мероприятия по контролю не должна превышать одного месяца (в исключительных случаях этот срок может быть продлен, но не более чем на один месяц);

в) в отношении одного юридического лица или индивидуаль­ного предпринимателя каждым органом государственного контро­ля (надзора) плановое мероприятие по контролю может бьпь проведено не более чем один раз в два года.

В целях зашиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей Закон (ст. 8) устанавливает ограничения по проведению мероприятий по контролю (дополнительные гаран­тии). При проведении указанных мероприятий должностные лица органов государственного контроля (надзора) не вправе:

проверять выполнение обязательных требований, не относя­щихся к компетенции органа государственного контроля (надзо­ра), от имени которого действуют должностные лица;

осуществлять плановые проверки в случае отсутствия должно­стных лиц, или работников проверяемых юридических лиц или индивидуальных предпринимателей либо их представителей;

требовать представления документов, информации, образцов (проб) продукции, если они не являются объектами мероприятий по контролю и не относятся к предмету проверки, а также изы­мать оригиналы документов, относящихся к предмету проверки;

требовать образцы (пробы) продукции для проведения их ис­следований (испытаний), экспертизы без оформления акта об от­боре образцов (проб) продукции в установленной форме и в ко­личестве, превышающем нормы, установленные государственны­ми стандартами или иными нормативными документами;

распространять информацию, составляющую охраняемую за­коном тайну и полученную в результате проведения мероприятий по контролю, за исключением случаев, предусмотренных законо­дательством Российской Федерации;

превышать установленные сроки проведения мероприятий по контролю.

В Законе (гл. 3) подробно прописаны права юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государст­венного контроля (надзора). В частности, они имеют право:

непосредственно присутствовать при проведении мероприятий по контролю, давать объяснения по вопросам, относящимся к предмету проверки;

получать информацию, предоставление которой предусмотрено настоящим Законом и иными нормативными правовыми актами;

знакомиться с результатами мероприятий по контролю и ука­зывать в актах о своем ознакомлении, согласии или несогласии с ними, а также с отдельными действиями должностных лиц ор­ганов государственного контроля (надзора);

обжаловать действия (бездействие) должностных лиц органов государственного контроля (надзора) в административном и (или) судебном порядке в соответствии с законодательством Россий­ской Федерации.

Законодательство о контроле (надзоре) состоит из большого числа нормативных правовых актов различной юридической си­лы, регулирующих разные виды контроля (надзора). Однако до сих пор отсутствует федеральный закон, закрепляющий основы государственного контроля (надзора) в сфере экономики и пред­принимательства.