17.2. Правовое регулирование обеспечения конкуренции при размеще­нии заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных заказчиков в соответствии с анти­монопольным законодательством и законодательством о размещении государственных и муниципальных заказов

Примечание. «2. Наряду с установленными частью 1 настоящей статьи за­претами при проведении торгов, если организаторами или заказчиками торгов являются федеральные органы исполнительной власти, органы исполнитель­ной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправле­ния, государственные внебюджетные фонды, а также при проведении торгов на размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание ус­луг для государственных или муниципальных нужд запрещается не преду­смотренное федеральными законами или иными нормативными правовыми актами ограничение доступа к участию в торгах» (ч.

Вероятно, законодатель специально, наряду с органами власти, указывает это требование ч. 2 ст. 17 для случаев, когда торги прово­дятся в целях размещения заказов. Дело в том, что круг заказчиков при размещении государственных и муниципальных заказов шире, чем органы власти, поэтому, чтобы распространить запрет на не пре­дусмотренное федеральными законами или иными нормативными правовыми актами ограничение доступа к участию в торгах в отно­шение заказчиков, не являющихся органами власти, ч. 2 ст. 17 ис­пользует такую формулировку — просто указывает, что данный за­прет распространяется на все случаи проведения торгов на размеще­ние заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд, безотносительно, кто является заказчиком — орган власти или иное лицо, размещаю­щее данные заказы.

Еще одно специальное антимонопольное требование к проведе­нию торгов на размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд установлено ч. 3 ст. 17. Данное требование распространяется только в отношении торгов на размещение государственных и муниципальных заказов. Согласно ч. 3 ст. 17 Закона помимо запретов, предусмотрен­ных ч. 1 и 2 ст. 17 при проведении торгов на размещение государст­венных и муниципальных заказов, запрещается также ограничение конкуренции между участниками торгов путем включения в состав лотов продукции (товаров, работ, услуг), технологически и функцио­нально не связанной с товарами, работами, услугами, поставки, вы­полнение, оказание которых являются предметом торгов.

Напомним, что согласно ч. 4 ст. 17 нарушение данных правил, рав­но как и всех антимонопольных требований к торгам, установленных ст. 17 Закона о защите конкуренции, является основанием для при­знания судом соответствующих торгов и заключенных по результатам таких торгов сделок недействительными, в том числе по иску антимо­нопольного органа.

Помимо положений ст.

- привлечение денежных средств юридических лиц во вклады;

- открытие и ведение банковских счетов юридических лиц, осуще­ствление расчетов по этим счетам;

— предоставление кредита;

— инкассация денежных средств, векселей, платежных и расчетных документов и кассовое обслуживание юридических лиц;

— выдача банковских гарантий;

— услуги на рынке ценных бумаг;

— услуги по договору лизинга;

— страхование имущества;

— личное страхование, в том числе медицинское страхование;

— негосударственное пенсионное страхование;

— страхование ответственности.

Как видим, перечень данных финансовых услуг носит закрытый характер.

Согласно ч. 2 ст. 18 Закона о защите конкуренции нарушение по­ложений ст. 18 является основанием для признания судом соответст­вующих сделок или торгов недействительными, в том числе по иску антимонопольного органа.

Противодействие нарушениям вышеуказанных требований ст. 17 и 18 Закона о защите конкуренции осуществляется в соответствии с общим порядком противодействия нарушениям антимонопольного законодательства, в том числе в соответствии с общими сроками рас­следования дел, посредством, в частности, процедуры рассмотрения дел о нарушениях антимонопольного законодательства, установлен­ной в Законе о защите конкуренции, и другими процедурами (о про­цедурах см. выше в лекции общей части, посвященной процедурам в конкурентном праве).

Правовое регулирования обеспечения конкуренции при размещении государственных и муниципальных заказов в соответствии с Законом о размещении заказов. Помимо Закона о защите конкуренции меха­низмы обеспечения конкуренции при размещении заказов на по­ставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государствен­ных и муниципальных заказчиков установлены в законодательстве о размещении государственных и муниципальных заказов, прежде всего в Федеральном законе от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ «О разме­щении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» (далее — Закон о размещении заказов) — базовом законе, определяющем основные понятия, механизмы и процедуры размещения государственных и муниципальных заказов. Итак, рассмотрим основные вопросы и ме­ханизмы обеспечения конкуренции при размещении заказов на по­ставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государствен­ных и муниципальных заказчиков в соответствии с Законом о раз­мещении заказов.

Система государственного и муниципального заказа является со­ставной частью экономики Российской Федерации и важнейшей сфе­рой распределения бюджетных средств.

В случаях, предусмотренных законодательством Российской Фе­дерации о размещении заказов, Президент РФ, Правительство РФ вправе принимать нормативные правовые акты, регулирующие от­ношения, связанные с размещением заказов. Федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий нормативное правовое регулирование в сфере размещения заказов, вправе принимать нор­мативные правовые акты, регулирующие отношения, связанные с размещением заказов, в случаях и в пределах, которые предусмотрены Законом о размещении заказов и принятыми в соответствии с ним нормативными правовыми актами Правительства Российской Феде­рации. Если международным договором Российской Федерации уста­новлены иные правила, чем те, которые предусмотрены настоящим Федеральным законом, применяются правила международного дого­вора. В настоящее время федеральным органом исполнительной вла­сти, осуществляющим нормативное правовое регулирование в сфере размещения заказов, является Министерство экономического разви­тия Российской Федерации.

Согласно ч. 2 ст. 1 Закона о размещении заказов данный Закон действует в отношении всех сфер размещения заказов для государст­венных и муниципальных нужд, однако некоторые сферы имеют су­щественную специфику, что требует особого, дополнительного регу­лирования.

Особенности размещения государственного оборонного заказа уста­новлены Федеральным законом от 27 декабря 1995 г. № 213-ФЗ «О государственном оборонном заказе», а особенности размещения госу­дарственного заказа на поставку материальных ценностей в государст­венный резерв определены в Федеральном законе «О государственном материальном резерве». Специальные, дополнительные нормы, регу­лирующие особые отношения в сфере госзаказа, могут содержаться и в иных законодательных актах. Так, особенности регулирования госу­дарственных закупок сельскохозяйственной продукции определяются Федеральным законом «О закупках и поставках сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия для государственных нужд», спе­циальные нормы в области госзаказа содержатся также в Лесном ко­дексе Российской Федерации и других законодательных актах, во ис­полнение которых также могут приниматься соответствующие подза­конные акты, детализирующие процедуры размещения заказов в данных отдельных сферах^[92]. При этом, как уже отмечалось, следует иметь в виду, что согласно ч. 1 ст. 2 Закона о размещении заказов нор­мы права, содержащиеся в иных федеральных законах и связанные с размещением заказов, должны соответствовать Закону о размещении заказов. Очевидно, что эта норма распространяется и на развивающие положения законов соответствующие подзаконные нормативные пра­вовые акты, которые не должны, как известно, противоречить законо­дательству.

Анализируемый Закон о размещении заказов значительно превы­шает и по объему прежний Федеральный закон «О конкурсах на раз­мещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд»^[93] и состоит из 9 глав и 65 статей. Это означает, что основная часть правовых вопросов размещения государ­ственных и муниципальных заказов регламентирована на уровне фе­дерального закона, что является важной гарантией обеспечения прав всех заинтересованных лиц, вовлеченных в процедуры размещения заказов. Закон о размещении заказов устанавливает процедуру разме­щения заказов, а также определяет вопросы контроля соблюдения законодательства о размещении заказов и порядок обеспечения защи­ты прав и законных интересов участников размещения заказов. Среди вопросов, урегулированных в Законе о размещении заказов, — пред­мет и цели регулирования Закона о размещении заказов, основные понятия законодательства о размещении заказов, в том числе поня­тия: государственных и муниципальных нужд, государственных и му­ниципальных заказчиков, размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муници­пальных нужд, специализированной организации, комиссии по раз­мещению заказов, участников размещения заказов, государственного или муниципального контракта на поставку товаров, выполнение ра­бот, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд, способы и механизмы размещения заказов и другие, требования к уча­стникам размещения заказа при размещении заказа путем проведения торгов, условия допуска к участию в торгах, особенности участия субъектов малого предпринимательства в размещении заказа путем проведения торгов, информационное обеспечение размещения зака­зов, контроль за соблюдением законодательства Российской Федера­ции и иных нормативных правовых актов Российской Федерации о размещении заказов, реестры государственных или муниципальных контрактов, заключенных по итогам размещения заказов, реестр не­добросовестных поставщиков и др.

Обеспечение добросовестной конкуренции при размещении государ­ственных и муниципальных заказов является одной из целей законода­тельства о размещении заказов и, в частности, Закона о размещении заказов. Согласно ст. 1 этого Закона, определяющей предмет и цели регулирования данного Закона, к таким целям относится, в частно­сти, обеспечение единства экономического пространства на терри­тории Российской Федерации при размещении заказов, расширение возможностей для участия физических и юридических лиц в разме­щении заказов и стимулирование такого участия, развитие добросо­вестной конкуренции, обеспечение гласности и прозрачности раз­мещения заказов, предотвращение коррупции и других злоупотреб­лений в сфере размещения заказов, в частности:

1) создание сбалансированной системы способов распределения заказов, включающей такие способы, как торги (аукционы, конкур­сы), запрос котировок, размещение заказов на бирже и у единствен­ного источника (в том числе установление приоритета торгов перед другими формами размещения заказов, преимущественное использо­вание аукционной формы торгов перед конкурсами) в целях, с одной стороны, обеспечения интересов заказчиков, с другой — интересов бюджета и участников процедур размещения заказов — конкурентов за право заключения соответствующих государственных и муниципаль­ных контрактов;

2) формирование эффективного информационного обеспечения процедур размещения заказов в целях защиты прав и интересов по­тенциальных и реальных участников данных процедур;

3) направленная на максимальное обеспечение конкуренции рег­ламентация порядка проведения процедур размещения заказов, в том числе установление исчерпывающего перечня условий допуска и тре­бований к участникам процедур размещения заказов, исключающее или минимизирующее возможность злоупотреблений со стороны за­казчиков, направленных на отстранение от участия в соответствую­щих процедурах размещения заказов «неугодных» или «не своих» компаний, установление жестких критериев определения победителей при проведении конкурсов, минимизирующее субъективное опреде­ление победителей, и др.

4) создание эффективной системы защиты прав и законных инте­ресов потенциальных участников, включающей деятельность спе­циализированных федеральных, региональных и местных квазису­дебных органов, реализующих административно-юрисдикционные полномочия по контролю и надзору в сфере размещения заказов. Такая система предполагает, в частности, возможность примене­ния указанными федеральными и региональными органами админи­стративной ответственности к нарушителям, обязанность защищать нарушенные права и интересы участников размещения заказов, в том числе при рассмотрении соответствующих дел в судебных ор­ганах.

Теперь рассмотрим более подробно систему обеспечения конку­ренции в соответствии с законодательством о размещении заказов, а именно способы размещения государственных или муниципальных заказов, механизмы обеспечения конкуренции при проведении раз­личных процедур размещения заказов, особенности механизмов за­щиты прав участников размещения заказов, информационное обес­печение процедур размещения заказов и некоторые другие вопросы.

Способы размещения государственных или муниципальных заказов и механизмы обеспечения конкуренции при различных способах размещения государственных или муниципальных заказов. Размещение заказа может осуществляться (ч. 1 ст. 10):

путем проведения торгов в форме конкурса, аукциона, в том числе аук­циона в электронной форме;

без проведения торгов (запрос котировок, у единственного поставщика (исполнителя, подрядчика), на товарных биржах).

Согласно ч. 2 данной статьи размещение заказа осуществляется во всех случаях путем проведения торгов (конкурсов или аукционов), за исключением случаев, предусмотренных Законом о размещении заказов, т.е. Закон специ­ально определяет случаи, когда размещение заказов осуществляется посредст­вом иных процедур, а именно: запроса котировок, у единственного поставщи­ка (исполнителя, подрядчика), на товарных биржах. Также случаи определя­ются в главах, посвященных данным процедурам размещения заказов. По общему правилу, если сумма государственного или муниципального контрак­та превышает 500 тыс. руб., заказчику или уполномоченному органу необхо­димо применять процедуру торгов. Если сумма контракта не превышает 500 тыс. руб., то заказчик вправе проводить размещение заказов путем запроса котировок, т.е. без проведения торгов (ст. 42). Исключением из этого правила, когда контракты могут заключаться на сумму, превышающую 500 тыс. руб., без проведения торгов являются три случая:

- размещение заказа путем запроса котировок в целях оказания гумани­тарной помощи либо ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций при­родного или техногенного характера;

- размещение заказа у единственного источника;

- размещение заказа на бирже.

Рассмотрим все способы размещения заказов и торги, и процеду­ры, проводимые без использования формы торгов, подробнее.

Размещение заказов путем запроса котировок подробно регулирует­ся гл. 4 Закона о размещении заказов. Под запросом котировок соглас­но ч. 1 ст. 42 указанного Закона понимается способ размещения зака­за, при котором информация о потребностях в товарах, работах, услу­гах для государственных или муниципальных нужд сообщается неограниченному кругу лиц путем размещения на официальных сай­тах (с 1 января 2011 г. - на едином официальном сайте) извещения о проведении запроса котировок, и победителем в проведении запроса котировок признается участник размещения заказа, предложивший наиболее низкую цену контракта. Глава 4 регламентирует возможные случаи использования процедуры запроса котировок при размещении заказов, устанавливает требования, предъявляемые к запросу котиро­вок и к котировочной заявке, порядок проведения запроса котировок и подачи котировочных заявок, рассмотрение и оценку котировочных заявок. Закон о размещении заказов в ч. 2 ст. 42 устанавливает, что заказчик, уполномоченный орган вправе осуществлять размещение заказа путем запроса котировок цен товаров, работ, услуг, соответст­венно, производство, выполнение, оказание которых осуществляются не по конкретным заявкам заказчика, уполномоченного органа и для которых есть функционирующий рынок, а с учетом положений ч. 3 ст. 42 в случаях, если цена государственного или муниципального контракта не превышает 500 тыс. руб., за исключением случаев, пре­дусмотренных ч. 5 и 6 указанной статьи и гл. 5 Закона о размещении заказов. Таким образом, для того, чтобы можно было использовать для размещения заказов процедуру запроса котировок, необходимо наличие одновременно двух условий: 1) соответствующая сумма кон­тракта и 2) производство, выполнение, оказание данных товаров, ра­бот, услуг осуществляются не по конкретным заявкам заказчика и по данным видам товаров, работ, услуг существует функционирующий рынок^[94]. Кроме того, следует учитывать, что согласно ч. 3 ст. 42 Закона о размещении заказов заказчик, уполномоченный орган не вправе осуществлять путем запроса котировок размещение заказа на поставку одноименных товаров, выполнение одноименных работ, оказание одноименных услуг на сумму более чем 500 тыс. руб., подлежащую уплате в течение квартала. Данное правило введено в целях миними­зации злоупотреблений со стороны заказчика или уполномоченного органа в виде дробления заказов на части и размещения их путем за­проса котировок в целях избежать процедуру торгов, которые являют­ся более прозрачными и обеспечивающими конкуренцию на рынке госзаказа и противодействие злоупотреблениям, связанным с при­своением бюджетных средств.

Примечание. Одноименные товары, одноименные работы, одноименные услуги — товары, работы, услуги, относящиеся к одной подгруппе товаров, работ, услуг в соответствии с номенклатурой товаров, работ, услуг для государственных и му­ниципальных нужд, утверждаемой федеральным органом исполнительной вла­сти, осуществляющим нормативное правовое регулирование в сфере размеще­ния заказов (ч. 6.1 ст. 10 Закона о защите конкуренции).

Понятие одноименных товаров, работ, услуг используется также при регламентации размещения заказов путем размещения заказа у единственного источника, в некоторых других случаях.

Таково общее правило возможности использования процедуры за­проса котировок, но есть некоторые оговорки и исключения. Как уже указывалось, в ч. 5 и 6 ст. 42 и гл. 5 Закона о размещении заказов устанав­ливаются исключительные случаи, когда процедура запроса котировок может использоваться даже, если сумма заказа превышает 500 тыс. руб. Так, заказчик вправе осуществлять размещение заказа путем запроса ко­тировок цен товаров, работ, услуг, независимо от цены государственного или муниципального контракта, если его выполнение осуществляется не по конкретным заявкам заказчика и для которых есть функционирую­щий рынок, а для обеспечения своей деятельности на территории ино­странного государства, на которой находится заказчик, у иностранных поставщиков (исполнителей, подрядчиков) (ч. 5 ст. 42).

Заказчик вправе осуществлять размещение заказа путем запроса котировок независимо от цены контракта также, если такой заказ осуществляется на поставку продовольствия, средств, необходимых для оказания скорой или неотложной медицинской помощи, лекарст­венных средств, топлива, которые необходимы для нормального жиз­необеспечения граждан и отсутствие которых приведет к нарушению их нормального жизнеобеспечения, но только в случае, если уполно­моченными на осуществление контроля в сфере размещения заказов федеральным органом исполнительной власти, органом исполнитель­ной власти субъекта Российской Федерации, органом местного само­управления выдано предписание об отмене результатов торгов и при­нято решение о возможности размещения заказа на поставку таких товаров путем проведения запроса котировок (ч. 6 ст. 42).

Последнее исключение, когда запрос котировок может осуществ­ляться на сумму свыше 500 тыс. руб., определено в гл. 5 Закона о раз­мещении заказов, которая предусматривает особый порядок проведе­ния процедуры размещения заказа путем запроса котировок в целях оказания гуманитарной помощи либо ликвидации последствий чрез­вычайных ситуаций природного или техногенного характера. В гл. 5 подробно определена процедура запроса котировок для данных целей, она отличается от общей процедуры запроса котировок, прежде всего тем, что, с одной стороны, запросы котировок могут в этих случаях проводиться без ограничений по цене, но с другой стороны, в целях исключения злоупотреблений со стороны заказчиков, такие запросы должны проводиться не у любых поставщиков по субъективному мне­нию заказчика, а среди поставщиков, заранее, предварительно ото­бранных заказчиком на основе конкурентной процедуры в порядке, определенном в гл. 5 Закона о размещении заказов.

Размещение заказа у единственного источника. Случаи и порядок размещения заказов у единственного источника определены в ст. 55 Закона о размещении заказов.

Размещение заказа у единственного поставщика (исполнителя, под­рядчика) — способ размещения заказа, при котором заказчик пред­лагает заключить государственный или муниципальный контракт, а в случае, предусмотренном п. 14 ч. 2 ст. 55, государственный или му­ниципальный контракт либо иной гражданско-правовой договор, только одному поставщику (исполнителю, подрядчику) (ч. 1 ст. 55).

Таким образом, предусматривается возможность заключения за­казчиком с единственным поставщиком (исполнителем, подрядчи­ком) не только государственного или муниципального контракта, но и иного гражданско-правового договора. Процедура размещения зака­зов у единственного поставщика (исполнителя, подрядчика) установ­лена в связи с тем, что в ряде случаев размещения заказов на отдель­ные виды товаров, работ, услуг проведение торгов невозможно или неоправданно и проведение торгов в этих случаях не сможет обеспе­чить цели размещения заказа. Поэтому законодатель определил пере­чень случаев, когда размещение заказа следует проводить у единст­венного исполнителя. В целях избежания злоупотреблений данный перечень носит закрытый характер, т.е. не допускает расширительного толкования и произвольного размещения заказов у единственного источника в неограниченном числе случаев. В этих же целях содержа­ние данных случаев носит, по-возможности, максимально конкрет­ный характер. Согласно ч. 2 данной статьи размещение заказа у един­ственного поставщика (исполнителя, подрядчика) осуществляется, в частности, если: поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг относятся к сфере деятельности субъектов естественных монополий в соответствии с Федеральным законом «О естественных монополиях», представлена только одна заявка на участие в конкурсе, заявка на уча­стие в аукционе или котировочная заявка и др. (всего 23 случая).

Заказ размещается у единственного источника, если возникла по­требность в определенных товарах, работах, услугах вследствие об­стоятельств непреодолимой силы, необходимости срочного меди­цинского вмешательства, в связи с чем применение иных способов размещения заказа, требующих затрат времени, нецелесообразно (п. 6 ч. 2 ст. 55 Закона о размещении заказов). Заказчик вправе за­ключить в соответствии с настоящим пунктом контракт на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг в количестве, объеме, необходимых для ликвидации последствий обстоятельств непреодо­лимой силы или оказания срочной медицинской помощи. Примени­тельно к данному случаю следует отдельно заметить, что Закон о размещении заказов не раскрывает понятия «обстоятельства непре­одолимой силы». Такое указание содержится в ГК РФ. Также важно подчеркнуть, что по данному пункту Заказчик сам определяет в со­ответствии с нормами гражданского законодательства и сложившей­ся ситуацией, есть ли обстоятельство непреодолимой силы или нет, т.е. принимает на себя ответственность в этом вопросе. Однако, если контролирующий орган при последующей проверке установит, что в действительности таких обстоятельств не было, т.е. контракт был заключен с единственным исполнителем без использования проце­дур торгов без законной причины, тогда у контролирующего органа есть все основания начать контрольные процедуры, которые могут завершиться принятием в отношении нарушителя соответствующих мер ответственности.

Пункт 14 устанавливает, что размещение заказа у единственного источника осуществляется, если поставки товаров, выполнение ра­бот, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд осуществляются на сумму, не превышающую установленного Цен­тральным банком Российской Федерации предельного размера рас­четов наличными деньгами в Российской Федерации между юриди­ческими лицами по одной сделке; при этом заказы на поставки од­ноименных товаров, выполнение одноименных работ, оказание одноименных услуг заказчик вправе размещать в течение квартала в соответствии с данным пунктом на сумму, не превышающую ука­занного предельного размера расчетов наличными деньгами.

Примечание. Предельный размер расчетов наличными деньгами, определяе­мый Банком России, может изменяться по решению Банка России. Так, до июня 2006 г. он составлял 60 тыс. руб. Согласно указанию Центрального банка Россий­ской Федерации «О предельном размере расчетов наличными деньгами и расхо­довании наличных денег, поступивших в кассу юридического лица или кассу ин­дивидуального предпринимателя» от 20 июня 2007 г. № 1843-У такая сумма составляет 100 тыс. руб.^[95]

Важно также отметить, что размещение заказов на сумму, не пре­вышающую 100 тыс. руб., может осуществляться как посредством за­ключения государственных или муниципальных контрактов, так и иных гражданско-правовых договоров в соответствии с ГК РФ. Это единственный случай размещения заказа, когда оно может быть про­изведено на основе любого гражданско-правового договора, а не толь­ко государственного или муниципального контракта.

Статья 55.1 Закона о размещении заказов определяет особенности размещения заказа на оказание услуг связи для нужд обороны страны, безопасности государства и обеспечения правопорядка у единствен­ного исполнителя.

Размещение заказа на бирже. Случаи и порядок размещения заказов на поставки биржевых товаров для государственных или муниципаль­ных нужд на товарных биржах определены в гл. 7 Закона о размеще­нии заказов. Согласно ст. 56 этого Закона, на товарных биржах может осуществляться размещение заказов на поставки биржевых товаров для государственных или муниципальных нужд на сумму, превы­шающую 5 млн руб. Порядок размещения заказов на поставки бирже­вых товаров для государственных или муниципальных нужд на товар­ных биржах устанавливается Правительством Российской Федерации. Предметом государственного или муниципального контракта, заклю­ченного заказчиком с участником биржевой торговли в ходе биржевых торгов, являются поставки биржевых товаров. Особенности заключе­ния государственного или муниципального контракта в ходе бирже - вых торгов определяются ГК РФ, законодательством Российской Фе­дерации о товарных биржах и биржевой торговле и требованиями к заключению государственных и муниципальных контрактов, установ­ленными Законом о размещении заказов.

Размещение заказов путем проведения торгов (конкурсов, аукционов)

Торги — конкурсные или аукционные торги (конкурсы или аукцио­ны), которые могут быть открытыми и закрытыми.

Закрытые торги проводятся согласно Закону о размещении зака­зов, если предмет торгов или иные условия торгов связаны с доступом к сведениям, составляющим государственную тайну.

Закон о размещении заказов определяет ограниченный перечень обязательных требований к участникам размещения заказа при раз­мещении заказа путем проведения торгов, а также условий допуска к участию в торгах закрытым перечнем. Это сделано в целях минимиза­ции злоупотреблений со стороны заказчиков, направленных на отсев от торгов неугодных компаний. Установление для участников торгов не предусмотренных Законом о размещении заказов требований и условий допуска к торгам не допускается и может повлечь отмену ре­зультатов торгов и ответственность виновных лиц в соответствии с законодательством России.

Основным отличием процедуры конкурса от аукциона является кри­терий определения победителя. Если в конкурсной процедуре таких критериев может быть несколько, то в аукционной форме он один — цена поставляемого товара, работы, услуги, за исключением отдель­ных случаев, специально оговоренных в Законе о размещении заказов. С точки зрения прозрачности, обеспечения равноправия при участии в процедурах госзакупок конкурентов, экономии бюджета — аукцион, очевидно, и это подтверждается богатым опытом зарубежных стран и уже и отечественным опытом, является наиболее выгодной формой. Однако в связи с тем, что в ряде случаев приобретения нестандартных товаров, необходимости выполнения особых видов работ и услуг, в части работ в области научных исследований, наукоемких технологий и т.д., форма аукциона не может адекватно удовлетворить реальные потребности заказчика, поскольку качество поставляемых товаров, работ, услуг в данных случаях не представляется возможным сравнить по цене, Закон о размещении заказов сохранил наряду с аукционом и конкурсную процедуру.

Правительство РФ обязано утверждать перечни товаров, работ, ус­луг, размещение заказов, соответственно, на поставки, выполнение, оказание которых, осуществляется путем проведения аукциона. В слу­чае, если товары, работы, услуги включены в указанные перечни, раз­мещение заказов на поставки таких товаров, выполнение таких работ, оказание таких услуг для государственных или муниципальных нужд путем проведения конкурса не допускается. Кроме того, специально оговариваются отдельные случаи, когда заказ размещается исключи­тельно в форме аукциона, а также случаи, когда возможен альтерна­тивный порядок размещения заказа — аукцион или конкурс (ст. 10 Закона о регулировании заказов).

Закон о размещении заказов также предусматривает возможность проведения открытого аукциона в электронной форме и определяет порядок его проведения.

Специфика регулирования отдельных случаев размещения заказов, в том числе особенности проведения творческих конкурсов, размеще­ния заказов для нужд обороны страны, безопасности государства, обеспечения правопорядка, участия иностранных предпринимателей в размещении заказов и др., определена Законом о размещении зака­зов, где также рассмотрены вопросы предоставления преимуществ отдельным категориям поставщиков (исполнителей, подрядчиков).

Так, ст. 15 Закона о размещении заказов регламентирует особенно­сти размещения заказов путем проведения торгов, участниками ко­торых являются субъекты малого предпринимательства. Посредст­вом данной статьи и ряда других, связанных с нормами данной ста­тьи положений Закона о размещении заказов создается действенный механизм поддержки и развития малого предпринимательства за счет создания благоприятствующих условий участия в государствен­ном заказе. В Законе также определяется порядок предоставления преференций учреждениям уголовно-исполнительной системы и организациям инвалидов при размещении заказов.

Информационное обеспечение размещения заказов включает в себя размещение в официальных изданиях сведений, содержащихся в из­вещении о проведении открытого конкурса или открытого аукциона, извещении о проведении запроса котировок, конкурсной докумен­тации, документации об аукционе, сведения о протоколах, состав­ляемых в ходе размещения заказа, сведения о поступлении в контро­лирующие органы на действия заказчика, уполномоченного органа, специализированной организации, ответственных за проведение процедур размещения заказов, жалоб, и о принятых контролирующи­ми органами решениях и предписаниях по таким жалобам, информа­ционное обеспечение также включает размещение реестров недобро­совестных поставщиков и реестров государственных и муниципаль­ных контрактов, заключенных по итогам размещения заказов, и другую информацию, размещение которой в официальных изданиях предусмотрено законодательством о размещении заказов.

Вопрос информационного обеспечения имеет важное значение для поддержания и развития добросовестной конкуренции за право полу­чить публичный заказ, для минимизации и борьбы со злоупотребле­ниями, в том числе субъективизмом при отборе победителей процедур размещения заказов. Своевременное, качественное, доступное и пол­ное информационное обеспечение процедур размещения заказов име­ет важное значение для обеспечения и защиты прав и законных инте­ресов участников процедур размещения заказов. Поэтому в новом Законе о размещении заказов этот институт получил существенное развитие в сторону обеспечения прозрачности, полноты, оператив­ности размещения информации о размещении заказов. В старом за­конодательстве о размещении заказов в качестве обязательной фор­мы размещения информации о заказах устанавливалось опубликова­ние такой информации только в печатных СМИ. Теперь, хотя использование печатных СМИ для этих целей еще некоторое время сохранится, определяющее значение в информационном обеспечении размещения заказов будет имеет сеть Интернет. Сейчас помимо пе­чатных СМИ используются также официальные сайты, причем раз­мещение информации на сайтах обязательно и сайты являются ос­новным источником такой информации. Для размещения информа­ции о закупках федерального уровня в соответствии со ст. 16 Закона о размещении заказов и распоряжением Правительства России от 20 февраля 2006 г. № 229-р «Об официальном сайте Российской Фе­дерации для размещения информации о размещении заказов на по­ставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для федеральных государственных нужд» используется единый федеральный портал а также факультативно сайты федеральных за­казчиков. Для размещения информации по региональным и муни­ципальным заказам используются официальный сайты региональ­ных и местных администраций. Со временем, к 2011 г. информаци­онное обеспечение процедур размещения заказов должно быть сведено в единый федеральный портал. Обязательное размещение информации о государственных и муниципальных закупках в сети Интернет значительно расширяет круг потенциальных участников размещения заказов. В данных условиях недобросовестному заказ­чику уже практически невозможно скрыть факт размещения заказов от неограниченного круга возможных поставщиков конкурентов, как это было прежде, когда информация о проведении торгов публи­ковалась в какой-нибудь газете, известной, а иногда и доступной ограниченному кругу лиц, часто заранее знавших о намечаемых торгах, их предмете и цене от самого заказчика. (Подробнее об ин­формационном обеспечении процедур размещения заказов см. ст. 16 Закона о размещении заказов, а также переходные положения и по­ложения, регламентирующие порядок вступления в силу отдельных норм Закона о размещении заказов.)

Основные положения о контроле и надзоре в сфере размещения госу­дарственного или муниципального заказа. К нарушителям законода­тельства о размещении заказов могут быть применены предусмот­ренные законодательством Российской Федерации меры юридиче­ской ответственности, в том числе административной, уголовной, гражданско-правовой.

Порядок контроля за соблюдением законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов Российской Федера­ции о размещении заказов законодательно определен прежде всего в ст. 17, 17.1, 17.2, гл. 8, а также некоторых других положениях Закона о размещении заказов. Согласно Закону о размещении заказов, в част­ности положениям ст. 17, контроль в сфере размещения заказов осу­ществляется уполномоченными федеральным органом исполнитель - ной власти, органом исполнительной власти субъекта Российской

Федерации, органом местного самоуправления, в рамках, определен­ных для данных органов Законом о размещении заказов, прежде всего ст. 17 и гл. 8. Согласно постановлению Правительства России от 20 фев­раля 2006 г. № 94 «О федеральном органе исполнительной власти, уполномоченном на осуществление контроля в сфере размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для федеральных государственных нужд»^[96] уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим контроль в сфере размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для федеральных государственных нужд, является Федеральная антимонопольная служба, за исключением полномочий по контролю в сфере размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг по государственному оборонному заказу, осуществ­ляемых Федеральной службой по оборонному заказу в соответствии с указом Президента Российской Федерации. Таким образом, феде­ральными контролирующими органами исполнительной власти в сфере размещения заказов являются антимонопольный орган — Феде­ральная антимонопольная служба и Федеральная служба по оборон­ному заказу, осуществляющая контроль и надзор за соблюдением за­конодательства о размещении заказов в сфере оборонного заказа.

Контрольные полномочия органов субъектов Российской Федерации и местного самоуправления ограничены, соответственно, контролем раз­мещения заказов для нужд субъектов Федерации и муниципальных образований. В то же время федеральный контролирующий орган вправе проводить проверки размещения не только федеральных зака­зов, но и региональных и местных.

Данные федеральные, региональные и местные органы контроли­руют процедуры размещения заказов. Эти контролирующие органы имеют значительные административно-юрисдикционные квазисудеб­ные полномочия, в том числе полномочия по проведению админист­ративных расследований, полномочия по отмене результатов проце­дур размещения заказов. Согласно ст. 17 и гл. 8 Закона о размещении заказов административные расследования в целях контроля размеще­ния заказов проводятся уполномоченными контролирующими орга­нами в форме проведения плановых и внеплановых проверок. Вне­плановые проверки представляют собой рассмотрение жалоб на дей­ствия заказчиков, уполномоченных ими на проведение размещение заказов органов, специализированных организаций, осуществляющих вспомогательную деятельность в интересах заказчика при размещении заказов, иных лиц, указанных в Законе о размещении заказов.

Плановые проверки представляют собой инициативные действия — инициативные проверки контролирующих органов в отношении дей­ствий заказчиков, уполномоченных органов или специализированных организаций, иных лиц, указанных в Законе о размещении заказов.

Акты и действия (бездействия) контролирующих органов, приня­тые или совершенные в ходе данных проверок, могут быть по общему правилу оспорены в судебном порядке. Однако следует обратить вни­мание на особое указание ч. 9 ст. 60 Закона о размещении заказов, в частности о сроках обжалования решений контролирующих органов по жалобам. Согласно данной норме, решения, принятые контроли­рующими органами по результатам рассмотрения жалобы на действия (бездействие) заказчика, уполномоченного органа, специализирован­ной организации, конкурсной, аукционной или котировочной комис­сии, может быть обжаловано в судебном порядке в течение трех меся­цев со дня его принятия. (Об источниках и правовом регулировании административных процедур при осуществлении контроля за соблю­дением законодательства о размещении заказов см. также лекцию об­щей части настоящего курса, посвященную административным про­цедурам в правовом регулировании и контроле в сфере конкуренции и монополии.)

Контролирующие органы также уполномочены применять меры административной ответственности, за исключением контролирую­щих органов местного самоуправления, которые в случае обнаруже­ния в ходе контрольной деятельности признаков административного правонарушения обязаны направить соответствующие материалы в федеральный или региональный контролирующий орган в сфере раз­мещения заказов. Однако указанные федеральные, региональные и местные органы не имеют полномочий на осуществление уголовного преследования, которое осуществляется ограниченным кругом орга­нов власти, указанных в Уголовно-процессуальном кодексе России. Поэтому если федеральные, региональные, местные органы, осущест­вляющие контроль в сфере госзакупок в результате проведения плано­вых и внеплановых проверок, выявят в действиях (бездействии) про­веряемых лиц признаки состава преступления, то они обязаны пере­дать информацию о совершении указанных действий (бездействия) и подтверждающие такой факт документы в правоохранительные орга­ны для применения соответствующих мер реагирования.

Правоохранительные органы имеют и другие полномочия в сфере размещения заказа. Так, органы внутренних дел также оказывают со­действие контролирующим органам в сфере размещения заказов при проведении проверок. Важными надзорными полномочиями за ис­полнением законодательства в сфере размещении заказов, естествен­но, обладает прокуратура Российской Федерации как орган общего надзора за соблюдением законодательства Российской Федерации.

Итак, контроль и надзор за соблюдением добросовестной конку­ренции при размещении государственных и муниципальных заказов в соответствии с Законом о размещении заказов осуществляет целая система органов, в том числе антимонопольный орган в лице цен­трального аппарата и территориальных управлений. Среди подзакон­ных нормативных правовых актов, подробно определяющих деятель­ность антимонопольного органа в сфере размещения заказов, хоте­лось бы обратить внимание на Административный регламент ФАС России по исполнению государственной функции по рассмотрению жалоб на действия (бездействие) заказчика, уполномоченного органа, специализированной организации, конкурсной, аукционной или ко­тировочной комиссии при размещении заказа на поставку товара, вы­полнение работ, оказание услуг для государственных и муниципаль­ных нужд, утвержденный приказом ФАС России от 14 ноября 2007 г. № 379. (Об источниках и правовом регулировании административных процедур при осуществлении контроля за соблюдением законодатель­ства о размещении заказов см. также лекцию общей части настоящего курса, посвященную административным процедурам в правовом регу­лировании и контроле в сфере конкуренции и монополии.) Данный Регламент принят во исполнение Закона о размещении заказов. Од­нако важно подчеркнуть, что в процессе контроля за законностью процедур размещения заказов антимонопольные органы действуют не только согласно требованиям к процедурам размещения заказов и контрольным полномочиям, предоставленным данным органам зако­нодательством о размещением заказов, но также и согласно требова­ниям к данным процедурам и контрольным полномочиям, установ­ленными антимонопольным законодательством. Антимонопольные требования к процедурам размещения заказов определены в Законе о защите конкуренции. Данные требования существенно дополняют положения законодательства о размещении заказов в части обеспече­ния и развития конкуренции при размещении заказов. Контроль за соблюдением антимонопольных требований при размещении заказов осуществляется антимонопольным органом в порядке, предусмотрен­ном этим Законом.

В целом, помимо указанных органов, в контроле и надзоре за со­блюдением законодательства о размещении заказов участвует целый ряд уполномоченных органов государственной власти и местного са­моуправления, в том числе органы финансового контроля, юрисдик- ционные судебные и квазисудебные органы, контролирующие проце­дуры размещения заказов, правоохранительные органы, в том числе органы прокуратуры и внутренних дел. В процессе осуществления контрольной деятельности в сфере размещения заказов данные орга­ны взаимодействуют между собой и с другими органами власти, част­ными лицами в порядке, определенном законодательством Россий­ской Федерации.

Реестр государственных или муниципальных контрактов как один из механизмов обеспечения прав и интересов участников процедур раз­мещения заказов. Закон о размещении заказов устанавливает важный институт реестров государственных или муниципальных контрактов, заключенных по итогам размещения заказов. Статьей 73 Бюджет­ного кодекса Российской Федерации предусматривается ведение реестра закупок, осуществленных без заключения государственных или муниципальных контрактов. Устанавливается, что бюджетные учреждения, органы государственной власти Российской Федерации, органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления, государственные и муниципальные заказчики обязаны вести реестры закупок, осуществленных без заклю­чения государственных или муниципальных контрактов. Данные нор­мы, очевидно, способствуют повышению прозрачности расходова­ния государственных и муниципальных средств. Примером закупок, осуществленных без заключения государственных или муниципаль­ных контрактов, можно считать, в частности, случай, предусмотрен­ный п. 14 ч. ст. 55, когда размещение заказа может осуществляться не только на основе государственного или муниципального контрак­та, но и посредством заключения иных форм гражданско-правовых договоров.

В целях дальнейшего повышения прозрачности публичных заку­пок институт реестра закупок получил развитие и в Законе о размеще­нии заказов, но уже в отношении тех закупок, которые совершены посредством заключения государственных и муниципальных контрак­тов. В данные реестры вносятся сведения о заключенных по итогам процедур размещения заказов государственных и муниципальных контрактах. При этом в указанные реестры контрактов не включаются сведения о государственных или муниципальных контрактах и об иных гражданско-правовых договорах, заключенных в соответствии с п. 14 ч. 2 ст. 55 Закона о размещении заказов. В данном пункте преду­сматривается возможность заключения договора с единственным ис­полнителем, если сумма договора не превышает минимальной пре­дельной суммы расчетов наличными деньгами, установленной Цен­тральным банком Российской Федерации. (О размещении заказов у единственного исполнителя и других способах размещения заказов подробнее см. далее.) Часть 2 ст. 18 Закона о размещении заказов, оп­ределяет основные положения ведения таких реестров, в том числе сведения, которые должны содержаться в данных реестрах.

Цель ведения реестров контрактов — содействие обеспечению про­зрачности проведения процедур размещения заказов. Открытость све­дений о заключенных контрактах затрудняет осуществление злоупот­реблений государственными или муниципальными заказчиками (уполномоченными органами) и дает возможность заинтересованным лицам, участникам размещения заказов, которые считают, что их пра­ва и интересы были нарушены лицом, размещающим заказ, защитить свои права в суде или квазисудебном контролирующем органе в соот­ветствии с правилами, предусмотренными Законом о размещении заказов.