§ 1. Система органов государственной власти в Российской Федерации: понятие и виды

Понятие "орган" может рассматриваться как часть более широкого понятия "организация". Организация предполагает коллектив людей, объединенных общими целями деятельно­сти для решения поставленных задач. Орган — это конкрет­ная разновидность организации, причем, в отличие от нее, органом может быть как одно должностное лицо, так и изве­стным образом организованная группа должностных лиц. По­этому каждый государственный орган является составной ча­стью организационной структуры государственного аппарата. Последний состоит из органов, обладающих определенными чертами и свойствами, подчеркивающими их принадлежность к осуществлению государственной власти и функций государ­ственного управления.

Поскольку государственными органами вырабатываются и реализуются властно-управленческие решения, их следу­ет отличать от тех организационных структур государства, в которых создаются материальные, социальные и духовные продукты: от государственных предприятий, осуществляю­щих экономическую деятельность на базе государственной собственности; от государственных учреждений, связанных, как правило, с оказанием социальных и духовных услуг; от государственных организаций, выполняющих обычно орга­низационные функции в различных социальных сферах. Мож­но выделить специфические признаки, отличающие госу­дарственные органы от других организаций, имеющихся в государстве и обществе:

♦ регламентация конституционно-правового статуса орга­на;

♦ наличие у него государственно-властных полномочий; законодательные особенности учреждения;

♦ порядок деятельности в присущих ему организацион­но-правовых формах;

♦ наличие определенной компетенции, включающей в себя предметы ведения и полномочия в отношении этих предметов ведения в соответствующей сфере государственной деятель­ности.

Таким образом, государственный орган — это учреж­денное в структуре государства в установленном порядке организационно-правовое образование, имеющее собственную компетенцию и наделенное властными полномочиями по осу­ществлению определенного вида государственной деятельно­сти, характеризующееся задачами, функциями, структур­ными особенностями, формами и методами.

Государственные органы образуются для осуществления государственной власти и реализации функций государствен­ного управления. Социальное предназначение их властно- управленческой деятельности в основном сводится к следую­щим функциям:

♦ регулятивной, связанной с принятием нормативных актов, правил поведения людей;

♦ организаторской, обеспечивающей исполнение прини­маемых решений;

♦ охранительной, заключающейся в обеспечении право­порядка, безопасности граждан, защите их прав и свобод.

Названные функции лежат в основе соответствующих видов государственной деятельности — нормотворческой, орга­низаторской (исполнительной, распорядительной), правоох­ранительной. Функции государственной власти и виды дея­тельности государства обусловливают первичную специали­зацию государственных органов по практическому осуществ­лению государственного управления.

Наиболее существенный признак государственных орга­нов — наличие государственно-властных полномочий. Вмес­те с другими этот признак позволяет четко разграничить го­сударственные органы, являющиеся носителями государствен­ной власти, и государственные организации, учреждения, предприятия, а также и негосударственные органы и орга­низации. Государственно-властные полномочия выража­ются в компетенции государственных органов и практически реализуются в принимаемых ими властно-управленческих решениях. Они закрепляются в издаваемых государственны­ми органами от имени государства юридически обязательных нормативных и индивидуальных правовых актах, а также находят свое отражение в конкретных действиях и предпри­нимаемых мерах. Во исполнение принятых решений государ­ственные органы осуществляют наблюдение за неуклонным соблюдением требований, содержащихся в данных актах, обеспечивают защиту этих требований от нарушений путем применения разнообразных мер воспитания, убеждения, разъяснения и поощрения, а в необходимых случаях и госу­дарственного принуждения.

Для реализации государственных функций государствен­ные органы наделяются государственно-властными полномо­чиями как внешнего, так и внутреннего характера. Их дея­тельность облекается в правовые формы, а принимаемые ими акты имеют иерархию по юридической силе и значению. Они осуществляют правотворческую, правоприменительную и правоохранительную деятельность, в процессе которой опи­раются на интеллектуальную, организационную, материаль­ную и принудительную силу государства. Каждый из них пред­ставляет собой относительно самостоятельное, структурно обособленное звено государственного аппарата. Вместе с тем государственные органы образуют в своей совокупности оп­ределенную систему, которая основывается на конституци­онно закрепленных принципах.

Государственные органы в Российской Федерации состав­ляют единую систему осуществления государственной вла­сти. Такое единство определяется федеративным устройством и государственной целостностью России (ч. 3 ст. 5 Конститу­ции РФ), что производно от полновластия народа. Являясь носителем суверенитета и единственным источником государ­ственной власти, он осуществляет ее непосредственно, через органы государственной власти и местного самоуправления (ч. 1,2 ст. 3). Граждане России, реализуя свои права участия в управлении делами государства, могут влиять на формиро­вание государственных органов через выборы и своих пред­ставителей. Под системой государственных органов в Россий­ской Федерации понимается совокупность ее федеральных, региональных (субъектов федерации) и местных государствен­ных органов. Система органов местного самоуправления обра­зует самостоятельную совокупность органов, которые не от­носятся к органам государственной власти. Однако органы местного самоуправления обладают властными полномочия­ми. Но они не носят государственного характера и, в отли­чие от государственно-властных полномочий, не осуществ­ляются от имени Российской Федерации.

В Российской Федерации единство системы государствен­ных органов проявляется в разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государствен­ной власти и органами государственной власти субъектов фе­дерации. Оно проявляется также и в том, что все органы этой системы действуют совместно, находятся в тесной вза­имосвязи и взаимозависимости. Существующая между орга­нами государственной власти тесная организационно-право­вая взаимосвязь характеризуется тем, что одни органы из­бираются, назначаются или формируются другими органа­ми, одни из них руководят другими, одни подотчетны и от­ветственны, подконтрольны и подчинены другим.

К ведению Российской Федерации пункт "г" ст. 71 Кон­ституции РФ относит "установление системы федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной влас­ти, порядка их организации и деятельности; формирование федеральных органов государственной власти". По сути в дан­ной статье речь идет о системе федеральных органов, отно­сящихся ко всем названным ветвям государственной власти в их единстве и взаимодействии. Конституция России (ч. 1 ст. 11) непосредственно закрепляет федеральные органы, входящие в эту единую систему. Согласно указанной норме, государ­ственную власть на федеральном уровне осуществляют Пре­зидент РФ, Федеральное Собрание (Совет Федерации и Го­сударственная Дума), Правительство РФ, суды Российской Федерации. Статья 71 (п. "г") Конституции РФ исходит из внутреннего органического единства системы федеральных органов государственной власти, вытекающего из ч. 1 ст. 3, согласно которой носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее мно­гонациональный народ, и находящего отражение в положе­ниях ч. 3 ст. 5, провозглашающей единство системы государ­ственной власти в качестве одной из основ государственного устройства Российской Федерации. Особенности же правово­го регулирования организации и деятельности федеральных органов, относящихся к той или иной ветви государственной власти, закрепляются другими положениями Конституции РФ (гл.

Таким образом, под системой федеральных органов за­конодательной, исполнительной и судебной власти, установ­ление которой отнесено к ведению Российской Федерации (п. "г" ст. 71), следует понимать единство взаимосвязанных федеральных органов различных ветвей государственной вла­сти, которое, исходя из разграничения полномочий при осу­ществлении законодательных, исполнительных и судебных функций, обеспечивает баланс этих властей, систему взаим­ных сдержек и противовесов. В системе, структуре и проце­дурах деятельности органов законодательной, исполнитель­ной и судебной власти отражена федеративная природа со­временной России.

Особенность системы государственных органов России в том, что отдельные ее составные части (совокупность орга­нов) сами образуют системы органов, являясь тем самым под­системами единой системы. Однако элементы (объекты) этой системы неоднородны: Федеральное Собрание является, условно говоря, конечным объектом, не образующим своей собственной системы и структурно состоящим из двух эле­ментов — палат; Правительство России как совокупный орган исполнительной власти образует систему федеральных орга­нов исполнительной власти; федеральные суды имеют свою систему — Конституционный Суд как конечный субъект этой системы и две подсистемы: систему федеральных судов об­щей юрисдикции с подсистемами общих и военных судов (мо­гут создаваться и иные специализированные суды), замыка­ющуюся на Верховном Суде Российской Федерации, и систе­му федеральных арбитражных судов с Высшим Арбитраж­ным Судом Российской Федерации.

Система органов государственной власти субъектов Рос­сийской Федерации: республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов, как гласит ч. 1 ст. 77 Конституции РФ, устанавлива­ется ими самостоятельно в соответствии с основами консти­туционного строя и общими принципами организации пред­ставительных и исполнительных органов государственной вла­сти.

Систему местных государственных органов (органов ме­стного управления) составляют государственные органы, орга­низованные по территориальному или функционально-отрас­левому принципам, осуществляющие управленческую дея­тельность посредством структурных подразделений в адми­нистративных границах конкретной территории. К ним отно­сятся: территориальные органы: юстиции, внутренних дел, финансовые, сельского хозяйства, архитектуры и строитель­ства, по управлению государственным имуществом, по про­мышленности, торговле, земельным ресурсам и землеустрой­ству, транспорту и связи, образованию, здравоохранению, культуре и др. Сюда также можно отнести: налоговую инс­пекцию, военные комиссариаты, управления статистики, миг­рационную службу, управления безопасности, чрезвычайных ситуаций, гражданской обороны, санитарно-эпидемиологичес­кого надзора, гидрометеослужбы и т. п.

Компетенция государственных органов определяется уров­нем той деятельности, для которой они создаются. Админис­тративно-территориальное устройство, географические и климатические условия, исторически сложившиеся традиции и национальные особенности жителей влияют на распределе­ние управленческих функций между государственными орга­нами. Орган управления может быть как самостоятельным юридическим лицом, так и подчиненным структурным под­разделением вышестоящего органа власти.

Организация и деятельность государственных органов строится на принципах, согласующихся с конституционны­ми основами осуществления государственной власти в Рос­сийской Федерации.

Основным принципом организации деятельности органов государственной власти Российской Федерации является ее разделение на три ветви. В результате органы государственной власти подразделяются на законодательные (представитель­ные), исполнительные и судебные. В пределах своей компе­тенции по осуществлению властных функций государствен­ные органы самостоятельны и независимы, но при этом они не могут не взаимодействовать друг с другом. Организация государственной власти по принципу ее разделения не долж­на создать иллюзию о многовластии в обществе. В Российской Федерации власть едина изначально, так как ее единственный источник, согласно конституции, сам народ и только он. Это означает, что никакой государственный орган не может пре­тендовать на суверенное осуществление государственной вла­сти, присвоить себе всю ее полноту или монополизировать ее отправление. Следовательно, сама по себе государственная власть не делится между государственными органами; ее осу­ществление связано с разделением определенных функций и полномочий, которыми они наделяются. Но если в теории раз­деление властей не означает их противоборства, то на прак­тике такое случается. Наиболее характерно и со всей остро­той это проявилось в трагических событиях октября 1993 г., когда борьба между исполнительной властью (в лице Прези­дента РФ) и законодательной властью (в лице Верховного Со­вета РСФСР) вылилась в вооруженный конфликт. Между тем организация государственной власти строится не только на разделении, но и на сотрудничестве, на взаимодействии всех ее ветвей, ибо решение практически всех вопросов требует такого взаимодействия. Поэтому одним из главных направле­ний укрепления органов государственной власти является обес­печение их единства и консолидации при соблюдении принци­па разделения властей. "Этот принцип, — как отмечает член- корр. РАН М. В. Баглай, — выступает как безусловное благо в условиях налаженного взаимодействия трех ветвей власти и становится тормозом решения общественных проблем, когда такого взаимодействия нет"^[23].

Принцип федерализма предполагает наличие двух уров­ней органов государственной власти в России: 1) уровень федеральных органов государственной власти; 2) уровень ор­ганов государственной власти субъектов федерации.

К числу других принципов организации и деятельности органов российского государства относятся:

♦ формирование государственных органов народом или по его поручению соответствующими органами власти;

♦ осуществление полномочий в интересах реализации прав и свобод человека и гражданина;

♦ специализация выполнения видов государственной де­ятельности на основе "разделения труда" путем наделения каждого органа определенной компетенцией;

♦ территориальная организация властных структур; раз­граничение предметов ведения и полномочий между органа­ми государственной власти;

♦ законность в деятельности государственных органов;

♦ обеспечение исполнения полномочий государственных органов институтом государственной службы;

♦ употребление в официальном делопроизводстве госу­дарственного языка.

Все государственные органы имеют общий правовой ре­жим деятельности, формируемый Конституцией РФ и соот­ветствующими ей федеральным законодательством и законо­дательством субъектов федерации. Конституционно-правовой статус органов российского государства определяется Кон­ституцией и законами Российской Федерации, конституция­ми, уставами и законами субъектов РФ, указами Президента РФ, постановлениями Правительства РФ и органов власти субъектов РФ, а также положениями об органах и другими нормативными правовыми актами. Понятие "законодательство об организации государственной власти" не тождественно понятию "законодательство об органах государственной вла­сти". Первое из них шире, поскольку статутные законы и иные законодательные акты всегда дополняются законами, регулирующими деятельность этих органов и их взаимодей­ствие в конкретных ситуациях. Например, федеральный кон­ституционный закон о чрезвычайном положении не является законом об органах государственной власти. Однако в нем со­держатся существенные нормы, раскрывающие полномочия органов государственной власти в условиях чрезвычайного положения, что имеет важнейшее отношение к организации государственной власти.

Будучи составными частями государственного аппарата, органы государства различаются порядком образования, ви­дами выполняемой ими государственной деятельности, харак­тером и объемом компетенции, особенностями исполнения возложенных на них полномочий, формами и методами осу­ществления ими функций государственного управления и т. д. В зависимости от классификационного критерия виды госу­дарственных органов могут быть представлены следующим образом:

1) по принципу разделения властей: законодательные, исполнительные, судебные;

2) по принципу федерализма: федеральные, субъектов федерации;

3) по территориальному масштабу: центральные, регио­нальные (территориальные), местные;

4) по характеру и объему компетенции: общей компетен­ции, специально-функциональной компетенции (отраслевой и межотраслевой), особой компетенции;

5) по виду государственной деятельности: гражданские, военные, правоохранительные, специализированные;

6) по порядку образования: легитимные (конституцион­ные, учрежденные на законном основании) и нелегитимные (образованные в нарушение установленного законом поряд­ка);

7) по организационно-правовым формам: коллективные, единоличные;

8) по формам принятия решений: коллегиальные, едино- начальные;

9) по формам и методам осуществления функций госу­дарственного управления: политические, административные, фискальные, "силовые", экономические, финансовые, кара­тельные, контрольно-надзорные, консультационные, коор­динационные;

10) по особенностям исполнения возложенных полномо­чий: властно-управленческие, вспомогательные.

Такая классификация государственных органов проводит­ся как на федеральном уровне, так и в отношении органов государственной власти субъектов федерации.

Структура и виды органов того или иного уровня уста­навливаются в зависимости от формы государственного уст­ройства и в соответствии с формой правления. Многообразие государственных дел, значительный размер территории и различия между субъектами Российской Федерации вызыва­ют необходимость большого числа государственных органов, специализирующихся на выполнении функций государствен­ного управления. Поэтому помимо рассматриваемых тради­ционных и наиболее распространенных видов государствен­ных органов существуют и другие их виды. Можно выделить органы, осуществляющие надзор за законностью, контроль за финансами и другими видами государственной деятельно - сти. Такие органы образуют еще один вид — контрольно- надзорные органы государства, наделяемые для выполнения подобных функций особой компетенцией (Счетная палата, Уполномоченный по правам человека и др.). Кроме того, орга­ны, осуществляющие свою деятельность, связанную с функ­циями государственного управления, могут создаваться при президенте и правительстве, при министерствах и ведомствах, при администрациях, правительственных и других органах субъектов федерации.

Под структурой государственного органа понимается его внутреннее устройство, порядок расположения состав­ляющих его звеньев, подразделений, их соотношение, под­чинение выполняемым функциям, объему полномочий и ком­петенции, исходящим из общей компетенции и предмета ве­дения данного органа. Организационная структура государ­ственного органа может быть довольно простой (прокурор района) или весьма сложной (двухуровневая структура пар­ламента). Чем выше место органа в вертикальной иерархии, тем, как правило, сложнее его структура. Она находит свое отражение в штатном расписании, где детализируется пол­ное наименование структурных подразделений, учрежден­ных должностей с их классификацией и предусмотренным обеспечением. В состав каждого государственного органа вхо­дят лица, являющиеся непосредственными носителями и ис­полнителями государственно-властных полномочий, а также лица, обеспечивающие исполнение полномочий как таких лиц, так и полномочий собственно государственных органов. В со­ставе государственных органов есть и технический аппарат (вспомогательно-обслуживающий персонал).

Наиболее актуальные проблемы совершенствования де­ятельности государственных органов в Российской Федера­ции: правовое обеспечение реальной самостоятельности ор­ганов законодательной, исполнительной и судебной власти, организации их взаимодействия между собой; поиск оптималь­ных организационно-правовых форм разграничения предме­тов ведения и полномочий различных государственных орга­нов. Для действенности органов государственной власти акту­ален вопрос об оптимизации распределения властно-управ­ленческих функций внутри государственного аппарата, а точ­нее между государственными органами различных ветвей власти и видов государственной деятельности.

Неопределенные и подчас расплывчатые юридические характеристики функций и полномочий государственных ор­ганов, а также взаимоотношений между ними показывают еще одну проблему в их построении и деятельности. "Налицо дублирование и снижение ответственности, с одной сторо­ны, "выпадение" актуальных проблем из круга управленчес­ких дел — с другой"^[24]. Требует разрешения вопрос о месте государственных органов в структуре государства, которая приобретает практическую дееспособность благодаря государ­ственному аппарату. Он же представляет институциональную характеристику государства как системы государственных органов. Таким образом, соотношение, связь и зависимость государства и его органов можно представить в следующем понимании. Государство как политическая организация об­щества существует в лице своих органов. Нельзя представить государство как абстрактную системную категорию, т. е. его существование невозможно в отрыве от реальной "жизни" (деятельности) в виде государственных органов. Орган госу­дарства — не просто его часть, это олицетворение государ­ства, осязаемое структурно организованное образование. Всю систему государственных органов можно представить в каче­стве внешней формы существования государства. При этом государственный орган не перестает быть неотъемлемым со­ставным элементом структуры государства.