§ 8. Органы местного самоуправления: понятие и виды

Традиции местного самоуправления старше самого го­сударства. В этом смысле положение государства как перво­начального субъекта общественного правления, давшего права на самоуправление, не исторично. Общинное, городское са­моуправление уходит корнями в глубину веков: к полисной демократии античного мира, городской и сельской общинам сословных государств Средневековья. Некоторые государства фактически зарождались из местного самоуправления (США, Канада). Вместе с тем возникновение и усиление государ­ственной организации не повлекло отмены функций местно­го самоуправления, которое было интегрировано в общую систему государственного управления.

В основе учения о местном самоуправлении лежит мысль о том, что население и образуемые им органы гораздо луч­ше могут сами решать задачи повышения уровня и качества жизни, эффективнее помогать людям, нежели государствен­ные органы, государственные чиновники при централизован­ном управлении местными делами.

Местное самоуправление рассматривается с различных позиций и трактуется в разных смыслах: в социально-фило­софском — как вид социальной самоорганизации; в полити­ко-правовом — как форма народовластия и способ решения гражданами вопросов местного значения; с функциональной точки зрения — как род профессиональной деятельности — управление. В то же время местное самоуправление — это основополагающий принцип осуществления власти, который в сочетании с принципом ее разделения определяет систему управления демократического правового государства. Оно также представляет собой способ организации и различные формы осуществления власти населением как непосредствен­но, так и через избираемые им органы и должностных лиц. Таким образом, местное самоуправление — это форма орга­низации власти и многообразие видов деятельности граждан, совместно проживающих на определенной территории, для самостоятельного и под свою ответственность решения про­блем и вопросов местного значения, а также управления де­лами местного хозяйства по праву, признаваемому и гаран­тированному государством.

Российский и мировой опыт предлагают большое разно - образие организационных форм местного самоуправления: земства, местные советы народных депутатов, муниципаль­ные (коммунальные) органы — магистрат, ландрат, ратуша, глава местной администрации (бургомистр, мэр) и др.

Проявления местного самоуправления обнаруживаются на разных этапах русской государственности. Еще в ранний период зарождения государства (X—XI вв.) его территория делилась на самоуправляемые "земли" и "волости". При Ива­не IV полномочиями для выполнения поручений центральной власти на местах пользовались "земские" и "губные" старо­сты, избираемые населением. Петровская модернизация "по- европейски" привела к созданию городского самоуправления — Ратуша в Москве и выборные магистраты в других городах, а в провинции — земские избы.

В российском государствоведении вопросы муниципаль­ного управления являлись предметом исследования дорево­люционных юристов и деятелей общественного городского и земского движения. В настоящий период воссоздания отече­ственного самоуправления местных сообществ отношения, возникающие в процессе его осуществления, подпадают под регулирование муниципального права, являющегося комп­лексной отраслью российского права.

Понятие местного самоуправления, используемое в раз­ных странах, имеет сходное смысловое содержание. В Англии в зависимости от уровня местной власти употребляются тер­мины "self-government" — самоуправление и "local- government" — местное управление, "self-administration" — местная администрация. В Германии используется термин "Selbstverwaltung" — самостоятельное управление. В ряде стран (Италия, Бельгия), где органы местного самоуправления име­нуются коммунами, употребляется термин "коммунальное уп­равление". Во Франции наряду с местным самоуправлением, обозначаемым термином "decentralisation" — децентрализация, существуют и органы управления, назначаемые центральной властью — префекты, супрефекты. Французская, или конти­нентальная, модель характеризуется включенностью местно­го самоуправления в иерархическую систему государственной власти, подчиненностью вышестоящим органам, которые прямо контролируют их деятельность. Автономность обеспечивается передачей полномочий со стороны центральных органов госу­дарства. Самостоятельность в определении структуры органов местного самоуправления — элемент, присущий американс­кой модели. Распространенным типом местного самоуправле­ния является англосаксонский. Его основной признак — отсут­ствие на местах полномочных представителей центрального правительства, опекающего выборные муниципальные орга­ны, которые действуют самостоятельно. Здесь отсутствует прямое подчинение вышестоящим органам; контроль ведется косвенно через министерства и суд, а на местах нет уполномо­ченных центрального правительства.

Для современной российской модели местного самоуправ­ления характерно смешение поселенческого и территориаль­ного признаков при формировании его органов, а также от­каз от их структурной унификации с органами государствен­ной власти. Эти отличия от зарубежных аналогов учитывают многочисленность и разнообразие российских просторов, на которых проживают народы с неодинаковым уровнем хозяй­ственного и социального развития, жизненного уклада, ре­лигиозных и национальных традиций. Не случайно эти ис­ключительные особенности учитывались в императорской России: в ней существовало 26 систем местного самоуправ­ления.

В теории муниципального права исторически сложились три основные концепции организации местного самоуправле­ния — "свободной общины", "государственная" и "обществен­ная".

Первоначально возникла теория свободной общины, раз­работанная немецкими учеными XIX в. (Гнейст, Штейн, Ла- банд), заимствовавшими идеи бельгийского и французского права. Опираясь на естественное право, эта теория доказы­вала, что право общины заведовать своими делами имеет неотчуждаемый характер так же, как права и свободы чело­века, ибо община исторически возникает раньше государ­ства, которое должно признавать свободу общинного управ­ления. Для этой теории характерны идеи неотчуждаемости, неприкосновенности прав общины; обосновывается необходи­мость ограничения вмешательства государства в ее дела. Уяз­вимым положением было признание естественного характе­ра и неотчуждаемости прав крупных территориальных само­управляющихся единиц, установленных государством. Ее сменяет общественная теория самоуправления, которая так­же исходила из противопоставления государства и общества, общественных интересов — государственным, оставляя каж­дому из них отдельную сферу деятельности. Местному само­управлению отводилась негосударственная, преимуществен­но хозяйственная деятельность. Но практика оказалась слож­нее, т. к. органы самоуправления выполняли не только част­но-правовые, но и публичные функции, свойственные госу­дарственным органам.

Сторонники политического направления, опираясь на английский опыт, полагали, что самоуправление может быть только там, где руководящие функции безвозмездно выпол­няются почетными людьми из среды местного населения. Боль­шинство же разделяло юридическое направление, согласно которому самостоятельность местного самоуправления в том, что его органы являются не собственно государственными, а исполняющими отдельные функции государственного управ­ления. Последователи этого направления рассматривали об­щину как территориальную корпорацию, выступающую по отношению к государству в качестве особого юридического лица публичного права.

Теоретические положения о природе и сущности мест­ного самоуправления, выдвинутые в XIX в., послужили ос­новой для развития современных воззрений на организацию демократической системы управления обществом. Немецкие ученые трактуют муниципальное управление как относитель­но децентрализованную форму государственного управления на местности. Наряду с этим существуют иные взгляды. Двой­ственность самоуправления, выражающая сочетание самосто­ятельности и осуществление государственных полномочий в решении местных дел, находит свое отражение в теории ду­ализма. Из возможности трансформации современного обще­ства в социальное исходят реформистские муниципальные концепции эволюционного преобразования местного самоуп­равления. Политическая теория доказывает, что деятельность должностных лиц местного самоуправления имеет обществен­ный, а значит, политический характер. Хозяйственная тео­рия местного самоуправления рассматривает его как не бо­лее чем заведование делами местного хозяйства. Теория со­циального обслуживания целью муниципальной деятельности видит благосостояние жителей коммуны, для чего муници­пальные органы должны предлагать им оказание услуг и за­ниматься их организацией.

Современная политико-правовая доктрина рассматрива­ет местное самоуправление как фундамент гражданского об­щества, без укрепления которого грозит рухнуть вся пира­мида государственной власти правового государства. Мест­ное самоуправление выступает основой народовластия, на которой соединяются высшие интересы государства с повсе­дневными чаяниями, тревогами и устремлениями людей. Граж­данин — это сначала житель и лишь затем участник полити­ческих отношений. Структура государственной власти будет неустойчивой без крепкой жизнеспособной системы местного самоуправления, так как почти все государственные реше­ния, касающиеся интересов граждан, так или иначе прохо­дят через местные органы. Поэтому местное самоуправле­ние — это самоорганизация населения не на низшем, а на базовом уровне — там, где оно может сорганизоваться и осу­ществлять свои полномочия, не обращаясь к государству.

Принятие Конституции 1993 г. положило начало новому этапу строительства системы местного самоуправления. В Российской Федерации возобладала концепция общественно­го самоуправления, относящая органы местных сообществ к негосударственным структурам, а из государственного уп­равления выделяется муниципальное. Конституционное за­крепление нашло положение: "...органы местного самоуправ­ления не входят в систему органов государственной власти" (ст. 12). ФЗ "Об общих принципах организации местного са­моуправления в Российской Федерации" от 28 августа 1995 г. дает законодательное определение местного самоуправле­ния — это "самостоятельная и под свою ответственность дея­тельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значе­ния, исходя из интересов населения" (ст. 2). Таким образом, российское законодательство исходит из международно-пра­вового понимания сущности и задач местного самоуправле­ния, выраженных Европейской хартией, принятой в Страс­бурге 15 октября 1985 г., — право и действенная способность местных сообществ управлять в рамках закона значительной частью общественных дел. Законодательство отвергает еди­ную схему местного самоуправления, что естественно для большого федеративного государства. Оно выделено из ме­ханизма государственной власти.

По Конституции РФ (ст. 3) народ осуществляет свою власть: а) непосредственно; б) через государственные орга­ны; в) через органы местного самоуправления. Следователь­но, органы местного самоуправления и государственные орга­ны — это органы власти народа, через которые он осуществ­ляет свою власть. И в этом их общность. Но в первом случае эта власть реализуется в форме местного самоуправления, а во втором приобретает форму государственной власти. Орга­ны государственной власти являются структурами государ­ственного аппарата, а органы местного самоуправления к ним не относятся. И в этом их организационное несовпадение. Вместе с тем органы местного самоуправления тесно связа­ны с государственными органами, взаимодействуя с ними в осуществлении властных функций, а также по выполнению отдельных государственных полномочий, которыми они мо­гут наделяться. В той мере, в какой они реализуют передан­ные им полномочия, они подконтрольны государству. Дея­тельность органов местного самоуправления носит властный характер: решения, принятые ими в пределах своих полно­мочий, обязательны на соответствующей территории для всех предприятий, организаций, учреждений, должностных лиц, граждан, общественных объединений.

Государство, признавая самостоятельность местного са­моуправления в пределах его полномочий, берет на себя обя­занность создавать необходимые условия для их осуществле­ния. В Российской Федерации местное самоуправление осу­ществляется гражданами, образующими местное сообщество в пределах городских, сельских поселений, территорий квар­та лов, улиц, домов и т. п. с учетом исторических и иных мест­ных традиций. При отсутствии сформировавшегося местного сообщества и органов местного самоуправления на опреде­ленной территории осуществляется местное государственное управление.

Система органов местного самоуправления представ­ляет собой совокупность организационных форм и политико- правовых институтов прямого волеизъявления жителей дан­ной территории, а также выборных и других органов, реали­зующих его функции. К органам местного самоуправления от­носятся: а) непосредственные — собрания, сходы граждан, на которых прямым волеизъявлением большинства жителей решаются местные вопросы (они проводятся в небольших на­селенных пунктах, где для этого не образуются представи­тельные органы); б) представительные — избираемые непо­средственно населением и которые могут именоваться муни­ципальным собранием, комитетом, думой и т. д.; в) исполни­тельные — главы местного самоуправления (глава админист­рации, мэр, староста и т. д.), избираемые населением или пред­ставительным органом. Могут также образовываться и органы территориального общественного самоуправления: советы мик­рорайонов, уличные, домовые комитеты и др., союзы, ассо­циации органов местного самоуправления и т. д.

Муниципальные органы являются основным звеном в си­стеме местного самоуправления. Они организуют исполнение законов и др. правовых актов государства, оказывают содей­ствие государственным органам, расположенным на их тер­ритории, координируют деятельность органов территориаль­ного общественного самоуправления. Муниципальные орга­ны — это органы местных самоуправляющихся территори­альных сообществ, которыми они формируются и перед ко­торыми ответственны за осуществление своих полномочий. По российскому законодательству муниципальные органы (от лат. municipium, где munis — тяжесть, бремя, тягота и cipio, recipio — беру, принимаю) — это избираемое самоуправле­ние, организуемое как в городах, так и в сельской местности.

Хотя в некоторых странах (например, в США) муниципаль­ными именуются только органы городского самоуправления.

Представительные органы местного самоуправления обес­печивают учет интересов населения в решении вопросов, не­посредственно относящихся к условиям жизни на определен­ной территории, способствуют более гибкому учету местной специфики. Будучи органами волеизъявления граждан, они являются субъектами властно-управленческой деятельности на локальном уровне, наиболее приближенном к повседнев­ным нуждам людей. Они предстают важнейшим институтом демократии, поскольку являют собой проявление свободы граждан и механизм реализации их права участвовать в уп­равлении общественными делами. К их ведению относятся: принятие устава муниципального образования, утверждение местного бюджета, установление местных налогов и сборов, порядка распоряжения собственностью и др. наиболее важ­ные функции.

Администрация муниципального образования обычно имеет структуру, состоящую из аппарата небольших подраз­делений (департаменты, управления, отделы, комитеты, ко­миссии), где должностные обязанности исполняют муници­пальные служащие.

Глава местного самоуправления руководит деятельнос­тью местной администрации, структура которой во многом зависит от вида населенного пункта, размеров территории, численности населения и др. Он является высшим должност­ным лицом местного самоуправления и с помощью структур - ных подразделений администрации осуществляет исполни­тельно-распорядительные полномочия.

В организации местного самоуправления наиболее ярко выражается идея приближения власти к народу. Принципи­альное отличие органов местного самоуправления от госу­дарственных — в их природе и значении: они более тяготеют к гражданскому обществу, общественному управлению. Госу­дарство устанавливает лишь правовые нормы функциониро­вания местного самоуправления, а полем реализации управ­ленческих функций предстает преимущественно гражданс­кое общество. Формирование органов местного самоуправле­ния, их структура и принципы взаимоотношений с институ­тами государственной власти находятся в зависимости от фор­мы национально-государственного устройства и историчес­ких традиций. По мере развития демократических начал в строительстве правового государства и становления эконо­мически состоятельного гражданского общества центр тяже­сти в управлении будет смещаться в сторону местного само­управления.

Целям гармонизации деятельности органов местного са­моуправления должны служить единство базовых начал их организации и функционирования: суверенное право на из­дание коммунальных уставов, регулирование вопросов зем­лепользования, строительства, распоряжения промышленны­ми объектами местного значения и т. п.; кадровая суверен­ность как право самостоятельного найма персонала, сотруд­ников местной администрации, проведение кадровой полити­ки, свободной от прямого влияния органов государственной власти; право на организацию управления по своему усмот­рению и под свою ответственность в пределах установленных полномочий; налоговая суверенность как право взимать му­ниципальные налоги и сборы; финансовая состоятельность ведения собственного бюджета; взаимодействие с органами государственной власти. Общие принципы местного самоуп­равления, изложенные в Европейской хартии о местном са­моуправлении, закрепляют положение о том, что его орга­ны составляют одну из основ любого демократического строя и их осуществление обеспечивается эффективным, прибли­женным к человеку управлением.

В основу местного самоуправления Российской Федера­ции положены следующие принципы: самостоятельность ре­шения населением всех вопросов местного значения; органи­зационное обособление в системе управления обществом и государством; многообразие организационных форм (так, из­бираемые населением самостоятельно на основе общефеде­ральных принципов с учетом местных условий органы разли­чаются по структуре и формам осуществления местного са­моуправления в малых городах и селах, на территории райо­на крупного мегаполиса и т. д.); соразмерность полномочий материально-финансовым ресурсам, что предполагает нали­чие достаточной экономической базы; ответственность орга­нов и должностных лиц перед избравшим их населением.

Среди наиболее общих функций местного самоуправле­ния выделим: а) обеспечение участия населения в решении местных дел; б) управление муниципальным хозяйством, финансовыми средствами, решение вопросов владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью, самостоятельное формирование и исполнение местного бюд­жета, установление местных налогов и сборов; в) обеспече­ние развития территории, ее экономической инфраструкту­ры; г) предоставление населению социально-культурных, коммунально-бытовых и других жизненно важных услуг; д) охрана общественного порядка, обеспечение режима за­конности на данной территории (эти задачи выполняют орга­ны местной милиции общественной безопасности во взаимо­действии с государственными правоохранительными органа­ми); е) защита интересов и прав местного самоуправления, гарантированных федеральным законодательством (органам государственной власти запрещено ограничивать права мест­ного самоуправления, вторгаясь в его компетенцию).

Итак, право на местное самоуправление — это есте­ственное право, однако самоуправляющиеся единицы не яв­ляются государством в государстве. В интересах целостности государства, обеспечиваемой в том числе и единством осу­ществления власти через систему государственных и муни­ципальных органов, должны действовать механизмы эффек­тивного взаимодействия государственного и муниципального управления.