Общие положения о расходах бюджетов

Текушие расходы бюджетов — это часть расходов бюд­жетов, обеспечивающая текущее функционирование органов государственной власти, органов местного самоуправления, бюджетных учреждений, оказание государственной поддер­жки другим бюджетам и отдельным отраслям экономики в форме дотаций, субсидий и субвенций на текущее функцио­нирование, а также другие расходы бюджетов, не включен­ные в капитальные расходы в соответствии с бюджетной клас­сификацией Российской Федерации.

Капитальные расходы бюджетов — часть расходов бюд­жетов, обеспечивающая инновационную и инвестиционную деятельность, включающая статьи расходов, предназначен­ные для инвестиций в действующие или вновь создаваемые юридические лица в соответствии с утвержденной инвести­ционной программой, средства, предоставляемые в качестве бюджетных кредитов на инвестиционные цели юридическим лицам, расходы на проведение капитального (восстановитель­ного) ремонта и иные расходы, связанные с расширенным воспроизводством, расходы, при осуществлении которых со­здается или увеличивается имущество, находящееся в соб­ственности соответственно Российской Федерации, субъек­тов Российской Федерации, муниципальных образований, другие расходы бюджета, включенные в капитальные рас­ходы бюджета в соответствии с экономической классифика­цией расходов бюджетов Российском Федерации.

В составе капитальных расходов бюджетов может быть сформирован бюджет развития. Порядок и условия форми­рования бюджета развития определяются федеральным за­коном.

Бюджетное законодательство усматривает различные формы расходов бюджетов. В соответствии со ст. 69 БК РФ предоставление бюджетных средств осуществляется в сле­дующих формах:

1) ассигнований на содержание бюджетных учреждений;

2) средств на оплату товаров, работ и услуг, выполняе­мых физическими и юридическими лицами по государствен­ным или муниципальным контрактам;

3) трансфертов населению, включающих в себя ассигно­вания на реализацию органами местного самоуправления обя­зательных выплат населению, установленных законодатель­ством Российской Федерации, законодательством субъектов Российской Федерации, правовыми актами представительных органов местного самоуправления;

4) ассигнований на осуществление отдельных государ­ственных полномочий, передаваемых на другие уровни влас­ти;

5) ассигнований на компенсацию дополнительных расхо­дов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти, приводящих к увеличению или умень­шению бюджетных доходов;

6) бюджетных кредитов юридическим лицам (в том числе налоговых кредитов, отсрочек и рассрочек по уплате налогов и платежей и других обязательств);

7) субвенций и субсидий физическим и юридическим ли­цам;

8) инвестиций в уставные капиталы действующих или вновь создаваемых юридических лиц;

9) бюджетных ссуд, дотаций, субвенций и субсидий бюд­жетам других уровней бюджетной системы Российской Фе­дерации, государственным внебюджетным фондам;

10) кредитов иностранным государствам;

11) средств на обслуживание и погашение долговых обя­зательств, в том числе государственных или муниципальных гарантий.

Рассмотрим более подробно некоторые из перечислен­ных выше форм расходов бюджетов. Важнейшей формой трас- ходов бюджета являются ассигнования на содержание бюд­жетных учреждений. В ст. 70 БК РФ предусмотрены цели, на которые бюджетные учреждения могут расходовать бюд­жетные средства.

К ним относятся:

♦ оплата труда в соответствии с заключенными трудовы­ми договорами и правовыми актами, регулирующими размер заработной платы соответствующих категорий работников;

♦ перечисление страховых взносов в государственные внебюджетные фонды;

♦ трансферты населению, выплачиваемые в соответствии с федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации и правовыми актами органов местного самоуправ­ления;

♦ командировочные и иные компенсационные выплаты работникам в соответствии с законодательством Российской Федерации;

♦ оплата товаров, работ и услуг по заключенным госу­дарственным или муниципальным контрактам;

♦ оплата товаров, работ и услуг в соответствии с утверж­денными сметами без заключения государственных или му­ниципальных контрактов.

Расходование бюджетных средств бюджетными учреж­дениями на иные цели не допускается. Бюджетное законода­тельство устанавливает, что все закупки товаров, работ и услуг за счет бюджетных средств на сумму свыше 2000 ми­нимальных размеров оплаты труда осуществляются исклю­чительно на основе государственных или муниципальных контрактов. БК РФ содержит легальное определение госу­дарственного или муниципального контракта, а также госу­дарственного или муниципального заказа.

Государственный или муниципальный контракт — дого­вор, заключенный органом государственной власти или орга­ном местного самоуправления, бюджетным учреждением, уполномоченным органом или организацией от имени Россий­ской Федерации, субъекта Российской Федерации или муни­ципального образования с физическими и юридическими ли­цами в целях обеспечения государственных или муниципаль­ных нужд, предусмотренных в расходах соответствующего бюджета.

Государственный и муниципальный контракты размеща­ются на конкурсной основе, если иное не установлено феде­ральными законами, законами и иными нормативными акта­ми субъектов Российской Федерации, нормативными право­выми актами представительных органов местного самоуправ­ления.

БК РФ вводит понятие "государственный или муници­пальный заказ". В соответствии со ст. 72 БК РФ государствен­ный или муниципальный заказ представляет собой совокуп­ность заключенных государственных или муниципальных кон­трактов на поставку товаров, производство работ, оказание услуг за счет средств соответствующего бюджета.

БК РФ регламентирует порядок ведения реестра заку­пок, которые осуществляют бюджетные учреждения, орга­ны государственной власти Российской Федерации, органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления, государственные и муни­ципальные заказчики. В соответствии со ст. 73 БК РФ бюд­жетные учреждения, органы государственной власти Россий­ской Федерации, органы местного самоуправления, государ­ственные и муниципальные заказчики обязаны вести реест­ры закупок. При этом бюджетные учреждения, органы госу­дарственной власти Российской Федерации, органы государ­ственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления, государственные и муниципаль­ные заказчики, осуществляющие закупки товаров, работ и услуг на сумму не более 1000 минимальных размеров оплаты труда за один вид товара или услуг (за один контракт), ведут реестры закупок, в которых должны быть указаны следую­щие сведения:

♦ краткое наименование закупаемых товаров, работ и услуг;

♦ наименование и местонахождение поставщиков, под­рядчиков и исполнителей услуг;

♦ цена и дата закупки.

В целях усиления контроля за расходованием бюджет­ных средств в законе (решении) о бюджете могут опреде­ляться обязательные для исполнения получателем бюджет­ных средств условия финансирования конкретных расходов, предусмотренных законом (решением) о бюджете.

Как отмечалось ранее, одной из форм расходов бюдже­тов являются трансферты населению. В соответствии со ст. 75 БК РФ трансферты населению — бюджетные средства для финансирования обязательных выплат населению: пенсий, стипендий, пособий, компенсаций, других социальных вы­плат, установленных законодательством Российской Федера­ции, законодательством субъектов Российской Федерации, правовыми актами органов местного самоуправления.

Новеллой бюджетного законодательства России являет­ся норма БК РФ, предусматривающая возможность предо­ставления бюджетного кредита юридическим лицам, функ­ционирующим не на государственной, или муниципальной форме собственности. При этом устанавливается, что бюд­жетный кредит таким юридическим лицам может быть предо­ставлен только на основании возмездного договора, заклю­чаемого в соответствии с гражданским законодательством Рос­сийской Федерации, с учетом положений БК РФ и иных нор­мативных правовых актов. Существенным условием договора о бюджетном кредите является условие о предоставлении заемщиком обеспечения исполнения своего обязательства по возврату бюджетного кредита. В соответствии со ст. 76 БК РФ способами обеспечения исполнения обязательств по воз­врату бюджетного кредита могут быть только банковские га­рантии, поручительства, залог имущества, в том числе в виде акций, иных ценных бумаг, паев, в размере не менее 100% предоставляемого кредита. Обеспечение исполнения обяза­тельств должно иметь высокую степень ликвидности. Налого­вые кредиты могут предоставляться юридическому лицу толь­ко в форме бюджетного кредита в порядке, предусмотрен­ном БК РФ. Уполномоченные органы имеют право на провер­ку получателя бюджетного кредита в любое время действия кредита. Уполномоченные органы проводят также проверку целевого использования бюджетного кредита.

На иных правовых основах бюджетные кредиты предо­ставляются государственным и муниципальные унитарным предприятиям. Порядок предоставления бюджетных креди­тов государственным и муниципальным унитарным предпри­ятиям предусмотрен в ст. 77 БК РФ, согласно которой бюд­жетные кредиты (процентные и беспроцентные) предостав­ляются государственным или муниципальным унитарным предприятиям на условиях и в пределах лимитов, которые предусмотрены соответствующими бюджетами.

Получатели бюджетного кредита обязаны вернуть бюд­жетный кредит и уплатить проценты за пользование им в установленные сроки, предоставлять информацию и отчет об использовании бюджетного кредита в органы, исполняющие бюджет, и контрольные органы соответствующих законода­тельных (представительных) органов.

Органы, исполняющие бюджет, либо иные уполномо­ченные органы ведут реестры всех предоставленных бюджет­ных кредитов по получателям бюджетных кредитов.

Субвенции и субсидии юридическим лицам и гражданам- предпринимателям также являются формами расходов бюд­жетов, предусмотренными БК РФ. Легальное понятие суб­венции и субсидии содержится в ст. 6 БК РФ, при этом суб­венция является не только формой расходов бюджета, но и формой финансовой помощи, применяемой в бюджетной сис­теме России при финансировании отдельных целевых расхо­дов. Субвенция — бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы Российской Федерации или юридическому лицу на безвозмездной и без­возвратной основах на осуществление определенных целе­вых расходов; субсидия — бюджетные средства, предостав­ляемые бюджету другого уровня бюджетной системы Рос­сийской Федерации, физическому или юридическому лицу на условиях долевого финансирования целевых расходов.

Порядок предоставления субсидий и субвенций коммер­ческим юридическим лицам, функционирующим не на госу­дарственной или муниципальной формах собственности, а также гражданам-предпринимателям, регламентируется ст. 78 БК РФ. В соответствии с данной статьей субсидии и субвен­ции юридическим лицам, которые не являются государствен­ными или муниципальными унитарными предприятиями,

бюджетными учреждениями, а также гражданам-предпри­нимателям, допускается предоставлять:

♦ из федерального бюджета — в случаях, предусмот­ренных федеральными целевыми программами и федераль­ными законами, на условиях и в порядке, которые особо оп­ределены федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год;

♦ из бюджетов субъектов Российской Федерации — в случаях, предусмотренных федеральными целевыми програм­мами, федеральными законами, региональными целевыми программами и законами субъектов Российской Федерации, на условиях и в порядке, которые особо определены закона­ми субъектов Российской Федерации о бюджете на очеред­ной финансовый год;

♦ из местных бюджетов — в случаях, предусмотренных федеральными целевыми программами, федеральными зако­нами, региональными целевыми программами, законами субъектов Российской Федерации и решениями представи­тельных органов местного самоуправления, на условиях и в порядке, которые особо определены правовыми актами орга­нов местного самоуправления.

Одной из важнейших форм расходов бюджетов, преду­смотренных БК РФ, являются расходы на финансирование инвестиций. При этом следует иметь в виду, что финансиро­вание инвестиций из бюджета осуществляется при включе­нии соответствующих объектов в федеральную целевую про­грамму, региональную целевую программу либо в соответ­ствии с решением федерального органа исполнительной вла­сти, органа исполнительной власти субъекта Российской Фе­дерации или органа местного самоуправления.

Новеллой БК РФ является норма, предусматривающая возможность предоставления бюджетных инвестиций юриди­ческим лицам, не являющимся государственными или муни­ципальными унитарными предприятиями, и условия их пре­доставления. В соответствии со ст. 80 БК РФ предоставление бюджетных инвестиций юридическим лицам, не являющим­ся государственными или муниципальными унитарными пред­приятиями, влечет возникновение права государственной или муниципальной собственности на эквивалентную часть устав­ных (складочных) капиталов и имущества указанных юриди­ческих лиц и оформляется участием Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образо­ваний в уставных (складочных) капиталах таких юридичес­ких лиц в соответствии с гражданским законодательством Российской Федерации. Бюджетные инвестиции, указанные в ст. 80 БК РФ, включаются в проект бюджета только при наличии технико-экономического обоснования инвестицион­ного проекта, проектно-сметной документации, плана пере­дачи земли и сооружений, а также при наличии проекта до­говора между Правительством РФ, органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации или органом местно­го самоуправления и указанным юридическим лицом об уча­стии Российской Федерации, субъекта Российской Федера­ции или муниципального образования в собственности субъекта инвестиций. Проекты договоров оформляются в течение двух месяцев после вступления в силу закона о бюджете.

Созданные с привлечением бюджетных средств объекты производственного и непроизводственного назначения в эк­вивалентной части уставных (складочных) капиталов и иму­щества, являясь собственностью соответствующего юриди­ческого лица, передаются в управление органам управления государственным или муниципальным имуществом.

Бюджетное законодательство предусматривает создание резервных фондов органов исполнительной власти и органов местного самоуправления. Размер резервных фондов в феде­ральном бюджете не может превышать 3 процента утверж­денных расходов федерального бюджета. Размер резервных фондов в бюджетах субъектов Российской Федерации уста­навливается органами законодательной (представительной) власти субъектов Российской Федерации при утверждении бюджетов субъектов Российской Федерации на очередной финансовый год. Федеральным бюджетом на очередной фи­нансовый год предусматривается создание резервного фонда Президента РФ, размер которого не должен превышать од­ного процента утвержденных расходов федерального бюд­жета. В БК РФ предусмотрены направления расходования средств резервных фондов. Средства резервных фондов рас­ходуются на финансирование непредвиденных расходов, в том числе на проведение аварийно-восстановительных работ по ликвидации последствий стихийных бедствий и других чрезвычайных ситуаций, имевших место в текущем финан­совом году.

Доходы и расходы бюджетов разных уровней по своим показателям очень разнообразны. При составлении, рассмот­рении, утверждении и исполнении бюджетов необходимо со­поставить эти показатели. Для данной цели проводится их систематизация по однородным признакам с помощью бюд­жетной классификации. Бюджетная классификация утверж­дается соответствующим нормативным актом, приобретая при этом определенную юридическую силу. Первоначально бюд­жетная классификация утверждалась приказами Министер­ства финансов РФ. Впервые бюджетная классификация при­обрела юридическую силу с принятием Федерального закона от 15 августа 1996 г. "О бюджетной классификации Российс­кой Федерации"^[153], в котором содержится ее определение, с присвоением объектам классификации группировочных кодов. В главе 4 и в ст. 18 БК РФ бюджетная классификация опре­делена как группировка доходов и расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ, а также источников фи­нансирования дефицитных этих бюджетов, используемая для составления и исполнения бюджетов всех уровней бюджет­ной системы РФ. Согласно ст. 19 БК РФ состав бюджетной классификации РФ включает: классификации доходов бюд­жетов РФ; функциональную классификацию расходов бюд­жетов РФ, экономическую классификацию расходов бюдже­тов РФ; классификацию источников внутреннего финансиро­вания дефицитов бюджетов РФ; классификацию источников внешнего финансирования дефицита федерального бюдже­та; классификацию видов государственных внутренних дол­гов РФ, субъектов РФ, муниципальных образований; клас­сификацию видов государственного внешнего долга РФ и го­сударственных внешних активов РФ; ведомственную класси­фикацию расходов федерального бюджета.

Достижение сбалансированности бюджета в целом воз­можно только в результате повседневной деятельности госу­дарственных органов, называемой бюджетным регулирова­нием, направленным на перераспределение доходов и расхо­дов между бюджетами всех уровней. Возникающие при этом общественные отношения являются межбюджетными отно­шениями. Характеристике и анализу названных отношений посвящена глава 16 БК РФ "Межбюджетные отношения", где п. 1 ст. 129 гласит: "Межбюджетные отношения — отношения между органами государственной власти РФ, органами госу­дарственной власти субъектов РФ и органами местного само­управления". Межбюджетные отношения основываются на принципах: распределения и закрепления расходов бюдже­тов по определенным уровням бюджетной системы РФ; раз­граничения (закрепления) на постоянной основе и распреде­ления по временным нормативам регулирующих доходов по уровням бюджетной системы РФ; равенство бюджетных прав субъектов РФ, равенство бюджетных прав муниципальных образований; выравнивания уровней муниципальной бюджет­ной обеспеченности субъектов РФ, муниципальных образо­ваний; равенства всех субъектов РФ во взаимоотношениях с федеральным бюджетом, равенства местных бюджетов во взаимоотношениях с бюджетами субъектов РФ (п. 2 ст. 129 БК РФ). В целях достижения сбалансированности бюджетов от­дельные виды расходов и доходов могут передаваться из од­ного уровня бюджета другому. Так, отдельные виды расхо­дов передаются из федерального бюджета в бюджеты субъек­тов РФ путем включения соответствующих изменений в фе­деральный закон о федеральном бюджете на конкретный год и в Бюджетный кодекс РФ.

Законодатель четко определяет формы финансовой по­мощи, т. е. безвозвратной и безвозмездной передачи средств из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации. К ним относятся: 1) предоставление дотаций на выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспеченно­сти субъектов Российской Федерации; 2) предоставление суб­венций на финансирование отдельных целевых расходов; 3) представление бюджетной ссуды на покрытие временных кас­совых разрывов, возникающих при исполнении бюджета субъекта РФ.

Дотация (от лат. ё^аНо — дар, пожертвование) — это бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы Российской Федерации на без­возмездной и безвозвратной основах для покрытия текущих расходов (ст. 6 БК РФ).

Субвенция (от лат. 8иЬуєиігє — приходить на помощь) — бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы Российской Федерации или юри­дическому лицу на безвозмездной н безвозвратной основах на осуществление определенных целевых расходов (ст. 6 БК РФ). Субвенции бюджетам субъектов Российской Федерации пре­доставляются на финансирование расходов, имеющих целе­вой характер, в том числе расходов по федеральным целе­вым программам; капитальных расходов; расходов, переда­ваемых из бюджетов других уровней, и иных целевых расхо­дов. Различают текущие и инвестиционные виды субвен­ций. К текущим относятся субвенции, направленные на фи­нансирование текущих расходов, предусмотренных соответ­ствующими бюджетами. Под инвестиционными понимаются субвенции, направляемые на финансирование инвестицион­ной и инновационной деятельности и других затрат, связан­ных с расширенным воспроизводством. Субвенционное фи­нансирование осуществляется в форме долевого участия фе­дерального бюджета в соответствующих расходах бюджетов субъектов Российской Федерации. Использование субвенций не ведет к изменению форм собственности на финансируе­мые с их помощью объекты и проекты.

Бюджетная ссуда — это бюджетные средства, предо­ставляемые другому бюджету на возвратной, безвозмездной или возмездной основах на срок не более шести месяцев в пределах финансового года (ст. 6 БК РФ). Субъекты Российс­кой Федерации имеют право на привлечение целевых бюд­жетных ссуд на финансирование кассовых разрывов, обу­словленных сезонным характером затрат либо сезонным ха­рактером поступлений доходов, на срок до 6 месяцев на воз­мездных и безвозмездных условиях. Цели предоставления указанных ссуд, условия оплаты и возврата целевых бюд­жетных ссуд субъектам Российской Федерации определяют­ся федеральным законом о федеральном бюджете на очеред­ной финансовый год. Если полученные бюджетные ссуды не погашены до конца финансового года, возникшая задолжен­ность погашается за счет средств финансовой помощи, ока­зываемой бюджету субъекта Российской Федерации из феде­рального бюджета в очередном финансовом году. Если же данный бюджет не получает финансовой помощи из феде­рального бюджета, непогашенная часть бюджетной суды по­гашается за счет отчислений от федеральных налогов н сбо­ров, зачисляемых в данный региональный бюджет. Порядок предоставления бюджетных ссуд из федерального бюджета определяется Правительством РФ в соответствии с бюджет­ным законодательством.

Помимо названных форм финансовой помощи могут ис­пользоваться такие методы бюджетного регулирования, как субсидии, трансферты.

Субсидия (от лат. subsidium — помощь, поддержка) — бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы Российской Федерации, физи­ческому или юридическому лицу на условиях долевого фи­нансирования целевых расходов.

Наряду с традиционными методами в последние годы стал применяться трансферт (от фр. transfer — переношу, пере­мещаю) — перевод средств из федерального фонда финансо­вой поддержки субъектов Российской Федерации в бюджеты нижестоящих уровней. Названный фонд образуется за счет процентных отчислений от фактически поступающих в вы­шестоящий бюджет доходов. Формирование федерального фонда финансовой поддержки, в частности, устанавливается федеральным законом о федеральном бюджете на соответ­ствующий год, что закреплено Федеральным законом "О бюджетной классификации" от 15 августа 1996 г., где гово­рится о средствах фонда финансовой поддержки, получае­мых из федерального бюджета в порядке финансовой помо­щи (трансфертов). Бюджетным кодексом РФ (ст. 75) предус­мотрены трансферты населению для финансирования обяза­тельных выплат: пенсий, стипендий, пособий, компенсаций, других социальных выплат, установленных федеральным за­конодательством, законами субъектов Российской Федерации и правовыми актами органов местного самоуправления.

При превышении уровня бюджетного дефицита вводит­ся механизм сокращения расходов (секвестр). Он означает пропорциональное снижение государственных ресурсов по всем статьям бюджета ежемесячно в течение оставшегося времени текущего фондового года.