§ 3. Механизм и соотношение государственного управления и исполнительной власти

Оценка современного состояния административного пра­ва и одноименной отрасли российского законодательства по­зволяет констатировать, что ни в среде ученых, ни в среде законодателей нет единства не только в определении самого понятия "государственное управление", но и в отношении к функциям государства в связи с осуществлением государствен­ной власти и управления в современных условиях обществен­ного развития. Несмотря на конституционное забвение, госу­дарственное управление находит регламентацию во многих законах, а в некоторых кодексах вместе с тем устанавлива­ется и система органов исполнительной власти для осуществ­ления государственного управления в соответствующих об­ластях и сферах. Здесь отмечаются три различные позиции.

Первая заключается в отстаивании того принципиально­го обстоятельства, что "государственное управление и осу­ществляющие его государственные органы есть составная часть единого механизма государственной власти" и что "вме­сто термина "государственное управление" стал употребляться иной — "исполнительная власть", "а органы исполнительной власти по существу являются органами государственного управления"^[34].

Вторая позиция сводится к замене термина "государствен­ное управление" на просто "управление" либо "организацию управления". Так, в Положении об использовании, охране, защите лесного фонда и воспроизводстве лесов, ранее нахо­дившихся во владении сельскохозяйственных организаций, федеральные структуры, имеющие к этому отношение, на­зываются в усеченном виде — "органами управления" лес­ным хозяйством, сельским хозяйством. Аналогичная ориен­тация прослеживается в Положении об аренде участков лес­ного фонда^[37].

Третья позиция заключается в радикальном пересмотре содержания понятия "государственное управление" либо даже в отказе от него. В частности, некоторые авторы предлагают ограничить государственное управление пределами "государ­ственно-аппаратной среды", считая, что "такое управление складывается во всех ветвях государственной власти", не исключая и законодательство, правосудие, прокуратуру".^[38] В рамках этой позиции предлагается "развести категории уп­равления и исполнительной власти по наиболее характер­ным их признакам и на основе сравнительного анализа выяс­нить сущность государственного управления, его место в современном устройстве государства и его будущее". В ре­зультате же делается вывод о том, что "термин "государ­ственное управление" постепенно исчезнет из лексикона рос­сийского права"^[39].

Нетрудно заметить, что сторонники первых двух пози­ций сводят все дело к формально-терминологической интер­претации государственного управления и исполнительной власти, а третьи и вовсе настроены решительно, отрицая в недалекой перспективе сам факт существования государствен­ного управления в качестве основной функции государства.

Конституция РФ гарантирует право граждан России "уча­ствовать в управлении делами государства как непосредствен­но, так и через своих представителей" (ч. 1 ст. 32)^[41]. Данное конституционное положение непосредственно вытекает из ст. 21 Всеобщей декларации прав человека и ст. 25 Междуна­родного пакта о гражданских и политических правах. Его ре­ализация является выражением суверенитета народа и фор­мой осуществления им своей власти. По смыслу данной ста­тьи Конституции РФ понятие "управление" рассматривается в широком понимании, т. е. как управленческая деятельность или деятельность не только исполнительных органов власти, но и органов законодательной и судебной властей. С этим со­гласуется ст. 10 Конституции РФ, которая устанавливает прин­цип разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную. Вместе с тем Конституция РФ не дает достаточно полного системно-структурного опреде­ления исполнительной власти. Использование в ней термина "государственный орган" подводит к проблеме соотнесения понятий и терминов между собой в целях выработки единого представления об органе исполнительной власти, а также о ее системе в целом. Требует выявления функциональная сре­да исполнительной власти, а также совершенствование про­цессов разделения предметов ведения и полномочий по вер­тикали системы — между федеральными органами исполни­тельной власти и органами исполнительной власти субъектов федерации, а также и по горизонтали — между органами исполнительной власти на каждом уровне системы.

Наряду с этим следует подчеркнуть, что Конституция РФ, отказавшись от прямого использования термина "госу­дарственное управление", применила термин "исполнитель­ная власть" в связи с организацией всей системы государ­ственной власти на основе принципа разделения властей. Сде­лано это взамен существовавшего ранее (в советском госу­дарстве и праве) принципа "разделения труда" при осуще­ствлении государственных задач и функций. Место и роль государственного управления в советском механизме "разде­ления труда" характеризовались тем, что оно было видом осуществления единой государственной власти, исполнитель­но-распорядительной деятельностью подзаконного характе­ра, т. е. вторичной по отношению к законодательной дея­тельности, являлась прерогативой специальных субъектов, обобщенно называемых как исполнительно-распорядитель­ные органы государственной власти или же органы государ­ственного управления. В систему этих органов входили так­же и все иные звенья управленческого аппарата, включая администрации предприятий, учреждений и организаций. Это было связано с базированием государственного строя СССР на социально-политической и экономической основах, кон­ституционно закреплявших демократический централизм, общенародную собственность, идеологический моноцентризм, директивно-командную систему с ее тотальным планирова­нием и т. п.

После распада Советского Союза при переходе к разви­тию демократических начал в политической сфере, свобод­ной рыночной экономике кардинально изменились приорите­ты, задачи и функции государства. В этом процессе можно отметить причудливое переплетение двух противоречивых тенденций. Первая заключалась в резком сокращении дирек­тивного начала управления, уменьшении государственного сектора экономики, превращении государства в одного из — хотя и наиболее влиятельного — субъектов регулирования общественных процессов.

Государственное управление как вид государственной деятельности в широком смысле есть управление делами го­сударства, всего общества в целом, осуществляемое по прин­ципу разделения властей всеми органами государственной власти; в узком смысле — это подзаконная исполнительно - распорядительная деятельность государственных органов и должностных лиц по реализации законов и непосредственной организации социальных процессов в обществе. В рамках го­сударственного управления реализуются задачи исполнитель­ной власти, обладающей определенной самостоятельностью в функциональном и компетенционном аспектах. Сущность го­сударственного управления и исполнительной власти раскры­вается содержанием и спецификой осуществляемых функ­ций — основных направлений деятельности субъектов дан­ных видов государственной деятельности и власти. Основное назначение исполнительной власти — осуществление госу­дарственного управления различными сферами обществен­ной жизни на основе и во исполнение законов. Следователь­но, деятельность исполнительной власти носит правоприме­нительный характер. В то же время правоприменение объек­тивно требует и правотворчества, которое органы исполни­тельной власти осуществляют согласно ст. 114 и 115 Консти­туции РФ посредством издания нормативных правовых актов и участием в законотворческом процессе.

Признавая государство и принцип разделения властей, нельзя игнорировать либо недооценивать государственное управление, так как в своем узком смысле именно оно пред­ставляет собой форму реализации исполнительной власти, организационно-правовой механизм которой, по сути, есть административная система. Исполнительная власть — непре­менный атрибут государственно-властного механизма, пост­роенного на началах разделения властей. Она выражается в деятельности специальных субъектов, наделенных исполни­тельной компетенцией, и представлена в государственно-вла­стном механизме органами исполнительной власти. Практика последних лет убедительно доказала, что дискриминация государственного управления в корне ошибочна и не верна по сути. Поэтому актуальнейшей задачей в современных ус­ловиях государственного строительства официально призна­но совершенствование механизма государственного управ­ления, модернизация государственного аппарата, который служит опорной конструкцией любого государства, осуще­ствляемых им социально значимых функций. Исполнитель­но-распорядительная деятельность регулируется нормами различных отраслей права, при этом важное место среди них принадлежит административному праву.

С течением последнего десятилетия XX в. в российской юридической науке, и особенно в административно-правовой, ослабла концептуальная разработка проблем государственно­го управления в связи со своеобразным пониманием целей проводимых социально-политических и экономических реформ. Нельзя не заметить произошедшее в новых условиях разме­жевание институтов собственно административного права и институтов управления в экономической сфере. Эти условия определяются не только изменениями в экономической и со­циальной основе Российской Федерации, но и значительным влиянием современной геополитической системы в целом на глобализацию общественных отношений в межгосударствен­ных масштабах, усилением таких феноменов, как геополити­ческое, экономическое, информационное пространство. Все это сказалось на уменьшении значимости организующей роли государственно-правовых средств в национальных рамках. В российских условиях утрата целей, ясности предметов и спо­собов регулирования в связи с девальвацией системы госу­дарственного управления, сужение сферы государственного сектора экономики парализовали активность административ­ного права и в части анализа отношений государства и всех субъектов экономической деятельности. Здесь стоит вопрос о правовой основе государственного регулирования экономики страны как межотраслевой проблеме в современном праве, в том числе и в административном праве и всем семействе институтов и норм этой отрасли и других отраслей публично­го права. При этом нисколько не умаляется роль институтов частноправового регулирования экономических отношений.

Правовая политика в сфере государственного управле­ния должна определять главные цели, основные направле­ния и предметные области регулирования общественных от­ношений, возникающих в современных условиях становле­ния рыночных систем и субъектов хозяйствования, реализа­ции политических и иных гражданских прав и свобод, закон­ных интересов граждан и их организаций. Выход из кризис­ного состояния не только административно-правовой прак­тики, но и всей системы российского законодательства, осо­бенно в области регулирования различных сфер управления экономикой, предполагает активизацию ряда институтов ад­министративного права. Особенно это касается таких инсти­тутов, как правовой режим, правовой статус, регистрация, лицензирование, уведомительно-разрешительная система, государственный контроль, административно-правовое при­нуждение наряду с другими формами и методами правового регулирования.

При всем многоголосии мнений, позиций, точек зрения на содержание, последовательность, механизм и даже идео­логию преобразований, которые свершились в жизни российс­кого общества в 1990-е годы и что только намечены на бли­жайшую перспективу в начале XXI в., общепризнанным яв­ляется утверждение роли правовой составляющей реформы в качестве основного фактора ее осуществления. Бесспор­ным стало понимание, что проводимые государством рефор­мы и выполняемые им управленческие функции должны ос­новываться не на бюрократическом манипулировании обще­ственным мнением и политическими установками, а на пра­вовом законе. Только тогда, когда закон станет системообра­зующим фактором, может быть достигнут должный социаль­но-правовой и демократический порядок управления обще­ством. Суть заключена в первичности, истоках той воли, ко­торая воплощается в нем, — воли (и интересов) гражданско­го общества или воли (и интересов) той его части, которая получила или узурпировала административные полномочия.

За годы преобразований, которые начались с политичес­кой сферы, укоренились в экономике и распространились на правовую систему, наметился переход к пониманию роли го­сударства, в обществе в целом и в экономике в частности, как всего лишь одного из участников возникающих социальных отношений. Действительно, оно выступает во многих видах отношений равноправным с другими участниками. Например, для хозяйствующих субъектов в сфере гражданско-правовых отношений государство не предписывает им поведение, а лишь формулирует правила, устанавливает свои правовые нормы, упорядочивающие их деятельность на локальном уровне и взаимоотношения со всей внешней средой. Так образуется целостная система регулирования хозяйственных отношений, в которых общие принципы и нормы дополняются, развива­ются и операционализируются локальными правилами и ме­ханизмами, обеспечивающими согласованную реализацию этих общих принципов и норм.

Развитие нормативно-правовой среды управления в той части, которая касается правового обеспечения и шире — правового пространства государственного управления, создает благоприятные предпосылки дальнейшей демократизации и правовой упорядоченности в целях повышения его эффек­тивности, поскольку обеспечивает принятие и реализацию решений органов государственной власти на основе регламен­тированных правил и процедур. Сложившиеся правовые ме­ханизмы в разных отраслях права, и особенно в системе ад­министративного права, обеспечивают необходимые механиз­мы регулирования определенной сферы государственного управления. Зона реализации принципов конституционных прав и гарантий граждан и других субъектов в сфере госу­дарственного управления оказывается как бы в тисках тра­диционного (и вполне обоснованного) постулата администра­тивного права, регулирующего отношения субординацион­ного типа. Требования "прозрачности", гласности вступают в противоречие с системой "самодержавия" того слоя субъек­тов, у которого сохраняется монополия на принятие власт­ных решений без должной опоры на законодательную основу их деятельности. Таким образом, ожидания соответствующей сферы общественных отношений встречаются с фронтом пра­вового регулирования, нуждаясь во взаимной поддержке и обеспеченности надлежащими правовыми средствами, фор­мами и методами.

Государственное управление на основе беспристрастной законодательно выверенной системы и современных техно­логий является для России желаемой целью. Это весьма слож­ный и протяженный во времени процесс. Он имеет много раз­личных аспектов. Один из них — правовое обеспечение госу­дарственного управления, способное не только дать надле­жащую законодательную основу этого важнейшего вида со­циальной деятельности, но и определить верные ориентиры системной, последовательной, реалистичной реформы госу­дарственного аппарата и обеспечивающих его институтов и механизмов.

В начале XXI столетия формационные преобразования в развитии российского государства — произошедшая смена общественно-политического строя и социально-экономичес­кого уклада, внедрение рыночных отношений, темпы и масштабы мирового научно-технического прогресса — при­обретают особое значение для науки административного права и правоприменительной практики, неразрывно связанной с управленческой деятельностью государства. Все это обуслов­ливает необходимость кардинального изменения принципов, функций, форм, методов и средств государственного управ­ления, находящих правовое закрепление и выражение. Госу­дарственное управление, как и управление вообще, являет­ся властной деятельностью. Однако власть может проявлять­ся по-разному: жестко, в командном, непосредственном рас­порядительстве, императивных предписаниях, строгих зап­ретах, прямых административных командах и т. п.; а может выражаться и в мягких формах — нормативном регулирова­нии, широком использовании дозволений и рекомендаций, ко­ординации и согласовании деятельности, содействии, стиму­лировании, поощрении и т. п. При этом и те и другие формы и методы управленческого воздействия не являются взаимо­исключающими, а могут и должны применяться в сочетании, эффективно дополняя друг друга. Государственным управле­нием и органами исполнительной власти охватываются все отрасли и сферы общественной деятельности. Но их роль в целом, а также в отдельных отраслях и сферах имеет прису­щую им специфику. Характер государственного управления, осуществляемого органами исполнительной власти, различен не только в сферах экономики, социально-культурной и ад­министративно-политической деятельности, но и в их отдель­ных областях.