§ 3. Функции государства

Но, несмотря на то что в ныне действующей Конститу­ции РФ нет упоминаний о государственном управлении, без этого не может работать механизм государственной власти. Государственная власть всегда едина в своих основных прояв­лениях: законодательство, исполнительство, правосудие. Со­ответственно этому органы "государственной власти должны строиться на определенной функционально-компетенционной специализации, не нарушающей, однако, ее принципиально­го единства"^[5]. Если государство можно интерпретировать как некую совокупность взаимосвязанных управленческих струк­тур, позволяющих обеспечивать осуществление единой госу­дарственной власти во всей полноте и многообразии ее функ­ций, то государственное управление присуще всем ветвям власти и в известной мере является субстанцией государства^[6].

Представительные законодательные органы государствен­ной власти принимают законы и иные акты, регулирующие общественные отношения, осуществляют контроль за их про­ведением в жизнь.

Законодательная, исполнительная и судебная власти как проявления единой государственной власти не могут отожде­ствляться с видом государственной деятельности, имеющей исключительно управленческий характер. Власть — не вид управленческой деятельности, а сущностное выражение, форма практической реализации ее функциональной предназначен­ности и компетенционной определенности, т. е. категория базо­вого характера. Отсюда следует: исполнительная власть, так­же как законодательная и судебная власти, не тождественна государственному управлению, которое всегда характеризо­валось как определенный вид государственной деятельности. Государственное управление есть специфический вид государ­ственной деятельности, отличный от ее иных проявлений, а также от управленческой деятельности общественных органи­заций и других негосударственных формирований. Различая исполнительную власть и государственное управление, невер­но также считать первую категорией политико-правовой, а второе — организационно-правовой.

Государственное управление — понятие более широкое, чем исполнительная власть. Последняя, в известном смысле производная от государственного управления, выполняет фун­кции практической реализации законов, т. е. занята правоис- полнительством. Это качество исполнительной власти весьма существенно, так как позволяет раскрыть ее особую государ­ственно-правовую природу, отграничить исполнительство такого характера от исполнительства (исполнения), прису­щего любой организованной ячейке человеческого коллекти­ва в качестве средства управления собственными делами (са­моорганизация, самоуправление). Правоисполнительство осу­ществляется на основе правоприменительной деятельности. Но, в отличие от судебной власти, также занятой правопри­менением, здесь имеются качественные особенности. Так, пра­воприменение в судебном порядке осуществляется преиму­щественно в негативных случаях, т. е. когда нарушены требо­вания закона и возникла необходимость в судебном принуж­дении либо в судебной правоохране. Исполнительную власть отличает в основном позитивное правоприменение, т. е. пря­мое исполнение требований законодательства в целях нор­мальной и эффективной работы всех находящихся под ее воз­действием объектов общественной деятельности^[7].

Восприняв концептуальное положение о том, что "госу­дарственное управление, по сути дела, можно рассматри­вать как более широкую (по отношению к исполнительной власти. — В. К.), включающую различные аспекты сферу го­сударственной деятельности, в которую могут вторгаться в той или иной мере носители других ветвей власти",^[8] можно обозначить сферы такого вторжения (компетенции, юрисдик­ции).

Государственное управление посредством института президентской власти — государственно-властная деятель­ность, реализуемая принятием политических решений пре­имущественно стратегического характера, рассчитанных на долгосрочную перспективу развития государства, а также и тактических решений по оперативным и текущим вопросам в среднесрочной и долгосрочной перспективах.

Государственное управление посредством деятельности законодательной власти — установление общеобязательных правил общественных отношений с целью их упорядочения и централизованного регулирования в общенормативной пра­вовой форме и в общегосударственном масштабе.

Государственное управление через систему исполнитель­ной власти — реализация исполнительно-распорядительной деятельности подзаконного характера по обеспечению ста­бильного функционирования и поступательного развития об­щественных процессов в различных отраслях и сферах уп­равления.

Государственное управление через систему судебной вла­сти — опосредованное воздействие на состояние обществен­ных отношений в сфере осуществления государственно-вла­стной деятельности по реализации правосудия.

По своему назначению государственное управление — это вид властной деятельности государства по руководству, организации и воздействию на функционирование и разви­тие общества. Сущность общественной роли государства как политико-правового явления в том, что, отражая, хотя бы формально, общую волю всех граждан, оно оказывает целе- полагающее организующее и регулирующее влияние на все общество. Поэтому можно назвать два аспекта, определяю­щих степень реализации государством своих общественных функций. Один заключается в том, насколько государство воплощает в себе общие потребности, интересы, цели и волю граждан; второй — в том, как оно практически управляет общественными процессами, обеспечивает развитие общества, используя всю полноту имеющихся в его распоряжении вла­стных полномочий.

Для реализации своих общественных функций государ­ство осуществляет легитимное право на применение наси­лия. Оно выражается в наложении уголовного наказания, административных, имущественных и других санкций. В эк­страординарных случаях острой борьбы противоборствующих сил влияние государства принимает специфические формы: вводится чрезвычайное положение, запрещаются митинги, демонстрации, деятельность определенных партий и объеди­нений, если они дестабилизируют обстановку в стране и т.

Общественная роль, которую играет государство в уп­равлении делами общества, решая основные вопросы обще­ственного развития, реализуется через функции государства, направленные в конечном счете на удовлетворение разнооб­разных интересов как отдельных личностей, элит, социальных групп, так и всего общества.

Функции государства — основные направления его дея­тельности, выражающие сущность и назначение государствен­ного управления общественными делами — устанавливаются в зависимости от основных задач, стоящих перед государ­ством на том или ином этапе социального прогресса, и пред­ставляют собой средство реализации этих задач. Содержа­ние же задач определяется внутренними и внешними факто­рами. В зависимости от того, какие задачи стоят перед госу­дарством по управлению во внутренней жизни или на меж­дународной арене, различают внутренние и внешние функ­ции государства.

Внутренние функции государства — это основные на­правления деятельности государства по управлению внутрен­ней жизнью общества.

Экономическая функция — выработка и координация государством экономической политики, т. е. стратегии и так­тики экономического развития страны в оптимальном режи­ме; регулирование отношений между гражданами и их орга­низациями в экономической жизни общества.

Политическая функция — регулирование отношений между гражданами, социальными группами, классами, на­циями по поводу реализации их политических интересов, гар­монизации интересов различных групп общества.

Социальная функция — выработка социальной полити­ки государства, обеспечение нормальных условий жизни для всех членов общества, регулирование отношений между граж­данами, социальными группами по поводу их места в обще­стве.

Правовая функция — осуществление правотворчества (деятельность по подготовке, принятию и изданию правовых актов, содержащих нормы права), правоприменения (деятель­ность по реализации правовых норм путем принятия право­применительных актов, повседневной работы по выполнению законов и по разрешению разнообразных вопросов управлен­ческого характера), правоохранения (деятельность по защи­те прав и свобод человека и гражданина, по предупрежде­нию правонарушений и привлечению к юридической ответ­ственности правонарушителей и т.

Экологическая функция — в последнее время выдвига­ется в разряд основных функций государства — регулирова­ние деятельности людей в области использования окружаю­щей среды.

Внешние функции государства — это основные направ­ления деятельности государства на международной арене:

• оборонная — защита государства от внешних угроз и военной агрессии;

• дипломатическая — поддержание приемлемых отно­шений с другими государствами, субъектами международно­го права, представительство страны на международной аре­не;

• внешнеэкономическая — развитие взаимовыгодного экономического сотрудничества с государствами и группами государств на международной арене, участие в международ­ном разделении труда, обмене новейшими технологиями, координации товарооборота, развитии кредитно-денежных связей и т. п.;

• внешнеполитическая — это поддержание мирового правопорядка, общих норм международного права с целью исключения глобальных конфликтов;

• культурно-информационная — взаимный информа­ционный обмен и культурное сотрудничество между госу­дарствами;

• глобального сотрудничества — сотрудничество в решении глобальных проблем современности (экологические, энергетические, демографические и т. п.).

Многие функции государства независимы от его право­вой формы, например защита от внешних угроз. Для других функций государства основой выступают его социальная сущ­ность и целевые ориентиры. Таким образом, природа госу­дарственного управления вытекает из его особой социальной функции, направленной на упорядочение процессов разви­тия в интересах всего общества путем согласования разнооб­разных требований, нужд и форм деятельности. Государствен­ный аппарат выступает действенным механизмом воплоще­ния публичной власти и обеспечивает осуществление госу­дарственной политики через систему правомочных органов и должностных лиц. В целом государство выполняет разнооб­разные функции по поддержанию жизнедеятельности обще­ства. И все они в той или иной степени связаны с управлени­ем, реализуются через систему и аппарат управления. В об­щем смысле функция государственного управления факти­чески включает все функции государства. Поэтому с точки зрения менеджмента можно сказать, что функции государ­ства — это совокупность функций управления. Основными управленческими функциями государства являются руковод­ство, координация, организация, контроль, принятие реше­ний с целью сохранения и развития социума, упорядочения его структуры и деятельности, обеспечение безопасности граждан, создание оптимальных условий для его всесторон­ней жизнедеятельности.

В юридической литературе управление традиционно счи­тается продуктом разделения труда на стадиях принятия ре­шения, его реализации и контроля. О государственной власти сложилось представление как о продукте не стадиального разделения, а взаимодействия трех самостоятельных ветвей: законодательной, исполнительной и судебной. С недавних пор появилось утверждение об "отсутствии сущностных разли­чий" между "разделением труда" и "разделением властей"^[9]. Высказывается также и тезис, что управление — продукт не разделения, а объединения^[10]. Данная теоретическая по­сылка обосновывается идеей К. Маркса о том, что природа управления заключена в общественном или совместном тру­де, осуществляемом в сравнительно крупном масштабе^[11]. "Уп­равление представляет собой не очередное звено в цепи в той или иной мере разделенного труда, а его функцию, вы­полняемую в интересах каждого из таких звеньев". И далее подчеркивается особенность природы управления тем, что оно порождается фактором объективным: "Необходимость вы­полнения этой функции диктуется условиями совместного тру­да, а не волей и сознанием отдельных людей, в том числе и

ч 4

его выполняющих" .

Можно согласиться с тем, что деятельность по управле­нию не имеет государственно-властного характера, так как в обществе действуют не только органы государственной вла­сти, но также и множество органов, не имеющих полномо­чий государственной власти, главным образом в частной сфе- ре^[12]. Однако сделанный вывод о том, что функционирование системы управления каждого из таких органов, в том числе и государственных, носит лишь "внутриаппаратный харак­тер"^[13], представляется ошибочным. Ведь если рассматривать государство, исторически возникшее как субъект управле­ния обществом, то нельзя не признавать очевидного факта: оно выполняет функции управления посредством специаль­но созданного аппарата, состоящего из разветвленной сети органов. В структуре государственного аппарата ведущее положение занимают органы государственной власти, воздей­ствующие на объекты управленческой деятельности государ­ства. Собственно, это и признает автор оспариваемого нами тезиса, утверждая, что "в качестве объекта деятельности (хотя только и исполнительной власти. — В. К.) выступает главным образом гражданское общество"^[14]. В этой связи обра­тимся к мнению академика Б. Н. Топорнина: "Государствен­ное управление строится не только на разделении, но и на сотрудничестве, на взаимодействии всех ветвей власти, ибо решение практически всех вопросов требует такого взаимо-

ч 4

действия" .

Специфику государственного управления обусловливает характер и объем охватываемых этим управлением обществен­ных явлений. Отличительная особенность использования средств и методов государственного воздействия — возмож­ность легитимного принуждения с помощью сил правоохра­нительных органов.

Государство многофункционально. Его функции осуще­ствляются в системе реализации государственной власти, базирующейся на началах разделения, и приобретают реаль­ное воплощение в деятельности различных звеньев государ­ственного аппарата. Государство, будучи сложным (по эле­ментному составу и связям) и многогранным (по функциям) общественным явлением, придает процессу реализации функ­ций свойство системности. Без этого свойства государствен­ное управление не может состояться. В этом процессе задей­ствовано множество государственных органов и других струк­тур, большое число должностных лиц и иных служащих, миллионы людей. Государственное управление состоит из массы управленческих решений и действий. Только систем­ность реализации функций государства может придать ему необходимую согласованность, координацию, субординацию, целеустремленность, рациональность, эффективность. Орга­низованная целостность во всем богатстве элементов и свойств государства особенно актуальна для практики госу­дарственного управления. Не случайно самые большие труд­ности вызывает не процесс познания государственного уп­равления, а его применение.

Управляющая система государства в ее институциональ­ном и структурно-функциональном оформлении предстает как совокупность государственных органов и организаций с раз­личной степенью власти и компетенции. Государственное уп­равление в широком смысле как управление делами госу­дарства и общества осуществляют все органы государства. Это управление реализуется в законодательной, исполнитель­ной и правосудной формах (видах) властной деятельности го­сударства. Все эти формы (виды) деятельности государства преследуют единые цели и задачи, но при этом каждой из них присущ своеобразный круг (область) ответственности (ком­петенции), что обусловлено особенностями управленческих функций.

Государственное управление в узком (административно- правовом) смысле нередко понимается как исполнительная деятельность, т. е. один из видов деятельности государства по управлению делами общества, по непосредственной прак­тической организации происходящих в обществе процессов. Этому управлению свойственны: организующий публично-вла­стный характер; функциональная реализуемость непосред­ственно в процессе исполнительной деятельности в сферах межотраслевых (финансы, налоги, госстандарты, статистика и др.), административно-политической (оборона, внутренние дела, госбезопасность, иностранные дела и др.), социально- культурной (образование, наука, здравоохранение, культура и др.), хозяйственно-экономической (промышленность, транс­порт и связь, торговля и др.); наличие единой системы спе­циально уполномоченных на то субъектов властно-управлен­ческой деятельности; подзаконный и правоприменительный характер деятельности. Поскольку управление в узком смысле исполнительной деятельности государства одна из форм дея­тельности, то наряду с другими оно носит государственно- властный характер. Субъекты государственного управления, осуществляющие возложенные на них функции, наделены государственными властными полномочиями и выступают от имени государства. В процессе осуществления государствен­ного управления его субъекты используют предоставленные им полномочия по принятию односторонних властных актов, которые обязательны к исполнению и охраняются мерами государственного принуждения.

Характерная черта государственного управления — раз­нообразие форм его осуществления. Управленческая деятель­ность государства реализуется посредством применения раз­личных организационных форм, совокупность которых и обес­печивает целенаправленное функционирование всего меха­низма государственного управления. Так, организационные формы государственного управления должны соответствовать организационному обеспечению сложной и тонкой сети ры­ночных отношений. Государственное управление практичес­ки реализуется через такие формы организационной деятель­ности, как подбор и расстановка кадров, прогнозирование, разработка целевых программ в той или иной сфере (облас­ти, отрасли) управления, работа с информацией, координа­ция, контроль, учет и статистика, делопроизводство и др. Подобные формы присутствуют во внутриорганизационном управлении, которым заняты аппараты органов государствен­ной власти всех ветвей. Например, внутриорганизационная управленческая деятельность судов и органов прокуратуры направлена на обеспечение тех основных функций, для ус­пешного выполнения которых они образованы — для осуще­ствления правосудия и прокурорского надзора.

Государственное управление отличает возможность ис­пользования всех существующих в обществе разнообразных ресурсов: материальных, интеллектуальных, финансовых, со­циальных, информационных, силовых, демографических и т. д. В зависимости от различных критериев (уровня, области, ха­рактера и объема управления) можно выделить различные виды государственного управления — совокупность способов и ме­тодов управления, которые использует государство. Масштаб­ность системы государственного управления, функциональное предназначение ее подсистем, их иерархическая сопряжен­ность и другие факторы предопределяют виды государствен­ного управления. Общество, как большая и сложная система, включает социальное управление, разновидностями которого являются политическое и государственное управление. В свою очередь, последнее может быть: по иерархической вертика­ли — федеральным, региональным и местным; по сферам жиз­недеятельности — отраслевым (управление экономикой, здра­воохранением, просвещением, культурой и т. п.) и межотрас­левым (финансы, кредит, учет, статистика, государственное имущество и собственность и т. п.); по степени открытости (зам­кнутости) — корпоративным.

Всякое управление проявляется во взаимодействии субъекта и объекта управления. Интенсивность прямой и обратной связи зависит от вида и характера субъекта и объекта управления. Основополагающим в государственном управле­нии является уяснение роли и места человека и общества как субъекта и объекта управления. По этому критерию можно различать демократический и авторитарный характер государственного управления. Если преобладают прямые связи управления (командная информация), а механизм обратной связи слабо развит или практически блокирован, можно го­ворить об авторитарном управлении. Если механизм обратной связи хорошо развит наряду с прямой, можно говорить о демократическом управлении.

По характеру взаимоотношений центра (центральных органов власти) и регионов (органов власти национально-тер­риториальных и административно-территориальных единиц) различают субординационное и координационное управление.

Координационное управление реализуется в форме федерации или конфедерации, когда наряду с едиными цен­тральными органами власти существуют и периферийные, обладающие полной или частичной самостоятельностью.

Субординационное управление базируется на админи­стративном подчинении периферии центру, воздействии на нижестоящие органы управления, принуждении к выполне­нию команд, поступающих из вышестоящих органов управ­ления, что характерно для унитарных государств.

По критерию использования форм собственности выде­ляют: федеральное, региональное, местное (муниципаль­ное) и частное (корпоративное) управление. Здесь корпо­ративное управление имеется ввиду в контексте государствен­ного менеджмента, когда, например, государство участвует в управлении принадлежащими ему долями (акциями и т. п.) в капитале коммерческих предприятий.

По воздействию на управляемый объект выделяют от­раслевое (функциональное) и территориальное управление.

Отраслевое (функциональное) управление предпола­гает наличие вертикали соподчиненности от центра до пред­приятия. Оно реализуется через отраслевые министерства, осуществляющие единую техническую политику в отрасли, обеспечивающие необходимые внутриотраслевые и межот­раслевые пропорции. В настоящее время такой вид государ­ственного управления осуществляет, например, Министер­ство путей сообщения РФ. При переходе к постиндустриаль­ному развитию отмечается снижение роли отраслевого уп­равления, так как развитие высоких технологий требует меж­отраслевого управления. На первый план выходят государ­ственные корпорации, действующие на акционерной основе (РАО "ЕЭС", "Российская металлургия" и др.).

Территориальное управление направлено на рациональ­ное размещение производства, углубление специализации и комплексное развитие регионов, выравнивание уровней их экономического и социального развития. Оно обеспечивается разграничением объемов полномочий между федеральными, региональными и местными органами власти. В Российской Федерации осуществляется из трех источников: федераль­ные органы власти, органы власти субъектов федерации, местные органы власти.

В зависимости от масштаба временных рамок управле­ние подразделяется на стратегическое, тактическое и опера­тивное.

Стратегическое управление определяет долгосрочную ориентацию по вопросам развития общества в целом или по отдельным направлениям, сферам, объектам, территориям, определяет цели, задачи, стратегию развития общества и задает направление деятельности каждому звену управле­ния. Основой стратегического управления являются страте­гические планы, концепции развития и другие документы, отражающие постановку и методы достижения долгосрочных целей. Различают стратегии — отраслевые: развитие науко­емких отраслей, использование ресурсосберегающих техно­логий; функциональные: подавление инфляции, привлечение инвестиций; общеполитические: стабилизации, перестройки, социально ориентированная политика и др.

Тактическое управление — конкретные действия по реализации намеченных целей. Это краткосрочное управле­ние, при котором на базе имеющейся информации происхо­дит постоянное сравнение показателей стратегического пла­на с достигнутыми результатами за определенный период. Иногда происходит корректировка некоторых показателей стратегического плана, пересматриваются какие-либо цели, если выявляется действие ранее не учтенных факторов.

Оперативное управление призвано решать текущие или возникающие в результате нежелательных отклонений зада­чи. При этом ставятся конкретные, количественно измеряе­мые ориентиры и используется ситуационный подход, при котором выбирается приемлемый вариант исходя из сложив­шихся условий.

Выделяют также такой специфический вид ситуацион­ного управления, как антикризисное управление. Оно вво­дится для предупреждения и проведения процедуры банк­ротства предприятий; является принудительным и внешним, так как осуществляется органами, входящими в иную, чем предприятие, систему, включает управление через арбит­ражных и конкурсных управляющих, а также управляющих предприятиями-должниками по договору подряда.

Для сохранения конкурентоспособности предприятий иног­да вводится доверительное управление. Оно предполагает отделение функций владения от функций управления и осу­ществляется лицами по договору с органами государственно­го управления, трансформируется в профессиональное уп­равление через специальных управляющих. Отношения с го­сударством строятся не на властном подчинении, а на фор­мальном равенстве сторон на основе договора.

Способы применения методов государственного управле­ния могут иметь опосредствующее (косвенное) либо непос­редственное (прямое) воздействие, а соответственно могут быть экономическими или административными.

Экономическое управление — воздействие на объект управления косвенно, через воздействие на его экономичес­кие интересы, т. е. через хозяйственное законодательство, финансовую, денежную и кредитную государственную поли­тику. В данном случае отсутствует прямое директивное при­нуждение, объект управления свободен в выборе варианта действий. Но в случае противоречия их законодательству применяются экономические санкции (например, штраф за неуплату налогов). Экономическое управление распределяет­ся обычно по отраслям и сферам деятельности.

Административное воздействие — непосредственное влияние на интересы управляемых методами директивного принуждения, с помощью разрешения, запрета, дисципли­нарных санкций, применяемых независимо от их мнения. Администрирование — необходимый компонент любого уп­равленческого воздействия, однако его масштабы могут быть различны. В структуре исполнительных органов оно имеет самостоятельное значение и реализуется через назначение, освобождение от работы, поощрение, наказание должност­ных лиц и т. п. Может иметь негативное значение, например в экономике: подмена рыночных механизмов административ­ными методами.

Административно-правовые методы управления опира­ются на иерархическую структуру управляющего субъекта. Суть их — воздействие на управляемых по типу "приказ- подчинение". Отношения прямого подчинения управляемого управляющему обеспечиваются их нормативно-правовым за­креплением, реализацией властных полномочий "по верти­кали", применением запретительных санкций вплоть до пра­вового принуждения. Инструментарий административно-пра­вовых методов — закон, директива, приказ, распоряжение и другие элементы властеотношений. Субъект — носитель ад­министративной власти. Пример реализации административ­но-правового метода — любое постановление или распоря­жение органа (должностного лица), наделенного государствен­но-властными полномочиями, где содержатся правовые им­перативы, обязательные предписания нижестоящим субъек­там совершать определенные действия.

Преобладание административно-правовых методов харак­терно для централизованной системы государственного уп­равления. Однако использование норм права в управлении не обязательно связано с воздействием на управляемых по типу "приказ-подчинение". Нормы права служат также инст­рументом опосредованного регулирования деятельности в со­циальной, экономической и какой-либо иной сфере. Не уг­лубляясь в теорию права и науки управления, необходимо отметить: административный метод предполагает прямое воз­действие на управляемый объект путем установления его прав и обязанностей, а также юридической ответственности, на­ступление которой возможно в случае невыполнения им обя­зательных предписаний. Косвенное воздействие, включающее материальное (экономический метод) и моральное стимули­рование, есть создание таких условий, при которых направ­ление своей деятельности определяет сам управляемый субъект, но он делает это под воздействием внешних факто­ров, экономических стимулов, определяющих целесообраз­ность того или иного поведения.

В зависимости от вида регулируемых отношений, харак­тера того общего блага, к достижению которого нужно стре­миться, применяются различные методы воздействия и их комбинации. Осуществляется это различными правовыми сред­ствами. Государство закрепляет свои потребности и источни­ки их финансирования в законе о бюджете. В рамках целе­вых программ, которые могут приниматься на любом уровне управления (общегосударственном, региональном, местном), определяются и реализуются соответствующие интересы об­щества в определенных сферах деятельности. Возможны, на­пример, меры государственной поддержки отдельных отрас­лей хозяйства в виде льготного кредитования, снижения на­логовых ставок и т. п., что представляет собой косвенное воз­действие на регулируемый объект.

Законодательство Российской Федерации фиксирует пуб­личные интересы и средства их обеспечения через компетен­цию государственных органов. Наиболее яркий пример — обязанность органов прокуратуры осуществлять надзор за исполнением законов широким кругом поднадзорных субъек­тов и наделение ее необходимыми для этого правовыми сред­ствами воздействия. Правовое обеспечение публичных инте­ресов осуществляется через регулирование отдельных видов деятельности посредством установления стандартов, серти­фикации, лицензирования, а также институтов государствен­ного контроля и надзора (санитарного, пожарного, экологи­ческого, энергетического, радиационного и прочего).

В Конституции РФ нет понятия государственного управ­ления, а есть "государственное регулирование" и "регулиро­вание". В российском законодательстве эти понятия широко используются. Некоторые виды государственного регулиро­вания перечислены в статье 71: регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина, прав национальных мень­шинств (п. "в"), финансовое, валютное, кредитное, таможен­ное регулирование (п. "ж"), правовое регулирование интел­лектуальной собственности (п. "о"). Здесь речь идет о тех ви­дах госрегулирования, которые отнесены к ведению Россий­ской Федерации. Однако в каждом законе либо ином норма­тивном правовом акте государственное регулирование опре­деляется с учетом специфики той или иной сферы обществен­ных отношений '.

В юридической литературе не раскрывается однозначно толкуемое понятие государственного регулирования, трак­туется разное его понимание. Под ним подразумеваются го­сударственное вмешательство, воздействие, профилактика и другое. Мировой опыт свидетельствует: нигде нет его полно­го отсутствия, даже в условиях рыночной экономики. Госу­дарственное регулирование общественных процессов в эко­номической, финансовой, социальной, административно-по­литической и других сферах общественной жизни, где имеет место позитивная созидательная деятельность государства, — непременное условие развития любого общества. Вопрос за­ключается в степени и полноте охвата госрегулированием об­щественных отношений в различных сферах, что зависит от многих факторов.

Во-первых, от потребностей общества, обусловленных не­обходимостью упорядочения различных видов деятельности.

Во-вторых, от необходимости поддержания баланса между публичными, состоящими из общественных и государствен­ных, интересов, и частными интересами⁷.

В-третьих, в обеспечении реализации и защите публич­ных и частных интересов, что связано с выполнением опре­деленных государственных функций: в публичной сфере — оборона, охрана государственных границ, международные дела и т. п.; в частной — регулирование хозяйственно-эконо­мического развития, предпринимательской и иной коммер­ческой деятельности и т. д.

В-четвертых, от необходимости обеспечения эффектив­ного использования государственной собственности, рацио­нального землепользования и природопользования.

Среди ученых и практикующих юристов, участвующих в законотворческой работе и правоприменительной практике, идет дискуссия о соотношении понятий "государственное уп­равление" и "государственное регулирование". Представите­ли административного права, сравнивая оба понятия, счита­ют, что государственное управление имеет более широкое значение, а государственное регулирование рассматривают как его функцию. Есть и противоположные мнения, т. е. счи­тают государственное регулирование более широким поня­тием, так как оно осуществляется не только в сфере эконо­мики, но и в других, а государственное управление видится как деятельность органов исполнительной власти. В настоя­щее время пока нет единого научно-правового понимания этих категорий. Текущее законодательство также не дает опре­деленного толкования, из-за чего нередко страдает в части юридико-технической чистоты используемой терминологии. Одни и те же термины подчас используются в разных значе­ниях. И наоборот, различным терминам нередко придается одинаковый смысл^[15]. К тому же законодательство о государ­ственном регулировании весьма динамично, слишком измен­чиво. Во многом по этой причине значительная часть норма­тивных правовых актов относится к уровню подзаконных.

Представляется, что диалектика здесь такова: управляя, государство регулирует, а регулируя — управляет. Государ­ственное управление — это деятельность государства по ру­ководству, координации и контролю при определении и дос­тижении общественно значимых целей в различных сферах государственной жизни общества. Государственное регулиро­вание — это воздействие государства на социальные и эко­номические процессы в целях приведения их в такое состоя­ние, при котором обеспечивается решение поставленных за­дач в определенной сфере экономики и культуры, иных сфе­рах общественных отношений. Например, в процессе рыноч-

¹ Проиллюстрируем данный тезис на примере некоторых нормативных ак­тов. В Федеральном законе "О государственном регулировании агропромыш­ленного производства" № 100-ФЗ от 14 июля 1997 г. в ст. 1 дается понятие государственного регулирования агропромышленного производства, кото­рым признается экономическое воздействие государства на производство... задачами государственного регулирования агропромышленного производ­ства являются стабилизация и развитие... обеспечение... улучшение... под­держание... защита... основными направлениями государственного регули­рования агропромышленного производства называются: формирование и функционирование... финансирование, кредитование, страхование, льгот­ное кредитование... защита интересов... развитие... и т. п. // Российская газета. 26 июля 1997 г. Положением о Министерстве культуры РФ данный орган определяется органом исполнительной власти, проводящим государ­ственную политику в области культуры... а также осуществляющим госу­дарственное регулирование и координацию деятельности иных федераль­ных органов исполнительной власти в этой сфере... (п. 1); Министерство культуры РФ является специально уполномоченным органом охраны па­мятников... а также государственного контроля... // Российская газета. 22 июля 1997 г. А согласно Положению о Министерстве транспорта РФ дан­ный орган исполнительной власти проводит государственную политику и осуществляет управление в транспортном комплексе. // Российская газета. 10 июля 1997 г. Как нетрудно заметить, в нормативных актах, причем раз­ной юридической силы, никакой особой разницы между государственным регулированием и государственным управлением, по сути, нет.

ного ценообразования. Государственное управление и госу­дарственное регулирование — это организованный процесс воздействия со стороны уполномоченных государственных органов на различные сферы общественных отношений в це­лях развития государства и общества посредством имеющих­ся в их распоряжении материальных и социальных средств и ресурсов. При этом могут использоваться различные методы и формы.

Методы государственного регулирования, например, мо­гут быть директивными, диспозитивными, индикативными (рекомендательными); формы — правовыми (законы, указы, договоры, соглашения, локальные акты) и неправовыми (на­пример, участие Центрального банка России на валютном рынке). В числе принципов государственного регулирования следует выделить: защиту публичных интересов, равенства участников хозяйственного оборота, комплексность и изби­рательность воздействия. Государственное регулирование осуществляется на тех же уровнях, что и государственное управление. В связи с перспективами Союза России и Бело­руссии возможна трансформация государственного регули­рования на межгосударственном уровне. Появление таких федеральных структур, как федеральные округа, возмож­но, повлечет и новый уровень госрегулирования — субфеде­ральный. Уровни госрегулирования нельзя путать с его субъек­тами. Ими выступают конкретные органы: 1) государствен­ные органы и органы местного самоуправления (в случае ис­полнения ими переданных государственных полномочий); 2) го­сударственные корпорации и государственные агенты; 3) юри­дические лица. Направления госрегулирования иногда назы­вают функциями: функциональное регулирование (монито­ринг), государственная поддержка, государственное хозяй­ствование, отраслевое, территориальное.

Все виды государственного управления, так же как со­держание, объем и формы проявления конкретных функций государства, обусловлены определенным типом государства, социальной сущностью государства, определяются вектором его исторической эволюции. Главное при этом — достижение баланса в сочетании потребностей, интересов общества и воз­можностей государства.

В течение XX в. происходит постепенное расширение объема государственных функций, повышение общественной роли государства, особенно в период становления "государ­ства всеобщего благоденствия". Иногда это может приводить к нарушению баланса между управленческими возможностя­ми государства и потребностями общества. Например, рас­пространение модели "социального государства" привело к повсеместному расширению функций государства, что повлек­ло за собой, по мнению некоторых западных исследовате­лей, "перенапряжение" или "отказ государства" (Ульрих Гюнтер). Дело в том, что в период экономического роста го­сударство рассматривалось как фактор экономической и со­циальной стабильности, и это сформировало определенную "социальную" модель государственного управления, опреде­ленный тип взаимоотношений между государством и обще­ством. Государственная политика доходов и расходов должна была целенаправленно влиять на общеэкономические усло­вия, сглаживать колебания экономической конъюнктуры во избежание экономических кризисов и безработицы. Государ­ство взяло на себя функции компенсации "отказа рыночного механизма".

В основе тезиса об "отказе рыночного механизма" ле­жит предположение о том, что государство обязано предо­ставлять те блага, которые не могут быть предложены на базе самоокупаемости частной экономикой, такие как здра­воохранение, воспитание, образование и т. п. К этим функци­ям постепенно прибавились и задачи в сфере сохранения ес­тественных ресурсов общества, охраны окружающей среды (экологическая функция). Рынок обычно не проявляет актив­ности в данной области, потому что это не входит в кальку­ляцию хозяйственных затрат. В результате государство взя­ло на себя не только функцию всеобъемлющей защиты от социальных и экономических рисков, но и функцию "абсорб­ции рисков" в отношении последствий технологического и об­щественного развития.

Поворот к расширению государственной деятельности повысил требования к способности правительства как центра государственного управления принимать решения и предо­пределило необходимость разработки соответствующего ин­струментария для нижестоящих структур. Усложнение госу­дарственных задач привело к практически повсеместному провалу политики "социального реформизма" и волне "кон­сервативных революций" на Западе (тэтчеризм, рейганоми- ка и т. п.). Появился тезис об "отказе государства".

Дискуссии о причинах данного явления привели к опре­деленным выводам о функциональных "границах" государ­ства. Причина кроется не только в ограниченности финансо­вых ресурсов государства, но и в отношениях между рыноч­ной экономикой и государством, в самой системе государ­ственных действий. Сбои рыночного механизма могут быть поправлены государством только задним числом. Государствен­ные учреждения не могут проводить перспективное плани­рование и управление в данной области вследствие автоно­мии рынка и воздействия общественных групп на государ­ственные решения — так называемый "отказ государства в политике". Кроме того, подвергаются сомнению эффектив­ность выработки государством общественных благ, т. е. соот­ношения их цены и качества ("отказ государства в экономи­ке") и способности государства обеспечивать предоставление общественных благ в некоторых проблематичных зонах — "функциональный отказ государства" (Генрих Райнерманн).

В результате напрашивается вывод о "границах госу­дарства всеобщего благоденствия" и необходимости поиска новой модели взаимоотношений между государством и обще­ством, новой концепции государственного управления. Отсю­да современная модель государственного управления во мно­гом определяется характером взаимоотношений государства и гражданского общества. В полной мере о действенной сис­теме государственного управления можно говорить лишь в том случае, если эта система не замкнута сама на себя, а постоянно и эффективно взаимодействует с общественной си­стемой, с институтами гражданского общества. Только через это взаимодействие гражданское общество способно влиять на демократический процесс, привнося в него гражданскую активность населения и тем самым препятствуя государствен­ным структурам оградить его этатистско-бюрократическими барьерами.

Модернизация системы государственного управления в постиндустриальных условиях нуждается в новой теории орга­низации и эффективного функционирования государственной власти с учетом ее меняющейся природы. Связанные с этим идеи демилитаризации, децентрализации, деконцентрации государственно-властных структур и методов при укрепле­нии начал правовой государственности выдвигают теорию "сер­висного государства", призванного удовлетворять потребно­сти общества и каждого в отдельности его члена на принци­пе услуг^[16]. Развитая и сильная демократия возможна только там, где граждане могут влиять на государственную власть и контролировать ее. Это предполагает тесное взаимодействие политической системы и гражданского общества. Как демо­кратизм политической системы, так и зрелость гражданско­го общества прямо пропорциональны широте и интенсивнос­ти взаимодействия между ними.

Итак, за тысячелетия существования государство про­явило себя как универсальная и всеобъемлющая организация общества, обладающая разнообразными и динамичными ха­рактеристиками и выполняющая уникальные функции по управлению всеми жизненно важными параметрами обще­ственной деятельности. Вместе с тем усложнение государ­ства и общества как субъектов и объектов управления повы­шает роль научно-правового обеспечения процесса государ­ственного управления, что особенно важно в переходные периоды общественного развития. Потребность в эффектив­ном воздействии на динамично развивающиеся современные сверхсложные общественные системы и процессы требует совершенствования методов государственного управления на основе системного подхода, рационализации его основных принципов, использования современных мягких управленчес­ких моделей, чутко ориентированных на общественные за­просы. Достижение целей общественного развития в процес­се государственного управления обусловливает динамичность этой формы государственной деятельности. Каждый этап раз­вития государства, что убедительно показывает не только новейшая, но и вся одиннадцативековая история России, со­провождается соответствующими изменениями в управлен­ческой структуре, в государственном аппарате.