§ 2. Финансовый контроль: понятие, задачи и виды

Понятие финансового контроля означает регламентиро­ванную нормами права деятельность государственных, муни­ципальных, общественных и иных хозяйствующих субъектов по проверке своевременности и точности финансового пла­нирования, обоснованности и полноты поступления доходов в соответствующие фонды денежных средств, правильности и эффективности их использования. Значение финансового кон­троля заключается в том, что он является важнейшим сред­ством обеспечения законности в финансовой и хозяйствен­ной деятельности. Он призван предупреждать бесхозяйствен­ность и расточительность, выявлять факты злоупотреблений и хищений товарно-материальных ценностей и денежных средств. Действенность финансового контроля, осуществляе­мого различными субъектами (органами государственной вла­сти, местного самоуправления, аудиторами, аудиторскими фирмами), в значительной степени зависит от из взаимодей­ствия в том числе и с правоохранительными органами.

К основным задачам финансового контроля можно отнес - ти следующие: 1) содействие сбалансированности между по­требностью в финансовых ресурсах и размерами денежных доходов бюджетов государства; 2) обеспечение своевременно­сти и полноты выполнения финансовых обязательств перед государственным бюджетом; 3) выявление внутрипроизвод­ственных резервов роста финансовых ресурсов, в том числе по снижению себестоимости и повышению рентабельности; 4) содействие рациональному расходованию материальных цен­ностей и денежных ресурсов на предприятиях, в организаци­ях и бюджетных учреждениях, а также правильному ведению бухгалтерского учета и отчетности; 5) обеспечение соблюде­ния действующего законодательства и нормативных актов, в том числе в области налогообложения предприятий, относя­щихся к различным организационно-правовым формам; 6) со­действие высокой отдаче внешнеэкономической деятельности предприятий, в том числе по валютным операциям, и т.

Таким образом, финансовый контроль можно определить как разновидность финансовой деятельности государства, осу­ществляемой всей системой органов государственной власти и управления, а также специальными контрольными органа­ми и состоящей в проверке законности и целесообразности действий в области образования, распределения и использо­вания денежных фондов государства, а также субъектов хо­зяйствования и управления с применением специфических форм и методов его организации и воздействия.

Государственный финансовый контроль реализуется через общегосударственный, вневедомственный и ведомствен­ный финансовый контроль, осуществляемый органами госу­дарственной власти и управления:

а) общегосударственный контроль имеет наивысшее зна­чение в силу особого статуса осуществляющих его органов — Федерального Собрания РФ и Правительства РФ. Общегосу­дарственный контроль имеет наивысшее значение в силу осо­бого статуса этих органов и осуществляется в рамках всего государства;

б) вневедомственный финансовый контроль, осуществля­емый специальными финансово-кредитными органами, таки­ми как Министерство финансов РФ, Центральный банк РФ, Министерство РФ по налогам и сборам, Федеральная служ­ба налоговой полиции РФ, Федеральное казначейство и др.;

в) ведомственный финансовый контроль — это контроль министерств, ведомств, других органов государственного уп­равления за деятельностью входящих в их систему предпри­ятий, организаций, учреждений.

Ведомственный контроль в настоящее время вызывает обоснованную критику, так как он все более не соответству­ет своему назначению. Ликвидация отраслевых министерств и связанной с ними системы ведомственного контроля яви­лась одной из предпосылок создания института аудита в РФ.

Внутрихозяйственный финансовый контроль осуществ­ляется на конкретных предприятиях, в учреждениях и органи­зациях их руководителями и функциональными структурными подразделениями (бухгалтерией, финансовым отделом, отде­лом планирования и нормирования заработной платы и др.).

Независимый (аудиторский) финансовый контроль осу­ществляется физическими лицами — специально аттестован­ными аудиторами и юридическими лицами — аудиторскими фирмами независимо от вида собственности. Это прежде всего предпринимательская деятельность (т. е деятельность, направ­ленная на извлечение прибыли), основной целью которой яв­ляется установление достоверности бухгалтерской (финансо­вой) отчетности экономических субъектов и соответствия со­вершенных ими финансовых и хозяйственных операций нор­мативным актам, действующим в Российской Федерации.

Формы финансового контроля — это способ выражения и организации контрольных действий — проверки, ревизии. В зависимости от времени проведения финансовый контроль можно подразделить на предварительный, текущий и после­дующий.

♦ Предварительный финансовый контроль осуществля­ется на стадии составления, рассмотрения и утверждения финансовых планов предприятий, смет расходов и доходов учреждений и организаций, проектов бюджетов, текстов до­говорных соглашений, учредительных документов и т. д.

♦ Текущий финансовый контроль проводится в процессе исполнения финансовых планов в ходе осуществления хозяй­ственных или финансовых операций, когда, например, про­веряется соблюдение норм и нормативов расходования то­варно-материальных ценностей и денежных средств.

♦ Последующий финансовый контроль осуществляется после завершения отчетного периода и финансового года в целом.

Указанные три вида контроля должны следовать один за другим, циклично приобретая качества предварительного, текущего и последующего.

Под методами финансового контроля понимают при­емы, средства и способы его осуществления. Основными ме­тодами финансового контроля являются следующие: наблю­дение, проверка, обследование, анализ и ревизия.

1. Наблюдение направлено на общее ознакомление с со­стоянием финансовой деятельности объекта контроля.

2. Проверка предусматривает исследование отдельных вопросов финансовой деятельности тех или иных субъектов на основе балансовых, отчетных и расходных документов, а также осмотра помещений и других объектов с целью выяв­ления нарушений финансовой дисциплины и устранения их последствий.

3. Обследование производится в отношении отдельных сторон финансовой деятельности и опирается на более широ­кий круг показателей, что и отличает его от проверки. При осуществлении данного метода используются такие приемы, как анкетирование и опрос.

4. Анализ также направлен на выявление нарушений финансовой дисциплины. Рассматриваемый метод использует данные текущей или годовой отчетности, различные анали­тические приемы (средние и относительные величины, груп­пировки, индексный метод и др.), отличается системным и факторным подходом.

5. Ревизия является основным методом финансового кон­троля и представляет собой детальное исследование финан­сово-хозяйственной деятельности проверяемого субъекта с це­лью выявления нарушений законности, целесообразности и эффективности.

Законодательство закрепляет обязательный и регуляр­ный характер ревизии. Последняя проводится на месте и

основывается на проверке первичных документов, бухгалтер­ской и статистической отчетности, фактического наличия де­нежных средств и др.

Ревизии проводятся на основе заранее составленной про­граммы работы ревизоров. Последние наделены широкими правами:

♦ проверять на ревизуемых предприятиях первичные документы, бухгалтерскую отчетность, планы, сметы, фак­тическое наличие денег, ценных бумаг, товарно-материаль­ных ценностей и основных фондов;

♦ проводить частичные или сплошные инвентаризации, опечатывать склады, кассы, кладовые;

♦ привлекать специалистов и экспертов для проведения ревизии;

♦ получать от должностных и материально ответствен­ных лиц письменные разъяснения по возникающим в ходе ревизии вопросам и др.

Ревизии подразделяются на несколько видов.

По содержанию ревизии делятся на документальные и фактические. Документальные ревизии включают в себя про­верку различных финансовых документов. На основе их ана­лиза можно определить законность и целесообразность рас­ходования средств. В ходе фактической ревизии проверяется наличие денег, ценных бумаг и материальных ценностей.

По способу назначения ревизии делятся на плановые и внеплановые. Проведение плановых ревизий заранее плани­руется, они осуществляются в соответствии с планом, со­ставленным в вышестоящих органах, министерствах или ве­домствах. Плановые ревизии в производственной сфере про­водятся не реже одного раза в год, в непроизводственной сфере — не реже двух раз в год. Внеплановые ревизии осу­ществляются по случаю.

По степени охвата данных ревизии делятся на сплошные и выборочные. При сплошной ревизии проверяется вся фи­нансовая деятельность субъекта за весь ревизуемый период.

Выборочная ревизия предполагает проверку не всей финан­совой деятельности объекта, а выборочно за какой-то пери­од времени.

Непосредственно развитию государственного финансового контроля посвящен Указ Президента РФ от 25 июля 1996 г. № 1095 "О мерах по обеспечению государственного финансо­вого контроля в Российской Федерации".

Субъектами государственного финансового контроля в соответствии с установленным законодательством Российской Федерации с разграничением функций и полномочий явля­ются следующие органы:

♦ Счетная палата Российской Федерации:

♦ Центральный банк Российской Федерации;

♦ Министерство финансов Российской Федерации (Глав­ное управление Федерального казначейства, Департамент страхового надзора, контрольно-ревизионное управление);

♦ Министерство по налогам и сборам Российской Феде­рации;

♦ Государственный таможенный комитет Российской Фе- д е р а ц и и ;

♦ Федеральная служба России по валютному и экспорт­ному контролю;

♦ контрольно-ревизионные органы федеральных органов исполнительной власти;

♦ иные органы, осуществляющие контроль за поступле­нием и расходованием средств федерального бюджета и фе­деральных внебюджетных фондов.

Государственный контроль в пределах своей компетен­ции осуществляют также органы представительной (законо­дательной) и исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Счетная палата Российской Федерации — субъект госу­дарственного финансового контроля. В соответствии с Феде­ральным законом от 11 января 1999 г. № 4-ФЗ "О Счетной палате Российской Федерации" Счетная палата является по­стоянно действующим органом государственного финансово­го контроля, образуемым Федеральным Собранием РФ и по­дотчетным ему.

Счетная палата РФ осуществляет свою деятельность в соответствии с принципами законности, объективности, не­зависимости и гласности.

В качестве основной деятельности Счетной Палаты РФ закон определяет следующие:

♦ организация и осуществление контроля за своевремен­ным исполнением доходных и расходных статей федерально­го бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов по объектам, структуре и целевому назначению;

♦ определение эффективности и целесообразности рас­ходов государственных средств и использования государствен­ной собственности;

♦ оценка обоснованности доходных и расходных статей федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджет­ных фондов;

♦ финансовая экспертиза федеральных законов и норма­тивных актов федеральных органов государственной власти;

♦ анализ выявленных отклонений от установленных по­казателей бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов и подготовка предложений по их устранению;

♦ контроль за законностью и своевременностью движе­ния бюджетных средств и средств федеральных внебюджет­ных фондов в Центральном банке РФ, уполномоченных бан­ках и иных финансово-кредитных учреждениях;

♦ регулярное предоставление Совету Федерации и Госу­дарственной Думе информации о ходе исполнения федераль­ного бюджета и результатах проводимых контрольных ме­роприятий.

Счетная палата РФ состоит из Председателя, замести­теля Председателя, аудиторов аппарата Счетной палаты РФ.

Председатель Счетной палаты РФ назначается Государ­ственной Думой сроком на шесть лет.

Заместитель Председателя Счетной палаты РФ назнача­ется на должность Советом Федерации сроком на шесть лет.

Аудиторами Счетной палаты РФ являются должностные лица, возглавляющие основные направления ее деятельнос­ти, которые охватывают комплекс, группу или совокупность ряда доходных или расходных статей федерального бюдже­та, объединенных общим названием. Каждая из палат Феде­рального Собрания РФ назначает по шесть аудиторов сроком на шесть лет.

Для рассмотрения вопросов планирования и организации работы Счетной палаты РФ, методологии контрольно-реви­зионной деятельности, отчетов и информационных сообще­ний, направляемых Федеральному Собранию, образуется Кол­легия Счетной палаты РФ. В ее состав входят: Председатель Счетной палаты РФ, его заместитель и аудиторы.

Счетная палата РФ, осуществляя контрольную деятель­ность, вправе проводить комплексные ревизии и тематичес­кие проверки. При проведении ревизий и проверок ее долж­ностные лица не должны вмешиваться в оперативную дея­тельность проверяемых организаций, а также предавать глас­ности свои выводы до завершения ревизии (проверки) и офор­мления ее результатов. О результатах проведенных ревизий и проверок Счетная палата РФ информирует Совет Федера­ции и Государственную Думу.

По результатам проведенных контрольных мероприятий Счетная палата РФ направляет органам государственной вла­сти, руководителям проверяемых организаций представле­ния для принятия мер по устранению выявленных наруше­ний, возмещению причиненного государству ущерба, при­влечению к ответственности виновных должностных лиц.

В случаях выявления нарушений в хозяйственной, фи­нансовой, коммерческой и иной деятельности, наносящих го­сударству ущерб и требующих в связи с этим пресечения, Счетная палата РФ имеет право давать администрации про­веряемой организации обязательные для исполнения пред­писания. При неоднократном неисполнении предписаний Счет­ная палата РФ вправе по согласованию с Государственной Думой принять решение о приостановлении всех видов фи­нансовых, платежных и расчетных операций по банковским счетам проверяемых организаций. Предписание может быть обжаловано в судебном порядке.

Счетная палата РФ должна регулярно предоставлять све­дения о своей деятельности средствам массовой информации.

Министерство финансов Российской Федерации (Мин­фин РФ) в соответствии с положением, утвержденным По­становлением Правительства РФ от б март'а 1998 года, явля­ется федеральным органом исполнительной власти, обеспе­чивающим проведение единой финансовой, бюджетной, на­логовой и валютной политики в Российской Федерации и ко­ординирующим деятельность в этой сфере иных федераль­ных органов исполнительной власти.

Возглавляет Минфин РФ министр, назначаемый на дол­жность и освобождаемый от должности Президентом РФ по представлению Председателя Правительства РФ.

Ст. 5 Положения к основным задачам Министерства фи­нансов РФ относит следующее:

♦ совершенствование бюджетной системы Российской Федерации, развитие бюджетного федерализма;

♦ разработка и реализация единой финансовой, бюджет­ной, налоговой и валютной политики в Российской Федера­ции;

♦ разработка проекта федерального бюджета; составле­ние отчета об исполнении федерального бюджета и консоли­дированного бюджета Российской Федерации;

♦ разработка и реализация единой политики в сфере раз­вития финансовых рынков в Российской Федерации;

♦ участие в разработке и проведении единой политики в сфере формирования и использования государственных ре­сурсов драгоценных металлов и драгоценных камней;

♦ разработка единой методологии составления бюджетов всех уровней и отчетов об их исполнении;

♦ осуществление в пределах своей компетенции государ­ственного финансового контроля.

Минфин РФ в соответствии с возложенными на него за­дачами выполняет следующие функции:

♦ подготавливает предложения и реализует меры по со­вершенствованию бюджетной системы Российской Федерации, развитию бюджетного федерализма;

♦ осуществляет контроль за целевым и рациональным использованием средств федерального бюджета, государствен­ных внебюджетных фондов и других федеральных средств;

♦ совместно с Центральным банком РФ проводит госу­дарственную политику в области эмиссии и размещения госу­дарственных ценных бумаг;

♦ осуществляет управление находящимся в его ведении государственным имуществом;

♦ участвует в разработке федеральных конституционных законов, федеральных законов и иных нормативно-правовых актов;

♦ организует ревизии и финансовые проверки в органи­зациях по обращениям правоохранительных органов, орга­нов государственной власти субъектов Российской Федера­ции и органов местного самоуправления;

♦ осуществляет другие функции.

Осуществляя государственный контроль, Министерство финансов РФ имеет право:

♦ запрашивать у федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российс­кой Федерации необходимые материалы;

♦ ограничивать, приостанавливать, а в необходимых слу­чаях и прекращать в соответствии с законодательством Рос­сийской Федерации финансирование из федерального бюд­жета организаций при выявлении фактов нецелевого исполь­зования ими средств федерального бюджета, а также в слу­чае непредставления ими в установленные сроки отчетности о расходовании ранее полученных средств;

♦ взыскивать в установленном порядке с организаций средства федерального бюджета, израсходованные ими не по целевому назначению, с наложением штрафа в соответ­ствии с законодательством Российской Федерации;

♦ организовывать за счет средств федерального бюджета формирование Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации и предоставлять помощь за счет средств этого фонда;

♦ осуществлять лицензионную деятельность и др.

Финансовые органы субъектов Российской Федерации при

осуществлении государственного финансового контроля за использованием ассигнований соответствующего бюджета наделяются правами, аналогичными правам Министерства финансов РФ.

Налоговые органы Российской Федерации — субъект го­сударственного финансового контроля.

Налоговые органы действуют в соответствии с законом РФ от 21 марта 1991 г. № 943-1 "О налоговых органах Россий­ской Федерации" (в ред. ФЗ от 8 июля 1999 г. № 151-ФЗ), Положением о Государственной налоговой службе РФ, ут­вержденным Указом Президента РФ от 31 декабря 1991 г. № 340, и другими нормативными актами.

В состав единой централизованной системы налоговых органов РФ входят:

♦ центральный республиканский (Российской Федерации) орган государственного управления (Министерство по нало­гам и сборам РФ);

♦ государственные налоговые инспекции по республикам в составе Российской Федерации, краям, областям, автоном­ным образованиям, районам, городам, районам в городах.

Налоговые органы РФ, входящие в систему федераль­ных органов исполнительной власти, подчиняются Президен­ту РФ и Правительству РФ.

Главными задачами налоговых органов Российской Фе­дерации являются осуществление контроля за соблюдением налогового законодательства, за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью внесения в соответствующие бюджеты государственных налогов и других платежей, уста­новленных федеральным законодательством Российской Фе­дерации, субъектов Российской Федерации и органов мест­ного самоуправления в пределах их компетенции.

Законодатель возложил на Министерство по налогам и сборам РФ выполнение следующих функций:

♦ проведение и организация работы государственных на­логовых инспекций по осуществлению контроля за соблю­дением законодательства о налогах и других платежах в бюд­жет;

♦ проведение в министерствах и ведомствах, на пред­приятиях, в учреждениях и организациях, основанных на любых формах собственности, и у граждан проверок денеж­ных документов, регистров бухгалтерского учета, планов смет, деклараций и других платежей в бюджет;

♦ организация работы государственных налоговых инс­пекций по учету, оценке и реализации конфискованного, бесхозного имущества, перешедшего по праву наследования к государству и кладов;

♦ осуществление возврата излишне взысканных и упла­ченных налогов и других обязательных платежей в бюджет через кредитные организации;

♦ анализ отчетных, статистических данных и результа­тов проверок на местах, подготовка на их основе предложе­ний о разработке инструктивных методических указаний и других документов по применению законодательных актов о налогах и иных платежах в бюджет и другие функции. Госу­дарственные налоговые инспекции на территории субъектов Российской Федерации и городов с районным делением осу­ществляют функции, предусмотренные законодательством для Министерства по налогам и сборам РФ и государственной налоговой инспекции по районам, городам без районного де­ления и районам в городах.

В соответствии со ст. 18 Положения Государственная на­логовая инспекция выполняет следующие функции:

♦ осуществление контроля за соблюдением законодатель­ства о налогах и других платежах в бюджет и во внебюджет­ные государственные фонды;

♦ обеспечение своевременного и полного учета платель­щиков налогов и других платежей в бюджет, правильности начисления платежей гражданами России, иностранными гражданами и лицами без гражданства, а также поступления этих платежей в соответствующий бюджет;

♦ контроль за своевременностью представления платель­щиками бухгалтерских отчетов и балансов, налоговых расче­тов, отчетов, деклараций и других документов, связанных с исчислением и уплатой платежей в бюджет, а также провер­ка достоверности этих документов в части правильности оп­ределения прибыли, дохода, иных объектов обложения и ис­числения налога и других платежей в бюджет;

♦ передача правоохранительным органам материалов по фактам нарушений, за которые предусмотрена уголовная ответственность;

♦ предъявление в суд и арбитражный суд исков;

♦ приостановление в определенных законом случаях опе­раций предприятий, учреждений, организаций и граждан по расчетным и другим счетам в кредитных организациях и др.