§ 2. Административно-правовые нормы и отношения. Источники административного права

Особенности административно-правовых норм проявля­ются в том, что они: выражают сущность исполнительной власти, устанавливая правовое положение и исполнитель­ную компетенцию государственных органов; регулируют дея­тельность по осуществлению исполнительно-властных пол­номочий государственных органов; регулируют формы и ме­тоды их осуществления; устанавливают определенный поря­док взаимоотношений между субъектами управления. Кроме того, административно-правовые нормы отличаются тем, что имеют собственные средства защиты от посягательств (в слу­чае неисполнения их или ненадлежащего исполнения). За их нарушение наступает административная ответственность, а в некоторых случаях и дисциплинарная ответственность. Иног­да административно-правовые нормы регулируют обществен­ные отношения, составляющие предмет иных отраслей пра­ва. Такое регулирование, помимо указанных в предыдущем параграфе, наблюдается в области земельного права, приро­доохранного права, банковского права и других. С помощью норм административного права может осуществляться и за­щита норм различных отраслей права. Так, нарушение дол­жностными лицами законодательства о труде и об охране труда влечет наложение административного штрафа в раз­мере от пяти до пятидесяти минимальных размеров оплаты труда (ст.

Административно-правовая норма имеет традиционную структуру: гипотезу — условие действия нормы; диспози­цию — предписания, запреты, дозволения; санкцию — меры административного или дисциплинарного воздействия. Име­ющиеся здесь особенности проявляются в следующем. Не во всех случаях четко выражена гипотеза, которая может со­держаться в иных нормах данного акта либо в иных норма­тивных актах. В некоторых случаях она излагается в виде юридических фактов (например, достижение определенного возраста, заключение контракта о службе, совершение ад­министративного правонарушения и т. п.). В нормах, устанав­ливающих административную ответственность за совершение административных правонарушений, гипотеза сливается с диспозицией. По способу изложения диспозиция может быть прямой (предписывающей поступать строго в соответствии с описанным правилом поведения), альтернативной (предостав­ляющей участнику административно-правового отношения возможность варьировать свое поведение в установленных пределах), бланкетной (содержащей правило поведения в самой общей форме, отсылая субъекта реализации к другим правовым актам). Структура многих административно-право­вых норм не всегда содержит санкции. В таких случаях сан­кции предусматриваются нормами, содержащимися в других актах.

Для административно-правовых норм характерно много­образие, которое отражает их различие по видам, класси­фицируемых по ряду оснований.

1. По способу воздействия на поведение субъектов адми­нистративного права: обязывающие (предписывают обязатель­ное совершение определенных действий, устанавливая обя­занность действовать в соответствии с требованиями данной нормы, например обязанность подчинения законному распо­ряжению представителя власти), запретительные (устанав­ливают запрет на совершение определенных действий в ус­ловиях, предусмотренных правовой нормой), уполномочива­ющие или дозволительные (предоставляют возможность дей­ствовать по своему усмотрению, используя или не используя предоставленное субъективное право), стимулирующие или поощрительные (мотивированно побуждают к совершению каких-либо действий с помощью средств морального или ма­териального воздействия, например предоставлением льгот и стимулов (государственным служащим), рекомендательные (устанавливают варианты желательного и целесообразного поведения).

2. По целевому назначению: регулятивные (регулируют общественные отношения, возникающие в сфере государ­ственного управления) и охранительные (обеспечивают за­щиту государственно-управленческих отношений).

3. По содержанию предмета регулирования: материаль­ные (устанавливают комплекс прав, обязанностей и ответ­ственность участников административно-правовых отношений, т. е. их административно-правовой статус; в этом смысле их еще называют статичными) и процессуальные (регламенти­руют процедуру, порядок реализации прав и обязанностей, закрепленных материальными нормами, процедуру приме­нения ответственности; их именуют динамичными).

4. По юридической силе: законодательные (оформленные актами, имеющими силу законов) и подзаконные (оформлен­ные подзаконными актами, например содержатся в актах Правительства РФ, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления).

5. По конкретному содержанию и уровню обобщенности: общие (регулируют государственно-управленческие отноше­ния общего характера) и особенные (регулируют особенности управления в конкретной сфере общественных отношений).

6. По предмету ведения органов публичной власти: феде­ральные (относящиеся к компетенции федеральных органов исполнительной власти и изданные федеральными норматив­ными правовыми актами), субъектов федерации (относящие­ся к компетенции органов исполнительной власти субъектов федерации и закрепление в их актах), местного самоуправ­ления (принятые актами органов местного самоуправления по предметам их ведения).

7. По территориальному масштабу: общегосударственные (действуют в пределах юрисдикции государства), территори­альные (действуют в административных границах соответ­ствующего субъекта федерации), межтерриториальные (дей­ствуют в границах нескольких территориальных образований).

8. По объекту регулирования отраслей государственного управления: общеотраслевые (регламентируют наиболее важ­ные стороны государственно-управленческой деятельности, распространяясь на все сферы и отрасли), межотраслевые (регламентируют все или несколько отраслей государствен­ного управления, отличаясь специализацией, например ад­министративно-правовые нормы, имеющиеся в таможенном, налоговом законодательстве), отраслевые (регулируют управ - ленческие отношения в определенных отраслях).

9. По адресату регулирования — регламентирующие об­щий и специальный административно-правовой статус субъек­тов государственно-управленческих отношений (граждан, орга­низаций, органов исполнительной власти, государственных служащих и т. д.).

10. По кругу лиц: распространяющиеся на физических (распространяют действие на всех граждан либо на отдель­ные их группы, например распространение льгот для муни­ципальных служащих) и юридических лиц (распространяют действие на все организации, предприятия, учреждения, независимо от форм собственности, например по уплате на­логов, либо на отдельные их категории, например по упла­те налогов страховыми организациями).

11. По пределу действия во времени: бессрочные (дей­ствуют постоянно, т. е. без указания срока действия вплоть до официальной отмены компетентным органом) и срочные (действуют временно, т. е. в течение указанного срока дей­ствия).

12. По условиям действия: обычные (действуют в обыч­ных условиях при ординарных обстоятельствах) и экстраор­динарные (действуют в чрезвычайных ситуациях при экст­раординарных обстоятельствах).

Реализация административно-правовых норм — это про­цесс практического воплощения в общественных отношениях государственного управления требований правомерного по­ведения его субъектов в соответствии с установленными пра­вилами. Существует четыре формы реализации админист­ративно-правовых норм: две основные — исполнение и при­менение; и две вспомогательные — соблюдение и использо­вание.

Исполнение административно-правовых норм выражает­ся в активных правомерных действиях субъекта по выполне­нию предписаний, запретов и дозволений. Данная форма реа­лизации присуща всем участникам административно-право­вых отношений.

Применение административно-правовых норм свойствен­но только уполномоченным государственным органам и дол­жностным лицам, выражаясь изданием индивидуальных пра­вовых актов на основе материальных и процессуальных норм для конкретных административно-правовых отношений. При­мером правоприменительной деятельности может служить принятие государственным органом решения по конкретной жалобе гражданина, решения о государственной регистра­ции юридического лица, выдача лицензии и т.

Соблюдение административно-правовой нормы заключа­ется в пассивном поведении субъектов, добровольно воздер­живающихся от совершения запрещенных ею действий. Вспо­могательный смысл этой формы реализации в том, что со­блюдение, по сути, является конкретным выражением ис­полнения. Соблюдение может осуществляться без вступле­ния субъекта в конкретные административно-правовые от­ношения.

Использование административно-правовых норм выража­ется в добровольном совершении субъектами правомерных действий, которые связаны с осуществлением субъективных прав в управлении. Поскольку этой форме реализации свой­ственны альтернативы определения субъектом своего пове­дения в рамках установленного нормой права правила, то ее также можно считать вспомогательной.

Основными требованиями реализации норм администра­тивного права являются законность, обоснованность, целесо­образность.

Общественные отношения, урегулированные админист­ративно-правовыми нормами, приобретают правовую форму и становятся административно-правовыми отношениями. Ад­министративно-правовые отношения — это регулируемые нормами административного права общественные отношения, субъекты которых выступают носителями прав и обязаннос­тей в сфере и по поводу государственного управления.

Особенности административно-правовых отношений, об­ладающих всеми основными признаками, свойственными вся­ким иным правоотношениям, выражаются рядом отличитель­ных черт:

♦ возникают, изменяются и прекращаются в сфере госу­дарственного управления в связи с практической реализа­цией исполнительно-распорядительных функций органов пуб­личной власти в лице соответствующих органов и должност­ных лиц;

♦ одной из сторон и обязательным участником этих отно­шений всегда выступает орган публичной власти, представ­ляющий публичный интерес государства;

♦ являются публично-властными управленческими отно­шениями, построенными на началах "власть-подчинение";

♦ имеют разнообразие субъектов при отсутствии юриди­ческого равенства сторон;

♦ связаны с правовым управляющим воздействием субъек­та управления на объект, которым выступают воля, созна­ние, поведение управляемых;

♦ могут возникать независимо от желания (согласия) сто­рон по инициативе любой из них (в том числе не обязатель­но наделенной публично-властными полномочиями или тре­тьей стороны, не участвующей в данном правоотношении);

♦ многие органы исполнительной власти и их должност­ные лица обладают правом издания нормативных актов, дей­ствуя по поручению государства;

♦ субъективные права сторон, равно как и споры, свя­занные с ними, рассматриваются уполномоченными на то органами и должностными лицами и разрешаются ими, как правило, в административном, т. е. во внесудебном, порядке путем непосредственно юридически властного и односторон­него распоряжения;

♦ в случае нарушения одной из сторон требований адми­нистративно-правовых норм ответственность наступает перед государством в лице его органов и должностных лиц, в чем проявляется их публичность.

Государственное управление охватывает многообразные сферы, в силу чего административно-правовые отношения различны по своему характеру, направленности, содержа­нию. Соответственно виды административно-правовых от­ношений различаются рядом оснований. По исполнению фун­кции административного права, относящиеся к его предме­ту, общественные отношения делят на регулятивные (возни­кающие на основе норм административного права и строго им соответствующие) и охранительные (возникающие вслед­ствие неправомерного поведения субъектов как реакция об­щества, государства, граждан на такое поведение). По юри­дическому содержанию они делятся на материальные (возни­кающие в сфере управления) и процессуальные (складыва­ются в сфере управления в связи с разрешением индивиду­ально-конкретных дел). В зависимости от государственного устройства различают отношения, возникающие между: цен­тральными органами федеральной исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов федерации (на­пример, между Правительством РФ и правительствами (ад­министрациями) субъектов Российской Федерации); органа­ми исполнительной власти субъектов федерации, находящи­мися на одном уровне (например, администрациями Красно­дарского и Красноярского краев); органами исполнительной власти субъектов федерации, стоящими на разных уровнях (например, правительством и префектурами округов города Москвы). По состоянию прав и обязанностей участников: вер­тикальные (возникающие на основе одностороннего волеизъ­явления управомоченного государственного органа или дол­жностного лица, которому подчинен другой) и горизонталь­ные (между несоподчиненными субъектами и в связи с реа­лизацией гражданами прав в управленческой сфере). В зави­симости от конкретных целей возникновения общественных отношений: внутренние (связанные с формированием управ­ленческих структур, определением основ взаимодействия между ними и их подразделениями, с распределением полно­мочий и ответственности между служащими аппарата органа управления) и внешние (связанные с непосредственным воз­действием на объекты, не входящие в систему исполнитель­ной власти, например на граждан, общественные объедине­ния, коммерческие структуры). В зависимости от субъектов: между вышестоящими и нижестоящими (например, ректора­том и факультетом), различными неподчиненными друг дру­гу органами, а также между ними и гражданами. По харак­теру юридических фактов, порождающих административно- правовые отношения, они делятся на отношения, порождае­мые правомерными или неправомерными фактами (именуе­мыми по аналогии с гражданско-правовой терминологией ад­министративными деликтами). В зависимости от характера самих отношений они бывают связаны с непосредственным управлением и не связаны с непосредственным управлением. По областям управленческой деятельности: в сферах хозяй­ственно-экономической, социально-культурной, администра­тивно-политической. По способам защиты: в административ­ном либо в судебном порядке. В теории административного права выделяют также основные и неосновные администра­тивно-правовые отношения. Они выражают сущность управ­ления и могут быть определены формулой "команда-исполне­ние". К основным относятся: 1) отношения между должност­ными лицами и подчиненным им по службе административ­но-управленческим аппаратом; 2) отношения между должно­стными лицами и гражданами, несущими определенные ад­министративно-правовые обязанности. Неосновными считаются отношения между двумя сторонами, функционирующими в сфере государственного управления, не связанными между собой соподчиненностью (например, между двумя однопоряд- ковыми органами исполнительной власти, возникающие при подготовке совместного акта).

Структурный состав административных правоотношений имеет свойственную им организацию, элементами которой выступают их субъект, объект и содержание. Эти три эле­мента — субъекты (участники), объекты (то, на что направ­лено регулирование и по поводу чего возникли отношения) и содержание (юридические факты) образуют структуру ад­министративно -правовых отношений.

Субъекты — это те, кто наделены государственно-вла­стными полномочиями и на кого административно-правовы­ми нормами возложены определенные обязанности по осу­ществлению управленческих функций.

Объекты регулирования административно-правовых норм — общественные отношения, возникающие в процессе осуществления исполнительной власти (общие), и поведение субъектов (непосредственные). В каждом конкретном админис­тративно-правовом отношении его участники осуществляют те предоставленные им права и возложенные на них обязаннос­ти, которые связаны с объектом данного правоотношения.

Содержание — юридические факты, т. е. такие конкрет­ные обстоятельства, с наличием которых законодатель свя­зывает основания возникновения, изменения или прекраще­ния административно-правовых отношений (действия и собы­тия). В качестве наиболее распространенных в администра­тивно-правовых отношениях юридических фактов выступа­ют, как правило, действия — результат активного волеизъ­явления субъекта (например, подача жалобы в орган испол­нительной власти, осуществление проверки и т. п.), а в неко­торых случаях — события — явления, не зависящие от воли и сознания людей, субъектов правоотношения (рождение, болезнь, смерть человека, стихийные бедствия, чрезвычай­ные обстоятельства и т. д.). Действия бывают правомерные, т. е. соответствующие требованиям административно-право­вых норм, и неправомерные, т. е. нарушающие их. В админи- стративно-деликтном смысле юридические факты делят по волевому признаку на деяния-действия и деяния-бездействие. Правомерные действия делятся на юридические поступки и юридические акты. Особой разновидностью действий явля­ются юридические формы исполнительной деятельности — индивидуальные акты управления (приказ министра о струк­турных изменениях в ведомстве, постановление начальника органа внутренних дел о наложении штрафа и т. п.). Админи­стративные правонарушения влекут за собой возникновение таких административно-правовых отношений, содержанием которых является применение к виновному соответствующих мер юридической ответственности, предусмотренной адми­нистративно-правовой нормой. Содержание административ­но-правового отношения имеет двойственный характер. Юри­дической частью его являются права и обязанности участни­ков в сфере управления, а фактической — сами действия, в которых реализуются эти права и обязанности. В экстраорди­нарных условиях действуют специальные, соответствующие ситуации полномочия органов исполнительной власти, в свя­зи с чем под влиянием форс-мажорных обстоятельств и воз­никают особые административно-правовые отношения.

Существование неисчислимого количества администра­тивно-правовых норм, порождаемых потребностями регули­рования многообразия административно-правовых отношений, обусловлено разнообразием и широтой круга источников, в которых они содержатся.

Источники административного права — юридические акты государственных органов, в которых содержатся адми­нистративно-правовые нормы. Юридический смысл их озна­чает формы внешнего выражения административно-правовых норм, т. е. по сути и есть те акты, в которых они содержатся. Многообразие постоянно развивающихся и находящихся в непрерывной динамике общественных отношений в сфере государственного управления, неразрывно взаимосвязанных со всеми иными сферами, объективно характеризует боль­шое количество источников административного права. Рас­сматривая систему нормативных правовых актов, образую­щих круг источников административного права, следует иметь в виду, что согласно пункту "к" ст. 72 Конституции РФ адми­нистративное и административно-процессуальное законода­тельство находится в совместном ведении Российской Феде­рации и ее субъектов. Поэтому к ним относятся нормативные правовые акты, издаваемые органами государственной влас­ти федерального и регионального (субъектов Российской Фе­дерации) уровней. Важным конституционным положением является и то, что законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоре­чить федеральным законам, а в случае противоречия между федеральными законами и иными актами, изданными в Рос­сии, действует федеральный закон (п. 5 ст. 76). При этом сис­тема источников административного права не ограничивает­ся нормативными актами Российской Федерации и включает в себя указы и законы СССР, постановления Правительств СССР и РСФСР, ведомственные нормативные акты, кото­рые применяются в части, не противоречащей современному российскому законодательству.

В зависимости от юридической силы весь их массив мож­но распределить на группы. В обобщенном виде они могут быть представлены следующим образом:

1) законодательные акты:

♦ федеральные законы (Конституция Российской Феде­рации, федеральные конституционные законы, федеральные законы);

♦ законы субъектов Российской Федерации (в том числе конституции республик и уставы иных субъектов);

2) подзаконные акты:

♦ акты палат Федерального Собрания Российской Феде­рации (регламенты, постановления, декларации, резолюции и др.). — нормативные указы Президента РФ и утверждае­мые им документы;

♦ постановления Правительства РФ и утверждаемые им документы (положения, правила и др.);

♦ акты федеральных министерств и иных органов испол­нительной власти (приказы, постановления, положения, ин­струкции, разъяснения и др.);

♦ нормативные акты глав субъектов Российской Федера­ции и органов исполнительной власти (указы глав республик, постановления губернаторов и др.);

♦ нормативные правовые акты представительных и ис­полнительных органов местного самоуправления в случае наделения их законом отдельными государственными полно­мочиями в соответствии с ч. 2 ст. 132 Конституции РФ;

3) нормативные договоры:

♦ международные договоры и межгосударственные со­глашения;

♦ административные договоры;

4) нормативные акты высших федеральных судов и кон­ституционных (уставных) судов субъектов Российской Феде­рации.

Практика применения административно-правовых норм, разрозненных по огромному массиву источников, постоянно выдвигает задачу их систематизации. С учетом специфики административно-правовых норм здесь сложилось три основ­ных направления: кодификация, инкорпорация и хронологи­ческие собрания нормативных актов. Важнейшей формой си­стематизации законодательства является кодификация. Од­нако она затруднена исключительной мобильностью админи­стративно-правовых норм и необычайной широтой регулиру­емых ими общественных отношений. Поэтому речь может идти лишь о специальной кодификации, охватывающей нормы какого-либо административно-правового института, напри­мер Кодекс этичного поведения государственных служащих. На сегодняшний день кодифицирован только один институт — административная ответственность (Кодекс Российской Фе­дерации об административных правонарушениях). В истории административного законодательства нередко используется инкорпорация — объединение и расположение в системати­зированном виде норм по важнейшим институтам. Как свое­образный способ полезна и форма хронологических изданий, так как она позволяет проследить движение, развитие (до­полнения, изменения) тех или иных актов, быстро отыскать нужную норму.

Субъектами административного права признаются лица и организации, которые в соответствии с установленными действующим законодательством нормами могут выступать участниками (сторонами) административных правоотношений. По российскому административному законодательству ими являются:

♦ граждане России;

♦ иностранные граждане и лица без гражданства;

♦ государственные органы, их структурные подразделе­ния, предприятия, учреждения и иные государственные орга­низации; .

♦ общественные (негосударственные) объединения;

♦ служащие государственных органов и организаций, общественных (негосударственных) объединений;

♦ представители общественных формирований, наделен­ные административными обязанностями и правами.

Как видно, субъектами административно-правовых от­ношений могут быть индивиды и организации. При этом они объединены одним общим для них свойством — обладанием административной правосубъектностью, позволяющей раз­личать момент, с которого субъекты становятся элементами административно-правовых отношений:

♦ российские граждане — с момента рождения;

♦ иностранные граждане и лица без гражданства — с момента пересечения ими государственной границы Российс­кой Федерации, т. е. нахождения под ее юрисдикцией;

♦ юридические лица — с момента образования (регист­рации) их в установленном порядке;

♦ государственные и общественные (негосударственные) служащие — с момента назначения их на соответствующую должность.

Необходимо различать понятия "субъект административ­ного права" и "субъект административно-правовых отноше­ний". Субъект административного права может быть опреде­лен в нормах права общим образом, субъект же правоотно­шения всегда конкретен. Кроме того, субъект права может относительно долго не вступать ни с кем в административ­ные правоотношения, т. е. не быть в течение какого-то вре­мени их субъектом. Субъекты административного права мо­гут стать субъектами административно-правовых отношений, если имеют место: административно-правовые нормы, пре­дусматривающие права и обязанности субъекта; админист­ративная правоспособность и дееспособность субъекта; осно­вание возникновения, изменения и прекращения правоотно­шения. Административная правоспособность — установ­ленная и охраняемая государством возможность субъекта всту­пать в административно-правовые отношения. Администра­тивная дееспособность — способность субъекта своими дей­ствиями приобретать и создавать для себя юридические обя­занности, реализовывать их в рамках конкретных админист­ративно-правовых отношений и нести за них ответственность. Для граждан России административная дееспособность насту­пает по достижении 16-летнего возраста. В качестве субъек­тов административного права можно рассматривать Российс­кую Федерацию, субъекты Российской Федерации, государ­ственные и негосударственные организации. В этой роли они обладают административной правоспособностью, но в конк­ретных административно-правовых отношениях они непосред­ственно не участвуют. Административной дееспособностью обладают их органы исполнительной власти или управления. Стоит подчеркнуть, что субъекты административного права становятся субъектами административно-правовых отноше­ний тогда, когда они обладают практической способностью реализовать свою административную правоспособность в рам­ках конкретных административно-правовых отношений. Для этого требуется, чтобы они были наделены административ­ной право- и дееспособностью.

Совокупность установленных административным законо­дательством прав и обязанностей, полномочия, гарантии их реализации и ответственность субъектов административного права образуют их административно-правовой статус. У каж­дого такого субъекта, выступающего стороной в админист­ративно-правовых отношениях, проявляются свои статусные характеристики и по объему, и по структуре, и по свой­ствам образующих его элементов.