6.2.3. Бюджетный процесс в Российской Федерации

регламентируемую законодательством РФ деятельность орга-

нов государственной власти, местного самоуправления и иных

участников бюджетного процесса по составлению и рассмотре-

нию проектов бюджетов, утверждению и исполнению бюджетов,

контролю за их исполнением, осуществлению бюджетного учета,

составлению, внешней проверке, рассмотрению и утверждению

бюджетной отчетности1.

Правовые основы организации бюджетного процесса в Рос-

сийской Федерации регламентированы частью третьей БК РФ.

Согласно п. 1 ст. 152 БК РФ участниками бюджетного про-

цесса в Российской Федерации являются: Президент Россий-

ской Федерации, высшие должностные лица субъектов РФ

и главы муниципальных образований, законодательные (пред-

ставительные) и исполнительные органы государственной

власти и МСУ, Центральный банк РФ, органы государствен-

ного (муниципального) финансового контроля, органы управ-

ления государственными внебюджетными фондами, главные

распорядители (распорядители) бюджетных средств, главные

администраторы (администраторы) доходов бюджета и источ-

ников финансирования дефицита бюджета, получатели бюд-

жетных средств.

Законодательные (представительные) органы рассматрива-

ют и утверждают соответствующие бюджеты и отчеты об их

исполнении, осуществляют последующий контроль за испол-

нением соответствующих бюджетов, формируют и определяют

правовой статус органов, контролирующих исполнение соот-

ветствующих бюджетов, осуществляют другие полномочия

1 Подробнее см.: Болтинова О. В. Бюджетный процесс в Российской

Федерации: теоретические основы и проблемы развития: Автореф.

дис.... д-ра юрид. наук / О. В. Болтинова. — М.: МГЮА, 2008. — 52 с.;

Веремеева О. В. Бюджетный процесс в Российской Федерации

и Соединенных Штатах Америки: сравнительно-правовое иссле-

дование: Автореф.

МГАЮ им. О. Е. Кутафина, 2012. — 26 с.

в соответствии с БК РФ и иными правовыми актами бюджет-

ного законодательства РФ.

Исполнительные органы государственной власти и муници-

пальных образований обеспечивают составление проекта бюд-

жета и среднесрочного финансового плана, вносят его с необхо-

димыми документами и материалами на утверждение

законодательных (представительных) органов, разрабатывают

и утверждают методики распределения и порядок предоставле-

ния межбюджетных трансфертов, обеспечивают исполнение

бюджета и составление бюджетной отчетности, представляют

отчет об исполнении бюджета на утверждение законодательных

(представительных) органов, обеспечивают управление госу-

дарственным (муниципальным) долгом, осуществляют иные

полномочия.

Для восстановления платежеспособности субъекта РФ (му-

ниципального образования), оказания содействия органам

государственной власти субъектов РФ и органам МСУ , осу-

ществления и контролирования осуществления отдельных

бюджетных полномочий исполнительных органов государ-

ственной власти субъектов РФ и местной администрации

в субъектах РФ и муниципальных образованиях может вво-

диться временная финансовая администрация. Основания

и порядок ее введения определены ст. 168.2 БК РФ. Временная

финансовая администрация вводится на срок до 1 года реше-

нием Верховного Суда РФ или арбитражного суда субъекта

РФ при осуществлении производства по делу о восстановлении

платежеспособности субъекта РФ (или муниципального об-

разования). Ходатайство о введении временной финансовой

администрации ) подается в суд соответственно Правитель-

ством РФ либо высшим должностным лицом субъекта РФ или

представительным органом муниципального образования либо

главой муниципального образования. Решение суда о введении

временной финансовой администрации принимается в случае,

если на момент принятия данного решения возникшая в ре-

зультате решений, действий или бездействия органов государ-

ственной власти субъекта РФ (органов МСУ ) просроченная

задолженность по исполнению долговых обязательств в соот-

ветствии со ст.

субъекта РФ превышает 30 % объема собственных доходов

бюджета субъекта РФ в последнем отчетном финансовом году.

Временная финансовая администрация в субъекте РФ (муни-

ципальном образовании) не может быть введена в течение

1 года со дня начала срока полномочий законодательного

(представительного) органа.

Центральный банк РФ совместно с Правительством РФ

разрабатывает и представляет на рассмотрение Государствен-

ной Думы основные направления денежно-кредитной поли-

тики, а также самостоятельно обслуживает счета бюджетов

и осуществляет функции генерального агента по государствен-

ным ценным бумагам РФ.

Для осуществления операций по предоставлению и возврату

бюджетных кредитов на основании агентского соглашения

могут привлекаться кредитные организации. Кроме того, в слу-

чае отсутствия учреждений ЦБ РФ на соответствующей тер-

ритории или невозможности выполнения ими этих функций

кредитные организации могут также привлекаться к обслужи-

ванию счетов бюджетов.

Органы государственного и муниципального финансового кон-

троля, созданные законодательными (представительными)

органами, осуществляют контроль за исполнением соответству-

ющих бюджетов и готовят заключения на годовой отчет об их

исполнении, проводят экспертизы проектов указанных бюдже-

тов, долгосрочных целевых программ и правовых актов бюджет-

ного законодательства. Органы государственного и муниципаль-

ного финансового контроля, созданные федеральными органами

исполнительной власти, органами исполнительной власти

субъектов РФ, местной администрацией, осуществляют пред-

варительный, текущий и последующий контроль за исполнени-

ем соответствующих бюджетов бюджетной системы РФ1.

1 Подробнее о финансово-правовых основах бюджетного контроля

см.: Бубнова О. Ю. Финансово-правовые основы бюджетного кон-

троля в Российской Федерации: Автореф. дис.... канд. юрид. наук /

О. Ю. Бубнова.

Счетная палата РФ, а также Федеральная служба финансово-

бюджетного надзора вправе проводить проверки бюджетов

субъектов РФ и местных бюджетов — получателей межбюд-

жетных трансфертов из федерального бюджета. Контрольный

орган, созданный законодательным (представительным) орга-

ном субъекта РФ, финансовый орган субъекта РФ и иной орган,

уполномоченный органом исполнительной власти субъекта РФ,

вправе проводить проверки местных бюджетов — получателей

межбюджетных трансфертов из бюджета субъекта РФ.

Полномочия главных распорядителей (распорядителей) бюд-

жетных средств, а также главных администраторов (админи-

страторов) доходов бюджета и главных администраторов

(администраторов) источников финансирования дефицита

бюджета определены ст. 158, 160.1 и 160.2 БК РФ.

Бюджетные учреждения осуществляют операции с бюджет-

ными средствами через лицевые счета, открытые для них в со-

ответствии с положениями БК РФ. Они осуществляют операции

по расходованию бюджетных средств в соответствии с бюджет-

ной сметой. Заключение и оплата бюджетным учреждением

государственных (муниципальных) контрактов, иных договоров,

подлежащих исполнению за счет бюджетных средств, произво-

дятся в пределах доведенных ему по кодам классификации

расходов соответствующего бюджета лимитов бюджетных обя-

зательств и с учетом принятых и неисполненных обязательств.

При нарушении бюджетным учреждением установленного

финансовым органом порядка учета бюджетных обязательств

санкционирование оплаты денежных обязательств бюджетного

учреждения не производится. Субсидии и бюджетные кредиты

бюджетным учреждениям не предоставляются. Бюджетное

учреждение не имеет права получать кредиты (займы). Данные

положения БК РФ распространяются и на государственные

и муниципальные органы, а также органы управления государ-

ственными внебюджетными фондами.

Получатели бюджетных средств делают следующее: состав-

ляют и исполняют бюджетную смету; принимают или испол-

няют в пределах доведенных лимитов бюджетных обязательств

и бюджетных ассигнований бюджетные обязательства; обеспе-

чивают результативность, целевой характер использования

предусмотренных им бюджетных ассигнований; вносят соот-

ветствующему главному распорядителю (распорядителю)

бюджетных средств предложения по изменению бюджетной

росписи; ведут бюджетный учет либо передают на основании

соглашения это полномочие иному государственному (муни-

ципальному) учреждению (централизованной бухгалтерии);

формируют и представляют бюджетную отчетность соответ-

ствующему главному распорядителю (распорядителю) бюд-

жетных средств; исполняют иные полномочия, установленные

БК РФ и принятыми в соответствии с ним нормативными

правовыми актами, регулирующими бюджетные правоотноше-

ния.

Этапы разработки и принятия федерального закона о фе-

деральном бюджете в Российской Федерации представлены

на рис. 6.1.

Проект бюджета составляется на основе прогноза социаль-

но-экономического развития в целях финансового обеспечения

расходных обязательств. Проекты федерального бюджета

и бюджетов государственных внебюджетных фондов РФ со-

гласно п. 3 ст. 169 БК РФ составляются и утверждаются сроком

на 3 года — очередной финансовый год и плановый период.

Проект бюджета субъекта РФ и территориальных государ-

ственных внебюджетных фондов, а также проекты местных

бюджетов могут составляться и утверждаться сроком на 1 год

либо на 3 года.

Приоритеты бюджетной политики страны определяются

в бюджетном послании Президента РФ, направляемом Феде-

ральному Собранию РФ не позднее марта года, предшествую-

щего очередному финансовому .

Составление проектов бюджетов согласно ст. 171 БК РФ

является исключительной прерогативой Правительства РФ,

а на региональном и муниципальном уровне — высших испол-

нительных органов государственной власти субъектов РФ

и местных администраций. Непосредственное составление

Рис. 6.1. Этапы разработки и принятия федерального бюджета Российской Федерации

проектов бюджетов осуществляют Министерство финансов

РФ, финансовые органы субъектов РФ и муниципальных об-

разований. Составление проекта бюджета основывается на

Бюджетном послании Президента РФ, прогнозе социально-

экономического развития соответствующей территории и ос-

новных направлениях бюджетной и налоговой политики.

Правительство РФ вносит на рассмотрение и утверждение

в Государственную Думу проект федерального закона о феде-

ральном бюджете на очередной финансовый год и плановый

период не позднее 26 августа текущего года. Одновременно

с проектом федерального закона о федеральном бюджете вно-

сятся проекты федеральных законов о бюджетах государствен-

ных внебюджетных фондов РФ и о страховых тарифах на обя-

зательное социальное страхование.

финансовом году запланированный объем расходов недостато-

чен для финансового обеспечения установленных законодатель-

ством РФ расходных обязательств РФ, Правительство РФ до-

полнительно вносит в Госдуму проекты федеральных законов

о приостановлении действия в очередном финансовом году

отдельных положений федеральных законов, не обеспеченных

источниками финансирования.

Центральный банк РФ до 26 августа текущего года представ-

ляет в Госдуму проект основных направлений единой денежно-

кредитной политики на очередной финансовый год и на плано-

вый период.

В течение суток со дня внесения проекта федерального за-

кона о федеральном бюджете в Государственную Думу Совет

Госдумы, а в период парламентских каникул — Председатель

Госдумы направляет его в Комитет по бюджету для подготов-

ки заключения о соответствии представленных документов

и материалов требованиям ст. 192 БК РФ, а также — в Совет

Федерации, другим субъектам законодательной инициативы,

в иные комитеты Госдумы для внесения замечаний и предложе-

ний, а также в Счетную палату РФ на заключение (ст. 195

БК РФ).

Проект федерального закона о федеральном бюджете рас-

сматривается Государственной Думой в трех чтениях.

В первом чтении Госдума рассматривает проект федераль-

ного закона о федеральном бюджете в течение 30 дней со дня

его внесения Правительством РФ. Предметом рассмотрения

в первом чтении являются основные характеристики бюдже-

та: прогнозируемый общий объем доходов с выделением объ-

ема нефтегазовых доходов; нормативы распределения доходов

между бюджетами бюджетной системы РФ в случае, если они

не утверждены БК РФ; общий объем расходов; условно ут-

верждаемые расходы; объем нефтегазового трансферта; верх-

ний предел государственного внутреннего и внешнего долга

РФ; нормативная величина Резервного фонда; дефицит (про-

фицит) федерального бюджета. При утверждении основных

характеристик федерального бюджета указываются прогно-

зируемый в соответствующем финансовом году объем ВВП

и уровень инфляции (потребительских цен).

В течение 15 дней со дня внесения в Госдуму проекта феде-

рального закона о федеральном бюджете комитеты Госдумы

направляют в Комитет по бюджету заключения по законопро-

екту и предложения о его принятии или отклонении, а также

предложения и рекомендации по предмету первого чтения. На

основании заключений комитетов Госдумы и субъектов зако-

нодательной инициативы Комитет по бюджету готовит свое

заключение по законопроекту, а также проект постановления

Госдумы о принятии (или отклонении) в первом чтении проекта

федерального закона о федеральном бюджете.

При рассмотрении в первом чтении проекта федерального

закона о федеральном бюджете Госдума заслушивает доклад

Правительства РФ, содоклады Комитета по бюджету и коми-

тета-соисполнителя, ответственного за рассмотрение прогноза

социально-экономического развития РФ, а также доклад Пред-

седателя Счетной палаты РФ и принимает решение о принятии

или отклонении указанного законопроекта. В случае принятия

Госдумой указанного законопроекта в первом чтении утверж-

даются основные характеристики федерального бюджета. После

этого Госдума уже не имеет права увеличивать доходы и дефи-

цит федерального бюджета, если на данные изменения отсут-

ствует положительное заключение Правительства РФ.

В случае отклонения в первом чтении проекта федерального

закона о федеральном бюджете Госдума в соответствии со ст. 202

БК РФ вправе:

• передать законопроект в согласительную комиссию, со-

стоящую из представителей Госдумы, Совета Федерации

и Правительства РФ, для разработки его согласованного

варианта;

• вернуть законопроект в Правительство РФ на доработку;

• поставить вопрос о доверии Правительству РФ.

В случае отклонения Госдумой в первом чтении проекта

федерального закона о федеральном бюджете и возвращения

его на доработку в Правительство РФ Правительство в течение

20 дней дорабатывает указанный законопроект с учетом по-

ступивших предложений и рекомендаций и вносит его на по-

вторное рассмотрение Госдумой в первом чтении. Повторное

отклонение проекта федерального закона о федеральном бюд-

жете возможно лишь в случае, если Госдума ставит вопрос

о доверии Правительству РФ.

Государственная Дума рассматривает проект федерального

закона о федеральном бюджете во втором чтении в течение

35 дней со дня его принятия в первом чтении. Предметом второ-

го чтения являются: перечень главных администраторов доходов

и источников финансирования дефицита бюджета; бюджетные

ассигнования (за исключением утвержденных в первом чтении

условно расходов) по разделам, подразделам, целевым статьям

и видам расходов в пределах общего объема расходов бюджета,

утвержденных в первом чтении; распределение между субъек-

тами РФ межбюджетных трансфертов на очередной финансовый

год и плановый период; программы предоставления государ-

ственных финансовых и экспортных кредитов, государственных

внутренних и внешних заимствований РФ, государственных

гарантий РФ в национальной и иностранной валюте на очеред-

ной финансовый год и плановый период; приложение к феде-

ральному закону о федеральном бюджете по долгосрочным

(федеральным) целевым программам с указанием бюджетных

ассигнований, направленных на их обеспечение; текстовые ста-

тьи проекта федерального закона о федеральном бюджете.

В третьем чтении Госдума, согласно ст. 207 БК РФ, рас-

сматривает проект федерального закона о федеральном бюдже-

те в течение 15 дней со дня принятия его во втором чтении.

В третьем чтении утверждается ведомственная структура рас-

ходов федерального бюджета. На голосование в третьем чтении

законопроект выносится целиком.

Принятый Госдумой федеральный закон о федеральном бюд-

жете в течение 5 дней передается на рассмотрение Совета Фе-

дерации, который рассматривает его в течение 14 дней, голосуя

на предмет одобрения его в целом. Одобренный Советом Феде-

рации федеральный закон о федеральном бюджете в течение 5

дней направляется Президенту РФ для подписания и обнародо-

вания. В случае отклонения федерального закона о федеральном

бюджете Советом Федерации либо Президентом РФ федераль-

ный закон передается для преодоления возникших разногласий

в согласительную комиссию, которая в течение 10 дней выносит

его согласованный вариант на повторное рассмотрение Госдумы

в одном чтении. Госдума может преодолеть отклонение феде-

рального закона о федеральном бюджете Советом Федерации либо

Президентом РФ, проголосовав за него повторно не менее чем 2/3

голосов от общего количества депутатов.

В рамках федерального бюджета ст. 209 БК РФ предусмо-

трено существование секретных статей бюджета, которые

рассматриваются палатами Федерального Собрания в закрытом

режиме. Принятие специальных секретных программ и вклю-

чение их в состав расходов федерального бюджета осуществля-

ется по представлению Президента РФ.

Внесение изменений в федеральный закон о федеральном бюд-

жете на текущий финансовый год и плановый период регла-

ментируется ст. 212 БК РФ. Разработка и представление в Гос-

думу изменений в федеральный бюджет осуществляется

Правительством РФ. Субъекты законодательной инициативы

могут вносить проекты федеральных законов о внесении из-

менений в федеральный бюджет в части, изменяющей основные

характеристики и ведомственную структуру расходов, в случае

превышения утвержденного общего объема доходов (без учета

нефтегазовых доходов и доходов от управления средствами

Резервного фонда и Фонда национального благосостояния)

более чем на 10 %. Проект федерального закона о внесении из-

менений в федеральный бюджет рассматривается Госдумой во

внеочередном порядке в течение 25 дней в трех чтениях.

Исполнение федерального бюджета, бюджетов государствен-

ных внебюджетных фондов РФ, бюджетов субъекта РФ, тер-

риториальных государственных внебюджетных фондов и мест-

ных бюджетов обеспечивается соответственно Правительством

РФ, высшим исполнительным органом государственной власти

субъекта РФ и местной администрацией (ст. 215.1 БК РФ).

Организация исполнения бюджета возлагается на соответству-

ющий финансовый орган (орган управления государственным

внебюджетным фондом). Исполнение бюджета организуется

на основе сводной бюджетной росписи и кассового плана. Кас-

совое обслуживание исполнения бюджетов бюджетной системы

РФ осуществляется Федеральным казначейством1, которое

открывает в ЦБ РФ счета, через которые проводит все кассовые

операции по исполнению бюджетов. Порядок исполнения бюд-

жетов бюджетной системы РФ по доходам, расходам и источ-

никам финансирования дефицита бюджета регламентирован

ст. 218, 219 и 219.2 БК РФ.

Учет операций по исполнению бюджета, осуществляемых

участниками бюджетного процесса, производится на лицевых

счетах в Федеральном казначействе или финансовом органе

субъекта РФ (муниципального образования). Размещение

бюджетных средств на банковских депозитах по общему пра-

вилу не допускается.

Действие принципа иммунитета бюджетов бюджетной си-

стемы РФ проявляется в том, что обращение взыскания на

1 Подробнее см.: Гогричиани М. Г. Основы финансово-правового

регулирования казначейской системы исполнения бюджета: Авто-

реф. дис.... канд. юрид. наук / М. Г. Гогричиани. — М.: МГЮА,

2007. — 28 с.

средства бюджетов осуществляется только на основании судеб-

ного акта, за исключением случаев, установленных ст. 93.3, 93.4,

142.2, 142.3, 166.1, 218 и 242 БК РФ. Обращение взыскания на

средства бюджетов бюджетной системы РФ ФССП по общему

правила также не производится.

Операции по исполнению бюджета завершаются 31 декабря,

за исключением операций по распределению поступлений от-

четного финансового года между бюджетами бюджетной систе-

мы РФ, которые зачисляются в первые 5 рабочих дней текуще-

го финансового года. Не использованные получателями остатки

бюджетных средств, находящиеся не на едином счете бюджета,

не позднее двух последних рабочих дней текущего финансового

года подлежат перечислению на единый счет бюджета. Меж-

бюджетные трансферты, полученные в форме субсидий, субвен-

ций и иных межбюджетных трансфертов, имеющих целевое

назначение, не использованные в текущем финансовом году,

могут использоваться в очередном финансовом году на те же

цели при наличии потребности в указанных трансфертах в со-

ответствии с решением главного администратора бюджетных

средств.

Бюджетная отчетность, включающая в себя отчет об испол-

нении бюджета, баланс исполнения бюджета, отчет о финансо-

вых результатах деятельности, отчет о движении денежных

средств и пояснительную записку, составляется Федеральным

казначейством, финансовыми органами субъектов РФ и муни-

ципальных образований на основании сводной бюджетной

отчетности главных администраторов бюджетных средств, по-

сле чего представляется на утверждение в Правительство РФ,

высший исполнительный орган государственной власти субъ-

екта РФ или в местную администрацию.

Согласно ст. 264.4 БК РФ годовой отчет об исполнении бюд-

жета до его рассмотрения в законодательном (представитель-

ном) органе подлежит внешней проверке, включающей в себя

проверку бюджетной отчетности главных администраторов

бюджетных средств и подготовку заключения на годовой отчет

об исполнении бюджета. Внешняя проверка осуществляется

Счетной палатой РФ, органом государственного финансового

контроля субъекта РФ или органом муниципального финансо-

вого контроля. По результатам рассмотрения годового отчета

об исполнении бюджета законодательный (представительный)

орган принимает решение об утверждении либо отклонении

закона (решения) об исполнении бюджета. В случае отклонения

закона (решения) об исполнении бюджета он возвращается для

устранения фактов недостоверного или неполного отражения

данных и повторного представления в срок, не превышающий

1 месяц.

Федеральное казначейство составляет и представляет в Мин-

фин РФ бюджетную отчетность РФ, которая затем представ-

ляется Минфином в Правительство РФ. Отчет об исполнении

федерального бюджета за первый квартал, полугодие и 9 меся-

цев текущего финансового года утверждается Правительством

РФ и направляется в Государственную Думу, Совет Федерации

и Счетную палату РФ. Годовой отчет об исполнении федераль-

ного бюджета рассматривается Госдумой и утверждается

федеральным законом.