§ 2. Классификация нормативных правовых актов о правоохранительных органах по их юридической силе

Высшая юридическая сила, а поэтому главенствующая роль в системе нормативных правовых актов вообще и регулирующих правоохранительную деятельность в частности принадлежит за-

СЗ РФ. 2000. № 12. Ст. 1260; 2002. № 40. Ст. 3905.

кону. Законы РФ являются высшим императивным выражением и воплощением государственной воли российского общества.

Важнейшим среди законов и универсальным нормативным правовым актом, относящимся ко всем правовым дисциплинами, является конституция.

Конституция представляет собой основной закон государст­ва. Это государственнообразующий закон, закрепляющий осново­полагающие общественные и экономические отношения. Консти­туция обладает высшей юридической силой, юридической базой всего законодательства. Все другие законы РФ должны ей соот­ветствовать, не противоречить. Это касается не только актов феде­рального уровня, но и законодательства органов государственной власти субъектов Федерации, а также органов местного самоуп­равления. Конституция, распространяя свое действие на всю тер­риторию РФ, олицетворяет собой государственную целостность, единство системы государственной власти.

Действующая Конституция РФ принята на всенародном рефе­рендуме 12 декабря 1993 г. В ней нашли отражение качественные изменения российского общества на рубеже 90-х годов XX сто­летия. В Конституции РФ закреплено новое государственное уст­ройство.

В ней (гл. 7), исходя из принципа разделения властей, опреде­лены место и роль в государственном механизме, порядок образо­вания и формирования Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ, требования к канди­датам на должность судьи, закреплены организация и основные принципы правосудия.

Провозгласив человека, его права и свободы высшей цен­ностью, Конституция РФ (ст. 2) определила обязанностью госу­дарства защищать их. При этом гражданские права и обязаннос­ти признаются и гарантируются теперь не только в соответствии с Конституцией РФ, но и согласно общепризнанным принципам и нормам международного права (ч. 4 ст. 15).

Особой заботы со стороны государства, его правоохранитель­ных органов требуют личные права и свободы граждан в двух сфе­рах — неприкосновенности личности и неприкосновенности част­ной (личной) жизни каждого человека. Это комплексные инсти­туты конституционного права, имеющие «выход» на отраслевое, чаще — уголовное и уголовно-процессуальное законодательство.

Институт неприкосновенности личности включает следующие правомочия: право на жизнь, телесную неприкосновенность, по­ловую свободу и их защиту государством (ст. 20, ч. 2 ст. 21, ч. 1 ст. 22 Конституции, гл. 16 УК), право человека на честь и досто­инство, нравственную свободу, психическую неприкосновенность (ст. 21 Конституции РФ, ст. 9—11 УПК, ст. 127—130 УК), право человека на индивидуальную свободу и личную неприкосновен­ность (ст. 22 Конституции, ст. 301, 302 УК) — полностью или час­тично реализуется в судопроизводстве, являясь достоянием всех его участников.

Закрепленное Конституцией РФ право на неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну (ч. 1 ст. 23) включает ряд следующих полномочий: тайна интимной и иной личной жизни граждан (ст. 9 УПК) сохраняется при ведении уголовных дел; свобода уединения, свобода общения (ст. 46, 47 УПК); вра­чебная тайна (ст. 61 Основ законодательства РФ об охране здо­ровья); адвокатская тайна (ст. 8 Федерального закона «Об адво­катской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации»); соблюдение тайны усыновления (ст. 155 УК, ст. 273 ГПК) — при­надлежит всем участникам процесса.

К ним примыкает группа конституционно-процессуальных и уголовно-правовых конституционных прав личности (ст. 48—51, 54 Конституции), обязанность защищать которые, как и перечис­ленные личные права и свободы граждан, лежит на всех государ­ственных органах, в том числе и на правоохранительных как части государственного аппарата¹.

Большинство принципов правосудия (осуществление правосу­дия только судом, презумпция невиновности, независимость судей, участие граждан в осуществлении правосудия и др. — см. гл. 5 на­стоящего учебника) получили свое развитие в других законах.

Конституция РФ имеет прямое действие (ч. 1 ст. 15). Оно про­является по-разному: нормы-принципы и бланкетные нормы ус­танавливают обязательные для государственных органов и долж­ностных лиц ориентиры поведения (принятие законов —«ст. 124,

' Подробнее см.: ПетрухинИ.Л. Личные тайны (человек и власть). С. 95­138; он же. Человек и власть (в сфере борьбы с преступностью). С. 62—90.

создание органов — ч. 3 ст. 128 и другие нормы подлежат

непосредственному применению, порождая конкретные консти­туционно-правовые отношения (ч. 7 ст. 125). Прямое действие Конституции РФ обязывает суды, другие государственные орга­ны обосновывать свои акты и действия прежде всего ее нормами. На практике, к сожалению, это еще не получило широкого рас­пространения. В целях восполнения указанного упущения Пле­нум Верховного Суда РФ в своем постановлении дал судам на этот счет специальное разъяснение¹. Например, нет никаких препят­ствий к прямому применению положения о том, что «каждый за­держанный, заключенный под стражу, обвиняемый в соверше­нии преступления имеет право пользоваться помощью адвоката (защитника) с момента соответственно задержания, заключения под стражу или предъявления обвинения» (ч.

Федеральные конституционные законы принимаются по во­просам, прямо предусмотренным Конституцией РФ (ст. 56, 65, 66, 70, 76, 84, 87, 88, 103, 108, 114, 118, 128, 135, 136, 137). Чаще всего они носят комплексный характер. Некоторые из них уже приняты, например, о Конституционном Суде РФ, о судебной системе, об арбитражных судах, о военных судах, о чрезвычай­ном положении, другие на очереди.

Третью ступень занимают федеральные законы РФ, которые по своей значимости и сфере регулирования правоохранительной дея­тельности существенно различаются, но ко всем им предъявляется общее требование — они не должны противоречить Конституции РФ (ч. 1 ст. 15). К ним относятся отраслевые кодексы — АПК, ГК, ГПК, ТК, КоАП, УИК, УК, УПК, СК, а также Бюджетный, Налоговый, Жилищный, Водный, Воздушный, Градостроительный и Лесной кодексы, а также такие законы комплексного характера, как о милиции, о прокуратуре, о статусе судей и другие более индивидуа­лизированные, например Закон РФ от 27 апреля 1993 г. «Об обжало­вании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан ».

См.: РФ. 1996. № 1.

Значительное место в иерархии законов занимают так назы­ваемые текущие, или обычные, законы, которыми вносятся «то­чечного» характера изменения и дополнения в действующие ко­дифицированные или комплексные нормативные правовые акты. К последним относится, например, Закон РФ от 18 марта 1999 г. «О внесении изменения в статью 237 Уголовного кодекса Россий­ской Федерации»^[32]. Практикуется, к сожалению, такие измене­ния и дополнения вносить как бы вдогонку уже принятым, но еще не введенным в действие федеральные законам.

Все федеральные законы (федеральные конституционные, феде­ральные и текущие), как и Конституция РФ, имеют верховенство на всей территории РФ. Это означает, что в случае коллизии законов (взаимного несоответствия правовых норм, регулирующих одинако­вые общественные отношения) федерального уровня и субъектов РФ действуют первые^[34]. Акты этого уровня регулируют важнейшие во­просы организации осуществления всех функций правоохранитель­ной деятельности. Авторитет принимаемых правоохранительными органами решений подкрепляется авторитетом закона. Противоре­чия законов федерального уровня Конституции РФ и внутри них призван разрешать Конституционный Суд РФ в пользу Конститу­ции РФ. Другим судам дано право не применять при рассмотрении конкретных дел законы, в том числе и федеральные, если, по мне­нию судов, они (законы) не соответствуют императивам (т.е. безус­ловным требованиям, повелениям, не допускающим выбора иного варианта действия) Конституции РФ^[35].

Близок к законам и такой акт сводного характера, содержа­щий важнейшие основополагающие нормы соответствующей от­расли права, как основы законодательства. Они служат норма­тивной правовой базой регулирования общественных отношений в определенной области и издаются по предметам совместного ве­дения РФ и ее субъектов (ст. 72 Конституции). К числу таких нор­мативных правовых актов относятся в интересующей нас сфере деятельности, например, Основы законодательства Российской Федерации о нотариате от 11 февраля 1993 г.^[36]

Пределы полномочий законодательных органов субъектов РФ в регулировании правоохранительной деятельности значительно уже. Они ограничены компетенцией субъектов в данной сфере. Так, они вправе издавать законы, дополняющие и развивающие указанные основы законодательства о нотариате или по вопросам организации адвокатуры.

Важно отметить, что иногда нормативный характер носят и постановления высшего законодательного и представительного органа РФ. В правоохранительной сфере таким примером могут служить постановления Государственной Думы от 26 мая 2000 г. «Об объявлении амнистии в связи с 55-летием Победы в Великой Отечественной войне годов»² и от 28 июня 2000 г.

«О изменения в постановление Государственной Думы

Федерального Собрания Российской Федерации «Об объявлении амнистии в связи с 55-летием Победы в Великой Отечественной войне 1941—1945 годов»³. В связи с поступавшими с мест запро­сами правоохранительных органов и жалобами граждан о поряд­ке применения указанных постановлений они стали предметом рассмотрения Конституционного Суда РФ. Аргументируя свою позицию в части признания ряда пунктов указанных постановле­ний Государственной Думы не соответствующим Конституции РФ, Суд отметил, что «все конституционно оправданные цели такой гуманистической акции, как амнистия, невозможно обес­печить без соблюдения установленной процедуры принятия акта об амнистии, гарантирующей как объективное отражение в его нормативных положениях действительной воли объявляющего амнистию представительного органа, так и ее формирование на основе достаточной и достоверной информации.

Нарушение общеправовых требований при проведении амнис­тии, повлекшее определенные неблагоприятные последствия, яв­ляется основанием для решения вопроса о правовых компенсатор­ных средствах и механизмах — как в формах, предусмотренных действующим законодательством, так и в формах, установление которых возможно на основе специального регулирования»^[37].

Следующая ступень в иерархии нормативных правовых актов, регулирующих правоохранительную деятельность, — указы и распоряжения Президента РФ. В отличие от закона, который всегда является нормативным правовым актом, указы Президен­та РФ могут носить и ненормативный характер.

Они занимают главенствующее место среди подзаконных актов, ибо в соответствии с Конституцией РФ Президент РФ определяет основные направления внутренней и внешней политики государст­ва. Нормативные указы Президента РФ — подзаконные акты и, со­гласно ч. 1 ст. 15 и ч. 3 ст. 90 Конституции РФ, не должны противо­речить ей и федеральным законам. Чаще всего применительно к рас­сматриваемой сфере правового регулирования Президент РФ при­нимает указы в целях обеспечения тех или иных законов, регулирующих деятельность тех правоохранительных органов, ко­торые входят в состав исполнительной ветви власти. Например, Указом от 22 ноября 1994 г. № 2106 Президент РФ создал в системе ФСБ (тогда ФСК — Федеральная служба контрразведки) следствен­ное управление, а в подчиненных ей органах — следственные под- разделения^[38], а Указом от 11 июня 1998 г. № «Об утверждении положения и структуры Федеральной службы безопасности» утвер­дил этот документ и структуру данного правоохранительного орга- на^[39]. Значительный импульс в совершенствование правоохранитель­ной деятельности внесен Указом Президента РФ от 30 марта 1998 г. № 328 «О разработке единой государственной системы регистрации и учета преступлений»^[40]. Другим Указом Президента РФ от 2 августа

1999 г. № 954 «Вопросы Министерства юстиции Российской Феде­рации», которым разрешено иметь в Минюсте России коллегию в количестве 19 человек, утверждено положение о Министерстве юс­тиции Российской Федерации^[41]. Указами Президента РФ утвержде­ны положения о милиции общественной безопасности, о координа­ции деятельности правоохранительных органов в борьбе с преступ­ностью и др. Индивидуальными (ненормативного характера) указа­ми Президент РФ назначает на государственную должность в правоохранительных органах, например, министров, их заместите­лей, судей федеральных судов, за исключением судей Конституци­онного Суда РФ.

К нормативной базе курса относятся также и постановления Правительства РФ. Правительство вправе регламентировать только те вопросы, которые отнесены к его компетенции актами более высокого уровня. Согласно ст. 115 Конституции РФ Прави­тельство РФ издает постановления и распоряжения на основании и во исполнение Конституции, федеральных законов и норматив­ных актов Президента РФ. К примеру, постановлением Прави­тельства РФ от 7 октября 1996 г. № 1177 утверждена концепция реформирования органов и учреждений юстиции РФ^[42].

К подзаконным нормативным правовым актам относятся реше­ния коллегий, приказы, инструкции, инструктивные письма, по­становления и распоряжения министерств и ведомств (комите­тов) Российской Федерации — издаваемые Генеральным прокуро­ром, министрами внутренних дел, юстиции, Директором ФСБ и др. Они касаются конкретизации действий сотрудников этих органов при применении каких-либо норм закона. Примерами нормативных актов данного уровня могут служить приказ прокуратуры РФ от 22 мая 1996 г. № 30 «Об организации прокурорского надзора за ис­полнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражда­нина», приказ министра юстиции от 24 марта 1999 г. № 56, утвер­дивший Положение о Главном управлении исполнения наказаний Министерства юстиции Российской Федерации, и др.^[43]

В отдельных случаях ведомственные акты утверждаются со­вместно руководителями нескольких правоохранительных орга­нов и других органов. Примерами могут служить Инструкция о едином учете преступлений, Правила судебно-медицинской экс­пертизы тяжести вреда здоровью и по вопросам работы с вещест­венными доказательствами в судах и других правоохрани­тельных органах. Такие акты принято называть межведомствен­ными.

Возрастающую роль в регламентации правоохранительной дея­тельности и органов, ее осуществляющих, занимают решения (по­становления и определения) Конституционного Суда РФ, которые обязательны на всей территории РФ и для всех органов государст­венной власти и должностных лиц. Конституционный Суд РФ реша­ет исключительно вопросы права, воздерживаясь от исследования фактических обстоятельств во всех случаях, когда это входит в ком­петенцию других судов и иных органов. Его решения могут повлечь за собой приостановление акта, противоречащего Конституции РФ, и понуждение компетентного органа отменить его или изменить. Такое решение может коснуться и нормативного правового акта, регламентирующего правоохранительную деятельность. Так, поста­новлением Конституционного Суда РФ от 25 апреля 1995 г. по делу о проверке конституционности ч. 1 и 2 ст. 54 Жилищного кодекса РСФСР в связи с жалобой гражданки Л.Н. Ситаловой, касающейся соблюдения установленного порядка вселения граждан в жилое по­мещение, включая и правила прописки, нормативные акты о про­писке были определены как недействующие. Было также указано, что ст. 27 Конституции РФ является непосредственно действующей и каждый, кто законно находится на территории Российской Феде­рации, имеет право на свободу передвижения, выбор места пребыва­ния и жительства^[44].

В правоохранительной деятельности, в том числе и при отправле­нии правосудия, нередки затруднения в применении норм закона. Верховный Суд РФ изучает и обобщает судебную практику, анали­зирует судебную статистику. В соответствии со ст. 126 Конституции РФ на него возложена обязанность по даче разъяснений по вопросам судебной практики. Они имеют существенное значение как для пра­восудия, так и для органов расследования, прокуроров. В этом можно убедиться, ознакомившись с постановлениями Пленума Вер­ховного Суда РФ, например, от 31 октября 1995г. «О некоторых во­просах применения судами Конституции Российской Федерации при осуществлении правосудия», от 27 января и 11 июня 1999 г. «О судебной практике по делам об убийстве (ст. 105 УК)», «О прак­тике назначения судами уголовного наказания» и др.²

Считается, что содержащиеся в постановлении Верховного Суда РФ разъяснения по вопросам применения законодательства, осно­ванные на требованиях закона и обобщенных данных судебной практики в масштабах страны, представляют собой своеобразную форму судебного прецедента и являются ориентиром, подлежащим обязательному учету в целях вынесения законных и обоснованных приговоров, решений, определений и постановлений^[45].

Наконец, еще одно важное обстоятельство в связи с рассматри­ваемым вопросом. Международные договоры России (например, о правовой помощи по уголовным делам — о порядке сношения судов, прокуроров, следователей и органов дознания с соответст­вующими учреждениями иностранных государств), наряду с об­щепризнанными принципами и нормами международного права, являются в соответствии с российской Конституцией (ч. 4 ст. 15) составной частью правовой системы РФ (в большинстве случаев они нашли отражение в законодательстве о правоохранительной деятельности). Это означает, что в случае расхождения закона и иного нормативного акта с международным договором, в котором участвует РФ, или с общепризнанными нормами международного

права применяются правила, установленные этими нормами или

2

договором .