Глава 5. Компетенция Европейского союза

Компетенция ЕС является властной компетенцией, т.к. она подразумевает издание нормативных актов, содержащих общеобязательные нормы и индивидуальные предписания, в т.ч. в отношении граждан.

Компетенция ЕС появилась у него в результате делегирования ему государствами-членами части своих суверенных прав. Т.е. по сути, речь идет о компетенции ЕС по отношению к государствам-членам и их гражданам и юридическим лицам.

Компетенция постоянно возрастала. Изначально компетенция Сообществ носила специальный характер. Например, в случае с ЕОУС, компетенция Сообщества затрагивала только две сферы—угледобывающую и сталелитейную промышленность. Позже предметом ведения стала вся экономическая система. С 1993 г.—момента вступления в силу Договора о ЕС—компетенция ЕС стала носить общий характер (все сферы общественной жизни).

Говоря о компетенции ЕС, мы имеем в виду совокупную компетенцию трех опор ЕС: Европейского сообщества, Общей внешней политики и политики и политики безопасности (ОВПБ) и компетенции по вопросам сотрудничества полиций и судебных органов в уголовно-правовой сфере (СПСО).

В прошлый раз говорилось о структуре Союза, о его трех опорах, между которыми и была разделена компетенция Союза по сферам. Формально, в ведении Европейского сообщества (Евратом практически не участвует функционировании Сообществ, поэтому речь пойдет преимущественно о ЕС) находится вся социально-экономическая сфера, в ведении ОВПБ—внешнеполитическая сфера; в ведении СПСО—сфера охраны правопорядка.

Т.е., мы говорим о компетенции (полномочиях и предметах ведения) институтов Союза в рамках трех опор

Понятно, что такое деление весьма условно, т.к., например, внешнеполитическую функцию Союз осуществляет в рамках всех трех опор, а правоохранительная деятельность СПСО ограничивается только уголовным правом, чего явно недостаточно.

Итак, мы видим, что компетенция Союза в рамках трех опор является крайне однородной. Наибольшая часть сосредоточена в рамках ЕС, далеко не только по экономическим вопросам. У СПСО и ОВПБ значительно меньше. Исторически это было связано с тем, что государства не хотели сразу отдавать свой суверенитет во всех сферах, поэтому ограничились только экономическим. Этим же, кстати, объясняется и формирование структуры Союза в рамках трех опор, а не на основе единой организации. Ведение независимой внешнеполитической деятельности—один из основных элементов государственного суверенитета, поэтому еще в 1970, когда образовалось Европейское политическое сотрудничество, внешняя политика была отделена от Сообществ и передана в ЕПС (регулярные встречи МИДов, ПолитКомитет в составе политических директоров от каждого государства-члена и т.д.), которая была формой межправительственного сотрудничества. Кстати, ОВПБ и СПСО не являются самостоятельными организациями (в отличие от Сообществ). Сотрудничество в этих двух областях происходит на основании соответствующих разделов Маастрихтского договора. При этом, прямо указано, что Сообщества—главная опора, а ОВПБ и СПСО—дополнительные.

По сути, из всех трех опор, Европейское Сообщество имеет наиболее выраженный наднациональный характер, в отличие от ОВПБ и СПСО, которые имеют межправительственную форму.

Очень важно, что, несмотря на общие высшие руководящие органы Союза (институты), их полномочия в рамках разных опор (а фактически- в разных сферах) имеют разную силу и качество. Например, решения Комиссии или Совета в рамках внешнеполитического сотрудничества, скорее всего, не будут иметь общеобязательный характер.

Компетенция Евросоюза в рамках Первой опоры (Компетенция Европейского сообщества)

Европейское сообщество в настоящий момент—основной элемент первой опоры. С момента образования Евросоюза и удаления слова «экономическое» из названия, оно занимается практически всеми сферами общественной жизни (культура, здравоохранение, образование, в т.ч.

У Сообщества есть собственная правосубъектность, не зависимая от правосубъектность Союза. Эта правосубъектность в т.ч. и международная, т.е. Сообщество может самостоятельно заключать международные соглашения, сделки. Поскольку есть правосубъектность, то можно говорить о «компетенции Европейского сообщества», а не о компетенции Евросоюза в рамках Сообщества.

Компетенция Сообщества может быть поделена на исключительную и совместную (по отношению к государствам-членам). Исключительная Компетенция затрагивает сферы, где институты Союза (и, соответственно, Сообщества) принимают решения самостоятельно. Это сферы, отнесенные к исключительной компетенции Сообщества, Договором о Евросоюзе: установление единого таможенного тарифа, правовое регулирование свобод общего рынка, эмиссия евро.

Совместная компетенция—все остальные вопросы. Здесь уже НА могут издаваться как на уровне Сообщества, так и на уровне государств-членов. Но в случае противоречия— применяется коммунитарное право (принцип верховенство права Союза).

Компетенция Сообщества имеет юридический источник. Это Учредительный договор 1957 г., с внесенными поправками. В нем определены предметы ведения и полномочия. Процедура наделения Сообщества компетенцией является очень сложным. Кратко его можно изложить так.

Если проводить сравнение с национальной конституцией какого-либо государства (а Договор очень схож с конституцией), то в ней, как правило, четко определяются полномочия всех органов государственной власти и определяется круг вопросов (предметы ведения), которыми им предстоит заниматься. Здесь же установлен следующий механизм. В первой части Договора (Общие положения) закрепляется сферы деятельности сообщества (очень кратко): общий рынок, общая торговая политика ит.д. Каждому пункту из этого перечня соответствует определенный раздел в части 3 Договора (Политики Сообщества), где устанавливаются конкретные вопросы ведения Сообщества.

Например, в Первой части (ст.3) указано, что Сообщество проводит общую транспортную политику. Тогда в Части 3 будут статьи с указанием тех аспектов транспортного сектора, которые вправе регулировать Сообщество (безопасность перевозок, международные перевозки внутри территории ЕС, тарифы).

Также в части 3 содержатся полномочия органов и институтов Сообщества. Указывается, в каком случае должен действовать тот или иной орган. Например, установление правил международных перевозок осуществляется в одном случае Советом вместе с Европарламентом, а в другом—только Советом. Вопросами тарифов заведует Комиссия. Получается, что по каждому конкретному вопросу происходит разделение полномочий органов. Вместо унификации (допустим, Совет всегда принимает решения в определенных случаях)—максимальное усложнение.

Эти нормы называются «уполномочивающие нормы». При принятии НА, институт ЕС в Преамбуле должен сослаться на такую статью, найти которую бывает очень трудно, т.к. часто разные статьи касаются схожих вопросов общественной жизни. А неверный выбор уполномочивающей статьи—основание для отмены решения Судом. И Суд часто отменял решения на этих основаниях.

Предметы ведения и сферы деятельности

Выделяют 4 компонента предметов ведения: общий рынок, сфера политики, экономический и валютный союз, международные отношения.

Общий рынок

Это первый из предметов ведения. Суть общего рынка—в полной отмене национальных препятствий рыночным и торговым связям в пределах территории ЕС, что влечет за собой слияние национальных рынков государств-членов в единый рынок, который стал внутренним рынком Союза. Полная экономическая интеграция!

«Внутренний рынок представляет собой пространство без внутренних границ, в котором согласно положениям настоящего Договора обеспечивается свободное движение товаров, лиц, услуг и капиталов» (параграф 2 ст.14 Договора о ЕС).

Деятельность Сообщества в сфере общего рынка заключается в утверждении принципа единства экономического пространства внутри ЕС и защите от нарушений «свобод» общего рынка.

Сфера политики

В сферах политики Сообщество вправе осуществлять меры регулятивного и управленческого характера (в отличие от общего рынка, где меры были в основном охранительного толка). Цель—повышение общественного благосостояния.

Меры: правотворчество, мониторинг, прогнозирование, планирование, финансирование программ и проектов. В разных сферах политики полномочия разные. Например, в сфере общей аграрной политики полномочий у Сообщества гораздо больше, чем в сфере образования и культуры, где Сообщество преимущественно помогает государствам-членам и поддерживает их инициативы.

Часть 3 (Политика Сообщества) подробно перечисляет направления политики ЕС, предметы его ведения и правовой режим конкретных политик.

Аграрная политика, антимонопольная политика, транспортная политика, налоговая политика, социальная политика, региональная политика, экологическая политика, промышленная политика (укрепление конкурентоспособности промышленности Сообщества), здравоохранение, развитие трансъевропейских сетей сообщения, научно- техническая политика, защита прав потребителей, энергетическая политика, защита гражданских прав, политика в области туризма, молодежная политика.

Политика занятости, визовая политика, политика в области предоставления убежища, иммиграционная политика, координация деятельности таможенных служб государств- членов (добавлены Амстердамским договором).

Экономический и валютный союз

ЭВС—переход к более высокой степени интеграции. ЭВС—особый комплекс предметов ведения Сообщества.

В рамках ЭВС осуществляется координация всей экономической политики государств, в т.ч., контроль за состоянием национального бюджета (экономический союз). Кроме того, вводится единая денежная единица, заменяющая национальные валюты (валютный союз).

Международные отношения

ЕС взаимодействует с другими странами в качестве единого представителя всех стран и народов, входящих в него (сейчас это чаще делает Союз), является субъектом международного права.

ЕС проводит свою внешнюю политику. Договором предусмотрено три направления внешней политики Сообщества: 1) внешнеторговая политика (общая торговая политика), в рамках которой устанавливается и меняется общий таможенный тариф, а также устанавливаются единые принципы в отношении экспортной политики, антидемпингового регулирования.

2) Содействие экономическому развитию развивающихся стран (политика в сфере сотрудничества в целях развития)—оказание финансовой помощи.

3) ассоциация с заморскими странами и территориями с целью увеличения торговли и совместного содействия экономическому и социальному развитию. Здесь: установление особых отношений с территориальными единицами государств-членов, расположенными за пределами Европы и не вошли в состав Сообществ. В настоящее время таких территорий 25 (у Франции, Нидерландов, Великобритании и Дании).

Также в Договоре указываестя на необходимость установления тесных отношеий с международными организациями (ООН, ГАТТ (ВТО), Совет Европы).

ЕС может заключать международные соглашения по вопросам внешнеторговой политики, торговли услугами и коммерческими аспектами интеллектуальной собственности (в ред. Ниццкого договора).

ЕС вправе заключать соглашения об ассоциации с другими государствами. Это, однако, не означает, что государства или международные организации становятся членами или кандидатами в члены ЕС. Просто ЕС как субъект МП вошел в другую ассоциацию.

Международная правосубъектность, тем временам, не ограничивается компетенцией, прописанной в Договоре. Решения Суда Сообществ, имеющие прецедентную силу, придали Сообществу компетенцию заключать международные договоры по любым вопросам, которые урегулированы его внутренним законодательством. Т.е., если Сообщество издало нормативный акт по какому-то вопросу, входящему в его предмет ведения, оно автоматически вправе по этому вопросу заключать международный договор. Соответственно, без такого внутреннего акта заключить договор нельзя.

Более того, право Сообществ заключать международные договоры носит исключительный характер. Если ЕС заключило договор по какому-либо вопросу, государство-член не вправе вступать в договорные связи с третьими странами по этому вопросу. Это вытекает из принципа верховенства права ЕС. В противном случае, государства имели бы возможность отступать от обязательств, взятых на себя ЕС.

Т.о., международная правосубъектность ЕС выше, чем у организаций, но ниже, чем у государств.

Односторонние меры, которые принимаются ЕС в сфере международных отношений: издание НА, меры поощрительного характера (оказание помощи третьим странам, например, ТАСИС); экономические санкции (вводились против Югославии, СССР-в 1981). Экономические санкции означали полное либо частичное прерывание экономических отношений с одной или несколькими третьими странами (ст.301 Договора).

Двусторонние (многосторонние) меры: -заключение международных договоров, которые являются источниками права ЕС и Союза в целом. Кроме того, накладывая обязательства на каждое отдельное государство-член, они, таким образом, становятся источниками внутригосударственного права. Международный договор ЕС может быть прямого действия, если нормы в нем «сформулированы достаточно ясно и точно» (согласно прецедентному праву Суда). Такой же принцип, как и в случае с учредительным документом Союза.

Если предмет договора охватывает лежит одновременно в рамках правосубъектности Сообществ и правосубъектности государств-членов, закдючается смешанный договор. С одной стороны—сообщества плюс государства-члены, а сдругой—третье государство (а) или международная организация (пример—Соглашение о партнерстве и сотрудничестве с Россией). Смешанный договор подлежит ратификации государствами и утверждению Европарламентом.

-участие в международных конференциях -членство в международных организациях (ВТО)

-Дипломатические отношения с третьими странами (право посольства). В Брюсселе открываются миссии государств, верительные грамоты—Председателю Комиссии и Председателю Совета. ЕС не имеет посольств. Но есть представительства (делегации) Европейской Комиссии.

Это все были предметы ведения и сферы деятельности. Теперь—к полномочиям. Полномочия Европейского сообщества

Законодательные полномочия—полномочия по осуществлению правового регулирования общественных отношений через издание нормативных актов. Реализуются в лице Европарламента и Совета (нормотворчество—главная сфера деятельности). Плюс Комиссия. В сфере экономического и валютного союза законодательные полномочия есть также у ЕЦБ. Основные формы реализации законодательных полномочий—регламент и директива, т.е. НА, имеющие обязательную силу.

Финансовые полномочия Сообщества—полномочия по установления и контролю расходов и доходов Сообщества. Реализация—в форме принятия бюджета, единого для обоих сообществ, принимается ежегодно («Общий бюджет Евросоюза»). Бюджет утверждается совместно Европарламентом и Советом (процедура совместного принятия решений). В актах ЕС появился термин «бюджетная власть»--Парламент и Совет.

При этом источники доходов ЕС утверждаются без участия Европарламента специальными решением Совета, подлежащим ратификации государствами-членами. Существуют три основных источника доходов ЕС—отчисления от государств-членов (в зависимости от ВВП, не более 1.27 % от совокупного ВВП всех стран-членов Союз, отчисления от налога с оборота, таможенные доходы.

Исполнительно-распорядительные полномочия—осуществление текущего управления общественной жизнью. Осуществляет Комиссия. Административные меры принимают также Совет, ЕЦБ, агентсво по окружающей среде, и пр.

Специальная форма реализации полномочий—принятие решения, т.е. индивидуального акта. Штрафы чаще всего в форме решений.

Юрисдикционные полномочия—разрешение правовых споров, которые возникают в ходе практического применения правовых норм. Реализуется Судом и Трибуналом первой инстанции в форме судебных решений. Судебные решения являются источниками прецедентного права Союза.

Контрольные полномочия—контроль выполнения норм права ЕС. Реализуется всеми институтами. Комиссия—за государствами и частными лицами, Совет и Парламент—за Комиссией, Суд-контроль за всеми.

Омбудсман и Счетная палата являются специальными независимыми органами контроля (проводят проверки и расследования, по результатам—доклад в Совет и Парламанет).

Внешнеполитические полномочия—полномочия по заключения международных договоров и иных мер по взаимоотношению с другими странами. Комиссия представительствует и ведет переговоры о заключении договоров, заключает договоры Совет, наиболее важные требуют одобрения Парламента.

Полномочия по принятию рекомендательных и поощрительных мер—поддерживающие программы и меры содействия (по поддержке отдельных отраслей хозяйства). Поддержка культуры, науки, образования, помощь иностранным государствам. Реализуются специальными фондами—Европейский социальный Фонд, Фонд регионального развития, а также Европейский инвестиционный банк.

Полномочия по рекомендательным мерам не ограничены. Реализуются всеми органами ЕС в форме резолюций, деклараций, заявлений. В Договоре специально закрепляются две формы актов, издающихся институтами: Советом или Советом вместе с Парламентом, Комиссией, ЕЦБ. Это рекомендации и заключения.

Компетенция Евросоюза в рамках Общей внешней политики и политики безопасности

Поскольку ОВПБ—не самостоятельная организация, а сфера деятельности Союза и одна из его опор, следует говорить именно от компетенции Союза в рамках Третьей опоры. Источником компетенции в рамках ОВПБ служит раздел V Договора о Евросоюзе.

В тексте сказано, что охватывает все сферы общей внешней политики и политики безопасности, т.е. в принципе не ограниченная компетенция. Однако мы видим, что внешняя политика в значительной степени входит также в компетенцию Европейского Сообщества. Но эта фраза значит, что нет таких сфер международных отношений государств-членов, в которые Союзу запрещено было бы вмешиваться в рамках ОВПБ. На первый взгляд—серьезное ограничение суверенитета. Но с другой стороны—возможности вмешательства в рамках ОВПБ, т.е. фактически компетенция в рамках ОВПБ крайне ограниченна.

Договоры о Сообществах имеют приоритетную силу по отношению к Договору о Союзе. Т.о., в рамках ОВПБ Союз осуществляет только те мероприятия, которыке выходят за рамки компетенции Сообществ. Можно сказать, что в рамках ОВПБ Союз осуществляет второе направление внешней политики, касающееся, в том числе охраны международного мира и безопасности, формирование общей оборонной политики.

Полномочия в рамках ОВПБ

Поскольку только внешняя политика, то полномочия слабее, т.к. Союз не вправе издавать обязывающие акты для третьих стран. Кроме того, в рамках второй и третьей опор ограничение суверенитета государств-членов значительно меньше.

Основными органами при принятии решений—Совет Евросоюза и Европейский Совет, т.е. межправительственные структуры. У государств—право вето по важнейшим вопросам. Итак, основные полномочия в сфере ОВПБ:

Определение общих принципов и общих ориентиров внешней политики и политики безопасности, в том числе в областях, имеющих оборонный характер.

От имени Союза такие принципы и ориентиры устанавливаются Европейским Советом. Они закрепляются в заключениях Европейского совета, которые он принимает по итогам сессии (сессии 2-4 раза в год).

Выработка общей стратегии Союза по отношению к отдельным странам и регионам планеты

Стратегии вырабатываются в тех областях, где государства-члены имеют общие интересы. Общая стратегия является правовым Актом, не имеющим обязательной силы. Это документ, определяющий план действий Союза в отношении конкретных регионов (в отличие от принципов и ориентиров, которые определяют внешнюю политику в целом). Определяются цели политики Союза в отношении определенных стран. Например, Общая стратегия в отношении Украины и Средиземноморья. Или «Общая стратегия Союза по отношению к России».

Стратегии утверждаются Европейским Советом по предложению Совета Евросоюза. Принятие общих позиций в международных отношениях

Общая позиция—точка зрения Союза по конкретным проблемам географического или тематического характера. Общая позиция направлена уже на решение конкретных задач внешней политики. «Общая позиция по отношению к Афганистану».

Общая позиция также является документом, который издается Советом Евросоюза.

Общие акции (осуществление практических мер)

Общая акция—документ, на основании которого Союз осуществляет оперативные действия на международной арене. Это могут быть отправка наблюдателей на выборы или в район вооруженного конфликта, назначение специальных представителей Союза. В будущем, после создания Сил быстрого реагирования, Общие акции будут издаваться для использования военного контингента. Общие акции принимает Совет.

Государства-члены уведомляют Совет о том, какие меры они принимают для выполнения общей акции. Государства также обязаны учитывать общие акции при выработке собственной позиции и осуществлении действий. Если есть экстренная необходимость, государства могут предпринять шаги с учетом главных целей общей акции, незамедлительно уведомив об этом Совет.

В рамках ОВПБ Совет также может принимать нормативные акты для реализации общих стратегий, общих позиций и общих акций. Правда, такие акты будут касаться внутренних аспектов внешней политики. Например, решение Совета об учреждении Военного штаба Союза (22.01.2004).

Заключение международных договоров. В тексте Маастрихтского договора не было предусмотрено самостоятельного заключения договоров Союзом. Амстердамский договор внес поправки, наделив Союз таким правом в рамках ОВПБ. Т.о., это стало элементом компетенции Союза в рамках второй опоры. В качестве стороны будет выступать либо Совет, либо Союз в целом.

В рамках ОВПБ предполагается формирование общей оборонной политики Евросоюза (впервые предусмотрено Маастрихтским договором). Ст.17 Договора: решение о создании общей обороны принимается Европейским Советом, который затем рекомендует государствам-членам принять соответствующие меры в рамках конституционных процедур.

Общая оборонная политика не исключает продолжения членства государств-участников Союза в НАТО, она должна быть совместимой с НАТО, но при этом независимой от нее. Процесс формирования общих вооруженных сил займет еще долгое время, тем более, что он не находит пока массовой поддержки населения и очень дорог. Кроме того, на сегодняшний день у Союза нет явного противника, который мог бы представлять военную угрозу.

Тем не менее, решение (политического характера) о создании сил быстрого реагирования было принято в 1999 в Хельсинки. В рамках Союза предполагается создание воинского контингента 50-60 тыс.человек (можно увеличить до 100.000) для участия в операциях по предотвращению и разрешению международных конфликтов. Управление будет осуществляться специальными органами: Комитет по вопросам политики и безопасности, Военный комитет, Военный штаб (все три созданы в 2001).

Компетенция Евросоюза в рамках Сотрудничества полиций и судебных органов в уголовно-правовой сфере (третья опора)

Задача Союза в рамках СПСО—формирование общей политики в сфере борьбы с преступностью, которая бы осуществлялась институтами Союза.

Источником компетенции является Раздел VI Маастрихтского договора (в редакции Амстердамского и Ниццкого договоров).

Главный объект—борьба с транснациональной преступностью, которая увеличилась в связи с открытием границ. Приоритеты СПСО—тяжкие и особо тяжкие преступления: терроризм, торговля людьми, преступления против детей, наркоторговля, торговля оружием, коррупция, мошенничество. Большинство транснациональных преступлений составляют именно эти.

Основные направления уголовной политики и сотрудничества государств-членов.

Два основных момента: сотрудничество полицейское и сотрудничество органов правосудия.

Полицейское сотрудничество осуществляется в виде а) оперативно-розыскной деятельности—т.н. «оперативное сотрудничество» полицейских, таможни, иных органов.

Б) информационное сотрудничество—сбор, хранение, обработка информации, в основном через Европол.

В)подготовка кадров и криминалистическое обеспечение (обучение, стажировки, обмен опытом, использование оборудования и т. д.

Г) особое сотрудничество в области криминалистических исследований (методы и способы расследования преступлений).

Сотрудничество в сфере правосудия включает в себя:

A) Расследование уголовных дел и исполнение наказаний. Для реализации этого положения создан Евроюст

Б)выдача преступников—облегчение экстрадиции

B) обеспечение взаимного соответствия правил, применяемых в государствах-членах (процессуальное право) Это как раз проявление одной из задач Союза в целом— гармонизации законодательства.

Г) Разграничение подведомственности уголовных дел между государствами для предотвращения споров

Д)Гармонизация норм уголовного права в сфере организованной преступности, терроризма, торговли наркотиками.

Полномочия и акты Союза в уголовно-правовой сфере.

Указаны в ст.34 Догвора о Евросоюзе. Во-первых, принятие общих позиций (определяют подход Союза к определенным вопросам). Общие позиции не содержат правовых норм, поэтому их издают редко, т.к. в уголовно-правовой сфере (в отличие от международной) они малоэффективны. Общие позиции издаются Советом.

В-вторых, разработка договоров и соглашений между государствами-участниками и рекомендация государствам их подписать и ратифицировать. Текст Конвенции разрабатывается Советом, но она вступает в силу только в порядке, предусмотренном для международных договоров. Конвенция должна быть ратифицирована половиной стран- участниц для вступления в силу (до Амстердама—все страны).

В-третьих, издание нормативных и индивидуальных актов в области борьбы с преступностью. Совет может принимать рамочное решение и решение.

Рамочное решение играет роль «основ законодательства» в сфере СПСО.

Решение Совета имеет обязательную силу. Иногда решение может быть нормативным актом (т.е. содержащим обязательные для всех нормы права). Ни решение, ни рамочное решение, не являются актами прямого действия, т.е. на их основе должен быть принят соответствующий национальный акт.

В-четвертых, у Союза в рамках СПСО есть юрисдикционные полномочия—полномочия разрешать конфликты при помощи Суда Сообществ.

В-пятых, координация и содействие деятельности правоохранительных служб государств- членов. Для этой цели созданы Европол и Евроюст. Правила, регулирующие деятельность Евроюста, приняты Советом.

В-шестых, заключение международных договоров по вопросам СПСО. Т.к. это полномочие по характеру относится ко второй опоре (обеспечение безопасности), ст.38, где прописана Возможность заключать договоры в рамках СПСО, отсылает к правилам в рамках ОВПБ, т.е. к Разделу V Договора о Евросоюзе.