§ 6. Всенародные обсуждения

Злоказов Г. И. Документы всенародного обсуждения проекта новой Конституции СССР как исторический источник. М., 1984; Калантаро- ва М. Р. Конституционные основы развития института всенародного обсуждения в Советском общенародном государстве // Конституци­онная система развитого социализма.

2013. № 4; Чурина И. А. Дальнейшее совершенствование процедуры проведения всенародных обсуждений // Вестник Московского ун-та.

Полное наименование этого института непосредственной демо­кратии должно быть таким: обсуждение народом (населением) проектов законов, важных вопросов государственной, общественной жизни.

Институт всенародных обсуждений был предусмотрен Конститу­цией СССР 1977 г. Согласно ее ст. 5 «наиболее важные вопросы госу­дарственной жизни выносятся на всенародные обсуждения, а также ставятся на всенародное голосование (референдум)». В Конституции РСФСР 1978 г. имелась ст. 5 того же содержания. Различались лишь масштабы: для СССР «всенародные» — это всесоюзные обсуждения, для РСФСР, как одной из союзных республик, «народные» обсужде­ния — то же самое, но в масштабах своей территории. Причем об этом институте говорилось уже в первой главе Конституции, т. е. он рассматривался как важный элемент политической системы. Дейст­вовали законы СССР от 30 июня 1987 г. «О всенародном обсуждении важных вопросов государственной жизни», принятый Верховным Со­ветом СССР, от 20 апреля 1988 г. «О народном обсуждении важных вопросов государственной жизни», принятый Верховным Советом РСФСР.

В Конституции РФ 1993 г. о всенародных (народных) обсуждениях ничего не сказано. Однако в принципе данный институт существует, по крайней мере юридически. В Регламенте Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации (п. 6 ст. 119) гово­рится, что Дума «может принять решение о всенародном обсуждении законопроекта, принятого в первом чтении». Институт народных обсуждений предусмотрен и рядом субъектов РФ[24].

Смысл института всенародных (народных) обсуждений состоит в том, что какой-то важный вопрос, волнующий государство и (или) общество, проект закона, политического документа выносятся на об­суждение населения. При этом выявляются разные позиции по сути проблемы, в целом отношение к ней. Ожидаются предложения от граждан, их групп, трудовых коллективов, общественных объедине­ний, от государственных органов, органов местного самоуправления по вопросу в целом, концепции документа, его отдельным положени­ям, статьям.

Участие граждан в обсуждении важных вопросов государственной и общественной жизни, проектов законов, иных документов может быть коллективным и (или) индивидуальным.

При коллективной форме проводятся собрания, заседания, иные формы совместного обсуждения проблемы по месту работы или жи­тельства граждан, в общественных объединениях, клубах и иных об­щественных местах. Участники высказывают свои суждения, вносят предложения, которые обобщаются и от имени всех участников об­суждения направляются в орган, занимающийся соответствующим вопросом или проектом, его комиссию, в обозначенные органом СМИ или органы местного самоуправления. Если участники не при­ходят к единым позициям, могут быть направлены все оценки и пред­ложения, высказанные во время дискуссии, с тем чтобы соответст­вующие органы имели представление о полной палитре суждений.

При индивидуальной форме каждый гражданин, — если, конечно, хочет, — продумывает свое отношение к проблеме, проекту докумен­та. Он может письменно сообщить о своем одобрении или неодобре­нии предлагаемых решений, к этому вправе добавить свои предложе­ния в обозначенные адреса. В принципе возможно и устное сообще­ние им своего мнения через приемную компетентного органа.

Члены рабочей комиссии, группы компетентного органа, сотруд­ники его аппарата обобщают поступившие оценки, предложения, на их основе готовят поправки, новые редакции соответствующих поло­жений, статей документов. Затем на заседании компетентного органа с учетом таких дополнений вырабатываются и принимаются оконча­тельные тексты.

Таким образом, народные обсуждения имеют консультативное значение с точки зрения официального движения соответствующего документа. Однако мнение, единообразно отразившееся в сотнях и тысячах разрозненно поступивших откликов, становится уже коллек­тивным мнением и обязывает власти прислушаться к таким сужде­ниям. Их придется либо принять, либо отклонить, но по аргументи­рованным основаниям.

Из сказанного очевидно, что обсуждение — это первый этап в ро­ждении какого-то законодательного или политического решения, способствующий в определенной мере выявлению воли народа и ее учету в подготавливаемых проектах решений; вторым этапом будет принятие решения либо референдумом, либо компетентным органом государственной власти или местного самоуправления.

Отношение к институту народных обсуждений в конституционной практике неоднозначное.

В наши дни органы власти также начинают использовать институт обсуждений. Имеют место публикации проектов важных докумен­тов — федеральных законов и федеральных программ в той или иной области. Например, в ходе подготовки проекта Конституции РФ в 1990—1993 гг. неоднократно помещались в газетах и издавались от­дельными брошюрами как официальные, так и иные проекты.

Однако до последнего времени можно было говорить о недооцен­ке роли всенародных (народных) обсуждений как института непо­средственной демократии. Да и сам этот институт не отличается со­вершенством.

Во-первых, нет однозначного отношения к предмету обсуждений. В то время, когда они закреплялись на конституционном уровне, речь шла о всенародном, народном обсуждении наиболее важных вопро­сов государственной жизни. Вопросы общественной жизни не предпо­лагались в качестве предмета таких обсуждений. В реальности же предметом обсуждения мог стать вопрос общественной (политиче­ской) жизни или вопрос формально государственной жизни, но с очень большим значением для жизни общества.

Во-вторых, не идеален механизм обсуждений. Более того, можно говорить об отсутствии такого механизма. И дело даже не в том, что слова «наиболее важные вопросы» полностью отдают данный инсти­тут на усмотрение соответствующих органов власти — в конце кон­цов, нет смысла организовывать обсуждения по любому поводу. Од­нако в целом конституционно-правовое регулирование сводится к опубликованию соответствующего проекта, обсуждению его отдель­ными гражданами, их группами (коллективами) и объединениями, которые направляют свои предложения в компетентный орган, его комиссию, нижестоящие органы, в СМИ, а последние, в свою оче­редь, переправляют поступившие предложения по назначению.

Как правило, в нормах соответствующих законов нет четких пра­вил относительно последствий обсуждения. Направив свои обраще­ния, участники обсуждения не получают конструктивных ответов из органов, организовавших всенародные (народные) обсуждения. Не­редко их даже не уведомляют о получении письма. В итоге у граждан складывается ощущение того, что обсуждение — это лишь внешняя видимость демократии, а собственно их мнение ничего не значит.

Это не должно вести к отказу от всенародных (народных) обсужде­ний. В принципе современные технические средства позволяют усо­вершенствовать этот процесс.

Кроме того, институт народных обсуждений предусматривает по­мимо масштабных мероприятий также и специализированные акции, прежде всего обсуждение законопроектов специалистами, научной об­щественностью. Как правило, соответствующие комитеты Государст­венной Думы направляют законопроекты в юридические научные и учебные учреждения, а также в отраслевые институты и органы, по профилю которых идет законопроект. Соответствующие заключения, предложения, замечания, поправки рассматриваются в рабочих груп­пах комитетов Думы и учитываются в тексте акта.

Рассматривая данный институт и констатируя, что Государствен­ная Дума пока не назначала всенародных обсуждений законопроек­тов, рассмотренных о поддержанных ею в первом чтении, одновре­менно отметим позитивную роль Указа Президента РФ от 9 февраля 2011 г. «Об общественном обсуждении проектов федеральных кон­ституционных законов и федеральных законов».

В целях совершенствования законотворческой деятельности и обеспечения учета общественного мнения при подготовке проектов федеральных конституционных законов и федеральных законов Ука­зом установлено, что: а) проекты федеральных конституционных за­конов и федеральных законов, затрагивающих основные направления государственной политики в области социально-экономического раз­вития Российской Федерации, по решению Президента РФ могут быть вынесены на общественное обсуждение; б) в соответствии с по­ручением Президента РФ федеральным государственным органам, разработавшим законопроект (принимавшим участие в его разработ­ке), вынесенный на общественное обсуждение, поручено размещать в сети Интернет на своих официальных или специально созданных сайтах тексты законопроекта, пояснительной записки и финансово- экономического обоснования к нему, а также информацию о порядке направления гражданами на соответствующий сайт замечаний и предложений по законопроекту с указанием времени, в течение кото­рого будет проводиться его общественное обсуждение; обеспечивать гражданам, принимающим участие в общественном обсуждении за­конопроекта, возможность ознакомиться с поступившими на соот­ветствующий сайт замечаниями и предложениями по законопроекту; по истечении 90 дней со дня завершения общественного обсуждения законопроекта представлять Президенту РФ доклад о результатах его обсуждения.

Вместе с тем приходится констатировать, что в акте не оговоре­ны моменты, связанные с тем, как следует учитывать поступившие от граждан предложения, другие вопросы процедуры данного вида обсуждений. В основном все оставлено на усмотрение тех органов, которые готовили законопроект. Это снижает роль данного, хотя и консультативного, но все-таки важного канала народовластия. К то­му же следует учесть, что не снимается и проблема народных обсуждений, организуемых Государственной Думой по законопро­ектам, принятым ею в первом чтении, — особенно если учесть, что они могут быть внесены иными субъектами права законодательной инициативы, не связанными с федеральными государственными ор­ганами.