2. Влияние Российской Федерации на дела ее субъектов

Главный способ обеспечения воздействия Российской Федерации на весь строй федеративных отношений и места в них субъектов — конституционно-правовое регулирование федеративных отношений и положения субъектов РФ. Этой цели служит прежде всего Конститу­ция РФ. Кроме того, в развитие Конституции принимаются феде­ральные законы, в том числе по предметам совместного ведения Фе­дерации и ее субъектов, тем самым устанавливаются пределы осуще­ствления соответствующих полномочий субъектами.

Важным средством влияния Федерации на субъекты является фе­деральный бюджет. Особенность Российской Федерации состоит в том, что подавляющая часть налоговых и иных финансовых источни­ков поступает в федеральный бюджет, а затем при утверждении его на очередной финансовый год происходит уточнение отчислений, пере­даваемых в бюджеты субъектов РФ. Это позволяет как связать обще­государственные и региональные интересы, так и «держать» в зависи­мости от Федерации субъекты, поскольку средств всегда не хватает, и даже при очевидной нуждаемости и проблемности какого-либо субъ­екта объем их покрытия из федерального бюджета в немалой степени связан с тем, насколько хорошими являются отношения руководства субъекта с федеральными органами исполнительной власти.

Как уже отмечалось, Конституция РФ отнесла к ведению Федера­ции установление федеральным законом общих принципов организации представительных и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ (ч.

Федерация устанавливает общие правила взаимоотношений своих органов власти и органов власти субъектов. Федеральные норматив­ные акты действуют на всей ее территории, значит, и на территории каждого субъекта. Не требуется актов субъектов РФ о введении в дей­ствие на их территории федеральных актов. Отдельные субъекты не­которое время назад неправомерно допускали в своих конституциях, уставах возможность приостановления федеральных актов, если те не соответствовали интересам или законодательству субъектов. После прихода к власти в 2000 г. второго Президента РФ были предприняты радикальные меры по приведению законодательства субъектов в со­ответствие с федеральным законодательством, в том числе и по отме­не подобных «прав» субъектов. Естественно, если субъект считает, что федеральный акт противоречит законодательству субъекта по во­просам его собственного ведения, он может оспорить акт в компе­тентном федеральном суде.

Федеральные органы государственной власти осуществляют свои полномочия на всей территории страны, без изъятий со стороны Фе­дерации и каких-либо ограничений со стороны субъектов РФ. Орга­ны исполнительной власти Федерации и ее субъектов действуют по вопросам федерального ведения как единая система исполнительной власти (ч. 2 ст. 77 Конституции РФ). Допускается создание органов исполнительной власти Федерации на территории субъектов.

Вопрос о рационализации системы управления территорией Феде­рации и взаимоотношений с ее субъектами постоянно находится в центре внимания федерального центра. Указом Президента РФ от 13 мая 2000 г. «О полномочном представителе Президента Россий­ской Федерации в федеральном округе» страна поделена на семь фе­деральных округов, по Указу от 19 января 2010 г. их стало восемь. На­значен полномочный представитель Президента в каждом округе. Ра­нее были полномочные представители в субъектах РФ, порой назначались полномочные представители Президента для группы со­седних субъектов РФ.

Федеральные округа и полномочные представители Президента в этих округах стали как бы связующим звеном между федеральным центром и субъектами РФ. Они также должны способствовать более быстрому разрешению вопросов охраны правопорядка и управления некоторыми отраслями. Для этого на уровне федеральных округов создаются подразделения ряда федеральных государственных органов (например, есть заместители Генерального прокурора РФ, главные управления МВД России по соответствующему федеральному округу, органы юстиции, налоговые органы и др.).

Представитель содействует решению субъектами РФ, входящими в федеральный округ, задач, представляющих для них общий интерес. Вместе с тем полномочный представитель не вправе вмешиваться в деятельность органов законодательной и исполнительной власти субъ­ектов, не может официально высказываться в поддержку каких-либо кандидатов при проведении региональных и федеральных выборов.

Полномочный представитель Президента в федеральном округе не имеет каких-либо административных полномочий. Он поддерживает контакты с руководством, а также с общественными объединениями субъектов, собирает и обобщает информацию о состоянии дел в соот­ветствующих субъектах. Тем не менее многие задачи и возможности полномочного представителя делают его влиятельной фигурой в ре­гионе. Так, к его ведению в частности относятся: организация контро­ля за исполнением федеральных законов, указов и распоряжений Президента РФ, постановлений и распоряжений Правительства РФ, за реализацией федеральных программ в федеральном округе; обеспе­чение реализации в федеральном округе кадровой политики Прези­дента РФ; представление Президенту РФ регулярных докладов об обеспечении национальной безопасности в федеральном округе, а также о политическом, социальном и экономическом положении в федеральном округе, внесение Президенту РФ соответствующих предложений; обеспечение координации деятельности федеральных органов исполнительной власти в соответствующем федеральном ок­руге; согласование кандидатур для назначения на должности феде­ральных государственных служащих и кандидатуры для назначения на иные должности в пределах федерального округа, если назначение на эти должности осуществляется Президентом РФ, Правительством РФ или федеральными органами исполнительной власти и т.

К ведению органов Федерации относится разрешение коллизий между органами Федерации и ее субъектов, органами власти различных субъектов. Прежде всего этим занимается Президент РФ. Федерация в лице Конституционного Суда РФ обладает правом оценки консти­туционности главных актов субъектов — конституций, уставов, а так­же их актов по вопросам ведения Федерации.

В последнее время развивается практика сотрудничества субъек­тов РФ и федеральных государственных органов в подготовке и оценке проектов нормативных актов субъектов. Особенно важную роль в этом процессе играет Минюст России. Проекты конституций, уста­вов субъектов, вносимых в них изменений, законов субъектов и иных нормативных актов направляются в Минюст России, проходят здесь экспертизу по части их законности, соответствия федеральному зако­нодательству, а порой и целесообразности принятия.

В практике федеративного строительства и взаимодействия феде­рации и субъектов определенное значение имеют договоры между фе­дерацией и ее субъектами. Ранее говорилось, что основы сегодняшней федерации в России были заложены Федеративным договором от 31 марта 1992 г. и конституционной реформой 21 апреля 1992 г. Кон­ституция РФ (ч. 3 ст. 11) предусматривает разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Фе­дерации и органами государственной власти субъектов РФ на основе Конституции, Федеративного и иных договоров. Как уже отмечалось, практика двусторонних договоров получила особое распространение в 1994—1999 гг., с осени 2001 г. реально можно говорить об отказе от договорного регулирования в пользу единства законодательного регу­лирования.

Новеллами от 4 июля 2003 г. в Закон об общих принципах органи­зации органов власти субъектов РФ включена ст. 267 «Принципы и по­рядок заключения договоров о разграничении полномочий», которая и является теперь основой двухсторонних договоров органов государ­ственной власти РФ и органов государственной власти субъектов РФ.

Предусмотрено, что заключение договоров о разграничении пол­номочий допускается только в случае, если это обусловлено экономи­ческими, географическими и иными особенностями субъекта РФ, и в той мере, в которой указанными особенностями определено иное, чем это установлено федеральными законами, разграничение полно­мочий.

Проект договора о разграничении полномочий представляется в законодательный орган субъекта РФ его высшим должностным ли­цом для одобрения. Проект договора одобряется или отклоняется по­становлением законодательного органа. О результатах рассмотрения проекта договора глава субъекта РФ сообщает Президенту РФ.

Договор о разграничении полномочий подписывается Президен­том РФ и высшим должностным лицом субъекта РФ. Далее Прези­дент в течение 10 дней после подписания договора вносит в Государ­ственную Думу проект федерального закона об утверждении договора о разграничении полномочий. Договор вступает в силу со дня вступ­ления в силу федерального закона об утверждении договора о разгра­ничении полномочий, если указанным федеральным законом не ус­тановлено иное. Договор о разграничении полномочий имеет силу федерального закона. Срок действия договора о разграничении пол­номочий не может превышать 10 лет.

Досрочное прекращение действия (далее — расторжение) договора о разграничении полномочий возможно по взаимному согласию сто­рон или на основании решения суда. Расторжение договора по ини­циативе одной из сторон возможно в случае установленного вступив­шим в силу решением федерального суда нарушения другой стороной положений договора. Решение федерального суда является основани­ем для принятия Президентом РФ или высшим должностным лицом субъекта РФ решения о расторжении договора о разграничении пол­номочий по инициативе одной из сторон. Решение о расторжении договора о разграничении полномочий по инициативе одной из сто­рон может приниматься не позднее чем через 30 дней со дня вступле­ния в силу соответствующего судебного решения и подлежит офици­альному опубликованию.

После появления приведенного выше регулирования был подписан только один документ — Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Татарстан от 26 июня 2007 г., утвержден Федеральным законом от 24 июля 2007 г.

По тексту он разительно отличается от прежних договоров и скорее имеет политическое, чем конституционно-правовое значение.

Говоря о средствах воздействия Российской Федерации на субъек­ты РФ, следует затронуть и меры конституционно-правовой ответст­венности субъектов (некоторые ученые называют ее «федеративной ответственностью»), применяемые Федерацией. В целом этот вопрос восходит к более широкой проблеме так называемого федерального вмешательства, т. е. системы мер и санкций, которые может приме­нять федеративное государство к своим субъектам при нарушении субъектами либо на их территории конституции и законодательства, реальных угрозах жизни и безопасности населения, когда субъекты бессильны навести порядок либо когда события и природная стихия требуют помощи центра.

Мы уже обращались в разд. I настоящего учебного курса к проб­леме конституционно-правовой ответственности в федеративных от­ношениях. Напомним лишь, что ряд мер, отражающих вмешательст­во Федерации в дела субъектов, закреплен в Федеральном конститу­ционном законе от 30 мая 2001 г. «О чрезвычайном положении». Он допускает: полное или частичное приостановление на территории действия чрезвычайного положения полномочий органов исполни­тельной власти субъекта и органов местного самоуправления; приос­тановление действия правовых актов органов государственной власти субъектов РФ и актов органов местного самоуправления в случае их противоречия указу Президента РФ о введении чрезвычайного поло­жения; установление ограничений на осуществление отдельных ви­дов финансово-экономической деятельности, включая перемещение товаров, услуг и финансовых средств; приостановление деятельности политических партий и иных общественных объединений.

На территории действия чрезвычайного положения указом Прези­дента РФ может вводиться особое управление этой территорией по­средством создания временного специального органа управления ли­бо федерального органа управления данной территорией.

В соответствии с Законом об общих принципах организации орга­нов власти субъектов РФ (ст. 269) отдельные полномочия органов го­сударственной власти субъекта РФ могут быть временно возложены на федеральные органы государственной власти и (или) должностных лиц, назначаемых федеральными органами государственной власти, в случаях если:

а) в связи со стихийным бедствием, катастрофой, иной чрезвычай­ной ситуацией органы государственной власти субъекта РФ отсутст­вуют и не могут быть сформированы в соответствии с настоящим Фе­деральным законом;

б) возникшая вследствие решений, действий или бездействия ор­ганов государственной власти субъекта РФ просроченная задолжен­ность субъекта по исполнению долговых и (или) бюджетных обяза­тельств, определенная в порядке, установленном Бюджетным кодек­сом РФ (далее — БК РФ), превышает 30% собственных доходов бюджета субъекта в последнем отчетном году;

в) при реализации полномочий, осуществляемых за счет предо­ставления субвенций из федерального бюджета, исполнительным ор­ганом государственной власти субъекта РФ допускается нарушение Конституции РФ, федерального закона, нормативных правовых ак­тов Президента РФ и Правительства РФ, если такое нарушение уста­новлено соответствующим судом.

В случае, указанном в п. «а», решение о возложении соответствую­щих полномочий на федеральные органы государственной власти принимается Президентом РФ по согласованию с Советом Федера­ции.

В случае, обозначенном в п. «б», в субъекте РФ на срок до одного года по ходатайству Правительства РФ решением Высшего Арбит­ражного Суда РФ в соответствии с федеральным законом вводится временная финансовая администрация в целях восстановления пла­тежеспособности субъекта.

В случае, названном в п. «в», решение о временном осуществле­нии федеральными органами исполнительной власти полномочий, при реализации которых исполнительным органом государственной власти субъекта РФ допущены соответствующие нарушения, прини­мается Правительством РФ в порядке, предусмотренном федераль­ным законом, нормативными правовыми актами Президента РФ и (или) Правительства РФ, с одновременным изъятием соответствую­щих субвенций.

Практика последних лет дает основания для вывода о том, что централизация в федеративных отношениях в России усилилась, хотя не хотелось бы, чтобы у читателя сложилось впечатление о преиму­щественно административном их содержании. Любые процессы име­ют и субъективные, и объективные причины. Последние в большей мере связаны с тем, что чрезмерная свобода субъектов порой мешает обеспечению общегосударственных интересов. Вместе с тем, по­скольку без помощи Федерации субъектам РФ трудно обойтись, надо создавать критерии оценки эффективности их деятельности, которые помогли бы увидеть результаты их усилий, в том числе и при исполь­зовании федеральной помощи.

Определенные шаги в этом направлении были предприняты, хотя нельзя сказать, что они оказали существенную помощь развитию фе­деративных отношений, к тому же вызвали противоречивые оценки. В частности, Закон об общих принципах организации органов вла­сти субъектов РФ был дополнен 29 декабря 2006 г. ст. 263-2 «Оценка эффективности деятельности органов исполнительной власти субъ­екта Российской Федерации». Сам Закон соответствующие критерии не установил, а предусмотрел в названной статье: «Перечень показа­телей для оценки эффективности деятельности органов исполни­тельной власти субъекта Российской Федерации утверждается Пре­зидентом Российской Федерации». Глава исполнительной власти субъекта РФ представляет Президенту РФ доклады о фактически достигнутых и планируемых значениях соответствующих показате­лей. Порядок и сроки представления докладов устанавливаются Пре­зидентом РФ. Нормативными правовыми актами Президента РФ и (или) Правительства РФ может быть предусмотрено выделение за счет средств федерального бюджета грантов субъектам РФ в целях содействия достижению и (или) поощрения достижения наилучших значений показателей.

Указом от 28 июня 2007 г. «Об оценке эффективности деятельно­сти органов исполнительной власти субъектов Российской Федера­ции» Президент РФ утвердил Перечень показателей для ее оценки, включающий 43 позиции, в том числе объем валового регионального продукта, объем инвестиций в основной капитал (за исключением бюджетных средств) в расчете на одного человека, реальная средне­месячная начисленная заработная плата работников в сравнении с предыдущим годом, уровень безработицы, смертность населения, удельный вес населения, систематически занимающегося физиче­ской культурой и спортом, обеспеченность спортивными сооруже­ниями в субъекте РФ, уровень криминогенности (процент от числа опрошенных) и др. Характерно, что был и такой показатель, как удов­летворенность населения деятельностью органов исполнительной власти субъекта РФ, в том числе их информационной открытостью (процент от числа опрошенных).

Указом Президента РФ от 21 августа 2012 г. «Об оценке эффектив­ности деятельности органов исполнительной власти субъектов Рос­сийской Федерации» утвержден новый перечень показателей оценки такой эффективности, он состоит всего из 12 позиций, впрочем, так­же весьма широких: 1. Ожидаемая продолжительность жизни при ро­ждении; 2. Численность населения; 3. Объем инвестиций в основной капитал (за исключением бюджетных средств); 4. Оборот продукции (услуг), производимой малыми предприятиями, в том числе микро­предприятиями, и индивидуальными предпринимателями; 5. Объем налоговых и неналоговых доходов консолидированного бюджета субъекта РФ; 6. Уровень безработицы в среднем за год; 7. Реальные располагаемые денежные доходы населения; 8. Удельный вес введен­ной общей площади жилых домов по отношению к общей площади жилищного фонда; 9. Доля выпускников государственных (муници­пальных) общеобразовательных учреждений, не сдавших единый го­сударственный экзамен, в общей численности выпускников государ­ственных (муниципальных) общеобразовательных учреждений; 10. Смертность населения (без показателей смертности от внешних причин); 11. Оценка населением деятельности органов исполнитель­ной власти субъекта РФ; 12. Доля детей, оставшихся без попечения родителей, — всего, в том числе переданных неродственникам (в при­емные семьи, на усыновление (удочерение), под опеку (попечи­тельство)), охваченных другими формами семейного устройства (се­мейные детские дома, патронатные семьи), находящихся в государст­венных (муниципальных) учреждениях всех типов.

Указом предписано главам исполнительной власти субъектов РФ ежегодно до 1 апреля (ранее — до 1 мая) представлять в Правительст­во РФ доклады о фактически достигнутых значениях показателей для оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ и их планируемых значениях на трехлетний период. Правительству РФ поручено утвердить в трехмесячный срок: методи­ку оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ; перечень индивидуальных показателей для оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ, которые дополнительно используются при проведении оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти соответствующего субъекта РФ; порядок предоставления субъек­там РФ грантов в форме межбюджетных трансфертов в целях содей­ствия достижению и (или) поощрения достижения наилучших значе­ний показателей по итогам оценки эффективности деятельности ор­ганов исполнительной власти субъектов РФ.

Правительство обязано представлять Президенту РФ ежегодно, до 1 мая, доклад об оценке эффективности деятельности органов испол­нительной власти субъектов РФ по итогам отчетного года с учетом ди­намики показателей за трехлетний период, предшествующий отчетно­му периоду. Еще ранее была создана Правительственная комиссия по оценке результативности деятельности федеральных и региональных органов исполнительной власти. Положение об этой комиссии утверждено постановлением Правительства РФ от 14 ноября 2007 г.