<<
>>

§ 4. Переход к системе местного самоуправления

В этой ситуации вновь возникла идея вернуться к местному само­управлению как принципиальной схеме организации публичной вла­сти в территориальных единицах нижайшего уровня.

Надо было решить несколько вопросов:

1) либо назвать местные Советы органами местного самоуправле­ния, но сохранить их природу органов государственной власти, вхо­дящих в единую общегосударственную систему; либо отделить орга­ны местного самоуправления от государственной власти и вывести их из системы государственных органов;

2) либо сохранить отношения руководства, направления деятель­ности, контроля и подчинения между Советами, т.

е. их деление на вышестоящие и нижестоящие; либо установить, что между органами государственной власти и органами местного самоуправления не су­ществует таких отношений и в рамках своих прав и обязанностей ор­ганы местного самоуправления самостоятельны. Их отношения должны строиться как отношения сотрудничества. В принципе воз­можна определенная координация деятельности органов местного са­моуправления, но в рамках закона. Контроль возможен лишь в части осуществления государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, и использования государственных средств, передаваемых в местные бюджеты;

3) тогда принципиально решается и такой вопрос: по модели со­ветского периода вышестоящие Советы имели право отмены реше­ний нижестоящих местных Советов. В условиях местного самоуправ­ления органы государственной власти могут лишь ставить вопрос об отмене таких актов, если это не делается добровольно, тогда надо до­биваться отмены актов в судебном порядке;

4) по модели советского периода была единая государственная собственность и часть этой собственности была в распоряжении местных Советов. По модели местного самоуправления существует и отдельный вид собственности — муниципальная. Она отделена от го­сударственной власти, находится во владении, пользовании и распо­ряжении органов местного самоуправления;

5) по модели советского периода исполнительный комитет был органом государственного управления, подчиненным и Совету, и вы­шестоящему органу государственного управления.

При переходе к модели местного самоуправления было ясно, что будет переход от коллегиального исполнительного органа к единоличному главе мест­ного самоуправления и что это будет лицо юридически независимое от вышестоящей власти. Но на смену юридически обозначенной под­отчетности исполкома Совету в условиях местного самоуправления возникали сложные отношения главы и представительного органа муниципального образования;

6) при Советах штатные работники аппарата исполкома были го­сударственными служащими со всеми вытекающими правами и обя­занностями. По модели местного самоуправления соответствующие лица являются муниципальными служащими.

Первым практическим шагом на этом пути стало принятие Закона СССР от 9 апреля 1990 г. «Об общих началах местного самоуправле­ния и местного хозяйства в СССР». В нем местные Советы воплоща­ли два начала — органов государственной власти и местного (народ­ного) самоуправления. Этот подход был отражен и в изменениях, внесенных в декабре 1990 г. в Конституцию СССР. В ней сохранялось положение о том, что в территориальных единицах органами государ­ственной власти являются соответствующие Советы народных депу­татов (ст. 145). Вместе с тем в системе местного самоуправления, кро­ме местных Советов народных депутатов, могут действовать органы территориального общественного самоуправления, собрания граж­дан, иные формы непосредственной демократии. Иначе говоря, есть главное звено системы, сочетающее начала государственной власти и самоуправления, есть и звенья чисто общественного характера.

Однако в Российской Федерации уверенно пробивала себе дорогу идея существования местного самоуправления, отделенного от госу­дарственной власти. Она прошла несколько этапов конституционно­го закрепления.

При реформе Конституции 24 мая 1991 г. название ее разд. VII «Местные органы государственной власти и управления в РСФСР» было дополнено словами «Местное самоуправление». А в наименова­нии первой главы раздела — гл. 17 «Местные Советы народных депу­татов» были добавлены слова «и органы территориального обществен­ного самоуправления».

В ст. 137 Конституции, с которой начинается гл. 17, при перечислении местных органов государственной власти уже не называются районные, городские, районные в городах, посел­ковые и сельские Советы. Хотя по общей статье Конституции (ст. 85) все Советы являются единой системой представительных органов го­сударственной власти, в ч. 1 ст. 138 Конституции четко говорится о местном самоуправлении: «Местное самоуправление в районах, горо­дах, поселках, сельских населенных пунктах осуществляется населе­нием через соответствующие местные Советы народных депутатов как главное звено системы местного самоуправления, органы территори­ального общественного самоуправления, а также местные референду­мы, собрания, сходы граждан, иные формы непосредственной демо­кратии». В Законе РСФСР от 6 июля 1991 г. «О местном самоуправле­нии в РСФСР» местные Советы назывались представительными органами власти — без слова «государственной».

При конституционной реформе 24 мая 1991 г. на смену исполко­мам местных Советов пришло понятие «местная администрация». Она была подотчетна местным Советам и вышестоящим исполни­тельным и распорядительным органам. Но принципиальное новше­ство состояло в том, что местная администрация уже не являлась ор­ганом соответствующего местного Совета.

Следующий важный шаг был сделан при конституционной рефор­ме 21 апреля 1992 г. На этот раз органы местного самоуправления ис­ключены из числа органов государственной власти. При этой рефор­ме была отражена федеративная природа Российской Федерации, субъектами Федерации были названы республики, края, области, го­рода федерального значения, автономная область, автономные окру­га. Соответственно органы власти субъектов, которые для всех уров­ней, кроме республик, ранее считались местными органами государ­ственной власти, теперь стали просто органами государственной власти субъектов РФ. В свою очередь, в Конституции было отражено, что местными Советами являются районные, городские, районные в городах, поселковые Советы, они входят в систему местного само­управления.

Таким образом, на конституционном уровне было оформлено полное разделение государственной власти и местного са­моуправления в Российской Федерации.

Внутри системы местного самоуправления развитие шло не очень гладко. Особого участия населения в осуществлении местного само­управления не чувствовалось. Более существенно то, что не находили взаимопонимания представительные органы местного самоуправле­ния и главы администраций. К тому же борьба на верхних этажах вла­сти — между Съездом народных депутатов, Верховным Советом РФ и Президентом РФ сказывалась и на органах местного самоуправления. Видя свою опору в органах исполнительной власти, в местных адми­нистрациях, Президент РФ укреплял исполнительную вертикаль, ча­стью которой были и местные администрации. В напряженных собы­тиях осени 1993 г. указами Президента РФ от 9 и 26 октября была пре­кращена деятельность районных, городских, поселковых и сельских Советов, их функции стали выполнять соответствующие местные ад­министрации.

Указом Президента от 26 октября 1993 г. было утверждено Положе­ние об основах организации местного самоуправления в Российской Федерации на период поэтапной конституционной реформы. В нем обозначены следующие контуры системы местного самоуправления: в городских и сельских поселениях с населением до 5 тыс. человек — со­брания, сходы граждан и выборный глава местного самоуправления; с населением до 50 тыс. — выборное собрание представителей и выбор­ный глава местного самоуправления (глава администрации); свыше 50 тыс. — выборное собрание представителей и назначаемый сверху либо избираемый населением глава местного самоуправления; в сель­ских районах — глава местного самоуправления (глава администра­ции), без указания на то, избирается он или назначается, может быть образован орган местного самоуправления, формируемый из предста­вителей органов местного самоуправления, входящих в район поселе­ний; на территориях сельсоветов — глава местного самоуправления (глава администрации) тоже без указания на то, избирается он или на­значается, может быть образован орган местного самоуправления, формируемый из представителей органов местного самоуправления сельских поселений.

Конституция РФ 1993 г. содержит ст. 12, посвященную местному самоуправлению, и гл. 8 «Местное самоуправление». Статья 12 нахо­дится в главе об основах конституционного строя Российской Феде­рации, следовательно, наличие местного самоуправления является теперь одной из черт нашей системы. Кроме того, ст. 12 закрепляет самостоятельность местного самоуправления в пределах своих полно­мочий; органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, значит, организационно отделены от них.

Конституционные положения были отражены в Федеральном за­коне от 28 августа 1995 г. «Об общих принципах организации местно­го самоуправления в Российской Федерации». При подготовке этого акта появилось несколько проектов, ведущими стали парламентский и президентский. По ряду позиций развернулась ожесточенная дис­куссия. В частности, президентский законопроект строился на кон­цепции «местного сообщества». Внешне эта идея привлекательна: ес­ли мы живем на определенной территории, мы есть сообщество, ко­торое характеризует территориальное единство и коллективное управление общими делами. Однако есть и опасность: сообщество может стать обособленной единицей, своего рода корпоративной, замкнутой системой — не каждый может стать членом сообщества, не исключена такая процедура, как прием в сообщество. Тогда возмож­но и непринятие в сообщество (общину), отторжение «чужака» по признаку «инородства», непринадлежности к данному слою и др. На­званный Закон отказался от концепции «местного (территориально­го) сообщества». В развитие Конституции он дал право участия в местном самоуправлении населению, т. е. всем лицам, проживающим на соответствующей территории.

Закон закрепил территориальные основы местного самоуправле­ния, предусмотрев его существование в городских и сельских поселе­ниях — муниципальных образованиях. Вопрос о том, сколько будет уровней местного самоуправления и муниципальных образований, был оставлен на усмотрение субъектов. В систему органов местного самоуправления названный Закон включил представительные органы местного самоуправления и глав муниципальных образований, кото­рые могли избираться либо населением, либо представительным ор­ганом муниципального образования. Закон закрепил экономические и финансовые основы местного самоуправления.

<< | >>
Источник: Авакьян С. А.. Конституционное право России. Учебный курс : учеб. посо­бие : в 2 т. Т.2. / С. А. Авакьян. — 5-е изд., перераб. и доп. — М. : Норма: ИНФРА-М.- 912с .. 2014

Еще по теме § 4. Переход к системе местного самоуправления:

  1. 29. Приказная система управления и система местного самоуправления в период сословно-представительной монархии
  2. 29. ПРИКАЗНАЯ СИСТЕМА УПРАВЛЕНИЯ И СИСТЕМА МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В ПЕРИОД СОСЛОВНО- ПРЕДСТАВИТЕЛЬНОЙ МОНАРХИИ
  3. 13. Система местного самоуправления в период сословно-представительной монархии.
  4. 19. Общая характеристика и принципы и системы местного самоуправления
  5. § 4. Переход к системе местного самоуправления
  6. § 3. Система и компетенция органов местного управления и самоуправления
  7. 1.3. Правовые основы местного самоуправления
  8. 18.2. ПОЛНОМОЧИЯ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В СФЕРЕ ЖИЛИЩНО-КОММУНАЛЬНОГО ХОЗЯЙСТВА
  9. 3. Закон СССР от 9 апреля 1990 г. "Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР"
  10. 4. Закон РСФСР от 6 июля 1991 г. "О местном самоуправлении в РСФСР"
  11. 7. Разработка и принятие Федерального закона от 28 августа 1995 г. N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"
  12. 8. Разработка и принятие Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления Российской Федерации"
  13. § 4. Реформы местной власти конца ХХ - начала XXI вв.
  14. § 1. Территориальная организация местного самоуправления
  15. § 1. Зарубежный опыт местного самоуправления и территориального управления
  16. 4.4. Реформы местной власти конца ХХ — начала XXI вв.
  17. 1.5. Гарантии местного самоуправления. Ответственность местного самоуправления 1.5.1. Понятие и система гарантий местного самоуправления
  18. 12.8.2. Реформирование системы местного самоуправления в РФ
  19. § 4. Разграничение компетенции органов государственной власти и органов местного самоуправления в области финансовой деятельности
  20. § 3. Становление местного самоуправления в Республике Беларусь
- Кодексы Российской Федерации - Юридические энциклопедии - Авторское право - Аграрное право - Адвокатура - Административное право - Административное право (рефераты) - Арбитражный процесс - Банковское право - Бюджетное право - Валютное право - Гражданский процесс - Гражданское право - Диссертации - Договорное право - Жилищное право - Жилищные вопросы - Земельное право - Избирательное право - Информационное право - Исполнительное производство - История государства и права - История политических и правовых учений - Коммерческое право - Конституционное право зарубежных стран - Конституционное право Российской Федерации - Корпоративное право - Криминалистика - Криминология - Международное право - Международное частное право - Муниципальное право - Налоговое право - Наследственное право - Нотариат - Оперативно-розыскная деятельность - Основы права - Политология - Право - Право интеллектуальной собственности - Право социального обеспечения - Правовая статистика - Правоведение - Правоохранительные органы - Предпринимательское право - Прокурорский надзор - Разное - Римское право - Сам себе адвокат - Семейное право - Следствие - Страховое право - Судебная медицина - Судопроизводство - Таможенное право - Теория государства и права - Трудовое право - Уголовно-исполнительное право - Уголовное право - Уголовный процесс - Участникам дорожного движения - Финансовое право - Юридическая психология - Юридическая риторика - Юридическая этика -