§ 1. Конституционно-правовые основы статуса Правительства Российской Федерации и его место в системе органов государственной власти

Ашаев Д. С. Роль Президента и Правительства Российской Федерации в осуществлении исполнительной власти: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2003; Гаджимагомедов Г. А., Ивлиев Г.

Статус Правительства в главных чертах определяется Конституци­ей РФ, ее гл. 6 «Правительство Российской Федерации» (ст. 110—117) и рядом норм других глав. Специальным актом является Федераль­ный конституционный закон от 17 декабря 1997 г. «О Правительстве Российской Федерации» (далее также — Закон 1997 г.). Причем в тек­сте Конституции (ч. 2 ст. 114) говорится, что федеральным конститу­ционным законом определяется «порядок деятельности Правительст­ва», но Закон 1997 г. по предмету регулирования гораздо шире — его нормы отражают статус, положение в государственном механизме, полномочия и порядок деятельности Правительства.

Как уже указывалось, в ч.

По официальной конституционно-правовой позиции Правитель­ство — орган, организующий исполнение Конституции, законов РФ, международных договоров и указов Президента. Это вытекает из Кон­ституции РФ и закреплено в ст. 4 Закона 1997 г.: «Правительство Рос­сийской Федерации в пределах своих полномочий организует исполне­ние Конституции Российской Федерации, федеральных конституци­онных законов, федеральных законов, указов Президента Российской Федерации, международных договоров Российской Федерации, осу­ществляет систематический контроль за их исполнением федеральны­ми органами исполнительной власти и органами исполнительной вла­сти субъектов Российской Федерации, принимает меры по устранению нарушений законодательства Российской Федерации».

В реальности Правительство конечно же участвует в руководстве государством и осуществлении всей государственной политики (тем бо­лее что членами Правительства являются министры иностранных дел, обороны, внутренних дел и т. д.). По нормам Конституции и За­кона 1997 г. Правительство занимается всеми проблемами внутрен­ней и внешней политики, обороноспособности и безопасности госу­дарства.

Выполняя свои функции, Правительство заинтересовано в нали­чии хорошей нормативной правовой базы. В этом плане задачей Пра­вительства можно считать подготовку и обеспечение прохождения в парламенте необходимых законов РФ, подготовку нормативных ак­тов Президента, а также принятие в целях регулирования обществен­ных отношений собственных нормативных актов в развитие Консти­туции РФ, федеральных законов и актов Президента.

С учетом сказанного можно выделить следующие главные задачи, которые реализует Правительство:

— участие в руководстве государственным, хозяйственным и соци­ально-культурным строительством в стране;

— организация и контроль исполнения Конституции РФ, зако­нов РФ, международных договоров РФ и указов Президента органа­ми исполнительной власти;

— руководство и организация деятельности органов исполнитель­ной власти в Российской Федерации;

— участие в правотворческом процессе посредством подготовки проектов нормативных актов, передаваемых парламенту и Президен­ту РФ или принимаемых самим Правительством РФ.

Определяя место Правительства в системе органов государствен­ной власти, следует иметь в виду такие моменты.

Прежде всего, как мы отмечали ранее, Правительство является и по Конституции, и в реальности Правительством Президента РФ. При введении поста Президента в 1991 г. в Конституции РФ было прямо сказано, что Президент руководит Правительством РФ. В Конститу­ции 1993 г. слов о руководстве нет. Но и юридически, и фактически у Президента есть все возможности для руководства Правительством.

Многие аспекты взаимоотношений Президента и Правительства были рассмотрены в настоящем учебном курсе в разделе о Президен­те РФ. Напомним, что Президент вправе председательствовать на за­седаниях Правительства и Президиума Правительства. Президент оп­ределяет основные направления внутренней и внешней политики страны, а Правительство участвует в ее реализации.

В Законе 1997 г. есть ст. 30 «Обеспечение согласованного функцио­нирования и взаимодействия Правительства Российской Федерации и других органов государственной власти». В ней говорится, что Прези­дент в соответствии с Конституцией РФ и настоящим Законом обеспе­чивает согласованное функционирование и взаимодействие Прави­тельства и других органов государственной власти. Специальным Ука­зом Президента определяются основные линии согласованного функционирования и взаимодействия обоих государственных органов.

Названный Закон также определяет (ст. 32) особенности руковод­ства некоторыми федеральными органами исполнительной власти. Президент в соответствии с Конституцией РФ, федеральными кон­ституционными законами, федеральными законами руководит дея­тельностью федеральных органов исполнительной власти, ведающих вопросами обороны, безопасности, внутренних дел, юстиции, ино­странных дел, предотвращения чрезвычайных ситуаций и ликвида­ции последствий стихийных бедствий, утверждает по представлению Председателя Правительства положения о них и назначает руководи­телей и заместителей руководителей этих органов, а также осуществ­ляет иные полномочия как Верховный Главнокомандующий Воору­женными Силами РФ и Председатель Совета Безопасности РФ. Пре­зидент руководит непосредственно и через федеральных министров деятельностью федеральных органов исполнительной власти, находя­щихся в ведении соответствующих федеральных министерств. Прези­дент распределяет функции между этими федеральными органами исполнительной власти. В случае изменения в установленном поряд­ке системы и структуры федеральных органов исполнительной власти до принятия федеральных законов о внесении соответствующих из­менений в федеральные законы Президент может перераспределять установленные федеральными законами функции федеральных орга­нов исполнительной власти, деятельностью которых он руководит.

Правительство в соответствии с Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, федеральными законами, указами и распоряжениями Президента координирует деятельность названных выше федеральных органов исполнительной власти. Таким образом, несмотря на прямой выход на Президента, эти органы не становятся независимыми от Правительства, на них распространяется координи­рующая роль Правительства.

В соответствии с ч. 3 ст. 115 Конституции постановления и распо­ряжения Правительства в случае их противоречия Конституции РФ, федеральным конституционным законам, федеральным законам и указам Президента могут быть отменены Президентом.

Конституция РФ (ч. 3 ст. 92) гласит, что во всех случаях, когда Президент не в состоянии выполнять свои обязанности, их временно исполняет Председатель Правительства. Срок такого исполнения мо­жет быть определен самим Президентом или реальными обстоятель­ствами, если предполагается последующее возвращение Президента к исполнению своих функций. Если же исполнение полномочий Пре­зидента прекращается окончательно, то не позднее трех месяцев должны состояться выборы нового Президента, и это предопределяет срок осуществления полномочий Президента Председателем Прави­тельства.

Взаимоотношения Правительства с иными системами федеральных органов строятся в соответствии с принципом разделения властей, т. е. каждая ветвь власти действует самостоятельно и имеет предусмот­ренные законодательством средства воздействия на иные органы.

Например, Государственная Дума вправе давать согласие на кан­дидатуру Председателя Правительства. Однако если она трижды отка­жет Президенту в даче такого согласия, он вправе сам назначить Председателя Правительства, а Думу распустить и назначить новые выборы. Состав Правительства формируется Президентом самостоя­тельно, Государственная Дума и Совет Федерации могут сообщить Президенту свое мнение о кандидатах в состав Правительства и жела­тельных фигурах. Это мнение ни к чему не обязывает Президента. В литературе и среди депутатов Государственной Думы давно предла­галось усилить влияние палат парламента на формирование Прави­тельства.

Специальными средствами парламентского контроля в отноше­нии Правительства РФ со стороны Государственной Думы являются: установленное в действующей Конституции РФ с момента ее приня­тия правило о том, что Правительство РФ не только разрабатывает и представляет Государственной Думе федеральный бюджет и обеспе­чивает его исполнение, но и представляет Государственной Думе от­чет об исполнении федерального бюджета (п. «а» ч. 1 ст. 114) — одно­временно с проектом бюджета на следующий финансовый год; Зако­ном РФ о поправке к Конституции от 30 декабря 2008 г. определено, что Правительство «представляет Государственной Думе ежегодные отчеты о результатах своей деятельности, в том числе по вопросам, поставленным Государственной Думой».

Интересен также Федеральный закон от 3 июня 2009 г. «Об отчете Правительства Российской Федерации и информации Центрального банка Российской Федерации о реализации мер по поддержке фи­нансового рынка, банковской системы, рынка труда, отраслей эконо­мики Российской Федерации, социальному обеспечению населения и других мер социальной политики». Законом установлено, что Пра­вительство РФ в срок, не превышающий 30 дней после завершения отчетного квартала, направляет в Государственную Думу и Совет Фе­дерации отчет Правительства РФ о реализации мер в перечисленных выше направлениях. Центральный банк РФ в тот же срок направляет в Государственную Думу информацию по вопросам, обозначенным в Федеральном законе. Государственная Дума направляет информацию Центрального банка в комитет Совета Федерации, ответственный за рассмотрение бюджета.

Закон закрепляет широкий перечень позиций, которые должен содержать отчет Правительства РФ, в том числе: сведения о решениях Правительства в названных сферах; сведения о предоставлении Пра­вительством или уполномоченными им федеральными органами ис­полнительной власти бюджетных инвестиций и субсидий юридиче­ским лицам из федерального бюджета, а также межбюджетных транс­фертов бюджетам субъектов РФ и бюджетам государственных внебюджетных фондов РФ; перечень юридических лиц и объемы по­лученных ими бюджетных инвестиций в виде взносов в уставные ка­питалы, а также субсидий из федерального бюджета; сведения о ре­шениях Правительства РФ о перераспределении между текущим фи­нансовым годом и плановым периодом бюджетных ассигнований федерального бюджета; сведения о размещении средств федерального бюджета на банковские депозиты; сведения о предоставлении в соот­ветствии с решениями Правительства РФ или министра финан­сов РФ отсрочек (рассрочек) по уплате федеральных налогов и сбо­ров, а также инвестиционных налоговых кредитов; сведения о фи­нансовой деятельности ряда кредитных учреждений и госкорпораций и др. Без преувеличения можно сказать: если положения Закона будут реализованы, вся финансовая деятельность Правительства РФ будет «высвечена» и станет предметом внимания обеих палат Федерального Собрания.

У палат парламента есть такое средство контроля за деятельностью Правительства и его членов, как парламентские запросы, о которых мы говорили в разд. VIII настоящего учебного курса, — запросы пала­ты, обращенные к Правительству в целом или отдельному его члену и требующие его пояснений по проблеме, волнующей парламентариев. Это могут быть и запросы отдельных депутатов Думы и членов Совета Федерации. Кроме того, у палат есть право на так называемый прави­тельственный час, когда кто-то из членов Правительства или руково­дителей иных федеральных органов исполнительной власти пригла­шается на заседание палаты и должен сделать сообщение по вопросу, интересующему членов соответствующей палаты.

К средству контроля в отношении Правительства относится также право Государственной Думы на выражение недоверия (доверия) Правительству РФ. Эта процедура, как показано ранее, может кон­читься отставкой Правительства, однако может иметь и другой фи­нал — роспуск Государственной Думы Президентом, пожелавшим со­хранить «свое» Правительство и «пожертвовавшим» Думой.

В целях конструктивного сотрудничества с палатами Федерально­го Собрания поправками от 7 мая 2013 г. в Закон «О Правительстве Российской Федерации» определено, что оно при создании прави­тельственных комиссий по расследованию причин возникновения обстоятельств чрезвычайного характера и ликвидации их последствий может привлекать к работе таких комиссий представителей Феде­рального Собрания РФ. В свою очередь, палаты отразили в своих Рег­ламентах подобную возможность сотрудничества.

Говоря о конструктивных взаимоотношениях Правительства с па­латами парламента Российской Федерации, надо иметь в виду прежде всего законодательный процесс. Правительство входит в число субъ­ектов права законодательной инициативы, т. е. вправе вносить проек­ты законов в Государственную Думу. Оно дает письменные заключе­ния на, образно говоря, финансовоемкие законопроекты. Правитель­ство может направлять в Думу поправки к любым законопроектам, а также официальные отзывы о рассматриваемых палатами федераль­ных законах и законопроектах.

В 2013 г. в Закон «О Правительстве Российской Федерации» вне­сено дополнение: Правительство РФ направляет в палаты Федераль­ного Собрания РФ информацию о ходе разработки и предполагаемых сроках принятия нормативных правовых актов, разработка и приня­тие которых предусмотрены федеральными законами.

Члены Правительства вправе присутствовать и выступать на засе­даниях палат Федерального Собрания, их комитетов и комиссий в со­ответствии с регламентами палат.

У Правительства есть полномочный представитель в каждой пала­те парламента. Кроме того, для представления в палатах Федерально­го Собрания внесенного Правительством РФ законопроекта может быть назначен официальный представитель (официальные предста­вители) Правительства. Для защиты позиций Правительства по за­ключениям, поправкам и официальным отзывам поручением Предсе­дателя Правительства или его заместителя может быть направлен спе­циальный представитель, полномочия которого определяются в поручении. Представители Правительства присутствуют на заседани­ях палат Федерального Собрания при рассмотрении федеральных за­конов и законопроектов, где им предоставляется слово в соответст­вии с регламентами палат.

Что касается взаимоотношений Правительства и органов судебной власти, обе системы самостоятельны. Законодательство позволяет оспаривать нормативные акты Правительства на предмет их соответ­ствия Конституции РФ в Конституционном Суде РФ. В отношении оспаривания законности нормативных, а также ненормативных актов Правительства возможно обращение и в Верховный Суд РФ. В свою очередь, Правительство тоже может обращаться в судебные органы для защиты интересов государства, своих позиций, оспаривать акты иных государственных органов.

Правительство в пределах своих полномочий производит финан­сирование судов только из федерального бюджета и обеспечивает воз­можность полного и независимого осуществления правосудия в соот­ветствии с федеральным законом, обеспечивает исполнение судебных решений.

Характеризуя основы взаимоотношений Правительства и органов государственной власти субъектов РФ, еще раз отметим, что в преде­лах ведения Российской Федерации и ее полномочий по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъек­тов РФ образуют единую систему исполнительной власти в Россий­ской Федерации (ч. 2 ст. 77 Конституции РФ).

Правительство в пределах своих полномочий в целях обеспечения сочетания интересов Российской Федерации и субъектов РФ по пред­метам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ в сфере осуществления исполнительной власти координирует дея­тельность органов исполнительной власти субъектов РФ.

Правительство в срок не более одного месяца рассматривает вне­сенные в установленном порядке в Правительство предложения зако­нодательных (представительных) или исполнительных органов госу­дарственной власти субъектов РФ по предметам ведения и по предме­там совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов и сообщает указанным органам о результатах рассмотрения внесенных предложений.

Оно направляет в законодательные и исполнительные органы субъектов РФ проекты своих решений по предметам совместного ве­дения Российской Федерации и ее субъектов. Предложения указан­ных органов субъектов РФ по таким проектам подлежат обязательно­му рассмотрению в Правительстве.

Правительство в пределах своих полномочий осуществляет кон­троль за деятельностью федеральных органов исполнительной вла­сти, а по вопросам, отнесенным к ведению и полномочиям Россий­ской Федерации по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов, также за деятельностью органов исполнительной власти субъектов РФ. Оно обеспечивает соблюдение федеральными органа­ми исполнительной власти прав органов исполнительной власти субъектов РФ, способствует их взаимодействию. В пределах своих полномочий Правительство разрешает споры и устраняет разногла­сия между федеральными органами исполнительной власти и органа­ми исполнительной власти субъектов РФ. Для разрешения споров и устранения разногласий создаются согласительные комиссии из представителей заинтересованных сторон.

При необходимости Правительство вносит предложения Прези­денту о приостановлении действия актов органов исполнительной власти субъектов РФ в случае их противоречия Конституции РФ, фе­деральным конституционным законам, федеральным законам, меж­дународным обязательствам Российской Федерации или нарушения прав и свобод человека и гражданина.

В соответствии с ч. 2 и 3 ст. 78 Конституции РФ федеральные ор­ганы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъ­ектов РФ по соглашению могут передавать друг другу осуществление части своих полномочий.

В последние годы Президент РФ и Правительство РФ стали уде­лять больше внимания взаимной координации деятельности феде­ральных органов исполнительной власти, их подразделений на тер­ритории субъектов РФ и органов исполнительной власти субъек­тов РФ.

В этих целях Президент РФ издал Указ от 2 июля 2005 г. «Вопросы взаимодействия и координации деятельности органов исполнитель­ной власти субъектов Российской Федерации и территориальных ор­ганов федеральных органов исполнительной власти». А Правительст­во РФ в развитие Указа приняло постановление от 5 декабря 2005 г. «О взаимодействии и координации деятельности органов исполни­тельной власти субъектов Российской Федерации и территориальных органов федеральных органов исполнительной власти», утвердив им соответствующее Положение. Согласно акту взаимодействие осуще­ствляется по следующим вопросам: обеспечение конституционных прав граждан; социально-экономическое развитие субъектов РФ, а также совместное выполнение задач, вытекающих из установлен­ных законодательством РФ полномочий органов исполнительной власти, реализация федеральных программ, планов и отдельных ме­роприятий, предусмотренных актами Президента РФ и Правительст­ва РФ и соглашениями между федеральными органами исполнитель­ной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ; реали­зация органами исполнительной власти субъектов РФ переданной им части полномочий федеральных органов исполнительной власти или соответственно реализация федеральными органами исполнительной власти переданной им части полномочий органов исполнительной власти субъектов РФ; управление государственным федеральным имуществом; иные вопросы, требующие учета мнений сторон.

Предполагается как координация деятельности, так и согласова­ние принимаемых решений. Взаимодействие территориальных орга­нов с органами исполнительной власти субъектов РФ осуществляется в таких формах, как планирование и реализация совместных меро­приятий, подготовка предложений по совершенствованию законода­тельства РФ и законодательства субъектов РФ, обмен информацией и др.

Анализируя деятельность Президента РФ в разд. VII настоящего учебного курса, мы отметили, что им введены определенные правила оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ. В этом процессе должно активно участвовать Прави­тельство РФ. Сначала был принят Указ Президента РФ 28 июня 2007 г., ему на смену пришел Указ от 21 августа 2012 г. «Об оценке эф­фективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации». Указом Правительству РФ поручено утвер­дить методику оценки эффективности, перечень индивидуальных по­казателей для ее оценки, порядок предоставления субъектам РФ грантов в форме межбюджетных трансфертов в целях содействия дос­тижению и (или) поощрения достижения наилучших значений пока­зателей по итогам оценки эффективности. Правительству поручено представлять Президенту РФ ежегодно, до 1 мая, доклад об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъ­ектов РФ. Постановлением Правительства РФ от 3 ноября 2012 г. оп­ределены меры по реализации Указа, в том числе утверждены Прави­ла предоставления субъектам Российской Федерации грантов в фор­ме межбюджетных трансфертов, указанная методика, перечень индивидуальных показателей для оценки эффективности деятельно­сти органов исполнительной власти субъектов РФ.