§ 2. Конституционно-правовые методы регулирования общественных отношений

В юридической литературе высказаны различные мнения относи­тельно методов правового регулирования конституционно-правовых отношений. Так, М.Д. Шаргородский и О.С. Иоффе считали, что одной из особенностей метода государственно-правового регулирования яв­ляется то, что «нормы государственного права большей частью не дета­лизируют сформулированных в них положений, поскольку это должно быть сделано в других отраслях права, развивающихся на его основе»[65].

По мнению С.М. Равина, с такой характеристикой метода государ­ственно-правового регулирования согласиться нельзя, независимо от того, имеются ли в виду государственно-правовые нормы, содержа­щиеся в конституции, или иные нормы государственного права (по характеру аргументации М.Д. Шаргородский и О.С. Иоффе, очевид­но, имели в виду только нормы конституции. — O.K.). С.М. Равин придерживался противоположной точки зрения — нормы государст­венного права в большинстве случаев содержат детальное изложение сформулированных в них положений, не более лаконично, чем нормы других отраслей права. Он полагал, что специфическим для государст­венного права является конституционный метод, или метод, имеющий конституционный характер, так как общественные отношения в сфере государственного права регулируются путем непосредственного при­менения правил (норм) конституции и изданных в соответствии с ней конституционных актов, причем эти правила (нормы) опосредствуют все другие отрасли права, что выражает ведущую роль государственно­го права в системе права[66].

Б.В. Щетинин считал, что предложенный С.М.

Сам же Б.В. Щетинин полагал, что в государственном праве ис­пользуется главным образом нормоустановительный метод, который, однако, не является единственным. Здесь, по его мнению, могут при необходимости использоваться и некоторые другие методы (дозволе­ния, предупредительного воздействия, регламентирования структуры и др.), применяемые в ряде других отраслей права.

Б.В. Щетинин утверждал, что многие общественные отношения для их регулирования требуют реализации норм, относящихся к раз­личным отраслям права; в этом случае они являются комплексными и характеризуются различными методами правового регулирования. Специфика же метода правового регулирования состоит в том, что с его помощью регулируются не все отношения, возникающие в процес­се осуществления народовластия, а только их основы[67].

С точки зрения Я.Н. Уманского, для норм государственного права, регулирующих отношения, составляющие основу экономической и политической организации советского общества, характерен метод конституционного закрепления. Отличительной чертой этих норм яв­ляется то, что они не имеют юридических санкций. Вместе с тем он полагал, что по этому признаку не во всех случаях можно определить принадлежность данной нормы к отрасли государственного права, по­скольку нормы государственного права, направленные на регулирова­ние других общественных отношений, складывающихся, например, в области организации и деятельности органов государственной власти, осуществления гражданами избирательных прав, а также прав и обя­занностей депутатов и др., во многих случаях содержат соответствую­щие санкции[68].

Иную характеристику методу конституционного права дают Ю.А.

На самом деле, думается, что любая отрасль права, включая консти­туционное право, на всех этапах развития права использовала следую­щие юридические возможности регулирующего воздействия на обще­ственные отношения: предписание, запрет и дозволение.

Предписание, или, как его еще называют, позитивное обязыва- ние — это такой способ правового регулирования общественных отно­шений, который выражается в возложении соответствующей правовой нормой прямой юридической обязанности совершить определенное юридически значимое действие в условиях, предусмотренных данной нормой. Например, в ч. 2 ст. 92 Конституции РФ установлено, что Президент РФ прекращает исполнение полномочий досрочно в случае его отставки, стойкой неспособности по состоянию здоровья осущест­влять принадлежащие ему полномочия или отстранения от должности. При этом выборы Президента РФ должны состояться не позднее трех месяцев с момента досрочного прекращения исполнения полномочий.

В предписаниях выражена преимущественно активно-действен­ная, принудительно-обязывающая сторона правового регулирования, причем тем, кому адресовано предписание, вменяется в обязанность совершить то, что они, возможно, и не совершили или совершили бы в ином объеме.

Таким образом, юридическая характеристика предписаний выра­жается в том, что они опосредуются правоотношениями, в которых на одну сторону возложена юридическая обязанность совершать актив­ные действия, а другая сторона обладает правом требовать, а в случае неисполнения — возможностью обеспечить реальное исполнение юридической обязанности.

Предписание — средство правового регулирования, наиболее ха­рактерное для административно-командного, авторитарного управле­ния. Однако это не означает, что предписания «при всей их несомнен­ной социальной значимости все же образуют тот слой правовой мате­рии, который ближе, если можно так выразиться, к поверхности пра­вовой системы, чем к ее глубинам, т.е. к тем ее участкам, где право не просто контактирует с государственной властью, а как бы перемешано с ней», что предписания «свойственны не столько праву, сколько дея­тельности властвующих, т.е. государству...», могут «существовать неза­висимо от юридического регулирования» и «в ряде случаев могут про­являться помимо правовых норм», что даже когда они выступают в правовой форме, то «в силу своей природы должны быть по главным своим характеристикам отнесены «на счет» государства»[70].

Отказ от административно-командного управления не означал и не может означать отказ от государства, его противопоставление праву, принятие государственной властью исключительно «глубинных» мето­дов правового регулирования. Попытки некоторых авторов противо­поставить государству человека, общество, право могут привести лишь к ослаблению государственной власти и ее деградации.

В конституционно-правовом регулировании общественных отно­шений метод предписания используется достаточно широко. Посред­ством него провозглашается большинство норм конституционного права, относящихся прежде всего к организации и деятельности орга­нов государственной власти. Речь идет о том, что на государственные органы и должностных лиц возлагаются обязанности действовать для достижения конкретных целей. Предписание может носить характер как общенормативной ориентации, когда утверждается положение об органах, устанавливаются или изменяются их задачи, полномочия и т.д., так и конкретных поручений совершить то или иное юридически значимое действие, например, выделить средства, принять решение, назначить или освободить от должности руководителя и др.

Другим видом правового предписания является запрет, имеющий, , однако, другое юридическое содержание. Смысл запрета состоит в том, что правовая норма возлагает на своих адресатов юридическую обязан­ность воздержаться от совершения определенных юридически значи­мых действий в условиях, которые предусмотрены соответствующей нормой. Например, в соответствии с Федеральным законом «Об ос­новных гарантиях избирательных прав и права на участие в референ­думе граждан Российской Федерации» (ст. 36) зарегистрированные кандидаты, замещающие согласно Федеральному закону «Об основах государственной службы Российской Федерации» государственные должности категории «А», не вправе использовать преимущества свое­го должностного положения.

Юридические запреты являются важным и необходимым юриди­ческим средством охраны прав и законных интересов граждан, обще­ственных объединений, создания преград для социально вредного по­ведения, обеспечения организованности в обществе. Значительная часть этих запретов связана с организационной деятельностью госу­дарства в различных сферах государственного управления и других сферах общественной жизни. Вместе с тем имеются и такие запреты, которые фактически являются нормами морали, переведенными на юридический язык и обеспеченными юридической санкцией. Они обычно затрагивают личные взаимоотношения граждан, неприкосно­венность личности. Такой запрет содержит, например, ст. 21 Кокститу- ции РФ, согласно которой никто «не должен подвергаться пыткам, насилию, другому жестокому или унижающему человеческое достоин­ство обращению или наказанию».

Запрет в праве — это особого рода юридическая обязанность, вы­ражающаяся в требовании воздержаться от совершения определенного рода действий, т.е. обязанность пассивного содержания. И как всякая юридическая обязанность, запрет характеризуется однозначностью, категоричностью, непререкаемостью. Вместе с тем специфика содер­жания запретов, выражающаяся в пассивном характере поведения (бездействии), определяет особенности механизма их реализации, вы­ражающиеся в юридическом опосредовании в запрещающих нормах, их реализацию в форме соблюдения, их гарантирование (чаще всего посредством юридической ответственности).

Поскольку юридические запреты выражаются в обязанности воз­держиваться от совершения определенных действий, они играют фик­сирующую роль и призваны обеспечить незыблемость существующих порядков и отношений.

Излишнее использование юридических запретов в той или иной отрасли права или в праве в целом может придать ему запретительно- ограничительные черты, особенно характерные для правовых систем тоталитарных государств.

Запретительные нормы в конституционном праве встречаются до­статочно часто. К их числу относятся многие нормы, содержащиеся в гл. 2 Конституции РФ, посвященной правам и свободам человека и гражданина (ст. 17, 21, 29, 30, 34, 35, 40, 47, 50, 51, 54). Запретительный смысл можно обнаружить и в ряде других конституционных норм (ст. 3, 6, 13-16, 74, 76, 79, 81, 90, 92, 97, 98, 109, 118, 122, 123, 133), а также во многих иных государственно-правовых нормах. Эти нормы очерчивают зону возможного неправомерного поведения, обеспечивая тем самым защиту публичных интересов, т.е. интересов людей, обще­ства и государства.

Юридическое дозволение представляет собой юридическое разре­шение совершить те или иные юридически значимые действия в усло­виях, предусмотренных соответствующей нормой, либо воздержаться от их совершения по своему усмотрению. Дозволение является субъ­ективным юридическим правом и как всякому субъективному юриди­ческому праву ему свойственны усмотрение и мера юридических воз­можностей. При этом речь идет не просто о мере возможного поведе­ния, а о такой мере поведения, которая обеспечивает возможность вы­брать вариант собственного поведения, проявить активность, реализо­вать свой интерес.

Дозволения приобретают правовой характер и становятся юриди­ческими дозволениями, когда они выражены в правовых нормах. Именно посредством правовых норм очерчивается их содержание, ус­танавливаются границы, отделяющие юридическое дозволение от про­извольных действий. Однако и в этом случае дозволение является самой общей юридической формой, поскольку свидетельствует лишь о разрешенности, допустимости соответствующего поведения, диапа­зон содержания которого достаточно широк: от допущения такого по­ведения (в смысле его ненаказуемости) до одобрения и даже поощре­ния в силу признания его высокой социальной значимости.

Конституционному праву известен и метод дозволения, применяе­мый, например, при определении полномочий государственных орга­нов. Строгая связанность субъектов конституционного права закона­ми, очерчивающими сферу их деятельности, позволяет им действовать по своему усмотрению в пределах предоставленных им полномочий на выполнение возложенных на них функций. Это означает, что к субъ­ектам конституционного права неприменим принцип «дозволено все, что не запрещено законом», используемый, например, субъектами гражданского права. Здесь используется иной правовой принцип — принцип четкого определения перечня полномочий, которые позволя­ют субъектам конституционного права совершать юридически значи­мые действия.

Метод дозволения в конституционном праве применяется также в случаях, когда речь идет о нормах, формулирующих права и свободы человека и гражданина. В подобных случаях указанный метод является ключевым элементом правового регулирования, призванным обеспе­чить социальную свободу и активность индивида, коллективов, обще­ственных объединений, осуществление реальных прав человека, дей­ствительную демократию, творчество и созидательную деятельность людей. Поэтому в современных условиях этому элементу правового регулирования в конституционном праве придается все большее зна­чение.

Однако в целом конституционно-правовое регулирование общест­венных отношений основывается на властно-императивных началах. Для него наиболее характерны предписания и запреты. Это объясня­ется природой тех общественных отношений, которые регулируются нормами конституционного права. Дело в том, что содержание значи­тельной части, если не большинства этих норм определяют властеот- ношения. В регулируемых конституционным правом общественных отношениях очень часто в большей или меньшей степени проявляется известное подчинение воли управляемых единой управляющей воле, выразителем которой является тот или иной субъект государственной власти, наделенный юридически властными полномочиями. Данный субъект действует так в силу того, что он выступает от имени государ­ства и выражает публичный интерес. Отсюда и вытекает юридическое неравенство сторон в этих отношениях, а сами общественные отноше­ния, регулируемые конституционным правом, часто характеризуются в качестве властеотношений.

В конституционном праве формирование и использование власте­отношений вовсе не означает, что у управляемой стороны полностью отсутствует возможность влиять на принятие решения управляющей стороной. Наоборот, часто с этой целью используются инициативные предложения, учитывается мнение будущего адресата, он привлекается к обсуждению проекта решения и т.д.

Надо сказать, что хотя немалая часть норм конституционного права устанавливает содержание и гарантии прав человека и гражданина, что, казалось бы, означает соответствующие ограничения для государ­ственной власти, они также могут иметь императивный характер, на­пример, в тех случаях, когда содержат обращенные к власти запреты. Так, в ч. 3 ст. 35 Конституции РФ установлено: «Никто не может быть лишен своего имущества иначе как по решению суда. Принудительное отчуждение имущества для государственных нужд может быть произ­ведено только при условии предварительного и равноценного возме­щения».

Вместе с тем односторонность и обязательность волеизъявления субъекта государственной власти характерны не только для прямых предписаний и запретов, устанавливаемых нормами конституционно­го права, но и для дозволений, использование которых предписывается соответствующими конституционно-правовыми нормами. Эти нормы могут предоставить сторонам регулируемых общественных отношений возможность выбора одного из вариантов должного поведения. На­пример, согласно ч. 4 ст. 117 Конституции РФ Председатель Прави­тельства РФ может поставить перед Государственной Думой вопрос о доверии Правительству РФ. Если Государственная Дума в доверии от­казывает, Президент в течение семи дней принимает решение об от­ставке Правительства или о роспуске Государственной Думы и назна­чении новых выборов. Они также могут предоставить сторонам кон­ституционно-правовых отношений возможность действовать или не действовать по своему усмотрению. Так, в соответствии с ч. 3 ст. 46 Конституции РФ каждый вправе «в соответствии с международным договором Российской Федерации обращаться в межгосударственные органы по защите прав и свобод человека, если исчерпаны все имею­щиеся внутригосударственные средства правовой защиты».

Хотя конституционно-правовое регулирование общественных от­ношений основывается на властно-императивных началах, конститу­ционное право предусматривает во многих случаях возможность воз­никновения конституционно-правовых отношений, построенных на началах юридического равенства сторон. Именно такого рода отноше­ния складываются между Федерацией и ее субъектами, между субъек­тами РФ и т.д.