<<
>>

§ 2. Федеральные источники конституционного права

К числу федеральных источников конституционного права России от­носятся: Конституция РФ, а также содержащие конституционно-пра­вовые нормы федеральные законы, указы и другие нормативные пра­вовые акты Президента РФ, нормативные постановления палат Феде­рального Собрания и Правительства РФ, нормативные акты Централь­ной избирательной комиссии РФ, некоторые законы бывшего Союза ССР, международные договоры Российской Федерации.

Среди федеральных источников конституционного права особое место занимает Конституция РФ. Она является основным источником конституционного права.

Роль Конституции РФ определяется прежде всего тем, что в ней содержатся конституционно-правовые нормы, являющиеся основопо­лагающими для всех других источников конституционного права, ко­торые исходят из конституционных норм и обеспечивают их детали­зацию.

Конституционные нормы признают и юридически оформляют важнейшие социально-экономические и политические институты об­щества. Они обеспечивают устойчивость системы общественных отно­шений, сохранение и упрочение основополагающих начал организа­ции общества и государства.

Конституционные нормы придают важнейшим общественным от­ношениям правовую форму. Именно такую роль играют, в частности, нормы, закрепляющие основы конституционного строя (гл. 1 Консти­туции РФ). В ряде случаев они выполняют роль фактического и пра­вового учредителя. Например, в соответствии с нормами действующей

Конституции РФ были созданы такие новые государственные органы, как Федеральное Собрание (гл. 5), Уполномоченный по правам чело­века (п. «д» ст. 103), Счетная палата (п. «г» ст. 103) и др.; введены новые элементы в такие институты конституционного права, как основные права и свободы человека и гражданина (ч. 1 и 2 ст. 17, ст. 18, 24, ч. 1 ст. 26, ст. 27, 31, ч. 1—3 ст. 35, ч. 1 ст. 36, ч. 3 ст. 46), местного самоуп­равления (ст. 132 и 133) и др.

Конституционные нормы не ограничиваются установлением сис­темы и основных видов государственных органов. Они определяют также предметы их ведения, основные права и обязанности, важней­шие направления их взаимоотношений.

Конституционные нормы играют важную роль в деле защиты основ конституционного строя, а также имеющихся в обществе и государстве институтов. Они устанавливают объекты, охраняемые и защищаемые ими, в качестве которых выступают такие высшие социальные ценнос­ти, как человек, его права и свободы (ст. 2 и 18), народовластие (ст. 3), суверенитет Российской Федерации, целостность и неприкосновен­ность ее территории (ст. 4), земля и другие природные богатства (ст. 9), идеологическое и политическое многообразие (ст. 13) и др.

Конституционные нормы закрепляют принцип законности, прида­вая ему всеобщий, универсальный и обязательный характер.

Творческие, стимулирующие, созидательные свойства конституци­онных норм проявляются в установлении ими целей и задач развития общества и государства. В результате содержащая их Конституция вы­ступает как высший политико-правовой ориентир такого развития, как средство и способ социальной ориентации[303].

Конституционные нормы, как правило, не предусматривают исчер­пывающе определенных прав и обязанностей конкретных субъектов. Они имеют всеобщий, универсальный характер и обращены ко всем либо ко многим видам субъектов.

Важной чертой, характеризующей Конституцию как основной ис­точник конституционного права, является широта содержания ее норм. Если все другие источники конституционного права связаны с регулированием какой-либо одной сферы общественных отношений, то Конституция воздействует на все сферы жизни общества: полити­ческую, экономическую, социальную, духовную.

Конституция является важнейшим политическим документом. Ее политическая направленность — одно из важнейших свойств, обуслов­ливающих ее особую роль в правовой системе3. В Конституции, как ни в каком другом правовом акте, политико-правовые устои общества по­лучают четкое законодательное выражение.

Из общесоциологических категорий они переводятся в юридические, причем на самом высоком уровне. Конституция не только закрепляет сложившееся соотношение политических сил, но и определенным образом организует его, пере­водя в ряд политико-правовых конституционных отношений.

Конституция включает ряд положений, имеющих ярко выражен­ную политическую направленность. В их число входят положения, за­крепляющие принципы народовластия (ст. 3), политическое многооб­разие и многопартийность (ч. 3 ст. 13), политические права и свободы граждан (ст. 30, 31, 33) и др.

Таким образом, Конституция представляет собой правовой акт, в котором социально-политические и правовые характеристики общест­ва настолько тесно переплетены между собой, что образуют органичес­ки целостную политико-правовую структуру.

Конституция РФ содержит достаточно подробную характеристику экономической основы конституционного строя России. Она гаранти­рует единство экономического пространства, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, поддержку конкуренции и сво­боду экономической деятельности (ст. 8). Конституционные нормы решают, какие формы собственности государством признаются и га­рантируются (ст. 8, 9, 36).

В Конституции установлено (ст. 8), что в Российской Федерации признаются и защищаются равным образом частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности, что право частной соб­ственности охраняется законом (ч. 1 ст. 35). В ней также указывается, что в России иметь имущество в собственности, владеть, пользоваться и распоряжаться им как единолично, так и совместно с другими лица­ми вправе каждый, и никто не может быть лишен своего имущества иначе как по решению суда; принудительное отчуждение имущества для государственных нужд может быть произведено только при усло­вии предварительного и равноценного возмещения (ч. 2 и 3 ст. 35).

Таким образом, конституционные нормы регулируют важнейшие общественные отношения, выражающие основные принципы органи­зации общества в экономической сфере.

Важным объектом конституционного воздействия выступает и со­циальная сфера. Способы конституционного воздействия на социаль­ные процессы имеют свои особенности, что объясняется их специфи­кой, местом в структуре общественных отношений. Оно осуществля­ется путем закрепления определенных социальных преобразований и посредством установления основных целей деятельности государства в этой сфере.

Объявляя Российскую Федерацию социальным государством (ч. 1 ст. 7), Конституция закрепляет право каждого свободно распоряжаться своими способностями к труду, выбирать род деятельности и профес­сию, а также право на защиту от безработицы (ст. 37).

Наиболее характерные черты социального государства отражаются в его социальной политике, которая в соответствии с Конституцией (ст. 7) направляется на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека.

В Конституции определены основные направления социальной по­литики государства, в число которых входят: охрана труда и здоровья людей (ст. 37, 41); обеспечение государственной поддержки семьи, ма­теринства, отцовства и детства, инвалидов и пожилых граждан (ст. 38, 39); установление государственных пенсий, пособий и иных гарантий социальной защиты (ст. 39); установление гарантированного мини­мального размера оплаты труда (ч. 3 ст. 37). В ней также указывается (ч. 3 ст. 39), что в стране поощряются создание дополнительных форм социального обеспечения и благотворительность.

Конституция активно воздействует и на духовную сферу жизни об­щества. Это воздействие осуществляется прежде всего через идеоло­гию. Идеология является сложным образованием, включающим опре­деленную теоретическую основу, которая представляет собой систему политических, правовых, религиозных, философских взглядов на со­циальную действительность, общество и отношения людей между собой, а также связанные с этой системой программы действий и ме­ханизмы распространения идеологических установок среди населения.

Конституция обладает большим идеологическим потенциалом.

Она способна оказывать воспитательное воздействие на граждан, ос­нованное на гуманизме и справедливости. Конституционные нормы закрепляют важнейшие демократические ценности и создают необхо­димые условия для активного использования их гражданами, направ­ляет развитие образования и культуры на формирование свободной личности (ст. 43, 44, 68, 69). Конституция рассматривает основные права и обязанности не только в правовом аспекте, но и в плане их нравственного долга (см., например, ч. 3 ст. 17, ч. 3 ст. 38).

Важное значение в этом отношении имеет тот факт, что Конститу­ция закрепляет как одну из основ конституционного строя страны принцип идеологического многообразия. Этот принцип прежде всего исключает возможность существования в России государственной или общественной идеологии (ч. 2 ст. 13). Установление в Конституции принципа идеологического многообразия является одним из важней­ших демократических завоеваний народов России.

Принцип идеологического многообразия тесно связан с другим проявлением духовного многообразия, свойственного современной России. В ч. 1 ст. 14 Конституции указывается, что Россия является светским государством. Как светское государство она характеризуется тем, что в ней религиозные объединения отделены от государства и никакая религия не может устанавливаться в качестве государственной или обязательной..

Ведущее место Конституции среди источников конституционного права определяется также и тем, что она имеет высшую юридическую силу (ч. 1 ст. 15). Высшая юридическая сила Конституции характери­зует ее место в иерархии нормативных правовых актов, действующих в Российской Федерации. Придание Конституции высшей юридичес­кой силы означает, что она является правовым актом высшего порядка и что ее нормы служат основой и исходной точкой прочих норм, со­ставляющих систему права. Все другие правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не должны ей противоречить. Акт, противо­речащий Конституции, либо отменяется, либо приводится в соответ­ствие с ней.

Следует заметить, что в юридической литературе высказано мнение о том, что несоответствие определенной норме Конституции не всегда может служить критерием конституционности акта текущего законо­дательства, поскольку при решении этого вопроса необходимо учиты­вать действие всех конституционных норм, а следовательно, решать проблему противоречивости с позиций социально-политического смысла Конституции[304].

Следует согласиться с мнением В.О. Лучина, который считает, что «подобное предложение способно привести к субъективизму и безза­конию, разрушению конституционной законности»[305]. С таким подхо­дом «можно «отступиться» от любой конституционной нормы, потому что другая норма якобы не нарушена. «В силу системности конститу­ционных норм, их внутренней согласованности положение, когда про­тиворечие одной конституционной норме снималось бы, компенсиро­валось на основе субъективного усмотрения соответствия другой либо общему социально-политическому смыслу... недопустимо»[306].

В юридической литературе иногда смешивают понятия юридичес­кой силы и обязательности конституционных норм. Между тем, как известно, все правовые нормы, независимо от их юридической силы, в равной мере обязательны для соблюдения. Поэтому следует признать ошибочным мнение, согласно которому «конституционное регулиро­вание обладает самой высокой степенью обязательности...»[307]. Было бы неверно, подчеркивал В.Ф. Коток, из того факта, что Конституция обладает наивысшей юридической силой, делать вывод, будто ей свой­ственна наибольшая из всех правовых актов степень обязательности. Если бы можно было представить такую степень, то обязательность правового акта была бы уничтожена, поскольку каждый из них являлся бы более или менее обязательным, т.е. по сути дела факультативным. Между тем обязательность — абсолютное свойство каждого законного правового акта. Этим она отличается от юридической силы, которая представляет собой релятивное свойство правового акта2.

Высшая юридическая сила Конституции обусловлена прежде всего тем, что она содержит правовые нормы, касающиеся наиболее важных вопросов общества и государства. Эти нормы объективно требуют при­знания за ними высшего авторитета и непререкаемости.

Как основной источник конституционного права Конституция оп­ределяет многие другие виды источников конституционного права. В ней устанавливаются наименования нормативных правовых актов, их юридическая сила, порядок принятия, отмены и опубликования. Например, в ст. 115 Конституции РФ указывается: «...На основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных за­конов, нормативных указов Президента Российской Федерации Пра­вительство Российской Федерации издает постановления и распоря­жения, обеспечивает их исполнение. ...Постановления и распоряже­ния Правительства Российской Федерации обязательны к исполнению в Российской Федерации. ...Постановления и распоряжения Прави­тельства Российской Федерации в случае их противоречия Конститу­ции Российской Федерации, федеральным законам и указам Прези­дента Российской Федерации могут быть отменены Президентом Рос­сийской Федерации».

Являясь основным источником конституционного права, Консти­туция служит базой текущего законодательства, определяет его харак­тер. Текущее законодательство развивает предписания Конституции при детальном регулировании общественных отношений.

При этом в самой Конституции часто предусматривается необхо­димость принятия нормативных актов, развивающих ее нормы. Такая необходимость может быть выражена прямым указанием на вид зако­на, который требуется для регулирования некоторых вопросов. Напри­мер, в ч. 2 ст. 114 указывается, что порядок деятельности Правительст­ва РФ определяется федеральным конституционным законом.

В Конституции может содержаться указание на то, что определен­ные отношения регулируются законом, хотя при этом его вид и наиме­нование не называются. Так, согласно ч. 1 ст. 39 каждому гарантируется социальное обеспечение по возрасту, в случае болезни, инвалидности, потери кормильца, для воспитания детей и в иных случаях, установ­ленных законом.

Статья Конституции может быть сформулирована таким образом, что из ее смысла вытекает обязательность последующего нормативного регулирования, обеспечивающего применение конституционной нормы, хотя прямо об этом и не говорится. Например, в ч. 5 ст. 13 указывается, что запрещается создание и деятельность общественных объединений, цели или действия которых направлены на насильствен­ное изменение основ конституционного строя и нарушение целост­ности Российской Федерации, подрыв безопасности государства, со­здание вооруженных формирований, разжигание социальной, расо­вой, национальной и религиозной розни. Очевидно, что такие консти­туционные положения могут действовать в полной мере лишь вместе с развивающими их нормами текущего законодательства, устанавлива­ющими конкретные виды и меры ответственности.

Будучи базой для текущего законодательства, Конституция вместе с тем является актом прямого действия. Как неотъемлемая часть рос­сийской правовой системы, Конституция обладает всеми качествами нормативного акта и в значительной своей части вообще не нуждается в конкретизации другими законодательными актами.

Как известно, в задачу Конституции не входит детальное урегули­рование общественных отношений. Многие ее нормы носят более или менее общий характер. Эта особенность накладывает существенный отпечаток на характер действия и формы осуществления некоторых норм Конституции. Однако это совсем не означает, что они вообще не участвуют в урегулировании общественных отношений. Все они обла­дают регулирующим значением и имеют действующий характер. При­чем все они действуют непосредственно. Например, согласно ч. 1 ст. 1 Конституции Россия — демократическое федеративное правовое госу­дарство с республиканской формой правления. Каких-либо конкрет­ных обязанностей на субъектов эта норма не возлагает. Однако именно из нее исходит конституционное и иное правовое регулирование. За­коны и иные правовые акты, издаваемые на основе Конституции, раз­вивают и дополняют эти и другие ее положения. В этом и состоит прямое действие упомянутой нормы.

Все это дает основание сделать вывод о том, что любая конституци­онная норма независимо от занимаемого ею места в Конституции, выполняемых функций и преследуемых целей является действующей правовой нормой, а сама Конституция — такой частью законодатель­ства, которая оказывает регулирующее воздействие на общественные отношения, ограничивает государство и его органы правом, закрепляет права и свободы человека и гражданина в качестве субъективных прав, возлагающих на государство вполне определенные обязанности и под­лежащих судебной защите. Именно в этом заключается смысл прямого действия конституционных норм'.

Вместе с тем необходимо различать непосредственное и опосредо­ванное действие Конституции, составляющие формы прямого дейст­вия конституционных норм. Непосредственным является такое дейст­вие конституционных норм, которое осуществляется только конститу­ционными средствами, а также совместными с другими правовыми нормами, которые обычно определяют процедуру реализации консти­туционных норм. Опосредованным считается такое действие консти­туционных норм, которое осуществляется после предварительной их конкретизации в иных законодательных актах. Такая конструкция обеспечивается нормами административного, гражданского, трудово­го и других отраслей права Российской Федерации.

Следует заметить, что прямое действие конституционных норм присуще всем способам правореализационного процесса. Однако во всех случаях оно осуществляется исключительно в рамках конституци­онных правоотношений.

В Конституции говорится не только о прямом действии ее самой (ч. 1 ст. 15), но и о непосредственном действии закрепленных в ней прав и свобод человека и гражданина. Подобным образом, видимо, выражена основная идея естественно-правовой доктрины о правах че­ловека, существующих независимо от их государственного признания, но в результате такого признания и конституционного закрепления обретающих качество прав гражданина.

Однако право вообще и право человека — это не два различных феномена, существующих независимо друг от друга, а явления одного порядка и одного типа. «Права человека, — отмечает B.C. Нерсе- сянц, — (в тех или иных формах и объемах их бытия и выражения) — это необходимый, неотъемлемый и неизбежный компонент всякого права, определенный (а именно — субъективно-человеческий) аспект выражения сущности права как всеобщей и необходимой формы сво­боды людей. Право без прав человека так же невозможно, как и права человека без и вне права»[308].

Поэтому представляется, что формула «права и свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими» (ст. 18) впол­не укладывается в более общую формулу о прямом действии Консти­туции, так как всеобщность формы свободы людей относительна, по­скольку ограничивается лишь субъектами отношений, регулируемых правом и опосредуемых правовой формой.

Обеспечение прямого действия Конституции является одной из главных задач судов. В связи с этим в ряде постановлений Пленума Верховного Суда РФ давались разъяснения, которые ориентировали суды на применение Конституции РФ как акта прямого действия при рассмотрении гражданских и уголовных дел. Так, 31 октября 1995 г. Пленум Верховного Суда РФ принял постановление «О некоторых во­просах применения судами Конституции РФ при осуществлении пра­восудия»[309]. В нем обращено внимание судов на то, что при рассмотре­нии дел следует оценивать содержание закона или иного нормативного правового акта, регулирующего соответствующие правоотношения, и во всех необходимых случаях применять Конституцию РФ в качестве акта прямого действия.

При подготовке проекта постановления и в ходе его обсуждения высказывались различные точки зрения по вопросу о том, как следует поступить в случае, если при рассмотрении дела у суда возникнут со­мнения в конституционности примененного или подлежащего приме­нению федерального закона либо он придет к убеждению о том, что закон противоречит Конституции[310]. Пленум Верховного Суда РФ при­шел к выводу, что обращение с запросом в Конституционный Суд яв­ляется не обязанностью, а правом суда в случаях, когда у него имеются сомнения или, как указано в ч. 2 ст. 36 Федерального конституционно­го закона «О Конституционном Суде Российской Федерации», возни­кает неопределенность по вопросу о соответствии Конституции при­мененного или подлежащего применению закона при рассмотрении конкретного дела. Если же суд придет к убеждению, что закон проти­воречит Конституции, он вправе разрешить дело по существу, руковод­ствуясь соответствующими нормами Конституции. В противном слу­чае обязательное предварительное обращение судей в Конституцион­ный Суд для решения вопроса о возможности прямого применения Конституции вместо противоречащего ей закона будет по существу нарушать конституционный принцип прямого действия Конституции. Кроме того, лишение суда общей юрисдикции возможности самосто­ятельно применять Конституцию в тех случаях, когда он убежден, что федеральный закон противоречит конституционным положениям, может породить такую ситуацию, когда суд вынужден будет приоста­навливать производство по делу до рассмотрения Конституционным Судом его запроса, а это, как известно, связано с продолжительным периодом времени.

В литературе предлагались и иные пути решения этой проблемы. Например, Б.С. Эбзеев полагает, что суд общей юрисдикции или ар­битражный суд могут «отложить в сторону закон, противоречащий, по их мнению, Конституции, и вынести решение, основываясь непосред­ственно на конституционной норме. Однако в этом случае, видимо, речь должна идти уже не о праве, а об обязанности обратиться в Кон­ституционный Суд с запросом о проверке конституционности данного закона. Такой ответ на поставленный выше вопрос более соответствует логике ч. 1 ст. 15, ст. 18 и ч. 4 ст. 125 Конституции, рассматривающих некоторые аспекты применения ее норм»[311].

Значение Конституции как основного источника конституционно­го права определяется также и тем, что установленные в ней нормы служат формой воплощения государственной воли народа. «Мы, многонациональный народ Российской Федерации, — указывается в преамбуле Конституции РФ, — ...принимаем Конституцию Российской Федерации».

Будучи принята народом путем всенародного голосования, Кон­ституция приобретает учредительный характер. Поскольку народ в де­мократическом государстве является носителем суверенитета и един­ственным источником власти, только он обладает и ее высшим прояв­лением — учредительной властью. Это означает, что именно народ имеет право принимать конституцию и посредством ее учреждать те основы общественного и государственного устройства, которые он для себя выбирает.

Именно на признании учредительной природы конституции осно­вываются особый порядок ее принятия, верховенство, ее роль в право­вой системе государства, ее непререкаемость для всех учрежденных ею же властей. Конституционные предписания выступают в качестве пер­воосновы, являются первичными.

Обладая учредительным характером, Конституция по сравнению с другими источниками конституционного права является актом наи­высшего не только правового уровня, но и общественного значения.

К источникам конституционного права, содержащим нормы обще­федерального значения, относятся федеральные законы, содержащие конституционно-правовые нормы.

В иерархии источников конституционного права федеральный закон занимает главное после Конституции место[312]. Это обусловлено принципом верховенства закона, свойственным правовому государст­ву, которое самоограничивает себя действующими в нем законами, вы­ражающими волю народа, которым обязаны подчиняться все без ис­ключения государственные органы, должностные лица, общественные объединения и граждане.

Верховенство закона прежде всего означает, что главные, ключе­вые, основополагающие общественные отношения во всех сферах об­щественной жизни, не урегулированные Конституцией, являющейся основным законом, регулируются не просто правовыми актами, а именно законами. Через верховенство закона в общественной жизни, во всех ее сферах, во всех политических институтах воплощаются вы­сокие правовые начала, дух права. Тем самым обеспечивается реаль­ность и незыблемость прав и свобод людей, их надежный, гарантиро­ванный правовой статус, юридическая защищенность в условиях под­линной демократии.

Верховенство закона также означает его всеобщность, т.е. стремле­ние к тому, чтобы не оставалось неурегулированных законом областей жизни общества, куда могли бы «прорваться» и разрастись другие акты, оттесняя законы.

Наконец, верховенство закона означает утверждение его господ­ства, т.е. такого его положения, когда выраженные в нем начала и устои общества оставались бы непоколебимыми, а все субъекты обществен­ной жизни без всякого исключения должны подчиняться его нормам.

Конечно, в правовом государстве должны соблюдаться не только законы, но и все другие правовые акты. Однако исключительно важно при этом, чтобы сами эти законы в полной мере отвечали воле и инте­ресам народа. Добиться такого положения можно только в том случае, если эти акты будут соответствовать законам — нормативным актам, принимаемым законодательными органами государственной власти и регулирующим наиболее важные общественные отношения.

Являясь высшей формой выражения государственной воли народа, законы обладают наибольшей юридической силой по отношению к нормативным актам всех иных органов государства и составляют ос­нову системы права. Поэтому, провозглашая и обеспечивая верховен­ство закона, правовое государство тем самым утверждает в обществе коренные принципы и ценности демократического государства, выра­женные в законах, проводит в жизнь его главные устои.

При помощи закона вводятся в жизнь прежде всего формы, выра­жающие народовластие. Понятно поэтому, что главные меры, направ­ленные на углубление демократической организации политической, государственной власти, осуществляются в законодательной форме. Таким образом, закон выполняет здесь учредительно-закрепительную роль.

Закон является также гарантом демократии. Он призван обеспечи­вать действенные средства и механизмы, стоящие на страже реального осуществления демократических принципов, форм и институтов.

Исключительно важно и то, что с помощью закона создается воз­можность обеспечить необходимый порядок в практической реализа­ции демократических институтов и прав, ввести их в наиболее целесо­образную с точки зрения интересов общества процедуру. Это необхо­димо и потому, что сами по себе демократические формы и институты, не обеспеченные надежным законодательным регулированием, могут нести в себе возможность их негативного использования, несовмести­мого с целями и идеалами прогресса и демократии, поскольку предо­ставляя возможности для реализации народовластия, эти демократи­ческие формы и институты оставляют в то же время и некий простор для стихийных процессов, для произвольных действий, носящих по своей сути антидемократический характер.

Следует добавить, что только через закон, посредством совершен­ного законодательного регулирования может быть обеспечен высокий юридический статус личности, когда человек выступает как гражда­нин, обладающий реальными, юридически обеспеченными правами. Именно здесь можно увидеть неразрывную взаимосвязь между челове­ком, его возвышением и совершенными законодательными формами. От этого во многом зависит активность, созидательная заинтересован­ная деятельность человека во всех сферах общественной жизни, при­чем эта активность будет тем эффективнее и значительнее, чем больше объем и надежнее юридическая обеспеченность прав человека.

Следовательно, система законодательных актов имеет исключи­тельно важное значение для высокого юридического статуса человека. Она призвана развивать демократию, эффективную гуманистическую организацию государственной власти, все то, что должно исключить произвол и беззаконие, обеспечить надежную юридическую защищен­ность личности.

Серьезным препятствием на пути утверждения верховенства закона были и до сих пор остаются издержки ведомственного, регионального и местного нормотворчества, зачастую противоречащего закону и не­редко лишающего предприятия, организации и граждан тех прав, ко­торые им предоставляются законодательством.

Согласно Конституции РФ (ч. 2 ст. 4) федеральные законы имеют верховенство на всей территории Российской Федерации, а органы государственной власти, органы местного самоуправления, должност­ные лица, граждане и их объединения обязаны их соблюдать (ч. 2 ст. 15). Все другие нормативные акты, издаваемые в нашей стране, должны приниматься на основе действующих законов и в строгом со­ответствии с ними. Именно поэтому эти акты и получили название подзаконных. Все они призваны реализовывать положения законов.

Однако для обеспечения принципа верховенства закона недоста­точно исключить возможность искажения сути законов в подзаконных актах. Для этого необходимо также добиться, чтобы законы неуклонно всеми исполнялись. Таким образом, речь идет о том, чтобы сделать невозможными любые формы произвола, своеволия, вседозволен­ности.

Как известно, в нашем обществе пренебрежительное отношение к закону складывалось долгие годы. Формально провозглашенный принцип обязательности закона корректировался системой исключе­ний из правил, зависящих от занимаемой должности, разного рода заслуг и т.д. Такой подход к реализации этого принципа порождал без­наказанность, открывал дорогу к злоупотреблениям, а подчас и к пре­ступлениям. У некоторых ответственных лиц вошло в привычку рас­сматривать закон как досадную помеху на пути реализации своих лич­ных или своеобразно понимаемых общественных интересов. Прене­брежительное отношение к закону оказывало пагубное влияние на нравственную атмосферу в обществе.

Особого внимания в этой связи заслуживает проблема закона и так называемой целесообразности. Суть ее состоит в том, что некоторые руководители, особенно региональные, исходя из собственных пред­ставлений об интересах своего региона, присвоили себе право решать вопрос о том, стоит ли им исполнять тот или иной закон или не стоит.

Конечно, закон и целесообразность совпадают не всегда. Однако обход закона под предлогом хозяйственной или иной общественной «целесообразности» недопустим даже в том случае, когда закон дейст­вительно плох или, например, устарел. Закон может отменить или из­менить только уполномоченный на то государственный орган. Все же другие государственные органы, организации и лица обязаны действо­вать на его основе и в его рамках. Тот, кто пренебрегает законом, вы­ражающим волю народа, едва ли свободен от пренебрежения к людям, их судьбам, правам и интересам.

Надо сказать, что в условиях происходящей в нашей стране демо­кратизации к непреодоленной до сих пор угрозе верховенству закона «справа» прибавилась еще и аналогичная по своей сути угроза «слева» — угроза нарушений закона под предлогом борьбы со старыми нормами, под предлогом рассуждений о демократизации и т.п. Между тем демократизация нашей страны, создание все новых возможностей для более полной реализации гражданами своих прав отнюдь не озна­чают принижения роли законов. Наоборот, в условиях дальнейшей де­мократизации неуклонное соблюдение законов приобретает все более возрастающее значение.

Верховенство закона может быть обеспечено лишь при наличии целостной системы законодательства, охватывающего все сферы жизни общества. Отсюда следует необходимость обеспечения дина­мичного правового урегулирования общественных отношений посред­ством научно обоснованных правовых норм, отвечающих объектив­ным потребностям прогресса общества, поддерживающих и поощря­ющих творческую активность людей.

Итак, принцип верховенства закона означает, что подлежащие пра­вовому регулированию основные, важнейшие общественные отноше­ния должны регулироваться прежде всего законом. Коллизии, возни­кающие между законом и другими нормативными правовыми актами, должны разрешаться на основе главенствующей роли закона.

Закон — это правовой акт, обладающий специфическими, только ему присущими признаками. К числу таких признаков относится прежде всего нормативный характер законов. В отличие от других пра­вовых актов, которые могут быть как нормативными, так и ненорма­тивными, закон всегда нормативен. Это означает, что его принятие вносит изменения в систему действующих правовых норм путем их создания, принятия или отмены.

Согласно Конституции РФ федеральные законы принимаются Го­сударственной Думой (ч. 1 ст. 105). Никакой другой орган не обладает правом издания законов. Федеральные законы принимаются боль­шинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы, если иное не предусмотрено Конституцией РФ (ч. 2 ст. 105).

Принятые Государственной Думой федеральные законы в течение пяти дней передаются на рассмотрение Совета Федерации (ч. 3 ст. 105).

Федеральный закон считается одобренным Советом Федерации, если за него проголосовало более половины от общего числа членов этой палаты либо если в течение 14 дней он не был рассмотрен Советом Федерации.

В случае несогласия Государственной Думы с решением Совета Фе­дерации федеральный закон считается принятым, если при повторном голосовании за него проголосовало не менее 2/3 от общего числа де­путатов Государственной Думы (ч. 5 ст. 105).

Конституцией РФ также определены субъекты права законодатель­ной инициативы (ч. 1 ст. 104); порядок подписания и обнародования федеральных законов (ст. 107) и др.

Закон — волевой акт. Он является формой выражения государст­венной воли многонационального российского народа. Этим обуслов­лена главенствующая роль закона в российском праве.

Законами регулируются наиболее важные и устойчивые отношения в обществе. В большинстве случаев нормы, содержащиеся в законе, регулируют уже сложившиеся и прошедшие проверку практикой отно­шения. В тех же случаях, когда законом создаются новые отношения, критерием оценки здесь в первую очередь служит их особая актуаль­ность и значимость для жизни государства и общества.

Закон обладает высшей юридической силой по отношению к актам всех других государственных органов. Она проявляется в непререкае­мости закона, выражающейся в том, что никакой другой орган, кроме Государственной Думы, не может отменять закон. И наоборот, издание нового закона во многих случаях влечет за собой отмену или изменение других нормативных актов.

Высшая юридическая сила закона находит выражение и в обяза­тельном соответствии закону всех других нормативных актов. Так, в ч. 3 ст. 90 Конституции РФ указывается, что указы и распоряжения Прези­дента РФ не должны противоречить федеральным законам. Статья 115 Конституции РФ, в частности, устанавливает, что постановления и распоряжения Правительства РФ издаются на основании и во испол­нение федеральных законов и в случае противоречия их федеральным законам могут быть отменены. Согласно ч. 5 ст. 76 Конституции РФ законы и иные нормативные правовые акты субъектов Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым в соответствии с компетенцией Российской Федерации. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Феде­рации, действует федеральный закон.

Как уже отмечалось, юридическую силу нормативного акта нельзя смешивать с общеобязательностью. Подзаконные акты с точки зрения их общеобязательности ничем не отличаются от законов. Все норма­тивные правовые акты обладают равной степенью обязательности для государственных органов, должностных лиц, организаций и граждан.

Необходимо также отметить, что по своему значению законы — это правовые акты базового характера. Они служат юридической основой для правотворческой деятельности других государственных органов. В законе содержатся юридические предписания, которые служат от­правными началами для всей правовой системы России, развивая, до­полняя и изменяя ее основы, обеспечивая ее существо[313]. Конечно, пра­вовые нормы базового характера могут устанавливаться и в других нор­мативных правовых актах по вопросам, отнесенным к их ведению. Од­нако для законов характерен наиболее широкий круг базовых норм, изданных по наиболее значительным вопросам государственной жизни.

Конституция РФ предусматривает принятие федеральных консти­туционных законов и федеральных законов.

Федеральные конституционные законы принимаются по вопросам, предусмотренным самой Конституцией (ч. 1 ст. 108 Конституции РФ)[314].

К источникам конституционного права относятся федеральные конституционные законы «О Конституционном Суде Российской Фе­дерации»; «О референдуме Российской Федерации»; «О судебной сис­теме Российской Федерации»; «Об Уполномоченном по правам чело­века в Российской Федерации»; «О Правительстве Российской Феде­рации»; о Государственном флаге, гербе и гимне Российской Федера­ции (ст. 70). Кроме того, подлежат принятию в соответствии с Консти­туцией федеральные конституционные законы о чрезвычайном поло­жении (ст. 56); об Изменении статуса субъекта Российской Федерации (ст. 66); о режиме военного положения (ст. 87); о принятии в Россий­скую Федерацию и образовании в ее составе нового субъекта Федера­ции (ст. 137), которые также будут содержать конституционно-право­вые нормы.

Согласно Конституции РФ (ч. 2 ст. 108) федеральный консти­туционный закон считается принятым, если он одобрен большинст­вом не менее 3/4 голосов от общего числа членов Совета Федерации и не менее 2/3 голосов от общего числа депутатов Государственной Думы. Принятый федеральный конституционный закон в течение 14 дней подлежит подписанию Президентом РФ и обнародованию. Это означает, что применительно к федеральным конституцион­ным законам Президент РФ не располагает правом отлагательного вето.

Федеральные конституционные законы имеют прямое действие и обладают высшей юридической силой по отношению ко всем другим нормативным актам, принимаемым государственными органами. «Фе­деральные законы не могут противоречить федеральным конституци­онным законам» (ч. 3 ст. 76 Конституции РФ).

Самой многочисленной группой источников конституционного права являются федеральные законы. Они различаются прежде всего по предметам ведения, которые в них могут затрагиваться. По этому при­знаку конституционно-правовые федеральные законы делятся на те из них, которые принимаются по предметам ведения Российской Феде­рации, и те, которые принимаются по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов.

К первым из них относятся: законы о порядке принятия федераль­ных конституционных законов и федеральных законов, о порядке их опубликования и вступления в силу (например, Федеральный закон от 14 июня 1994 г. «О порядке опубликования и вступления в силу феде­ральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания»[315]; законы о федеративном устройстве и тер­ритории Российской Федерации (например, Закон РФ от 3 июля 1992 г. «Об установлении переходного периода по государственно-территори­альному разграничению в Российской Федерации»[316]); законы о регули­ровании и защите прав и свобод человека и гражданина, о гражданстве в Российской Федерации (например, Федеральный закон от 19 мая 1995 г. «Об общественных объединениях»[317]); законы о регулировании и защите прав национальных меньшинств (например, Закон РСФСР от 26 апреля 1991 г. «О реабилитации репрессированных народов»[318]); зако­ны о системе федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти, порядке их организации и деятельности, формиро­вании федеральных органов государственной власти (например, Феде­ральный закон «О выборах Президента Российской Федерации»); за­коны об основах федеральной политики и федеральных программах в области государственного, экономического, экологического, социаль­ного, культурного и национального развития Российской Федерации (например, Федеральный закон от 17 июня 1996 г. «О национально- культурной автономии»[319]); законы о внешней политике и международ­ных организациях Российской Федерации, международных догово­рах Российской Федерации, вопросах войны и мира (например, Фе­деральный закон от 15 июля 1995 г. «О международных договорах Российской Федерации»[320]); законы об обороне и безопасности (на­пример, Закон РСФСР от 17 мая 1991 г. «О чрезвычайном положе­нии»[321]); законы о статусе и защите Государственной границы, тер­риториального моря, воздушного пространства, исключительной экономической зоны и континентального шельфа Российской Фе­дерации (например, Закон РФ от 1 апреля 1993 г. «О Государствен­ной границе Российской Федерации»[322]); законы о судоустройстве и прокуратуре Российской Федерации (например, Федеральный закон от 17 декабря 1998 г. «О мировых судьях в Российской Феде­рации»[323]); законы о государственных наградах и почетных званиях Российской Федерации (например, Закон РФ от 15 января 1993 г. «О статусе Героев Советского Союза, Героев Российской Федера­ции и полных кавалерах ордена Славы»[324]); законы о федеральной государственной службе (например, Федеральный закон от 31 июля 1995 г. «Об основах государственной службы Российской Феде­рации»[325]).

Ко второй группе федеральных законов, принимаемых по предме­там совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, отно­сятся: законы об обеспечении законности, правопорядка и обществен­ной безопасности (например, Федеральный закон от 25 июля 1998 г. «О борьбе с терроризмом»[326]); законы по вопросам владения, пользова­ния и распоряжения землей, недрами, водными и другими природны­ми ресурсами (например, Федеральный закон от 15 апреля 1998 г «О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объ­единениях граждан»[327]); законы о природопользовании, охране окру­жающей среды, обеспечении экологической безопасности, особо ох­раняемых природных территориях, охране памятников истории и культуры (например, Закон РФ от 19 декабря 1991 г. «Об охране окру­жающей природной среды»[328]); законы об общих вопросах воспитания, образования, науки, культуры, физической культуры и спорта (напри­мер, Закон РФ от 10 июля 1992 г. «Об образовании»[329]); законы о коор­динации вопросов здравоохранения (например, Федеральный закон от 30 марта 1999 г. «О санитарно-эпидемиологическом благополучии на­селения»[330]); законы о защите материнства, отцовства и детства (напри­мер, Федеральный закон от 24 июля 1998 г. «Об основных гарантиях драв ребенка в Российской Федерации»5); законы о социальной защите (например, Федеральный закон от 12 января 1995 г. «О ветеранах»[331]); законы о мерах по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями, ликвидации их последствий (например, Федеральный закон от 21 декабря 1994 г. «О защите населения и территорий от чрез­вычайных ситуаций природного и техногенного характера»[332]); законы о защите исконной среды обитания и традиционного образа жизни малочисленных этнических общностей (например, Федеральный закон от 30 апреля 1999 г. «О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации»[333]); законы об общих принципах ор­ганизации системы органов государственной власти и местного само­управления (например, Федеральный закон от 28 августа 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Россий­ской Федерации»[334]); законы о координации международных и внешне­экономических связей субъектов Федерации, выполнении междуна­родных договоров Российской Федерации (например, Федеральный закон от 4 января 1999 г. «О координации международных и внешнеэ­кономических связей субъектов Федерации»[335]).

Помимо федеральных конституционных законов и федеральных законов к источникам конституционного права относятся и законы

Российской Федерации о поправках к Конституции РФ. Об этом виде законов говорится в постановлении Конституционного Суда РФ от 31 октября 1995 г. по делу о толковании ст. 136 Конституции РФ[336].

Как установил Конституционный Суд, Конституция РФ, регламен­тируя порядок внесения поправок в Конституцию, определяет в ст. 136, что поправки к гл. 3-8 Конституции РФ принимаются в по­рядке, предусмотренном для принятия федерального конституционно­го закона, и вступают в силу после их одобрения органами законода­тельной власти не менее чем 2/3 субъектов Федерации.

Порядок принятия федерального конституционного закона уста­новлен ст. 108 (ч. 2) Конституции РФ, которая закрепляет необходи­мость одобрения такого закона большинством не менее 2/3 голосов от общего числа депутатов Государственной Думы; принятый федераль­ный конституционный закон в течение 14 дней подлежит подписанию Президентом РФ и обнародованию.

Вместе с тем процедура принятия поправок к гл. 3—8 Конституции РФ существенно отличается от процедуры принятия федерального конституционного закона.

Во-первых, круг субъектов, наделенных правом внесения предло­жений о поправках к Конституции РФ (ст. 134 Конституции РФ), не совпадает с кругом субъектов права законодательной инициативы (ст. 104 Конституции РФ).

Во-вторых, для вступления поправок в силу требуется их одобрение органами законодательной власти не менее чем 2/3 субъектов Федера­ции (ст. 136 Конституции РФ).

Согласно ст. 76 (ч. 1) Конституции РФ по предметам ведения Рос­сийской Федерации принимаются федеральные конституционные за­коны и федеральные законы. Федеральный закон не может быть фор­мой принятия конституционной поправки, так как в силу прямого указания ст. 136 и 108 для внесения поправок требуется процедура более сложная по сравнению с установленной для принятия феде­ральных законов. Кроме того, в отношении федерального закона Президент РФ наделен правом его отклонения, чего не предусмат­ривает порядок принятия федерального конституционного закона, распространенный ст. 136 Конституции РФ на процедуру принятия поправок.

В то же время поправки к Конституции РФ не могут приниматься и в форме федерального конституционного закона, так как в ст. 108 (ч. 1) указано, что федеральные конституционные законы принимают- ся по вопросам, предусмотренным Конституцией РФ. Использование формы федерального конституционного закона сделало бы невозмож­ным внесение в гл. 3—8 Конституции РФ поправок, не относящихся по своему содержанию к тому кругу вопросов, которые должны быть регламентированы федеральными конституционными законами. Кроме того, в отличие от поправок федеральный конституционный закон по своей юридической природе принимается во исполнение Конституции РФ, не может изменять ее положений, а также стать ее составной частью.

Глава 9, в том числе ст. 136 Конституции РФ, предусматривает спе­циальное регулирование по вопросам о поправках, дополняющее уста­новленные ст. 76 (ч. 1) формы реализации законодательных полномо­чий в сфере ведения Российской Федерации.

Таким образом, положения ст. 136 Конституции РФ могут быть реализованы только в форме специального правового акта о консти­туционной поправке, имеющего особый статус и отличающегося как от федерального закона, так и от федерального конституционного закона.

Законодатель вправе на основе и в рамках Конституции РФ урегу­лировать порядок направления поправок для их рассмотрения органа­ми законодательной власти субъектов Федерации и проверки соблю­дения необходимых процедур одобрения поправок, а также другие во­просы, связанные с порядком принятия поправок.

Вопрос о том, каким способом те или иные поправки учитываются в тексте Конституции РФ, также решается законодателем исходя из характера и содержания поправок.

На основании изложенного Конституционный Суд РФ постано­вил: из установленной Конституцией РФ процедуры принятия попра­вок к ее гл. 3—8 вытекает, что поправки в смысле ст. 136 Конституции РФ принимаются в форме особого правового акта—закона Российской Федерации о поправке к Конституции РФ. Положения ст. 136 о том, что поправки к гл. 3—8 Конституции РФ принимаются в порядке, предусмотренном для принятия федерального конституционного за­кона, означают распространение на процедуру принятия поправок требований ст. 108 (ч. 2) Конституции РФ об одобрении данного акта большинством не менее 3/4 голосов от общего числа членов Совета Федерации и не менее 2/3 голосов от общего числа депутатов Государ­ственной Думы. При этом вводится особое условие для вступления поправок в силу, а именно необходимость их одобрения органами за­конодательной власти не менее чем 2/3 субъектов Федерации; кроме того, должны быть соблюдены положения ст. 134 Конституции РФ, устанавливающей круг субъектов, обладающих правом внесения пред­ложений о поправках к Конституции РФ.

Законодатель вправе урегулировать порядок направления приня­тых поправок для их рассмотрения органами законодательной власти субъектов Федерации, порядок проверки соблюдения необходимых процедур одобрения поправок, а также вопрос о том, каким способом одобренная поправка учитывается в конституционном тексте.

Вступивший в силу после одобрения необходимым числом законо­дательных органов субъектов Федерации закон Российской Федерации о поправке к Конституции РФ подлежит подписанию Президентом РФ и обнародованию.

Это постановление Конституционного Суда РФ учтено в Федераль­ном законе «О порядке принятия и вступления в силу поправок к Кон­ституции Российской Федерации». В нем указывается (ст. 2), что по­правки к гл. 3—8 Конституции РФ принимаются в форме закона Рос­сийской Федерации о поправке к Конституции РФ. Принятая поправ­ка подлежит внесению Президентом РФ в текст Конституции РФ (ст. 14).

Важной особенностью законов Российской Федерации о поправках к Конституции РФ является временный характер их собственного ре­гулирующего воздействия. Оно прекращается с внесением поправки в Конституцию.

Отдельную группу источников конституционного права составля­ют Основы законодательства Российской Федерации, содержащие от­дельные конституционно-правовые нормы. В их число входят: Основы законодательства РФ об архивном фонде Российской Федерации и ар­хивах (1993 г.)[337]; Основы законодательства РФ о культуре (1992 г.)[338]; Ос­новы законодательства РФ об охране здоровья граждан (1993 г)[339]; Ос­новы законодательства РФ о нотариате (1993 г.)[340].

Основы законодательства РФ — это совокупность важнейших за­конодательных норм, определяющих специфические особенности и задачи той или иной отрасли российского законодательства по вопро­сам, отнесенным к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов.

В повседневную практику законодательных органов России Осно­вы законодательства были введены Федеративным договором 1992 г., согласно которому по вопросам, относящимся к совместному ведению федеральных органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти ее субъектов, федеральные органы государственной власти Российской Федерации издают Основы зако­нодательства, в соответствии с которыми органы государственной власти субъектов Федерации осуществляют собственное правовое ре­гулирование в пределах своей компетенции, принимая правовые акты.

Таким образом, Российская Федерация пошла по пути координа­ции законодательной деятельности ее субъектов способом, широко прак­тиковавшимся законодательными органами Союза ССР, принимавшими по вопросам, отнесенным к союзно-республиканской компетенции, ос­новы законодательства Союза ССР и союзных республик[341].

После принятия в 1993 г. Конституции РФ издание Основ законо­дательства РФ, не предусмотренное Конституцией, прекратилось. Од­нако законодательные органы Российской Федерации стали прини­мать федеральные законы, часть которых выполняет задачи, аналогич­ные Основам. К числу таких законов можно, в частности, отнести Фе­деральные законы: от 24 июня 1999 г «Об основах системы профилак­тики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних»[342]; от 24 ноября 1996 г. «Об основах туристской деятельности в Россий­ской Федерации»[343]; от 24 июля 1998 г. «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации»[344]; от 28 августа 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»; от 8 января 1998 г. «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации»[345]; от 6 октября 1999 г. «Об общих принци­пах организации законодательных (представительных) и исполни­тельных органов государственной власти субъектов Федерации»[346]; от 17 декабря 1999 г. «Об общих принципах организации и деятельнос­ти ассоциаций экономического взаимодействия субъектов Феде­рации»[347].

Важным источником конституционного права являются содержа­щие конституционно-правовые нормы акты, принимаемые Президен­том РФ- Согласно Конституции РФ (ст. 90) Президент РФ издает указы и распоряжения.

Среди нормативных актов, принимаемых Президентом РФ, особое место занимают его указы. Они принимаются Президентом в процессе осуществления им повседневного государственного руководства и ре­гулируют вопросы, связанные с осуществлением его полномочий: в организационно-политической области (например, Указ Президента РФ от 24 декабря 1993 г. «О мерах по приведению законодательства Российской Федерации в соответствие с Конституцией Российской Федерации»'); в области внешних сношений и обороны (например, Указ Президента РФ от 25 июня 1999 г. «Об использовании воинских формирований Вооруженных Сил Российской Федерации в междуна­родном присутствии по безопасности в Косово, Союзная Республика Югославия»[348]); в области установления почетных званий Российской Федерации, учреждения орденов и медалей Российской Федерации[349](например, Указ Президента РФ от 6 января 1999 г. «О внесении изме­нений в Указ Президента РФ от 2 марта 1994 г. «О государственных наградах Российской Федерации»[350]); в области решения вопросов граж­данства и предоставления политического убежища (например, Указ Президента РФ от 26 июля 1995 г. «Об утверждении Положения о по­рядке предоставления политического убежища в Российской Федера­ции»[351]); в области установления воинских званий, дипломатических рангов и иных специальных званий (например, Указ Президента РФ от 15 октября 1999 г. «О порядке присвоения и сохранения дипломати­ческих рангов и об установлении ежемесячной надбавки к должност­ному окладу за дипломатический ранг»[352]).

Для нормативных указов, издаваемых Президентом РФ, характерна прежде всего их направленность на детализацию и конкретизацию общих установлений и принципов закона. Указ детализирует закон в тех случаях, когда без такой конкретизации процесс его применения был бы затруднен или даже невозможен.

Указы, конкретизирующие законы, издаются в строгом соответст­вии с этими законами. Они не расширяют сферы общественных отно­шений, урегулированной законом, а служат лишь дополнительным средством правового воздействия на эти общественные отношения.

Указы, детализирующие закон, не устанавливают норм, его изме­няющих. Однако на основе закона и в пределах урегулированных ими отношений они могут устанавливать ряд новых норм права, способст­вующих успешной реализации закона.

Объектом осуществляемой указами детализации и конкретизации являются исключительно законы Российской Федерации, а также нор­мативные акты самого Президента РФ. В качестве примера конкрети­зации закона можно привести Положение о порядке прохождения военной службы, утвержденное Указом Президента РФ от 16 сентября 1999 г.[353]

Федеральный закон от 28 марта 1998 г. «О воинской обязанности и военной службе»[354] содержит разд. V «Поступление граждан на военную службу по конкурсу», в который включены четыре статьи: контракт о прохождении военной службы (ст. 32); требования, предъявляемые к гражданам, поступающим на военную службу по контракту (ст. 33); заключение контракта о прохождении военной службы (ст. 34) и по­ступление граждан в военные образовательные учреждения професси­онального образования, заключение контрактов о прохождении воен­ной службы с гражданами, обучающимися в военных образовательных учреждениях профессионального образования (ст. 35).

Раздел II Положения о порядке прохождения военной службы по­священ порядку заключения контракта и прекращения его действия. В нем имеются статьи, касающиеся: заключения контракта и прекра­щения его действия (ст. 4); порядка отбора кандидатов из числа граж­дан на военную службу по контракту (ст. 5); порядка отбора кандидатов из числа военнослужащих (ст. 6); обязанностей должностных лиц в связи с приемом граждан (военнослужащих) на военную службу по контракту (ст. 7); порядка заключения первого контракта (ст. 8); по­рядка заключения нового контракта (ст. 9); порядка заключения ново­го контракта с военнослужащими, достигшими предельного возраста пребывания на военной службе (ст. 10). В соответствии с Федеральным законом «О военной обязанности и военной службе» Положение о порядке прохождения военной службы в ряде новых норм подробно регламентирует начало, срок и окончание военной службы; порядок заключения контракта и прекращения его действия; порядок назначе­ния на военные должности, возложения временного исполнения обя­занностей по военной должности, зачисления в распоряжение коман­дира (начальника), освобождения от воинских должностей; порядок перевода, прикомандирования военнослужащих и приостановления ими военной службы; порядок присвоения воинских званий и восста­новления в воинском звании; порядок аттестации военнослужащих и ряд других вопросов.

Президент РФ проводит работу по детализации законов в тех слу­чаях, когда это обусловлено возложенными на него конституционны­ми обязанностями, т.е., иначе говоря, когда ее не вправе осуществить ни один другой орган государства. Поэтому указы конкретизируют за­коны обычно лишь в тех случаях, когда в них затрагиваются вопросы большой государственной важности, требуется акт высокоавторитет­ного органа государственной власти.

Особую группу составляют указы Президента РФ, имеющие своей целью урегулировать те общественные отношения, которые по той или иной причине не урегулированы законом, хотя в таком регулировании, с точки зрения Президента, нуждаются общество и государство. При­мерами могут служить следующие указы Президента РФ: от 30 ноября 1993 г. «О Государственном гербе Российской Федерации»[355]; «О Госу­дарственном флаге Российской Федерации»[356]; от 11 декабря 1993 г. «О Государственном гимне Российской Федерации»[357]. Изданные до принятия Конституции РФ, эти акты продолжали действовать и после ее принятия, пока Государственная Дума не приняла предусмотренные Конституцией РФ (ч. 1 ст. 70) федеральные конституционные законы, которыми установлены Государственные флаг, герб и гимн Российской Федерации, их описание и порядок официального использования.

Хотя такого рода нормативные указы фактически являются актами законодательного значения, они не обладают юридической силой за­кона и действуют до вступления в силу соответствующего закона. Эти, как и другие указы Президента РФ, согласно Конституции РФ (ч. 3 ст. 90) не должны противоречить ей и федеральным законам.

Тот факт, что в соответствии со сложившейся практикой Президент РФ осуществляет своими указами первичное регулирование некото­рых общественных отношений, не является случайностью. Он обу­словлен тем, что в ряде случаев Государственная Дума в силу разного рода обстоятельств, в основном политических, не в состоянии опера­тивно решать различные вопросы, требующие такого решения. Это, разумеется, не означает, что Президент может подменить Государст­венную Думу, издавая свои акты. Однако способствовать своевремен­ному решению наиболее злободневных вопросов в процессе осущест­вления повседневного верховного государственного руководства стра­ной он не только может, но и обязан. По крайней мере, в этом отно­шении Президент не ограничен действующей Конституцией.

Тем не менее проблема соотношения закона и указа давно уже об­суждается в отечественной литературе. Рассматривая вопрос об указах, устанавливающих обязанности населения, известный русский госу- дарствовед Н.И. Лазаревский писал: «Согласно теории разделения властей в ее первоначальной форме, издание каких-либо общих пра­вил, обязательных для населения, составляло исключительное право законодательной власти, и полномочия власти «исполнительной» ри­совались действительно в полном соответствии с этимологическим смыслом этого термина. С течением времени эта точка зрения была оставлена. Практически повсюду обнаружилась необходимость изда­ния органами управления и такого рода распоряжений, которые в пре­делах закона разрешали те или иные случаи, законом не предусмотрен­ные, или же устанавливали известные общие правила, обязательные для обывателей. Необходимость этих общих правил, издаваемых адми­нистрацией, обыкновенно объясняется тем, что законодательная про­цедура слишком сложна и слишком медленна для того, чтобы поспе­вать за быстро меняющимися требованиями практической жизни, и что потому наряду с законами, которые бы устанавливали известные постоянные, основные правила, полезно предоставить и администра­ции издавать правила временные, приспособляющиеся к тем или дру­гим изменчивым обстоятельствам. Довод этот сам по себе безусловно правилен, но он не исчерпывает тех оснований, по которым издание правил административными властями помимо законодательных уч­реждений является безусловной практической необходимостью. Су­ществуют такого рода административные постановления, которые переживают многие и многие законы. В России много изменится за­конов, прежде чем откажутся от того правила, что при езде по улице надо держаться правой стороны. Между тем правило, какой стороны держаться, есть правило, во всех государствах устанавливаемое в адми­нистративном, а не в законодательном порядке. Значит, тот или другой вопрос относится к области административной нормировки не в зави­симости от того, какая долговечность предполагается у устанавливае­мого правила. В действительности необходимость установления адми­нистративных правил обусловливается прежде всего необходимостью освободить законодательные собрания, многолюдные, сложно и мед­ленно действующие, от массы мелочной работы, которая, не представ­ляя никакого политического интереса, не может останавливать на себе внимания народного представительства и потому рискует тем, что будет произведена кое-как, и что принятые постановления будут весь­ма мало удовлетворительными. Кроме того, эта мелочная работа, за­полняя время законодательных учреждений, отвлекает их от тех дел, которые составляют их основную задачу. Вместе с тем не следует упус­кать из вида и того соображения, что мелочные, непринципиальные постановления, будучи включенными в закон, понижают его важ­ность, его авторитет, который вообще всемерно должен быть поддер­живаем в умах населения. Наконец, существует целый ряд вопросов, в которых устанавливаемые правила должны сообразоваться с требова­ниями чисто технического характера, в которых законодательные уч­реждения по самому существу своему, по самому своему составу ком­петентными быть не могут. Таковы, например, постановления санитар­ные, строительные и т.п. Администрация же имеет в своем составе спе­циальные технические установления, при помощи которых легко могут быть выработаны правила действительно целесообразные.

Таким образом, элементарные соображения экономического рас­пределения работы — соображения невозможности возложения на парламенты работы, не представляющей для них ни малейшего поли­тического интереса, или работы, для которой у них нет надлежащей тех­нической подготовки, при том условии, что с подобного рода работою гораздо лучше может справиться администрация, приводят в настоящее время к тому, что за администрацией и прежде всего королем, как за главою ее, признается право издания распоряжений, обязательных для всех граждан. Административные учреждения с этой работой могут пре­красно справиться; и в этом случае, если они будут поставлены законом в известные рамки, если их власти будут поставлены известные пределы, и если вместе с тем для издаваемых ими правил в законе будут установ­лены известные требования, гарантирующие права и интересы обыва­телей, предоставление администрации права издания самостоятельных распоряжений, — самостоятельных в том смысле, что они не являются простыми требованиями об исполнении того, что уже предписано за­коном, — никакой опасности представлять не может.

Практическая целесообразность и юридическая возможность изда­ния в административном порядке тех или иных правил, обязательных для населения, в современной науке и в конституционной практике сомнений не вызывают. Сомнения в этом вопросе возникают по дру­гому поводу: на каком основании король может издавать правила и постановления, обязательные для населения. В эпоху неограниченной монархии короли в силу принадлежащей им власти, конечно, могли издавать любые постановления, и эти постановления были обязатель­ны для населения. Сохранилось ли за королями это право и в консти­туционное время?»[358]

Интересные соображения высказал Н.И. Лазаревский и по поводу издания так называемых чрезвычайных постановлений, которые Н.М. Коркунов предлагал назвать «чрезвычайными указами». Рассуж­дая о праве главы государства на издание таких актов, Н.И. Лазарев­ский указывал: «Существо этого права главы государства сводится к тому, что в чрезвычайных ситуациях, когда имеется настоятельная го­сударственная потребность в издании такого рода меры, которая может быть издана только в законодательном порядке, но которая в этом порядке не может быть издана ввиду того, что палаты не в сборе, глава государства может издать эту меру своею властью. Подобного рода рас­поряжения монарха не подчиняются тому основному правилу, что они должны быть согласны с законами и ни в чем не должны нарушать их: в этом и заключается смысл этого права монарха, что по нужде он издает постановления, которые могут отступать от действующих зако­нов... В целом ряде государств принцип верховенства закона проведен настолько последовательно, что ни за одним органом государства не признается права на издание постановлений, которые бы нарушили закон или имели силу, равную закону...

Практической необходимости в существовании подобных админи­стративных актов с силою закона нет[359]; и те государства, в которых таких мер не существует, обходятся без них, не чувствуя от того ника­кого вреда. Это право монарха вызывается не какой-либо реальной потребностью государства, но пережитками представлений самодер­жавной эпохи, не могущими примириться с тем принципом конститу­ционного права, что во всех случаях, когда требуется издание закона, монарх должен действовать в единении с народным представительст­вом. Эти чрезвычайные постановления вместе с тем задерживают раз­витие конституционных начал, существенно подрывая политическую силу народного представительства, ибо отнимают у него характер не­обходимого фактора законодательства»[360].

Вопрос о роли и месте указа, о его соотношении с законом и другими актами органов государства относился к числу наиболее сложных в дифференциации источников права и в советский пе­риод.

Уже в первом учебнике по советскому государственному праву указы трактовались как акты высшего управления, детализирующие законы и обеспечивающие распространение законов на все случаи, охватываемые их смыслом и содержанием. «Законодательство не в состоянии предусмотреть детали развития общественных отношений. Законодательство не может дать норм даже в общей форме для всех конкретных случаев. Оно дает общие принципы. Детализация прин­ципиальных положений закона проводится в форме указов. Указ яв­ляется подзаконным актом высшего управления. Указ облегчает про­ведение и осуществление законов, их применение к конкретным слу­чаям. Посредством указов обеспечивается применение закона в соот­ветствии с изменяющимися условиями жизни. Закон посредством указов распространяется на все охватываемые смыслом и содержани­ем закона случаи»[361].

Критикуя эту позицию, Г.И. Петров писал: «Характеристика указа в учебнике государственного права объективно ведет к затушевыванию различий между законом и указом, к игнорированию подзаконное™ последнего.

Из сессионного порядка работы Верховных Советов вытекает не­обходимость в органе власти, который в период между сессиями воз­главлял бы всю систему центральных государственных органов. Таким органом являются Президиумы Верховных Советов, наши «коллеги­альные президенты». В этом состоит особая роль и назначение Прези­диумов Верховных Советов.

По своему содержанию и характеру деятельность Президиумов Верховных Советов связана с необходимостью установления норм права, путем издания указов. Указ является одним из источников со­циалистического права. Указы не являются законами, актами управ­ления, правосудия или надзора. Они подзаконны, но стоят над актами управления, правосудия и надзора... Среди источников права указы занимают второе после законов место и подчиненное им положение, в то же время господствующее над актами государственного управ­ления.

Различие между законами и указами заключается, во-первых, в том, что законы не ограничены в своем содержании, в то время как содер­жание указов ограничено рамками компетенции Президиумов Верхов­ных Советов, и во-вторых, в том, что по отношению к указам (так же как и к актам управления) законы обладают господствующей юриди­ческой силой. Различия между законами и указами однотипны с раз­личиями между законами и актами управления. Некоторые особеннос­ти этих различий не устраняют их однотипности, определяемой в ко­нечном счете господствующей силой закона по отношению ко всем актам государственной власти, в том числе к указам и актам управ­ления»[362].

Г.И. Петров также полагал, что указы «не призваны к детализации принципиальных положений закона, потому что такая детализация оз­начала бы расширение содержания закона, т.е. его изменение, а это составляет прерогативу законодательного органа, каковым Президиум Верховного Совета не является»2.

Однако большинство исследователей выдвигало на первый план ту сторону нормотворческой деятельности Президиума Верховного Сове­та, которая связана с изменением и восполнением законодательства. Так, Е.И. Носов писал: «...Из того, что указ по... Конституции есть форма для волеизъявления Президиума Верховного Совета СССР, про­истекает его прямое, непосредственное предназначение прежде всего для обеспечения того, что исходит от Верховного Совета, т.е. закона». По его мнению, указ — «вспомогательное средство», лишь подсобная норма по отношению к закону, не идущая в сравнение с законом, при­меняемая для изменения и восполнения закона только при исключи­тельных обстоятельствах. Н.И. Носов полагал, что «указ для того и вводился в круг наших источников права, чтобы в случае надобности развивать, изменять и восполнять закон...»3.

Рассматривая проблемы, связанные с юридической природой указа и его соотношением с законом, И.Н. Кузнецов исходил из необходи­мости дифференцированного подхода к анализу указов Президиума, исходя из положения и роли этого органа в советском государственном аппарате. Относительно характеристики указов, издаваемых Президи­умом Верховного Совета СССР в период между сессиями Верховного Совета по отдельным вопросам его компетенции, он полагал, что было бы ошибочно рассматривать все указы Президиума Верховного Совета в качестве актов, детализирующих закон, ибо такой подход правомерен лишь по отношению к определенной части нормативных указов, в ко­торых, как правило, реализуется компетенция самого Президиума. Что же касается ряда других указов Президиума, то они могут в период между сессиями Верховного Совета вносить необходимые частичные изменения и восполнения в действующие законы.

Подобную практику И.Н. Кузнецов обосновывал тем, что Верхов­ный Совет СССР не является постоянно действующим органом, он сам не всегда бывает в состоянии своевременно удовлетворить по­требность в срочном изменении, дополнении или восполнении дей­ствующих законов, ибо такая потребность может возникнуть и в пе­риод между сессиями. Основание для принятия Президиумом Вер­ховного Совета такого рода указов И.Н. Кузнецов видел в его кон­ституционном статусе постоянно действующего органа Верховного Совета[363].

Ф.И. Калинычев в ряде своих работ проводил идею о том, что Вер­ховный Совет СССР, являясь единственным законодательным орга­ном, осуществляет законотворчество двуединым порядком: путем не­посредственного обсуждения, рассмотрения и принятия законов и путем утверждения нормативных указов Президиума Верховного Со­вета по различным вопросам[364]. A.B. Мицкевич считал, что Президиум как постоянно действующий высший орган государственной власти обладает правом принимать законодательные акты[365].

По мнению Е.А. Лукьяновой, указы, принимаемые по вопросам, прямо отнесенным к ведению Президиума, в том числе направленные на конкретизацию и детализацию законов, принадлежат к подзакон­ным актам, ибо не выходят за рамки закона и издаются в целях ор­ганизации его исполнения; указы же, вносящие изменения в законы, являются актами законодательного значения, обладающими в период между сессиями Верховного Совета юридической силой закона[366].

В постсоветский период обсуждение в юридической литературе во­проса о соотношении закона и указа было продолжено[367]. Этому в зна­чительной мере способствовала складывающаяся практика издания президентских указов.

После введения в России поста Президента он в соответствии со ст. 1218 действовавшей тогда Конституции РСФСР мог издавать указы и распоряжения и проверять их исполнение. Указы не могли противо­речить Конституции и законам. В случае возникновения такого про­тиворечия действовали Конституция и законы.

V Съезд народных депутатов России (октябрь 1991 г.) предоставил Президенту право издавать в течение года указы в сфере экономики, даже не соответствующие закону, которые подлежали утверждению на сессии Верховного Совета. Реализуя свое право, Президент начал из­давать многочисленные указы, которые поглотили правовое поле Рос­сийской Федерации.

Апофеозом этой деятельности явился Указ от 21 сентября 1993 г. «О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации»[368], которым, «принимая во внимание, что безопасность России и ее наро­дов — более высокая ценность, нежели формальное следование проти­воречивым нормам, созданным законодательной ветвью власти», было решено прервать осуществление законодательной, распорядительной и контрольной функций Съездом народных депутатов РФ и Верхов­ным Советом РФ и до начала работы нового парламента руководство­ваться указами Президента и постановлениями Правительства РФ. В указе говорилось, что Конституция, законодательство Российской Федерации и ее субъектов продолжают действовать в части, не проти­воречащей указу.

После принятия указа и вплоть до начала функционирования но­вого Федерального Собрания, избранного в декабре 1993 г., в России воцарилось «указное право», попытки обоснования которого предпри­нимались и в последующие годы.

Так, в Послании Федеральному Собранию в 1995 г. Президент РФ объявил свои указы полноценной правовой базой для «возникнове­ния, прекращения и изменения... общественных отношений», «аб­солютно подзаконный характер» которых «не очевиден»[369]. В Посла­нии Федеральному Собранию 1996 г. Президент почти дословно подтвердил эту законоопределяющую роль указов: «Пока не соблю­даются законодательные приоритеты, определенные предыдущими посланиями... Президент должен выпускать указы по тем ключевым вопросам, которые не урегулированы действующим законодатель­ством»[370].

Таким образом, очевидно, что необходимо не столько вести дискус­сии о соотношении закона и указа, сколько основательно урегулиро­вать законодательным путем вопрос о тех рамках, в пределах которых Президент вправе издавать свои указы, а также предусмотреть его от­ветственность за нарушение принципа верховенства законов в Россий­ской Федерации. Эта ответственность должна базироваться на п. 4 ст. 3 Конституции РФ. согласно которой никто «не может присваивать власть в Российской Федерации. Захват власти или присвоение власт­ных полномочий преследуются по федеральному закону».

В современный период сфера правового регулирования, охватывае­мая указами, продолжает оставаться весьма широкой. Однако думает­ся, что по мере развития правовой государственности, начал консти­туционализма она станет уже, потому что нормотворчество Президента не может подменять законодательную деятельность Федерального Со­брания.

Наряду с указами Президент РФ издает распоряжения. Они, как правило, являются ненормативными актами и охватывают частные, хотя нередко и весьма значимые вопросы. В них могут содержаться, например, конкретные поручения, вытекающие из законодательных актов. Распоряжения издаются по поводу поощрения должностных лиц, коллективов и граждан; назначения официальных представителей Президента при рассмотрении в палатах Федерального Собрания зако­нопроектов и подлежащих ратифицированию международных догово­ров; выделения денежных средств из резервного фонда; образования рабочих групп по анализу различных проблем социально-экономичес­кого, политического, военного характера и др.

Среди источников конституционного права важное место занима­ют акты палат Федерального Собрания, содержащие конституционно- правовые нормы[371].

Согласно Конституции РФ (ч. 2 и 3 ст. 102 и ч. 2 и 3 ст. 103) Госу­дарственная Дума и Совет Федерации принимают большинством го­лосов от общего числа депутатов Государственной Думы или членов Совета Федерации, если иной порядок не предусмотрен Конституцией РФ, постановления по вопросам, отнесенным к их ведению.

Следует сказать, что среди постановлений палат нормативных актов сравнительно немного. Большинство постановлений являются индивидуальными правовыми актами, которые принимаются по кон­кретным организационным вопросам.

К числу постановлений палат, носящих нормативный характер, от­носятся постановления, посредством которых утверждаются различные положения по вопросам деятельности палат. Одним из них является постановление Государственной Думы Федерального Собрания РФ от 9 июня 1999 г. «Об утверждении состава Комиссии Государ­ственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации по изучению и обобщению информации о преступлениях, совер­шенных в ходе агрессии Организации Североатлантического дого­вора против Союзной Республики Югославии, и Положения о Ко­миссии Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации по изучению и обобщению информации о преступлениях, совершенных в ходе агрессии Организации Североатлантического до­говора против Союзной Республики Югославии»[372]. Этим постановлени­ем утверждено Положение о создании Комиссии, в котором определены порядок ее работы и основные направления деятельности.

Особую роль среди актов палат играют утвержденные их постанов­лениями Регламенты Государственной Думы[373] и Совета Федерации[374].

Надо сказать, что далеко не все государствоведы включают эти акты в число самостоятельных источников конституционного права[375]. Зна­чительная часть из них не делает этого[376].

Регламент — это нормативный акт, устанавливающий внутренний распорядок деятельности палаты Федерального Собрания, способы осуществления конституционных полномочий. Принятие регламентов палат предусмотрено Конституцией РФ (ч. 4 ст. 101), в которой указы­вается, что каждая из палат принимает свой регламент и решает вопро­сы внутреннего распорядка своей деятельности.

Посредством принятия регламентов процедура деятельности палат федерального Собрания облекается в процессуальную форму. Наличие регламентов является одним из средств упорядочения и стабилизации демократического порядка деятельности, обеспечивающих активное участие депутатов Государственной Думы и членов Совета Федерации в осуществлении функций законодательствования и контроля. Не­смотря на некоторую разницу в парламентарной процедуре, в их рег­ламентах преобладают общие черты. Предметом их регулирования вы­ступают вопросы процедурного характера, касающиеся порядка орга­низации и деятельности как самой палаты, так и ее внутренних под­разделений; взаимоотношения палаты с различными государственны­ми органами Федерации и ее субъектов.

Нормы регламента наряду с конституционными предписаниями регулируют отношения, возникающие в сфере деятельности обеих палат Федерального Собрания. В регламентах детализируются некото­рые нормы материально-процессуального характера, содержащиеся в Конституции РФ и других актах. Вместе с тем в них имеются и ориги­нальные нормы, устанавливаемые самими регламентами. В регламенте получают отражение и развитие также различные юридические и орга­низационно-технические правила, сложившиеся в процессе практики Государственной Думы и Совета Федерации.

Организационно-технические предписания регламентов не уста­навливают каких-либо правоотношений. Они определяют процессу­альную форму действий участников конституционно-правовых отно­шений. Таковы, в частности, предписания о порядке голосования, о равноправном использовании языков в процессе прений, о порядке внесения депутатских запросов и т.д. В регламентах получают консти­туционно-правовое регулирование некоторые обычаи, сложившиеся в практике работы Государственной Думы и Совета Федерации. Напри­мер, таким обычаем, закрепленным в Регламенте Государственной Думы, является правило, согласно которому первое ее заседание от­крывает старейший по возрасту депутат Государственной Думы.

Регламенты палатсодержат правила, устанавливающие порядокосу- ществления палатами своих конституционных полномочий. Однако они не исчерпывают всех процедурных предписаний относительно по­рядка деятельности палат. Наиболее важные для обеспечения демокра­тической процедуры их деятельности положения, которые являются га­рантиями реализации их демократических функций, устанавливаются Конституцией РФ. В их число входят: порядок созыва первого заседания Государственной Думы и его открытия; процедура совместной деятель­ности палат; принцип гласности и допустимость проведения закрытых заседаний; избрание председателей палат и их заместителей и их обязан­ности; образование палатами комитетов и комиссий; проведение ими по вопросам их ведения парламентских слушаний; принятие палатами своих регламентов и решение вопросов внутренней жизни; порядок принятия законов, а также постановлений палат и др.

В свою очередь, в Регламенте Государственной Думы определяются внутреннее устройство и органы Государственной Думы, общий поря­док ее работы, законодательная процедура, порядок решения Государ­ственной Думой вопросов, отнесенных к ее ведению, а в Регламенте Совета Федерации — органы и общий порядок работы Совета Федера­ции; участие Совета Федерации в законодательной деятельности, по­рядок рассмотрения вопросов, отнесенных Конституцией РФ к веде­нию Совета Федерации.

Регламенты палат имеют вспомогательное, подчиненное по отно­шению к Конституции РФ значение. Это обусловливает включение в них, а в ряде случаев дословное воспроизведение конституционных норм, закрепляющих круг субъектов законодательной инициативы, основы взаимоотношений с другими органами государства и т.д.

Надо сказать, что в юридической литературе неоднократно диску­тировался вопрос о том, допустимо ли включать в регламент нормы, касающиеся содержания полномочий парламента. Одни авторы кате­горически исключают подобную возможность или высказывают со­мнения в обоснованности включения такого рода предписаний в рег­ламент[377]. Другие считают вполне допустимым включение в регламент норм, закрепляющих его компетенцию[378].

Конечно, регламент — это нормативный акт, в котором содержатся в основном нормы процессуального назначения. Однако это совсем не значит, что регламент является сводом исключительно процедурных норм. Думается, что в регламенте могут содержаться любые нормы, способствующие лучшей организации его работы, помогающие депу­татам, членам Совета Федерации и палатам в целом лучше понять свои задачи и способствовать их реализации.

Именно по такому пути идут и регламенты палат Федерального Собрания, в которых наряду с нормами процессуального назначения содержатся многочисленные нормы, закрепляющие компетенцию палат, статус председателя Государственной Думы и председателя Со­вета Федерации и их заместителей, Совета Думы, полномочия и сис­тему комитетов палат и т.д.

Регламенты определяют необходимость принятия ряда других актов палат, утверждаемых постановлениями палат, положений о ко­митетах и комиссиях Государственной Думы и Совета Федерации, а также Положения об Аппарате Государственной Думы, утверждаемого Председателем Государственной Думы с согласия Совета Государст­венной Думы по представлению Комитета Государственной Думы по организации работы Государственной Думы и Положения об Аппарате Совета Федерации, принимаемого на заседании Совета Федерации.

В соответствии с регламентами палат принимаются также положе­ния о российских частях межпарламентской комиссии по двухсторон­нему сотрудничеству, о делегациях в Межпарламентской Ассамблее го­сударств — участников СНГ и Ассамблее ОБСЕ. Нормы регламентов предусматривают издание правил депутатской этики и правил работы электронной системы голосования.

Вызывает интерес вопрос о юридической силе регламентов. Как известно, в отечественной практике можно встретить немало приме­ров, когда регламенты законодательных органов утверждались закона­ми. Это породило немало различных характеристик этих документов. Например, П.П. Гуреев и Л.В. Лазарев полагали, что в иерархии источ­ников права регламент занимает второе место после Конституции, как акт более высокой юридической силы по сравнению с другими зако­нами[379]. Ю.А. Тихомиров рассматривал законы об утверждении регла­ментов Верховного Совета СССР и Верховных Советов союзных рес­публик в качестве своеобразных двойных законодательных актов, один из которых как бы материализует содержание, а второй — форму зако­на2. Высказывались и другие мнения относительно характеристики этих актов[380].

Действующие регламенты палат Федерального Собрания не явля­ются законами прежде всего потому, что каждый из них — это акт самоорганизации работы палаты, которая самостоятельно не вправе принимать законы.

Одних авторов такое положение устраивает. Например, Д.А. Кова- чев полагает, что если регламент не является законом, то это обстоя­тельство не позволяет влиять на процедуру деятельности парламента со стороны тех государственных органов, которые наделены опреде­ленными полномочиями по отношению к легитимному законодатель­ному процессу, как, например, президент или монарх[381]. Другие с сожа­лением констатируют, что регламенты не обладают «всеми формаль­ными признаками закона» и полагают, что в будущем «по мере улуч­шения взаимоотношений между ветвями власти, целесообразно при­нятие регламента Думы в соответствии с установленной законодатель­ной процедурой (без каких-либо изъятий) и наделение его всеми ха­рактеристиками общероссийского закона»[382].

Между тем действующие регламенты палат не нуждаются в превра­щении в законы или какие-либо иные акты. Как уже отмечалось, они являются средством самоорганизации работы палат, их нормы обяза­тельны для самих палат, их органов и депутатов (членов), а также всех других государственных органов, участвующих в парламентских про­цедурах, поскольку основы этих процедур, наиболее принципиальные их положения закреплены в Конституции РФ.

Все это говорит о том, что определять регламент как «свод преиму­щественно внутренних правил деятельности парламента (или его па­латы), установленных с учетом предыдущей работы, содержащий нормы как процессуального, так и материального права, и имеющий силу закона или приравненный к нему»[383] было бы по меньшей мере некорректно.

В число источников конституционного права входит ряд действую­щих правовых актов, принятых законодательными органами Россий­ской Федерации еще до формирования Федерального Собрания. Среди этих актов значительное место занимают постановления, опре­деляющие порядок введения в действие законов, содержащих консти­туционно-правовые нормы. В их число входят: постановление Верхов­ного Совета РСФСР от 25 декабря 1991 г. «О порядке введения в дей­ствие Закона РСФСР «О языках народов РСФСР»[384]; постановление Верховного Совета РФ от 4 июня 1992 г. «О порядке введения в дейст­вие Закона Российской Федерации «Об образовании Ингушской Рес­публики в составе Российской Федерации»[385]; постановление Верховно­го Совета РФ от 15 апреля 1993 г. «О порядке введения в действие Закона Российской Федерации «О статусе столицы Российской Феде­рации»[386] и др. Особое место среди источников конституционного права занимают декларации. В их число входят: Декларация о государствен­ном суверенитете РСФСР от 12 июня 1990 г., принятая I Съездом на­родных депутатов РСФСР[387]; Декларация о языках народов России от 25 октября 1991 г., принятая Верховным Советом РСФСР[388]; Декларация прав и свобод человека и гражданина от 22 ноября 1991 г., принятая постановлением Верховного Совета РСФСР[389], и др.

Эти декларации имеют конституционно-правовое значение. В них, как правило, формулируются принципы, обязательные для всего кон­ституционно-правового развития государства, провозглашаются новые концепции, определяющие развитие государственности, содер­жащие принципы, которые признаются необходимыми для политики в определенной сфере и которым должно быть подчинено соответст­вующее законодательство.

Так, Декларация о государственном суверенитете РСФСР, явившая­ся значительным шагом на пути обеспечения подлинного суверенитета Российской Федерации, выражая волю народов России, провозгласила государственный суверенитет РСФСР на всей ее территории и заявила о решимости создать демократическое правовое государство в составе обновленного Союза ССР. В Декларации Россия характеризуется как суверенное государство, созданное исторически объединившимися в нем народами. В ней подчеркивается, что суверенитет РСФСР — един­ственное и необходимое условие существования государственности России, имеющей многовековую историю, культуру и сложившиеся традиции, что он провозглашается во имя высших целей — обеспече­ния каждому человеку неотъемлемого права на достойную жизнь, сво­бодное развитие и пользование родным языком, а каждому народу — на самоопределение в избранных им национально-государственных и национально-культурных формах.

Впервые носителем суверенитета и источником государственной власти в России признается ее многонациональный народ и закрепля­ется его право непосредственно осуществлять государственную власть.

Декларация предусматривает политические, экономические и пра­вовые гарантии суверенитета России. Они включают полноту власти

Федерации при решении всех вопросов государственной и обществен­ной жизни, за исключением тех, которые ею добровольно были переда­ны в ведение Союза ССР, верховенство федеральной Конституции и федеральных законов на всей ее территории; исключительное право на­рода на владение, пользование и распоряжение национальным богатст­вом России; полномочное представительство России в других союзных республиках и зарубежных странах; право Республики участвовать в осуществлении полномочий, переданных ею Союзу ССР; невозможность изменения территории России без волеизъявления народа, выраженного путем референдума; право свободного выхода из СССР; указывается, что Декларация является основой для разработки новой Конституции Рос­сии и совершенствования республиканского законодательства.

Основные идеи Декларации получили отражение в действующей Конституции РФ. Так, в ст. 3 Конституции устанавливается, что но­сителем суверенитета и единственным источником власти в стране является многонациональный народ; в ст. 4 — что суверенитет Рос­сийской Федерации распространяется на всю ее территорию, а Кон­ституция РФ и федеральные законы имеют верховенство на всей ее территории.

В число источников конституционного права входят правовые акты Правительства РФ, содержащие конституционно-правовые нормы. На основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных законов, нормативных указов Президента РФ Правительство РФ издает поста­новления и распоряжения (ст. 115 Конституции РФ).

Поскольку Правительство РФ в соответствии с Конституцией РФ (ч. 1 ст. 114) обеспечивает проведение в Российской Федерации фи­нансовой, кредитной и денежной политики, единой государственной политики в области культуры, науки, образования, здравоохранения, социального обеспечения, экологии; осуществляет управление феде­ративной собственностью; осуществляет меры по обеспечению закон­ности, прав и свобод граждан, охране собственности и общественного порядка, борьбе с преступностью, а также ряд других полномочий, в его функции входит обширная правотворческая деятельность, в том числе и в конституционно-правовой сфере.

Обычно нормы конституционного права содержатся в постановле­ниях Правительства РФ, касающихся конкретизации правового стату­са российских граждан, лиц без гражданства, иностранцев, беженцев и вынужденных переселенцев. В число такого рода актов входят, в част­ности, постановления Правительства РФ от 22 апреля 1997 г. «Об ут­верждении Порядка регистрации безработных граждан»[390]; от 5 ноября 1997 г. «О мерах по стабилизации и развитию здравоохранения и меди­цинской науки в Российской Федерации»[391]; от 22 февраля 1997 г. «О мерах по реализации Концепции государственной национальной политики Российской Федерации»[392]; от 21 июля 1997 г. «О Концепции реформирования системы начального профессионального образова­ния»[393]; от 19 сентября 1997 г. «Об утверждении Типового положения об образовательном учреждении для детей дошкольного и младшего школьного возраста»[394]; от 8 июля 1997 г. «Об утверждении Положения о паспорте гражданина Российской Федерации, образца бланка и опи­сания паспорта гражданина Российской Федерации»[395]; от 17 июля 1995 г. «О Правилах регистрации и снятия граждан Российской Феде­рации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жи­тельства в пределах Российской Федерации»[396]; от 14 февраля 1997 г. «О внесении изменений в Правила регистрации и снятия граждан Рос­сийской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации»[397]; от 31 августа 1994 г. «О мерах по поддержке соотечественников за рубежом»[398]; от 8 сентября 1994 г. «Об утверждении Положения об иммиграционном контроле»[399]; от 8 сентября 1994 г. «О мерах по предупреждению и сокра­щению неконтролируемой внешней миграции»[400].

Значительную группу образуют постановления, связанные с регла­ментацией организационно-правотворческих и процедурных аспектов деятельности Правительства РФ, обеспечением его взаимодействия с Президентом РФ, Федеральным Собранием и другими государствен­ными органами. В число этих актов входят, в частности, постановления Правительства РФ от 21 декабря 1996 г. «О совершенствовании взаи­модействия Правительства Российской Федерации с палатами Феде­рального Собрания Российской Федерации»[401]; от 20 марта 1997 г. «О Полномочном представителе Правительства Российской Федера­ции в Федеральном Собрании Российской Федерации»[402]; от 27 февраля 1999 г. «Об утверждении Положения о Полномочном представителе

Правительства Российской Федерации в Федеральном Собрании Рос­сийской Федерации и Конституционном Суде Российской Федера­ции»[403]; от 18 июня 1998 г. «Вопросы организации деятельности Прави­тельства Российской Федерации» (этим постановлением утверждены Регламент Правительства РФ и Положение об Аппарате Правительства РФ[404]); от 13 августа 1997 г. «Об утверждении Правил подготовки норма­тивных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации»[405].

Нормы конституционного права содержатся и в Положениях о ми­нистерствах и других органах исполнительной власти, утверждаемых постановлениями Правительства РФ[406].

Еще одну группу источников конституционного права образуют постановления Правительства, касающиеся учреждения правительст­венных наград и определения их статуса. В их число входят, в частнос­ти, постановления Правительства РФ: от 25 августа 1997 г. «Об утверж­дении Положения о звании «Поставщик продукции для государствен­ных нужд России»[407]; от 26 августа 1995 г. «Об утверждении Положения о нагрудном знаке «Почетный докер России» и описание этого знака»[408]; от 31 мая 1995 г. «О Почетной грамоте Правительства Российской Фе­дерации»[409].

Многие постановления издаются в целях конкретизации и детали­зации законов и указов. Однако Правительство в рамках своих полно­мочий может регламентировать общественные отношения, не урегули­рованные в законодательных актах. Во многих его постановлениях со­держатся первичные нормы, которые имеют важное значение[410]. Это обстоятельство, разумеется, не умаляет важной роли постановлений Правительства для реализации законов, хотя и не обеспечивает им, как полагает Ю.А. Тихомиров, «ключевое положение в иерархии правовых актов»[411], которое призваны занимать законы.

Все это свидетельствует о том, что высказанные в литературе ут­верждения о том, что акты Правительства, как правило, не содержат конституционно(государственно)-правовых норм, не соответствуют действительности[412]. Они применимы лишь к одному виду актов Прави­тельства — распоряжениям, которые обычно не являются норматив­ными актами и, следовательно, не могут быть источниками права[413].

Однако и среди распоряжений Правительства встречаются акты, которые содержат конституционно-правовые нормы. Так, распоряже­нием Правительства РФ от 10 февраля 1997 г было решено продлить безвизовый порядок въезда в Российскую Федерацию, пребывания и выезда из Российской Федерации граждан бывшего СССР, постоянно проживающих на территории Литовской Республики и Эстонской Рес­публики и не получивших гражданства этих государств, Российской Федерации или третьего государства[414].

В соответствии со ст. 22 Федерального закона «Об основных гаран­тиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» Центральная избирательная комиссия (ЦИК) РФ в пределах своей компетенции вправе издавать инструкции по во­просам единообразного применения названного Закона, а в случаях, предусмотренных федеральными конституционными законами и фе­деральными законами, — инструкции по вопросам применения соот­ветствующих федеральных конституционных законов и федеральных законов.

Нормативные акты ЦИК России обычно содержат нормы консти­туционного права и поэтому являются источниками этой отрасли права. В их число входят, в частности, следующие постановления ЦИК РФ: от 23 июня 1998 г. «О внесении изменений и дополнений в Регла­мент Центральной избирательной комиссии Российской Федерации»[415]; от 5 декабря 1996 г. «О Почетной грамоте Центральной Избирательной комиссии Российской Федерации»5; от 25 января 1995 г. «О Примерном положении об избирательной комиссии субъекта Российской Федера­ции»[416]; от 29 января 1998 г. «О модельном законе субъекта Российской

Федерации об избирательной комиссии субъекта Российской Федера­ции»[417]; от 10 декабря 1998 г. «О контрольно-ревизионной службе при Центральной избирательной комиссии Российской Федерации»[418]; от 12 мая 1995 г. «О порядке представления сведений об избирателях, про­живающих за пределами территории Российской Федерации или на­ходящихся в длительных заграничных командировках»[419]; от 28 июля 1995 г. «Об Инструкции о порядке формирования и расходования де­нежных средств избирательных фондов кандидатов в депутаты, изби­рательных объединений, избирательных блоков по выборам депутатов в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федера­ции»[420].

Надо сказать, что нормативные акты ЦИК не содержат новых из­бирательных процедур. Их принятие направлено на конкретизацию соответствующих законов и обеспечение их единообразного приме­нения.

Однако в тех случаях, когда в законах содержится прямое указание на то, что определенные отношения регулируются актами избиратель­ных комиссий, ЦИК принимает акты, содержащие правовые нормы, имеющие первичный характер. Так, в ст. 47 Федерального закона «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» установлено, что «порядок публикации аги­тационных предвыборных материалов в периодических печатных из­даниях... устанавливается Центральной избирательной комиссией Российской Федерации с участием государственных органов, обеспе­чивающих соблюдение конституционных прав и свобод в области мас­совой информации». В соответствии с этим и некоторыми другими положениями названного Закона ЦИК приняла инструкцию о поряд­ке предоставления эфирного времени на каналах государственных те­лерадиокомпаний избирательным объединениям, избирательным бло­кам, кандидатам в депутаты Государственной Думы Федерального Со­брания и публикации агитационных предвыборных материалов в пе­риодических печатных изданиях с государственным участием[421].

Согласно ст. 21 Федерального закона «Об основных гарантиях из­бирательных прав и права на участие в референдуме граждан Россий­ской Федерации» решения и акты избирательных комиссий, комиссий референдума, принятые в пределах их компетенции, установленной этим Законом, федеральными конституционными законами, иными федеральными законами, законами субъектов Федерации, обязатель­ны для федеральных органов исполнительной власти, органов испол­нительной власти субъектов Федерации, государственных учрежде­ний, органов местного самоуправления, кандидатов, зарегистрирован­ных кандидатов, избирательных объединений, избирательных блоков, общественных объединений, организаций, должностных лиц, избира­телей и участников референдума.

Одной из особенностей источников конституционного права Рос­сийской Федерации является включение в их число некоторых законо­дательных актов бывшего Союза ССР, действующих в той части, в ко­торой они не противоречат Конституции и другим законам РФ. Так, в постановлении Верховного Совета РФ от 12 декабря 1991 г. о ратифи­кации Соглашения о создании Содружества Независимых Государств установлено, что на территории России до принятия соответствующих законодательных актов Российской Федерации нормы бывшего Союза ССР применяются в части, не противоречащей Конституции России, ее законодательству и упомянутому Соглашению.

В Конституции РФ (п. 2 разд. II) указывается, что законы и другие правовые акты, действовавшие на территории Российской Федерации до ее вступления в силу, применяются в части, не противоречащей Конституции.

Использование некоторых законодательных актов бывшего Союза ССР объясняется незавершенностью к настоящему времени процесса формирования системы права России на основе Консти­туции РФ.

В число законодательных актов СССР, действующих на территории Российской Федерации, в частности, входят: Закон СССР от 24 июня 1981 г. «О правовом положении иностранных граждан в СССР» (за исключением ст. 15 и гл. III[422]); Указ Президиума Верховного Совета СССР от 28 июля 1988 г. «О порядке организации и проведения собра­ний, митингов, уличных шествий и демонстраций в СССР»[423] (приме­няется в части, не противоречащей Декларации прав и свобод человека и гражданина, принятой 22 ноября 1991 г.); Закон СССР от 9 октября 1990 г. «Об общественных объединениях»[424]; Закон СССР от 10 декабря 1990 г. «О профессиональных союзах, правах и гарантиях их деятель­ности»[425]; Закон СССР от 24 июня 1991 г «О порядке вывоза, пересылки и истребования личных документов советских и иностранных граждан и лип без гражданства из СССР за границу»[426].

Согласно Конституции РФ (п. 4 ст. 15) составной частью правовой системы Российской Федерации являются общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации. Это означает, что упомянутые акты, содержащие нормы конституционного права, относятся к числу источников этой отрасли права.

В теории и практике международного права общепризнанными принципами и нормами международного права считаются такие обще­обязательные нормы международного права, которые пользуются все­общим признанием, выраженным тем или иным способом, хотя зачас­тую и не закрепленные в каких-либо конвенциях. Эти нормы получили название норм «общего» международного права или «общих», «универ­сальных» норм. Международный суд ООН неоднократно выражал мнение, что «универсальные» принципы и нормы или принципы и нормы «общего» международного права, как правило, существуют и действуют в качестве принципов и норм общего международного обычного права[427].

Надо сказать, что содержащаяся в Конституции РФ формула «об­щепризнанные принципы и нормы международного права» не вклю­чает в себя международные договоры Российской Федерации, по­скольку в ином случае не было бы смысла употреблять ее наряду с упомянутыми общепризнанными принципами и нормами междуна­родного права, хотя это отнюдь не означает, что те или иные договоры не могут использоваться в качестве доказательства общепризнанности норм.

К общепризнанным принципам и нормам международного права, объявленным частью правовой системы России, относятся прежде всего общепризнанные нормы международного сообщества, опреде­ляющие источники общего международного права. «В доктрине и практике международного права общепризнано, что на данном этапе наиболее авторитетное перечисление его источников содержится в ст. 38 Статуса Международного суда ООН». Международный обычай, являющийся основным источником общепризнанных норм, опреде­ляется в ст. 38 Статуса как «доказательство всеобщей практики, при­знан в качестве правовой нормы». Согласно этой же статье кроме до­говоров и обычая Суд применяет также «общие принципы права, при­знанные цивилизованными нациями»[428].

Всеобщее признание предполагает наличие согласия с соответству­ющими нормами со стороны всех основных групп государств совре­менного международного сообщества. Практика международного права свидетельствует о том, что резолюции, принятые незначитель­ным большинством того или иного международного форума, не могут иметь сколько-нибудь серьезных шансов стать «общепризнанными» юридически обязательными нормами. Кроме того, негативное отно­шение государства к той или иной резолюции делает невозможным ее применение к отношениям с его участием.

Все это свидетельствует о том, что без явно выраженного или мол­чаливого согласия России ей не могут быть навязаны никакие между­народные обязательства. Кроме того, в процессе установления обще­признанных принципов и норм международного права позиция Рос­сии не может не учитываться как при оценке требуемой ст. 38 Статуса Международного суда ООН «всеобщности» практики, так и при уста­новлении признака такой практики в качестве правовой и соответст­венно юридически обязательной для России[429].

Наряду с общепризнанными принципами и нормами международ­ного права составной частью правовой системы Российской Федера­ции являются международные договоры Российской Федерации. Они — существенный элемент стабильности международного право­порядка и отношений России с зарубежными странами, функциони­рования правового государства.

В соответствии с Федеральным законом «О международных дого­ворах Российской Федерации» (ст. 5) положения официально опубли­кованных международных договоров Российской Федерации, не тре­бующих издания внутригосударственных актов для их применения, действуют в Российской Федерации непосредственно. Для осущест­вления иных положений международных договоров Российской Феде­рацией принимаются соответствующие правовые акты.

Согласие Российской Федерации на обязательность для нее между­народного договора (ст. 6) может выражаться путем: подписания до­говора; обмена документами, образующими договор; ратификации до­говора; утверждения договора; принятия договора; присоединения к договору; применения любого другого способа выражения согласия, о котором условились договаривающиеся стороны. Решение о согласии на обязательность для Российской Федерации международных догово­ров принимается органами государственной власти Российской Феде­рации в соответствии с их компетенцией, установленной Конститу­цией РФ.

Если международный договор содержит правила, требующие изме­нения отдельных положений Конституции РФ, решение о согласии на его обязательность для Российской Федерации возможно в форме фе­дерального закона только после внесения соответствующих поправок в Конституцию РФ или пересмотра ее положений в установленном порядке (ст. 22).

Не вступившие в силу для Российской Федерации международные договоры, признанные Конституционным Судом РФ не соответству­ющими Конституции РФ, не подлежат введению в действие и приме­нению (ст. 34).

К числу договоров Российской Федерации, являющихся источни­ками конституционного права, относятся, в частности, Соглашение о создании Содружества Независимых Государств[430]; Договор о Союзе Бе­ларуси и России и Устав Союза Беларуси и России[431]; Соглашение между Российской Федерацией и Туркменистаном об урегулировании вопро­сов двойного гражданства[432]; Договор между Российской Федерацией и Республикой Таджикистан об урегулировании вопросов двойного гражданства[433]; Соглашение между Российской Федерацией и Респуб­ликой Казахстан об упрощении порядка приобретения гражданства гражданами Российской Федерации, прибывающими для постоянного проживания в Республику Казахстан, и гражданами Республики Казахстан, прибывающими для постоянного проживания в Россий­скую Федерацию[434], и др.

Если международным договором Российской Федерации установ­лены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора (ч. 4 ст. 15 Конституции РФ). Таким образом, в иерархии источников конституционного права ратифици­рованный международный договор стоит выше национального закона, поскольку нормы последнего не могут ни противоречить нормам меж­дународного договора, ни отменять их.

Среди международных договоров Российской Федерации особое место принадлежит Договору о создании Союзного государства, за­ключенному между Российской Федерацией и Республикой Бела­русь и вступившему в силу 26 января 2000 г.[435] Он юридически за­крепляет создание Россией и Беларусью Союзного государства, ко­торое знаменует собой новый этап в процессе единения народов двух стран в демократическое правовое государство, целями которого яв­ляются:

обеспечение мирного и демократического развития братских наро­дов государств-участников, укрепление дружбы, повышение благосо­стояния и уровня жизни;

создание единого экономического пространства для обеспечения социально-экономического развития на основе объединения матери­ального и интеллектуального потенциалов государств-участников и использования рыночных механизмов функционирования эконо­мики;

неуклонное соблюдение основных прав и свобод человека и граж­данина в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права;

проведение согласованной внешней политики и политики в облас­ти обороны;

формирование единой правовой системы демократического госу­дарства;

проведение согласованной социальной политики, направленной на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное раз­витие человека;

обеспечение безопасности Союзного государства в борьбе с пре­ступностью;

укрепление мира, безопасности и взаимовыгодного сотрудничества в Европе и во всем мире, развитие Содружества Независимых Госу­дарств.

Согласно Договору Союзное государство базируется на принципах суверенного равенства государств-участников, добровольности, добросовестного выполнения ими взаимных обязательств. Оно осно­вано на разграничении предметов ведения и полномочий между Союз­ным государством и государствами-участниками. Для реализации целей Союзного государства создаются Высший Государственный Совет, Парламент, Совет Министров, Суд, Счетная палата Союзного государства. Государственная власть в государствах-участниках осу­ществляется образованными ими в соответствии с их конституциями государственными органами.

В Договоре установлено, что Союзное государство является свет­ским, демократическим, социальным, правовым государством, в кото­ром признаются политическое и идеологические многообразие.

Каждое государство-участник сохраняет с учетом добровольно переданных Союзному государству полномочий суверенитет, незави­симость, территориальную целостность, государственное устройство, Конституцию, государственный флаг, герб и другие атрибуты государ­ственности.

Союзное государство имеет свой герб, флаг, гимн и другие атрибуты государственности, единую денежную единицу (валюту), Граждане го­сударств-участников являются одновременно гражданами Союзного государства. Никто не может стать гражданином Союзного государства без приобретения гражданства государства-участника.

Договор о создании Союзного государства, являющийся одним из международных договоров Российской Федерации, стал после вступ­ления его в силу составной частью внутренней правовой системы но­вого Союзного государства, источником конституционного права этого государства. Наряду с этим Договором такими источниками яв­ляются также содержащие конституционно-правовые нормы законы, Основы законодательства, декреты, постановления, директивы и резо­люции, принятие которых органами Союзного государства предусмот­рено Договором о создании Союзного государства.

Особого внимания заслуживает вопрос об отнесении к числу источ­ников конституционного права судебных решений.

Как известно, в некоторых странах судебные прецеденты, образую­щие так называемое общее право и играющие важную роль в обеспе­чении судебной защиты прав и свобод граждан, признаются источни­ком конституционного права[436].

В нашей стране судебные органы к числу правотворческих органов не относятся. При разрешении конкретных дел они осуществляют пра­восудие как одну из форм применения закона. Поэтому Российская Федерация не знает такого источника права, как судебный прецедент, который, по мнению некоторых ученых, ведет к отступлению от начал законности и подрывает роль представительных органов государства в законодательной деятельности[437].

Тем не менее в последние годы в литературе получило распростра­нение мнение о том, что и у нас судебные решения относятся к числу источников конституционного права[438].

Вот что пишет по этому поводу, например, М.В. Баглай: «Что каса­ется системы судов общей юрисдикции, возглавляемой Верховным Судом Российской Федерации, то их решения, если судить по тексту Конституции, не могут обладать общеобязательной нормативной силой, т.е. служить прецедентом, обязательным для решения аналогич­ных дел другими судами в силу их независимости... Но судебная рефор­ма в современной России не завершена, объем и основания подсуднос­ти общих судов постепенно расширяются. Верховный Суд принимает к своему производству многие дела, имеющие отношение к конститу­ционным правам и свободам, и выносит по ним решения, а также дает разъяснения по судебной практике, часто имеющие по существу нор­мативное значение. И хотя прецедентная, общеобязательная сила этих решений в стране еще не признана и единообразная практика пока не сложилась, они должны в своей совокупности рассматриваться как источник конституционного права. Таким источником, например, без­условно, является постановление Пленума Верховного Суда РФ «О не­которых вопросах применения судами Конституции РФ при осущест­влении правосудия» от 31 октября 1995 г., в котором судам разъясняет­ся порядок непосредственного применения Конституции РФ при рас­смотрении конкретных судебных дел»[439].

Между тем, думается, что практика судов общей юрисдикции, при всем ее разнообразии, никакие связана с прецедентами, адеятельность Верховного Суда РФ, включая и упомянутое постановление, вполне укладывается в рамки Конституции РФ, предоставившей Верховному Суду РФ право давать разъяснения по вопросам судебной практики, не обладающие общеобязательной нормативной силой. Поэтому предло­жение М.В. Баглая рассматривать вопреки Конституции, так сказать, авансом, судебные решения как источник конституционного права представляется ошибочным.

Что касается актов Конституционного Суда РФ, то следует сказать, что с точки зрения Конституции РФ и других нормативных актов, регулирующих его деятельность, Суд в процессе своей деятельности не может создавать правовых норм. Он призван лишь толковать дейст­вующие нормы Конституции РФ, определять конституционность за­конов, нормативных актов Президента РФ, Совета Федерации, Госу­дарственной Думы, Правительства РФ и т.д.

В самом деле, было бы удивительно, если бы сложности, с которы­ми сопряжены внесение поправок в Конституцию РФ или ее пере­смотр в соответствии с ее гл. 9, можно было бы преодолеть простым решением Конституционного Суда, если бы в процессе толкования Конституции он пользовался правом ее дополнения, развития отдель­ных положений и т.д. Не менее удивительно было бы, если бы Консти­туционный Суд, признавая неконституционной какую-либо норму за­кона, заменял бы ее собственной, сформулированной им нормой.

Все это говорит о том, что акты Конституционного Суда, которые не могут создавать правовых норм, не могут рассматриваться в качестве источников конституционного права.

Иной позиции на этот счет придерживается М.В. Баглай. По его мнению, к числу источников конституционного права относятся по­становления Конституционного Суда РФ, в которых устанавливается соответствие Конституции РФ конституций и уставов субъектов Феде­рации, законов и других нормативных актов, а кроме того, разрешают­ся споры о компетенции, дается толкование Конституции. «Хотя с формальной точки зрения, — указывает он, — Конституционный Суд не относится к числу правотворческих органов, акты которого по юри­дической силе стояли бы выше актов парламента и Президента, но по существу он таковым является. Существует презумпция конституцион­ности каждого закона, но любые акты или их отдельные положения, признанные Судом неконституционными, утрачивают силу; не соот­ветствующие Конституции международные договоры не подлежат вве­дению и применению»[440].

Конечно, М.В. Баглай преувеличивает юридическую силу актов Конституционного Суда, ставя их выше актов парламента и Президен­та. Тот факт, что любые акты или их отдельные положения, признан­ные Судом неконституционными, утрачивают силу, отнюдь не свиде­тельствует, как полагает М.В. Баглай, о том, что акты Конституцион­ного Суда по юридической силе стоят выше актов парламента и Пре­зидента. Это свидетельствует лишь о том, что Конституция РФ по своей юридической силе стоит выше актов и парламента, и Президен­та, и всех других государственных органов.

Однако М.В. Баглай прав в другом. Конституционный Суд РФ, игнорируя свой формальный статус, все чаще выступает в качестве правотворческого органа. Вот только один пример, свидетельствую­щий о том, что Конституционный Суд своими постановлениями вно­сит изменения даже в действующую Конституцию:

Часть 4 статьи 105 Конституции Российской Федерации

Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 23 марта 1995 г. по делу о толковании части 4 статьи 105 и статьи 106 Конституции Российской Федерации

«Федеральный закон считается одоб­ренным Советом Федерации, если за него проголосовало более половины от общего числа членов этой палаты либо если в тече­ние четырнадцати дней он не был рассмот­рен Советом Федерации».

«Если Совет Федерации в течение четырнадцати дней не завершил рас­смотрение принятого Государственной Думой федерального закона, подлежащего в соответствии со ст. 106 Конституции РФ обязательному рассмотрению в Совете Фе­дерации, этот закон не считается одоб­ренным, и его рассмотрение продолжается на следующем заседании Совета Федерации до вынесения решения о его одобрении либо отклонении»[441].

В этой ситуации выглядит вполне уместным замечание Н.В. Витру- ка о том, что «Конституционный Суд должен быть крайне осторожен в попытках наполнения конституционных положений новым содержа­нием без изменения самого текста Конституции в силу изменения ис­торической обстановки, других конкретных обстоятельств, т.е. в силу целесообразности»[442].

На наш взгляд, толкование норм права служит цели правильного, точного и единообразного понимания и применения закона, цели вы­явления его сути, которая заложена законодателем в словесную фор­мулировку. Правотворчество и толкование — различные процессы. В ходе толкования не создается право, а лишь выявляется, устанавли­вается государственная воля, выраженная в нормативном акте. Важно проводить четкую грань между разъяснением уже существующих норм и созданием новых правовых установлений.

Однако если даже Конституционный Суд РФ вкладывает какой- либо иной смысл в ст. 125 (ч. 5), в которой речь идет о его праве давать толкование Конституции РФ, то и в этом случае его понимание толко­вания не может противоречить ст. 15 (ч. 1) Конституции РФ, в которой

однозначно установлено, что законы и иные правовые акты, прини­маемые в Российской Федерации, не должны противоречить Консти­туции РФ, а также ст. 16 (ч. 2) Конституции, в которой указано, что никакие другие положения Конституции (включая, конечно, и ст. 125. — O.K.), не могут противоречить основам конституционного строя Российской Федерации.

Таким образом, практика Конституционного Суда РФ, сводящаяся в процессе толкования Конституции РФ к фактическому внесению в нее изменений и дополнений, является неконституционной.

Надо сказать, что Конституционный Суд РФ превышает свои пол­номочия и при осуществлении ряда других своих функций. Так, на него возложено разрешение дел о соответствии Конституции РФ федераль­ных законов, нормативных актов Президента РФ, Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства РФ (п. 2 «а» ст. 125 Конститу­ции РФ). Однако никто не поручал ему при этом давать какие-либо указания Федеральному Собранию РФ или подменять этот законода­тельный орган, устанавливая вместо него какие-либо нормы, даже вре­менного характера. Между тем, например, в постановлении Конститу­ционного Суда РФ от 13 июня 1996 г. по делу о проверке конституци­онности ч. 5 ст. 97 УПК РСФСР в связи с жалобой гражданина В.В. Щелухина1 содержится и такое указание Федеральному Собранию и созданная Судом правовая норма:

«...Федеральному Собранию Российской Федерации в течение шести месяцев с момента провозглашения настоящего постановления надлежит решить вопрос об изменении уголовно-процессуального за­кона в части обеспечения гарантий закрепленного в статье 22 (часть 1) Конституции РФ права каждого на свободу при применении ареста и содержании под стражей в качестве меры пресечения.

...В соответствии со статьей 46 (часть 1) Конституции РФ до разре­шения в законодательном порядке поставленных в настоящем поста­новлении вопросов, связанных с обеспечением гарантий закрепленно­го в статье 22 (часть 1) Конституции РФ права каждого на свободу, лицо, обвиняемое в совершении преступления, вправе обжаловать в суд законность и обоснованность содержания под стражей на любом этапе уголовного судопроизводства, включая ознакомление обвиняе­мого и его защитника с материалами уголовного дела».

Особая опасность подобного рода незаконных актов Конституци­онного Суда РФ состоит в том, что они окончательны, ни контролю, ни обжалованию не подлежат и вступают в силу немедленно после их опубликования.

<< | >>
Источник: Кутафин O.E.. Предмет конституционного права. — М.: Юристъ, — 444 с.. 2001

Еще по теме § 2. Федеральные источники конституционного права:

  1. 2. Отдельные виды источников арбитражного процессуального права
  2. § 4. Источники финансового права
  3. 2. Источники предпринимательского права
  4. Источники валютного права
  5. ТЕМА 5. Источники электорального права и система избирательного законодательства Российской Федерации
  6. §3. Источники избирательного права Российской Федерации
  7. ПРОГРАММА КУРСА "КОНСТИТУЦИОННОЕ ПРАВО ЗАРУБЕЖНЫХ СТРАН"
  8. ПРОГРАММА КУРСА "КОНСТИТУЦИОННОЕ ПРАВО ЗАРУБЕЖНЫХ СТРАН"
  9. § 5. Источники конституционного права России как отрасли права
  10. § 4. Источники государственного права Российской Федерации.
  11. § 9. Источники конституционного права
  12. Источники конституционного права как отрасли
  13. § 1. Конституционное право как объект науки конституционного права
  14. Тема З Источники конституционного права России
  15. § 2. Федеральные источники конституционного права
  16. § 3. Федерально-региональные источники конституционного права
  17. § 4. Региональные источники конституционного права
- Кодексы Российской Федерации - Юридические энциклопедии - Авторское право - Аграрное право - Адвокатура - Административное право - Административное право (рефераты) - Арбитражный процесс - Банковское право - Бюджетное право - Валютное право - Гражданский процесс - Гражданское право - Диссертации - Договорное право - Жилищное право - Жилищные вопросы - Земельное право - Избирательное право - Информационное право - Исполнительное производство - История государства и права - История политических и правовых учений - Коммерческое право - Конституционное право зарубежных стран - Конституционное право Российской Федерации - Корпоративное право - Криминалистика - Криминология - Международное право - Международное частное право - Муниципальное право - Налоговое право - Наследственное право - Нотариат - Оперативно-розыскная деятельность - Основы права - Политология - Право - Право интеллектуальной собственности - Право социального обеспечения - Правовая статистика - Правоведение - Правоохранительные органы - Предпринимательское право - Прокурорский надзор - Разное - Римское право - Сам себе адвокат - Семейное право - Следствие - Страховое право - Судебная медицина - Судопроизводство - Таможенное право - Теория государства и права - Трудовое право - Уголовно-исполнительное право - Уголовное право - Уголовный процесс - Участникам дорожного движения - Финансовое право - Юридическая психология - Юридическая риторика - Юридическая этика -