Система органов государственного финансового контроля и оценка его эффективности
На уровне субъекта РФ полномочия финансового контроля возложены на счетную (контрольно-счетную) палату, финансовый орган и казначейство субъекта РФ, а также на территориальные органы федеральных министерств и ведомств: управление Федерального казначейства, КРУ, управление МНС России, региональные таможенные управления, отраслевые органы управления — главные распорядители и распорядители средств бюджета субъекта РФ, территориальный фонд обязательного медицинского страхования.
На муниципальном уровне финансовый контроль поручен счетной палате муниципального образования, финансовому управлению (отделу) и казначейству администрации муниципального образования, отраслевым органам управления — распорядителям средств местного бюджета, местным отделениям территориальных органов, федеральных министерств и ведомств, местным отделениям территориальных органов, внебюджетных фондов.
Большинство перечисленных контрольных фондов осуществляют тематические проверки и обследования в пределах их полномочий. Однако многообразие контролируемых инстанций и несогласованность в их действиях создают значительные помехи в работе проверяемых предприятий и организаций. Это не только не приводит к росту эффективности контроля, но и снижает его дисциплинирующее воздействие и побуждает хозяйственные структуры изобретать способы противодействия работе сменяющих друг друга ревизоров.
Главной задачей совершенствования действующей системы государственного финансового контроля в России, по мнению многих специалистов, является выработка согласованной концепции координации всех контрольных органов. На ее основе должен ежегодно составляться единый план мероприятий общегосударственного финансового контроля в Российской Федерации, законодательно утверждаемый на всех уровнях государственной власти и местного самоуправления[44].
Организационно-методическим центром этой скоординированной системы должна стать Счетная палата Российской Федерации. Ее статус, задачи и функции регламентированы Федеральным законом «О Счетной палате Российской Федерации» от ] 4 января 1995 г. № 4-ФЗ. Этим законом за Счетной палатой закреплена организационная и функциональная независимость в рамках определенных ей задач.
Задачами Счетной палаты являются:
организация и осуществление контроля за своевременным исполнением доходных и расходных статей федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов по объемам, структуре и целевому назначению;
определение эффективности и целесообразности расходов государственных средств и использования федеральной собственности;
оценка обоснованности доходных и расходных статей федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фон- лов;
финансовая экспертиза проектов федеральных законов, а также нормативных правовых актов федеральных органов государственной власти, предусматривающих расходы, покрываемые за счет средств федерального бюджета, или влияющих на формирование и исполнение федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов;
анализ выявленных отклонений от установленных показателей федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов и подготовка предложений по их устранению, атакже по совершенствованию бюджетного процесса в целом;
контроль за законностью и своевременностью движения средств федерального бюджета и средств федеральных внебюджетных фондов в Центральном банке России, уполномоченных банках и иных финансово-кредитных учреждениях Российской Федерации;
регулярное представление Совету Федерации и Государственной Думе информации о ходе исполнения федерального бюджета и результатах проводимых контрольных мероприятий.
В процессе осуществления этих задач Счетная палата проводит контрольно-ревизионную, экспортно-аналитическую, информационную работу, обеспечивая единую систему контроля за исполнением федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов. Аналогичную деятельность выполняют на своем уровне счетные палаты субъектов РФ и муниципальных образований. Следовательно, вся вертикально структурированная система счетных палат сосредоточена главным образом на обеспечении бюджетного процесса, что не охватывает полного спектра задач государственного финансового контроля. Кроме того, уровневая специализация счетных палат препятствует отслеживанию движения встречных денежных потоков между территориями и федеральным Центром.
Главное контрольное управление Президента РФ и соответствующие ему службы глав администраций субъектов РФ и муниципальных образований более универсальны в тематике контрольной деятельности. Полномочия ГКУ Президента РФ, регламентируемые Указом Президента РФ от !6 марта 1996 г. № 383, позволяют ему привлекать к проверкам представителей правоохранительных и специальных органов контроля, обобщать практику изменения законодательства РФ в сфере контрольной деятельности, вносить предложения по его совершенствованию.
Контрольные полномочия ГКУ Президента РФ распространяются на все государственные, в том числе муниципальные органы управления и все предприятия (организации), включая федеральные учреждения, вплоть до предприятий местного самоуправления, независимо от форм собственности и месторасположения, если они используют средства федерального бюджета или федеральную собственность. Это дает возможность всесторонне охватить весь бюджетный процесс, проконтролировать по вертикали движение денежных средств и материальных ресурсов, вплоть до первичных пользователей.
Сходными полномочиями наделены контрольные службы глав администраций субъектов РФ и муниципалитетов. Однако эти службы, как и ГКУ Президента РФ, более зависимы, чем счетные палаты, от органов административного руководства и основательно загружены выполнением их оперативных заданий.
Важным органом финансового контроля является Главное управление Федерального казначейства Минфина РФ, создано в декабре 1992 г. как единая централизованная система на местах, вплоть до городов и районов. Согласно Бюджетному кодексу Российской Федерации, Федеральное казначейство осуществляет предварительный и текущий контроль за ведением операций с бюджетными средствами главных распорядителей, распорядителей и получателей этих средств, кредитных организаций и других участников бюджетного процесса, взаимодействует со структурами исполнительной власти в процессе указанного контроля и координирует их деятельность. Этот орган имеет право проверять документы предприятий любых форм собственности, штрафовать, приостанавливать операции по счетам предприятий, использующих средства федерального бюджета не по целевому назначению.
К системе финансового контроля относится Центральный банк РФ. Он призван проводить текущий контроль кредитных организаций и их филиалов, последующий контроль, анализ и прогнозирование состояния экономики Российской Федерации в целом и по регионам, прежде всего денежно-кредитных, валютно-финан- совых и ценовых отношений. Центральный банк устанавливает правила проведения банковских операций, бухгалтерского учета и отчетности для банковской системы и осуществляет надзор за их соблюдением. В его задачи входит также валютный контроль, включая операции по покупке и продаже иностранной валюты. Поскольку Центральный банк является не только контролирующей инстанцией, но и фактическим организатором расчетного процесса, эффективность его надзорной деятельности недостаточно высока по той же причине, которая отмечалась в отношении контрольных органов Минфина РФ.
Наряду с общегосударственными контрольными органами в стране действует ряд специализированных служб финансового контроля, выполняющих тематические проверки по профилю их вышестоящих организаций. К ним относятся: государственная налоговая служба, таможня, Росстрахнадзор, государственные внебюджетные фонды, органы внутриведомственного контроля.
Их деятельность регламентируется соответствующими законодательными нормами и инструкциями вышестоящих организаций.Как отмечалось ранее в данной главе, функционирование системы государственного финансового контроля в целом и всех ее органов должно быть подчинено принципу эффективности. Из экономической теории известно, что эффективность выражается отношением результатов какой-либо деятельности к затратам на ее осуществление. Очевидно, затраты на проведение контроля не должны превышать достигнутые при этом результаты. Вопрос состоит в том, как оценить величину результатов и затрат контрольной деятельности. Зная количественное значение этих показателей, т.е. имея объективную оценку эффективности отдельных органов контроля, его видов, форм и методов, представляется возможным смоделировать оптимальную систему государственного финансового контроля и целенаправленно управлять ее развитием.
Практика показала, что наиболее важными факторами повышения эффективности финансового контроля являются:
квалификация ревизоров;
полнота и достоверность исходной информации;
качество научно-методической базы контроля;
его нормативно-правовое обеспечение.
Однако эти сведения, имеющие несомненную практическую ценность, не приближают к решению задачи количественной оценки эффективности контроля. Пока еще не существует общепризнанной научно обоснованной методики такой оценки. Имеются отдельные попытки ее создания. Рассмотрим некоторые из них.
Для этого вернемся к базисной формуле эффективности как отношения результатов к затратам. С позиций оценки коммерческой эффективности ее обоснованность не вызывает возражений, но применительно к миссии государственного финансового контроля она представляется отнюдь не безупречной, так как снижение затрат на проведение контрольной деятельности далеко не во всех случаях характеризует пропорциональный рост ее эффективности. Очевидно, можно рассчитать некоторый уровень общественно необходимых затрат на проведение контрольных проверок, например исходя из эмпирических норм времени работы специалистов и стоимости нормо-часа их труда.
Следовательно, в знаменателе формулы целесообразно учитывать не фактические, а нормативные общественно необходимые затраты, обеспечивающие требуемое качество выполняемых работ.В некоторых публикациях сообщалось об оценке деятельности территориальных учреждений казначейства на основе соотношения суммы средств, возвращенных в бюджет в виде санкций и штрафов в результате проведенных им контрольных проверок, и затрат на создание данного казначейства. При этом подходе интересы контрольного органа стимулируют проведение репрессивных, а не профилактических мер, что в принципе противоречит социальному назначению финансового контроля как инструмента нормализации финансовой дисциплины. Кроме того, единовременные издержки на создание контрольного органа никак не связаны с текущими затратами на выполнение его функций и полученным результатом.
Предлагается и другой подход, предусматривающий регулирование затрат в пределах установленного диапазона значений и определения результатов по изменению состояния контролируемого объекта с использованием совокупности коэффициентов, учитывающих динамику этого состояния, а также сложность, комплексность, оперативность и качество выполненных работ, количество проведенных операций по каждому виду деятельности и ряд других параметров. Однако данный подход технически сложен, включает комплекс субъективных оценок и требует значительного расширения базы первичного учета в органах контроля. Все это делает его малоперспективным для практического использования.
Наиболее продвинутым подходом в области методологии оценки эффективности финансового контроля, на наш взгляд, является подход экономии трансакционных издержек и дифференцированного учета результатов каждого контрольного мероприятия. Логика здесь проста. Государство в процессе перераспределения денежных средств несет неизбежные потери в виде трансакционных издержек. Уменьшить эти потери - задача органов финансового контроля. Часть полученной экономии направляется на содержание этих органов.
Следовательно, абсолютная эффективность государственного финансового контроля измеряется отношением суммы установленных контрольными органами потерь государства в виде чрезмерных трансакционных издержек от перераспределительных процессов в сумме трансакционных издержек на осуществление этого контроля.
Сложность практического применения этой зависимости состоит в отсутствии статистического учета размера трансакционных издержек в России. При наличии такой информации показатель абсолютной эффективности государственного финансового контроля может служить макроэкономическим ориентиром в принятии стратегических финансовых решений. Для построения рационального механизма их реализации необходимы научно обоснованные методы оценки сравнительной эффективности каждого контрольного мероприятия и их организационно обусловленной совокупности.
Еще по теме Система органов государственного финансового контроля и оценка его эффективности:
- 8.1. ОСОБЕННОСТИ СИСТЕМЫ УПРАВЛЕНИЯ ОРГАНАМИ ГОСНАЛОГСЛУЖБЫ. АИС «НАЛОГ»
- § 2. СИСТЕМА КОНТРОЛЬНЫХ ОРГАНОВ
- 6.1. Содержание и значение финансового контроля
- 6.2. Характеристика видов, форм и методов финансового контроля
- 5.2.Органы финансового контроля
- 22.2 Классификация финансового контроля
- 22.5 Международный опыт организации государственного финансового контроля
- Субъекты государственного и муниципального финансового контроля
- Органы бюджетного контроля
- § 2. Формы и виды государственного и муниципального финансового контроля. Органы, осуществляющие финансовый контроль
- § 3. Компетенция государственных и муниципальных органов в области финансового контроля
- 2. Принципы, виды, формы и методы финансового контроля