Проблемы управления бюджетным процессом

Однако результат этого в достаточной степени формализо­ванного процесса зависит от реальных взаимосвязей различных звеньев бюджетной системы государства, которые, в свою оче­редь, отражают коллективные, а зачастую и личные интересы участников бюджетного процесса. Поэтому проблему управ­ления бюджетным процессом целесообразно рассматривать не только с позиций рационального администрирования этапов формирования бюджетов разных уровней, но и с позиции вли­яния различных интересов на параметры внутренней структуры бюджета.

В современной бюджетной политике делается ставка на оцен­ку эффективности использования бюджетных средств.

Такой переход предполагает решение двух очень непростых задач.

1. Переход к новым формам финансового обеспечения предо ставления государственных (муниципальных) услуг;

2. Внедрение методов формирования бюджета, ориентирован ного на результат.

ЗЭ- М!) I

Первая проблема — переход к нормативам минимально не­обходимого финансирования предоставления государственных и муниципальных услуг вместо нормативов содержания сети уч­реждений социальной сферы.

Этим должно завершиться разграничение доходных и расход­ных полномочий Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, что и обеспечит сбалансированность бюджетов всех уровней.

В настоящее время бюджетные расходы на предоставление на­селению социально значимых услуг рассчитываются в зависимос­ти от количества бюджетных учреждений, а не от потребностей населения в этих услугах. То есть финансируются не бюджетные услуги на одного жителя, а бюджетные расходы на одного ра­ботника социальной сферы.

Такой порядок бюджетного финансирования расходов имеет ряд недостатков.

Во-первых, он по сути своей является неэффективным, т.е. не создает стимулов к сокращению издержек и экономии бюджет­ных средств.

Во-вторых, в действующем виде он в недостаточной степени ориентирован надостижение определенных социально-экономи­ческих результатов деятельности, так как в его рамках финансиру­ется сам факт существования учреждения.

Здравый смысл подсказывает, что за счет прямого или косвен­ного государственного финансирования следует поддерживать не бюджетные учреждения, а социально значимые услуги или функ­ции.

Но сложившиеся традиции финансирования бюджетных уч­реждений таковы, что государственная поддержка оказывается не только и не столько населению как потребителю бюджетных услуг, сколько бюджетным учреждениям и людям, в них работающим.

Стало уже привычным, что едва ли главный аргумент в пользу увеличения финансирования образования заключается в том, что у учителей низкая зарплата. Увеличение финансирования здра­воохранения обосновывается низкой зарплатой медперсонала, финансирования науки — низкой зарплатой ученых. Зарплата у работников бюджетных учреждений действительно низкая, даже с учетом того, что статистика отражает только расходы на зара­ботную плату за счет прямого бюджетного финансирования, но не надбавки, выплачиваемые бюджетникам из внебюджетных ис­точников, и не льготы, которые они получают. Но главное — при такой постановке вопроса происходит подмена цели, ради кото­рой создается бюджетное учреждение.

Статус бюджетных учреждений в настоящее время таков, что полное или частичное финансирование за счет бюджета им гаран­тировано.

Является ли такой способ предоставления социально значи­мых услуг самым экономичным или эффективным с точки зрения бюджета? Возможно, будет лучше и дешевле размещать контракты на конкурсной основе, не проводя различий между бюджетными учреждениями и организациями негосударственного (частного) сектора.

Если применение такого подхода возможно, это означает, что организациям соответствующего профиля не потребуется переходить в частный сектор ни добровольно, ни принудитель­но. Просто финансироваться будут не бюджетные учреждения, а бюджетные услуги, и это изменит «правила игры» на рынке для всех участников, независимо от их статуса. Объем финансирова­ния бюджетных услуг может при этом не только не сократиться, но даже возрасти, однако на смену гарантированному финанси­рованию бюджетных учреждений придет конкурсное размеще­ние заказов, и различия между бюджетными и не бюджетными учреждениями исчезнут, во всяком случае, с точки зрения фи­нансирования.

Суть нового подхода к организации бюджетного сектора четко выражена в формуле: «не расходы ради расходов, а расходы ради достижения конкретных результатов».

Реализовать эту вполне разумную установку можно только пу­тем внедрения в бюджетный процесс новых форм и механизмов предоставления и финансирования бюджетных услуг.

По существу, речь идет о закупке и оплате бюджетных услуг. Эта работа должна проводиться на фоне реорганизации бюджет­ной сети и статуса самих бюджетных учреждений и сопровождать­ся переходом к новому методу бюджетного планирования, кото­рый может быть назван «бюджетированием, ориентированным на результаты» (БОР).

Участие организаций различных организационно-правовых форм в предоставлении государственных (муниципальных) услуг предполагает формирование нового набора бюджетных инстру­ментов, основными из которых являются нормативно-подушевое финансирование и государственный (муниципальный) социаль­ный заказ.

Нормативно-подушевое финансирование подразумевает возме­щение (путем предоставления субсидий) расходов организации на оказание стандартизируемых услуг конкретным категориям потребителей по единым нормативам, рассчитываемым в адми­нистративном порядке.

Эти нормативы могут также использоваться при составлении смет бюджетных учреждений, однако в полной мере метод норма- тивно-подушевого финансирования применим только для орга­низаций иных организационно-правовых форм.

Основной целью внедрения этого метода финансирования яв­ляется частичное замещение финансирования содержания сети образовательных учреждений непосредственной оплатой из бюд­жета конкретных услуг с использованием государственных имен­ных финансовых обязательств (ГИФО).

Во избежание перерасходования бюджетных средств помимо за­дания на предоставление государственных (муниципальных) услуг должны устанавливаться предельные объемы их предоставления.

Другим новым инструментом бюджетного финансирования является государственный (муниципальный) социальный заказ.

Сам механизм государственного заказа довольно широко ис­пользуется у нас сегодня (хотя и не всегда правильно), но новый вид государственного заказа - социальный заказ - имеет свои особенности.

Принципиальным отличием государственного (муниципаль­ного) социального заказа является размещение задания на по­ставку социальных услуг не на принудительной, а на договорной основе. Причем если в обычном договоре государственного (му­ниципального) заказа заказчик и потребитель товаров (работ, ус­луг) совпадают в одном лице, го в договоре социального заказа они разделены.

Заказчик (которым может быть отраслевой орган исполнитель­ной власти — главный распорядитель или распорядитель бюджет­ных средств) не является потребителем социальных услуг. Таким образом, договор, заключаемый в рамках государственного (му­ниципального) социального заказа, является договором в пользу третьего лица. Учитывая, что потребителем услуг по договору го­сударственного (муниципального) социального заказа является гражданин, размещение этого заказа во всех случаях, когда это возможно, должно осуществляться путем предоставления права выбора поставщика услуг непосредственно потребителю.

Однако здесь сразу же возникает новая проблема: предоставле­ние потребителю неограниченного права выбора поставщика ус­луг по системе социального заказа в тех областях, где государство связано обязательствами по предоставлению бесплатных услуг, практически невозможно, так как потребитель может выбрать та­кого поставщика, цена услуг у которого неприемлемо высока для бюджета.

Другим аргументом против предоставления потребителю не­ограниченного права выбора поставщика услуг в рамках системы социального заказа является неспособность потребителя к ква­лифицированному выбору в тех областях, где профессионализм поставщика услуг имеет принципиальное значение.

Это относится, прежде всего, к образованию и здравоохране­нию, т.е. тем видам социальных услуг, для оценки качества кото­рых необходимы специальные знания, которые у потребителя от­сутствуют.

Поэтому в образовании и здравоохранении предварительный отбор поставщиков социальных услуг по системе государствен­ного (муниципального) социального заказа следует предоставить органам государственного управления (органам местного самоуп­равления). При этом заказчик производит отбор круга поставщи­ков с оптимальным соотношением «цена — качество», а потреби­тель может выбирать конкретного поставщика услуг из круга лиц, с которыми главный распорядитель (распорядитель, получатель) бюджетных средств уже заключил предварительный договор со­циального заказа на определенных условиях.

Важнейшая проблема, которую предстоит решить при оценке эффективности использования бюджетных средств, - внедрение методов формирования бюджета, ориентированного на результат.

Внедрение бюджетного планирования, ориентированного на результат, должно рассматриваться не отвлеченно, а в контексте реформы управления государственными расходами и даже еще шире — в контексте реформирования государственного сектора, включающего в себя реформу государственной службы, институ­циональную реформу и управление изменениями.

Бюджетное планирование, ориентированное на результат, предусматривает:

совершенствование среднесрочного планирования бюджета; повышение эффективности деятельности федеральных ми­нистерств;

изменение процедур, относящихся к исполнению бюджета, таких, как учет, контроль и регулирование денежных операций.

На первый взгляд связь между предсказуемым стратегическим планированием мероприятий социально-экономической поли­тики государства и бюджетным планированием, ориентирован­ным на результат, кажется вполне очевидной. Однако на практике обеспечение эффективной взаимосвязи между ними требует дли­тельной подготовки. Как показывает опыт других стран, форсиро­ванное внедрение бюджетного планирования, ориентированного на результат, чревато потерей контроля над исполнением бюджета и управлением государственными расходами.

Поэтому в Концепции реформирования бюджетного процес­са, утвержденной Правительством РФ в мае 2004 г., предлагается постепенно переходить к целому ряду новаций, в частности, к использованию разных типов бюджетных обязательств, которые требуют разных подходов к их планированию и исполнению.

Следует отметить, что само понятие «расходные обязательства» появилось лишь недавно, в принятой поправке к Бюджетному ко­дексу. До ее появления оперировали крайне неясными терминами «расходы», «финансирование расходов». Что такое просто «расхо­ды», юридически и экономически неясно. В отличие от них «обяза­тельства» и «исполнение обязательств» — более четкие категории, которые позволяют переходить к управлению результатами.

Вводится также понятие «администратор бюджетных средств» (АБС) — это органы власти (федеральные, региональные, муни­ципальные), а также бюджетные учреждения, которым налого­плательщики поручают за счет налоговых доходов произвести или закупить определенный объем общественных товаров и услуг.

Суть реформы в том и состоит - создать администраторов бюджетных средств, четко разграничить между ними полномочия и, самое главное, создать стимулы, для чтобы эти полномочия ре- ализовывались эффективно. Сделать это можно на основе разви­тия конкуренции за ограниченные бюджетные ресурсы.

Но оптимизация бюджетных расходов с целью достижения максимальных социально значимых результатов требует предва­рительного решения вопросов политического характера, опреде­ления приоритетных целей и задач экономической политики, как текущих, так и на отдаленную перспективу.

С этой целью с 2004 г. на федеральном уровне внедрен самый важный элемент бюджетирования по результатам — доклады субъектов бюджетного планирования о результатах основных на­правлений их деятельности.

В этих докладах субъекты бюджетного планирования должны подготовить свои доклады, в которых определяются цели и задачи деятельности, состав индикаторов достижения этих целей, рас­пределение бюджета действующих обязательств, обоснованность бюджетной программы и т.д.

Для реального воплощения этого направления реформы нуж­но сделать первый и самый сложный шаг — начать использовать эти доклады в среднесрочном бюджетном планировании. Пусть сначала это использование будет аналитическим, без существен­ного влияния на бюджет, но затем постепенно, по мерелакопле- ния опыта использования докладов в бюджетном процессе они станут основами бюджетных проектировок.

Но до тех пор пока министерства не видят свою трехлетнюю перспективу, а также сколько реально ресурсов у них будет во вто­рой и третий годы, все их усилия будут направляться на освоение выделенных на первый год средств и последующее доказательс­тво, что этих средств не хватает.

Никаких стимулов по выявлению внутренних резервов, по оп­тимизации расходов в такой системе не возникает.

Попытка финансовых органов «выдавить» из министерств эту информацию обречена на неуспех, потому что министерства обладают колоссальным информационным преимуществом пе­ред любыми внешними органами: что бы ни предпринималось, увидеть реальную картину практически невозможно, а на самом деле, скорее всего, ее видеть и не надо. Вместо этого необходи­мо оставлять министерствам свободу использования внутренних резервов так, как они хотят, но для этого не нужно изымать у них «экономию».

Чтобы такая система работала, у министерств должен быть еще один жесткий стимул — измерение результатов их деятель­ности. Жесткость бюджетных ограничений с точки зрения ресур­сов и постоянное давление с точки зрения достижения резуль­татов приведет к тому, что не нужно будет обращаться за каждой цифрой в министерства для выискивания внутренних резервов в попытках их изъять. Если оставлять им все, что они сэкономят, то вся система будет работать совсем по-другому.

Определение объема ресурсов для министерства и составляет суть второго элемента среднесрочного финансового планирова­ния, и это, пожалуй, самая сложная задача, которую предстоит решить.

Для решения задачи распределения средств между субъектами на три года вводится понятие «бюджет действующих и принима­емых обязательств». Суть состоит в том, что не нужно будет каж­дый год доказывать обоснованность значительной части расходов любого бюджета, так как они станут определяться действующими соглашениями и договорами. Речь идет о проверке правильности их расчетов и возможности убедить в ней правительство и законо­дательные органы.

Самая важная техническая часть разработки бюджета, где нуж­но принимать решение о приоритетах государственной полити­ки, — бюджет принимаемых обязательств. Каждый год образуются дополнительные ресурсы, которые генерируются как за счет допол­нительных доходов, так и за счет сокращения действующих обяза­тельств. Пока доля их невелика, но в перспективе она будет расти.

В конечном счете перспективный финансовый план для субъ­екта бюджетного планирования будет включать распределение на первый год всех обязательств, как действующих, так и принимае­мых, а на второй и третий — только общие суммы ресурсов, за ко­торые могут конкурировать субъекты бюджетного планирования. Важно, чтобы субъекты бюджетного планирования осознавали, что ресурсы не безграничны.

В целом технология составления перспективного финансо­вого плана ясна, есть только один методологически не совсем решенный вопрос: каким образом принимаемые обязательства перетекают в действующие обязательства? На первый год бюджет принимаемых обязательств распределяется, на второй и третий годы он существует в виде общей суммы.

Именно здесь возникает самый сложный методологический вопрос, связанный с множественностью вариантов превращения принимаемых обязательств в действующие.