2. Особенности муниципальных финансов

¹ См.: Курс переходной экономики: Учебник для вузов / Под ред JI И Абалкина. М., 1997. С. 376.

территории. Местные финансы являются основой экономиче­ского процесса местного самоуправления и наряду с объектами муниципальной собственности, государственным имуществом, переданным в управление муниципальным органам, служат базой для решения проблем эффективного функционирования и разви­тия объектов инфраструктуры муниципального образования.

Муниципальные финансы построены на принципах самосто­ятельности, прозрачности финансовых потоков, гласности, госу­дарственной финансовой поддержки. Существующее государст­венное законодательство декларирует, что местные финансы не являются составной частью государственного бюджета. Они от­носительно (в рамах взаимоотношений между регионами и мест­ными органами) самостоятельны.

В Российской Федерации к местным финансам относятся фи­нансы городских округов, муниципальных районов, городских и сельских поселений, внутригородских территорий городов феде­рального значения. В настоящее время утвержденный статус име­ют порядка 24,5 тыс. муниципальных образований против 11,7 тыс. в 2005 г.

Особенности местных финансов с учетом развития рыночных преобразований в нашей стране проявляются в реформах муници­пальных финансов.

Первый этап (1990—1994) - юридическое закрепление основ самостоятельности местного самоуправления и местных бюдже­тов в Российской Федерации[16] Существование местного уровня самоуправления, не входящего в систему органов государственной власти, было зафиксировано в высшем законодательном акте стра­ны - Конституции РФ. Статья 132 Конституции РФ закрепляет самостоятельность органов местного самоуправления в управле­нии собственностью, в формировании, утверждении и исполне­нии местного бюджета, установлении местных налогов и сборов. Важной является и конституционная норма, согласно которой при наделении органов местного самоуправления отдельными государ­ственными полномочиями обязательна передача необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств^[17]. В этот же период (1994) введена система «расщепления» федеральных нало­гов вместо дифференцированных ставок, закладываются основы унифицированной системы межбюджетных отношений (по край­ней мере, по внешним признакам). Эти решения дали толчок к из­менению системы формирования доходов субъектов Федерации, но практически не коснулись муниципальных образований.

В ходе второго этапа реформ (1995-1998) были приняты важные для муниципального сообщества законы. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Россий­ской Федерации»² определял экономические и финансовые основы местного самоуправления, ввел принцип компенсации дополни­тельных расходов, возникающих в результате решений, принятых государственной властью, однако законодательные нормы не пре­дусматривали механизмов такой компенсации. Федеральный закон «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации»³ определял источники формирования и направления использования финансовых ресурсов местного самоуправления, основы бюджетного процесса в муниципальных образованиях, вза­имоотношения органов местного самоуправления с финансовыми институтами и т.д.

На данном этапе реформ была ратифицирована (в 1998 г.) Ев­ропейская хартия местного самоуправления, принятая в рамках Совета Европы в 1985 г. и подписанная Российской Федерацией в 1996 г. Этим решением Россия подтвердила обязанность примене­ния норм, гарантирующих политическую, административную и фи­нансовую независимость местных властей, право органов местного самоуправления на получение и свободное распоряжение собствен­ными финансовыми средствами, достаточными для реализации своих функций и соразмерными возложенными на них полномочи­ями.

Третий этап реформ (1999-2002) связан с началом действия Бюджетного и Налогового кодексов. Эти документы имели боль­шое значение для экономики в целом, но концепция создания от­носительно независимой финансовой системы на местном уровне внихнезакладывалась. Стали очевидны противоречия бюджетного законодательства и законодательства о местном самоуправлении. Для этого периода реформ муниципальных финансов характерна тенденция к централизации налоговых доходов на федеральном уровне и децентрализация расходных полномочий. Собственные доходы муниципалитетов сокращались, росла зависимость мест­ных бюджетов от региональных трансфертов. Федеральные влас­ти продолжали принимать решения, резко меняющие расходные обязательства муниципалитетов. Как и раньше, это приводило к низкой управляемости муниципальными финансами.

Четвертый этап (2003—2006) можно охарактеризовать как этап законодательного оформления концептуальных основ новой ре­формы муниципальных финансов (четвертый этап). Новая ре­дакция Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» закрепила новую структуру муниципальных образований и вопросы местно­го значения в зависимости от типа муниципального образования, единую схему организации органов местного самоуправления.

Таким образом, на протяжении всего времени существования местного самоуправления в России наиболее острыми были вопросы его финансового, материального и в целом экономического обеспе­чения. Ухудшение материально-технической базы муниципальных образований, возрастающий объем необеспеченных федеральных мандатов, регулярная корректировка размеров финансовой помо­щи с учетом текущего исполнения местных бюджетов — все это по­стоянно обостряло ситуацию на муниципальном уровне. Местное самоуправление в силу его непосредственной близости к населению концентрирует на себе большую долю социально-экономической ответственности, поэтому современный этап реформирования му­ниципальных финансов в России приобретает особую значимость.

Доходы и расходы муниципальных образований следует рас­сматривать в первую очередь через процесс формирования и испол­нения местных бюджетов. Они образуют третий (муниципальные районы и городские округа) и четвертый (городские и сельские по­селения) уровни бюджетной системы Российской Федерации. Со­гласно ст. 14 Бюджетного кодекса РФ, бюджет муниципального обра­зования (местный бюджет) есть форма образования и расходования денежных средств, предназначенных для исполнения расходных обязательств муниципального образования. Функции осуществле­ния бюджетного процесса регулируются органами местного само­управления на основе норм, закрепленных Бюджетным кодексом РФ, федеральным и региональным законодательством.

Перемены в бюджетном и налоговом законодательстве, всту­пившие в силу в 2005 и 2006 гг., существенным образом изменили характер формирования доходной базы местного бюджета.

Доходы местных бюджетов образуются за счет налоговых и не­налоговых видов доходов, а также за счет безвозмездных и без­возвратных перечислений. Собственные доходы муниципальных бюджетов включают: налоговые доходы, зачисляемые в местные бюджеты в соответствии с бюджетно-налоговым законодатель­ством России, неналоговые доходы, безвозмездные и безвозврат­ные перечисления, за исключением субвенций на финансирова­ние делегированных полномочий (субвенций из Федерального и регионального фондов компенсаций).

Состав налоговых доходов, закрепленных за местными бюд­жетами, представлен в табл. 1.

Таблица I

Налоговые доходы местных бюджетов

К местным налогам относятся два вида имущественных нало­га: земельный налог и налог на имущество физических лиц, ко­торые устанавливаются, вводятся и прекращают действовать по решению представительного органа местного самоуправления на основе норм налогового законодательства РФ.

К неналоговым доходам местных бюджетов относятся доходы от использования муниципального имущества, доходы от платных услуг, оказываемых бюджетными учреждениями, находящимися в ведении органов местного самоуправления, штрафы и иные сум­мы принудительного изъятия, средства самообложения граждан. В бюджеты муниципальных районов и городских округов по уста­новленному нормативу подлежит зачислению плата за негативное воздействие на окружающую среду

Доходы от использования муниципального имущества вклю­чают: арендную плату; часть прибыли муниципальных унитарных предприятий, оставшуюся после уплаты налогов и иных обязатель­ных платежей; доход от участия муниципального образования в капитале предприятий других форм собственности, от продажи му­ниципального имущества. Федеральным законодательством уста­новлен так называемый жесткий «целевой режим» муниципального имущества, исходя из перечня вопросов местного значения каждого типа муниципального образования. По прогнозам экспертов, в пе­реходный период (до 1 января 2009 г.) такой режим приведет к вре­менному росту доходов местных бюджетов от приватизации муни­ципального имущества, однако в перспективе позитивное влияние будет оказываться лишь на доходную часть региональных бюджетов (в части поступления налога на имущество юридических лиц).

Средства самообложения граждан представляют собой разовые платежи, осуществляемые гражданами для решения конкретных вопросов местного значения[18]

В целом по России доля местных налогов в структуре налого­вых и неналоговых доходов местных бюджетов снизилась с 17,2% в 1999 г. до 11,8% в 2006 г. В среднем по всем типам муниципалитетов 93% налоговых доходов составляют налоги, закрепленные за ними Налоговым и Бюджетным кодексами, и только 7% - за счет от­числений от налогов, закрепленных за субъектами Федерации (на­логи на прибыль, имущество предприятий, акцизы). Значимость отдельных налоговых и неналоговых доходов различна для разных типов муниципальных образований.

К безвозмездным и безвозвратным перечислениям относятся фи­нансовая помощь из бюджетов других уровней (в форме дотаций и субсидий), субвенции из фондов компенсаций (федерального и региональных), субвенции из местных бюджетов другим уров­ням, другие перечисления между бюджетами бюджетной системы РФ_; перечисления из государственных внебюджетных фондов, от физических и юридических лиц, международных организаций и правительств иностранных государств (в том числе добровольные пожертвования).

Формирование расходов бюджетов муниципальных образований осуществляется в соответствии с расходными обязательствами органов местного самоуправления, которые отражаются в реестре расходных обязательств и финансирование которых должно про­исходить за счет средств местного бюджета. Расходные обязатель­ства, исполнение которых предусмотрено решением о бюджете на очередной финансовый год, представляют собой бюджетные обя­зательства муниципалитета. Они фиксируют направления расхо­дования бюджетных средств.

В целом расходы бюджетов муниципальных образований включают такие основные группы:

1) связанные с решением вопросов местного значения;

2) связанные с осуществлением отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления;

3) связанные с обслуживанием и погашением муниципально го долга.

Расходы местных бюджетов, связанные с финансированием вопросов местного значения, осуществляются по следующим на­правлениям:

содержание органов местного самоуправления;

формирование и управление муниципальной собственностью;

охрана общественного порядка, содержание муниципальных органов охраны общественного порядка;

организация, содержание и развитие жилищно-коммунально- го хозяйства, учреждений образования {кроме заработной платы учителям и расходов на учебный процесс, финансируемых за счет субвенций из региональных бюджетов), здравоохранения, культу­ры и спорта, средств массовой информации, других учреждений, находящихся в муниципальной собственности;

организация транспортного обслуживания на соответству­ющей территории, дорожное строительство и содержание дорог местного значения;

благоустройство и озеленение территорий; содержание муниципального жилищного фонда; формирование и содержание муниципальных архивных фондов; проведение муниципальных выборов и референдумов; обслуживание и погашение муниципального долга и др. Из местных бюджетов средства используются на финансирова­ние пяти основных направлений: образование (до 40% в структуре совокупных расходов муниципалитетов), жилищно-коммунальное хозяйство (15%), здравоохранение и физическая культура (до 14%), социальная политика (около 10%) и управление (около 10%).

Конкретный состав расходов муниципалитетов зависит от перечня вопросов местного значения[19] которые детализированы по типам муниципального образования: поселение (городское и сельское), муниципальный район, городской округ . В целом уровень и структура расходов специфична для каждого типа му­ниципальных образований, определяется расходами на управле­ние и системой бюджетных учреждений, находящихся в ведении органов местного самоуправления. Важнейшей новацией зако­нодательства о местном самоуправлении является включение в указанные группы расходов на уровне муниципального района и расходов на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности поселений, входящих в его состав.

В соответствии с разграничением расходных обязательств по уровням бюджетной системы в местных бюджетах раздельно пре­дусматриваются расходы на решение вопросов местного значения, финансируемых за счет собственных доходов бюджетов муници­палитетов, и на исполнение делегированных государственных полномочий, финансируемых за счет субвенций.

Расходы местных бюджетов осуществляются в форме ассигно­ваний на содержание бюджетных учреждений, средств на опла­ту товаров, работ и услуг по государственным и муниципальным контрактам, трансфертов населению, бюджетных кредитов юри­дическим лицам и инвестиций в их уставные капиталы, субвенций и субсидий физическим и юридическим лицам, средств на обслу­живание долговых обязательств (в том числе муниципальных га­рантий), а также межбюджетных трансфертов. Последние в рас­ходах местных бюджетов возникают в ряде случаев, в том числе:

при делегировании местных полномочий на другой уровень бюджетной системы или другому муниципальному образованию;

с уровня поселений в бюджеты муниципальных районов на решение вопросов местного значения межмуниципального ха­рактера, если формирование представительного органа муници­пального района осуществляется из глав и депутатов поселений, входящих в состав данного района;

при формировании в бюджетах муниципальных районов (за счет собственных средств) районных фондов финансовой под­держки поселений, входящих в состав данного района;

при введении механизма «отрицательных трансфертов», ко­торый предполагает изъятие в бюджет субъекта РФ из местных бюджетов целевых средств (субвенций) в определенных условиях: при превышении подушевых расчетных налоговых доходов муни­ципалитетов «порогового уровня», установленного региональным законодательством[20]

В целом финансовое положение муниципальных образова­ний свидетельствует, что доходы местных бюджетов во многом не соответствуют потребностям муниципалитетов в реализации собственных полномочий. По оценке муниципальных образо­ваний, в ЖКХ недостаток средств местных бюджетов составляет от 30 до 50%, в сфере образования - 12-20%, в здравоохранении 17-49%'.

В условиях очевидного дисбаланса доходов местных бюдже­тов и их расходных потребностей особую роль имеют межбюд­жетные отношения на субфедералъном уровне. Законодательством предусмотрено формирование региональных фондов финансовой поддержки поселений, финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов), районного фонда финансовой под­держки поселений, регионального фонда компенсаций и фонда софинансирования социальных расходов, фонда муниципально­го развития. Региональные власти могут предоставлять местным бюджетам иные дотации и субсидии в пределах 10% общего объ­ема финансовой помощи местным бюджетам из бюджета субъ­екта РФ. По данным Министерства финансов России, в 2006 г. в структуре межбюджетных трансфертов, поступающих в местные бюджеты, наибольший вес (до 54%) имели субвенции из фон­дов компенсаций (т.е. на делегированные полномочия), около 30% - дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности и на сбалансированность местных бюджетов, субсидии как источник софинансирования различных расходов - порядка 12%. При этом практически в каждом втором местном бюджете финансовая по­мощь из региональных бюджетов составляет 50% от общего объ­ема доходов муниципалитетов.

Одним из основных противоречий современного этапа раз­вития муниципальных финансов является увеличение разрыва между возрастающими задачами местных органов власти в со­циально-экономической сфере и финансовыми возможностя­ми их реализации. Поэтому важнейшей проблемой является разработка финансово-экономических механизмов, которые обеспечивают гарантированный минимум бюджетных средств и одновременно стимулируют развитие экономической базы му­ниципалитетов .

Речь идет об оптимизации бюджетных расходов муниципали­тетов. Нуждается в дальнейшем совершенствовании установлен­ный порядок разграничения расходных полномочий между местны­ми бюджетами. Основные проблемы здесь заключаются, прежде всего, в наделении муниципалитетов новыми, дополнительными, полномочиями, что влечет за собой увеличение расходных обя­зательств местных бюджетов, а также в упорядочении вопросов местного значения муниципальных районов и поселений, вхо­дящих в его состав. Федеральное законодательство продолжает детализировать уже сформулированные полномочия, обособлять в самостоятельные нормы новые полномочия (например, по со­держанию музеев, средств массовой информации, осуществле­нию мероприятий в сфере молодежной политики). В результате возникают проблемы как с финансовым обеспечением этих пол­номочий, так и с разграничением имущества между муниципали­тетами.

Особую роль в современных условиях имеет система муници­пального заказа как способ повышения эффективности использо­вания средств местных бюджетов. По оценкам экспертов, через муниципальный заказ в настоящее время уже осуществляется порядка 40% расходов местных бюджетов. Размещение заказа на поставку товаров, выполнение работ и оказание услуг для му­ниципальных нужд осуществляется путем проведения торгов, за исключением случаев, предусмотренных федеральным законо­дательством'. Под муниципальными нуждами понимаются обес­печиваемые за счет средств местных бюджетов в соответствии с расходными обязательствами муниципалитетов их потребности в товарах, работах и услугах, необходимых для решения вопросов местного значения и осуществления делегированных государс­твенных полномочий. Муниципальными заказчиками могут быть органы местного самоуправления и уполномоченные на разме­щение заказа получатели бюджетных средств. Детализация тре­бований к закупкам отдельных групп товаров и услуг, процедур обеспечения размещения муниципального заказа разрабатывает­ся органами местного самоуправления на основе действующего федерального законодательства.

¹ См.: Федеральный закон «О размещении заказов на поставку товаров, вы­полнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ//СЗ РФ. 2005. № 30 (Ч. 1). Ст. 3105.

В условиях хронического дефицита местных бюджетов осо­бое значение приобретают задачи мобилизации дополнительных доходных источников. Усиление доходной базы местных бюдже­тов может осуществляться за счет роста налогооблагаемой базы местных налогов, повышения отчислений в местные бюджеты от федеральных и региональных налогов и сборов, налогов, предус­мотренных специальными налоговыми режимами, увеличения неналоговых доходов. Эти направления должны реализовывать- ся как через совершенствование государственного бюджетно-на- логового законодательства, так и через развитие муниципальной экономики.

Перспективы роста доходной базы местных бюджетов связаны с активизацией такого финансового инструмента, как концесси­онные соглашения *. Современное законодательство России обоз­начает цели (привлечение инвестиций в экономику; обеспечение эффективного использования имущества; повышение качества товаров, работ, услуг, предоставляемых потребителям) и объекты (дороги и инженерные сооружения транспортной инфраструк­туры; системы коммунальной инфраструктуры, иные объекты коммунального хозяйства; объекты здравоохранения, образова­ния, культуры и спорта и иные объекты социально-культурного и социально-бытового назначения и лр.) концессионного согла­шения, рассматривает муниципальные образования как субъект таких отношений.

Для муниципального образования совершенно очевидны привлекательные стороны использования концессии, такие, на­пример, как сохранение за муниципалитетом права собственнос­ти на имущество, предоставленное в концессию; обязательство концессионера (арендатора) за свой счет создать и (или) реконст­руировать определенное соглашением недвижимое имущество; получение платы за пользование имуществом в соответствии с соглашением и т.п. Концессионер получает на срок, установлен-

* Концессия (от лат. сопсеяяю - разрешение, уступка) — договор на сдачу в эксплуатацию на определенных условиях недр и участков земли, предприятий и других хозяйственных объектов, принадлежащих государству или муниципали­тетам. В мировой практике этот инструмент используется достаточно широко: в 80-е гг. XX столетия более чем в 120 странах законодательство предусматривало предоставление концессий. До 2005 г. отношения концессии в Российской Фе­дерации использовались мало и складывались преимущественно в рамках Со­глашений о разделе продукции.

ный соглашением, права владения и пользования обозначенным объектом. При этом, в отличие от аренды, это право может быть получено лишь на конкурсной основе и подлежит государствен­ной регистрации. Продукция и доходы, полученные концессио­нером в результате осуществления этой деятельности, являются его собственностью.

Органы местного самоуправления имеют право выпускать му­ниципальные облигации. Эти ценные бумаги обеспечиваются муни­ципальным имуществом и средствами местных бюджетов. Государ­ство не несет ответственности по обязательствам муниципального образования, а муниципалитеты не несут ответственности по обя­зательствам государства. Современный опыт муниципальных за­имствований в форме облигационных займов в России весьма ог­раничен. В 2004 г. были зарегистрированы облигационные займы 10 муниципальных образований, в 2005 г. - 13 муниципальных об­разований. Это в основном крупные городские округа (Екатерин­бург, Южно-Сахалинск, Красноярск, Новосибирск, Волгоград и др.) и некоторые муниципальные районы . Развитие внутренних заимствований, разработка их стратегии — это проблема не только государственного, но в большей степени местного уровня. Муни­ципальные облигационные займы могут стать не только реальным способом финансирования, но и одним из направлений вовлечения денежных средств предпринимательских структур и населения в ор­ганизованный инвестиционный оборот.

Система межбюджетных отношений, механизмы повышения качества управления муниципальными финансами требуют даль­нейшего совершенствования.

Развитие бюджетного законодательства последних лет из­меняет принципы предоставления финансовой помощи местным бюджетам. На смену выравниванию бюджетной обеспеченности местных бюджетов по принципу расчетного дефицита приходит другой механизм. Он заключается в определении необходимых объемов финансовой помоши через оценку расходных потреб­ностей и доходных возможностей каждого муниципального об­разования, которая должна проводиться по единой для каждого типа муниципалитетов методике. Механизм передачи рассчитан­ной финансовой помощи в большей мере осуществляется через

' См.: Российская экономика в 2005 году: Тенденции и перспективы. (Вып. 27). М.,2006. С. 143.

фонды финансовой поддержки муниципальных образований. Вместе с тем останется и расширяется практика использования дифференцированных нормативов налогов для зачисления вмест- ные бюджеты как трансферозамещаюший инструмент из регио­нального бюджета.

Одновременно с выравниванием бюджетной обеспеченности муниципалитетов должны создаваться и действовать стимулы для повышения эффективности бюджетных расходов, проведения рациональной и ответственной политики в бюджетно-налоговой сфере на муниципальном уровне. Для этих целей государствен­ным законодательством определяется порядок формирования и функционирования федерального фонда реформирования реги­ональных и муниципальных финансов, региональных фондов ре­формирования муниципальных финансов.

Развитие финансовых взаимоотношений между органами власти всех уровней, реализация нового бюджетного законода­тельства (в том числе и по вопросам реформирования бюджетного процесса) потребовали осуществления комплекса мероприятий, направления которых одобрены Правительством РФ как Кон­цепция повышения эффективности межбюджетных отношений и качества управления государственными и муниципальными фи­нансами в Российской Федерации на 2006-2008 гг .

Повышение качества управления муниципальными финансами по Концепции должно быть реализовано через ряд направлений:

повышение результативности бюджетных расходов, достовер­ности и объективности среднесрочного бюджетного планирова­ния. Данное направление предусматривает внедрение принципов бюджетирования, ориентированного на результат, целевых ин­дикаторов для планирования и оценки работы главных распоря­дителей (распорядителей) средств местных бюджетов, создание систем управления качеством муниципальных услуг, текущего мониторинга их предоставления и контроля за результатами;

совершенствование механизмов распределения инвестицион­ной финансовой помощи местным бюджетам путем формализа­ции принципов и условий ее предоставления;

¹ Концепция повышения эффективности межбюджетных отношений и ка­чества управления государственными и муниципальными финансами в Россий­ской Федерации на 2006—2008 годы: Распоряжение Правительства РФ от 3 апре­ля 2006 г. № 467-р // СЗ РФ. № 15. Ст. 1640.

усиление ответственности органов местного самоуправления за исполнение делегируемых полномочий, в том числе и через развитие системы мониторинга и контроля за реализацией пере­данных полномочий;

установление различных условий осуществления бюджетно­го процесса для муниципалитетов в зависимости от их дотаци­онное™ в целях стимулирования органов власти к увеличению поступлений доходов в местные бюджеты. Инструментами дан­ного направления призваны стать дополнительные требования по контролю за эффективностью использования бюджетных средств (проведение экспертизы проектов бюджетов, введение дополнительных ограничений на объем долга и на финансиро­вание новых расходных обязательств, установление предельных затрат бюджета на содержание работников бюджетной сферы и

др-);

проведение работы по профилактике неплатежеспособности муниципальных образований посредством введения регулярного мониторинга оценки платежеспособности и качества управления муниципальными финансами, разработки регламента действий временной финансовой администрации;

повышение прозрачности муниципальных финансов, вклю­чая обязательные публичные ежегодные отчеты муниципальных органов власти о планах, условиях и результатах своей деятель­ности, а также развитие института независимой экспертизы де­ятельности органов местного самоуправления и др.

© Бысгряков А.Я.

©Ларина СЕ.