2. Функции, роль и особенности государственных финансов

Сущность государственных финансов проявляется в их фун­кциях. Под функциями понимается процесс реализации государ­ственных финансов и результаты их функционирования. Вопрос о количестве и содержании функций государственных финансов, как правило, не рассматривается.

Вместе с тем никто не отрицает, что финансы — это совокуп­ность денежных отношений, организованных государством, в процессе которых осуществляется формирование и использование фондов денежных средств. И на вопрос, что является источником формирования многочисленных фондов на разных уровнях, ответ бывает, как правило, один: валовой внутренний продукт. Осущест­вить процесс распределения ВВП можно с помощью финансовых инструментов: норм, ставок, тарифов, отчислений и т.д., установ­ленных государством. Отсюда следует, что мнение ряда авторов о функциях и финансах в целом (и применительно к государствен­ным финансам в особенности) не лишено научных оснований.

Представляется, что современный уровень понимания про­блемы позволяет на основе обобщения соответствующих эконо­мических взглядов говорить о восьми функциях государственных финансов: распределительной, перераспределительной, воспро­изводственной, регулирующей, стимулирующей, плановой (или прогнозной), контролирующей и социальной.

В процессе реализации распределительной функции государ­ственных финансов происходит первичное распределение полу­ченных унитарными предприятиями денежных доходов.

Перераспределительная функция государственных финансов связана, в первую очередь, с межотраслевым и территориальным распределением средств в интересах наиболее эффективного и ра­ционального использования доходов и накоплений предприятий. Перераспределение национального дохода происходит между производственной и непроизводственной сферами экономики, отраслями материального производства, отдельными регионами страны, формами собственности и хозяйствования, а также соци­альными группами населения. Речь при этом идет о вторичном распределении той части доходов предприятий, которая поступа­ет в виде налогов и других обязательных платежей в централизо­ванные государственные фонды финансовых ресурсов.

Воспроизводственная функция государственных финансов бла­годаря фондам финансовых ресурсов регулирует постоянно пов­торяющийся процесс производства. Для этого необходимо опти­мальное формирование фондов денежных средств на различных стадиях и этапах производства, распределения, обмена и потреб­ления. При этом роль государственных финансов в современных условиях заключается в том, что они выступают важным инстру­ментом воздействия на процесс общественного воспроизводства, поддержание экономического роста, реформирования структуры экономики, развития ключевых отраслей хозяйства, ускорения НТП. Так, расширяя объем государственных инвестиций, госу­дарство стимулирует повышение спроса на рабочую силу. Это, в свою очередь, дает импульс росту промышленного производства, занятости, оживлению хозяйственной конъюнктуры.

Противоречивое воздействие на процесс воспроизводства оказывают военные расходы. Они дают заметный импульс раз­витию промышленности, новой техники и технологий. В то же время длительная гонка вооружений истощает экономику, приво­дит к внутрихозяйственным диспропорциям, изменяет структуру производства, порождает другие негативные явления.

Регулирующая функция государственных финансов тесно связа­на с другими их функциями. Так, через государственные расходы, государственный кредит и другие механизмы государство влияет на процесс воспроизводства. В целях регулирования экономики и со­циальных процессов применяются также финансовое и бюджетное планирование, государственное регулирование фондового рынка.

В системе экономического регулирования через государствен­ные финансы важное место могли бы занять государственные заказы за счет средств федерального и региональных бюджетов. Государственные заказы, повышая спрос на внутреннем рынке, способны стимулировать развитие не только оборонных, но и гражданских отраслей народного хозяйства, стимулировать прове­дение научных исследований, создание и внедрение новой техни­ки и технологии. Очевидно, что нужно решительно преодолевать сложившуюся порочную практику задержки с оплатой выполнен­ных государственных заказов.

Стимулирующая функция государственных финансов призва­на заинтересовывать субъектов рынка в той или иной инноваци­онно-инвестиционной деятельности, сокращении затрат, повы­шении эффективности их деятельности и экономическом росте на основе лучшего использования всех факторов производства. Примером применения государственных финансов в качестве стимула может служить реализация ряда федеральных целевых программ, особенно президентских.

Другой важной задачей в свете рассматриваемого аспекта мог­ла бы стать поддержка предпринимательства, взаимодействие го­сударства с корпорациями и их альянсами — финансово-промыш­ленными группами (ФПГ)[22]

Государственная поддержка предпринимательства призвана включать в себя прямое финансовое субсидирование, льготное кредитование и селективное гарантирование кредитов, а также участие государства в соучредительстве при организации новых предприятий.

Плановая (прогнозная) функция государственных финансов реализуется в федеральном бюджете, бюджетах субъектов Феде­рации и муниципальных образований, а также с помощью бюд­жетных и внебюджетных фондов. Правда, в реформенные годы отношение части общества, включая видных государственных деятелей и представителей государственных органов различных уровней, к планированию было, мягко говоря, не самым про­грессивным. Полагаем, что с течением времени, по мере разви­тия рыночной экономики и активизации роли государства в этом процессе, будет происходить осознание этими слоями общества полезности и объективной необходимости повышения значения плановой (прогнозной) функции государственных финансов. Особенно это важно в связи с переходом страны к среднесроч­ному, а в будущем и долгосрочному финансовому планированию (прогнозированию).

В настоящее время большую роль могла бы играть и регулирую­щая функция государственных финансов, в ходе реализации кото­рой используется широкий набор инструментов.

Ядром системы могло бы стать индикативное планирование.

Но для этого следует законодательно определить статус ин­дикативных планов, их место в системе экономических регуля­торов, а также порядок разработки и ее реализации. Этим целям способствовало бы принятие Федерального закона «О планиро­вании и долгосрочных национальных программах социально- экономического развития».

Переход страны к новым экономическим отношениям по­родил большие трудности. Структурные преобразования вызва­ли в свое время значительный спад производства, безработицу, социальную и политическую нестабильность, инфляцию и т.п. В этих условиях финансовая политика неустойчива, часто ме­няется. Вместе с тем четко вырисовываются как минимум две тенденции.

Первая тенденция. Бюджет хотя и сохраняет свою главенст­вующую роль, но уже не является таким всеобъемлющим, как прежде. Если при административно-командной системе более 70% финансовых ресурсов концентрировалось в государственном бюджете, то сейчас - не более 40%.

Вторая тенденция. Невмешательство государства в экономи­ку сохраняется. Это подтверждается следующими цифрами. В 80-е гг. более 57% бюджета страны расходовалось на народное хозяйство, а в последние годы - не более 12%. Если раньше 78% всех капитальных вложений финансировалось из бюджета, то в последние годы бюджет развития вынесен в отдельный раздел и в основном не обеспечен финансированием. Только в бюджете 2006 г. впервые создан инвестиционный фонд в сумме около 70 млрд руб. с целью финансирования крупных инфраструктурных проектов на долевой основе совместно с частным бизнесом, об эффективности и значении которого пока говорить преждевре­менно.

Контрольная функция государственных финансов тесно свя­зана со всеми остальными, особенно с распределительной. Среди огромного многообразия финансовых отношений нет ни одно­го, которое не было бы связано с контролем над формированием и использованием денежных фондов. В то же время нет и таких финансовых отношений, которым была бы присуща только одна функция контроля.

С помощью финансов государство распределяет валовой внут­ренний продукт не только в натурально-вещественной форме, но и по стоимости. В связи с этим становится возможным и необхо­димым контроль над обеспечением стоимостных и натурально- вещественных пропорций в процессе расширенного воспроизвод­ства.

Контрольная функция государственных финансов — прежде всего контроль рублем в процессе объективно существующих де­нежных отношений. Он пронизывает всю систему отношений, связанных как с движением стоимости, так и со сменой форм сто­имости, и представляет собой стоимостный контроль, контроль через форму стоимости. Поскольку государственные финансы выражают отношения, возникающие на основе реального денеж­ного оборота, то контроль рублем как указанная функция - лишь контроль реального денежного оборота.

Государственный финансовый контроль осуществляется на всех стадиях создания, распределения и использования валового внут­реннего продукта и национального дохода. Контрольная функция проявляется во всем многообразии хозяйственной деятельности предприятий. Контроль рублем ведется за производственными и внепроизводственными затратами, соответствием этих затрат до­ходам, расходованием и использованием основных фондов и обо­ротных средств. Он действует на всех стадиях кругооборота, при финансировании и кредитовании, проведении безналичных расче­тов, во взаимоотношениях с бюджетом и другими звеньями финан­совой системы.

Объектом контрольной функции государственных финан­сов являются финансовые показатели деятельности предпри­ятий. Такой контроль называют государственным (вневедом­ственным). Его осуществляют органы государственной власти и управления. Контролю подлежат объекты независимо от их ведомственной подчиненности. Ведомственный финансовый контроль проводят контрольно-ревизионные отделы минис­терств, ведомств. Эти органы осуществляют проверки финан­сово-хозяйственной деятельности подведомственных предпри­ятий, учреждений.

Государственный финансовый контроль в Российской Фе­дерации осуществляют высшие органы государственной власти и управления — Федеральное Собрание, его две палаты — Государ­ственная Дума и Совет Федерации. Кроме Федерального Собра­ния Российской Федерации органом государственного финан­сового контроля в стране является Счетная палата Российской Федерации. Имеются также контрольные и финансовые органы исполнительной власти. Отдельные функции государственного финансового контроля возложены на Агентство по налогам и сбо­рам России, Государственный таможенный комитет Российской Федерации.

Большими полномочиями, в том числе и по контролю в сфере финансов, располагает Главное контрольное управление Президента России. Оно привлекает к проверкам представи­телей правоохранительных и специальных органов контроля, обобщает практику изменения законодательства России в сфе­ре контрольной деятельности, вносит предложения по его со­вершенствованию .

Важным органом финансового контроля в современных усло­виях становится Главное управление Федерального казначейства Минфина России, созданное в декабре 1992 г. как единая центра­лизованная система, включая территориальные органы на местах. Главной задачей казначейства является организация, осущест­вление и контроль над исполнением республиканского бюджета и государственных внебюджетных фондов. Ему вменяется в обя­занность прогнозирование объемов государственных финансовых ресурсов, оперативное управление ими. Казначейство занимает­ся также сбором, обработкой и анализом информации о состоя­нии государственных финансов, представляет высшим законо­дательным и исполнительным органам государственной власти отчетность о финансовых операциях правительства и состоянии бюджетной системы. Для выполнения указанных задач органы казначейства наделяются большими правами. Они могут произ­водить проверки денежных документов на предприятиях любой формы собственности и хозяйствования, взыскивать в бесспор­ном порядке средства, используемые не по назначению, приоста­навливать операции по счетам, применять к нарушителям штраф­ные санкции.

Наряду с новыми контрольными органами в России продол­жает действовать контрольно-ревизионная служба Минфина России и ведомственный финансовый контроль. К органам госу­дарственного финансового контроля относятся также Централь­ный банк Российской Федерации (Банк России) и контрольно- ревизионные структуры федеральных органов исполнительной власти, которые контролируют находящиеся в их ведении или не­посредственном подчинении организации по основным направ­лениям деятельности этих институтов

В изменяющихся условиях становления правового государства, формирование системы финансового контроля * не является крат­ковременным процессом с заранее данными параметрами. Органи-

'Система контроля в целом представляет собою совокупность субъекта, объекта и средств контроля, взаимодействующих как единое целое для установ­ления фактических результатов исполнения, измерения состояния объекта кон­троля, выработки механизма воздействий на этот объект.

заиия и функционирование эффективной системы финансового контроля - обязательный и непременный элемент государствен­ной финансовой политики, при котором совершенствование сис­темы финансового контроля не может осуществляться автономно, но лишь как звено в общей системе мер перестройки финансового механизма.

Государственный финансовый контроль — не самоцель, а неотъемлемая часть системы регулирования экономики. Посред­ством государственного финансового контроля выявляются от­клонения от утвержденных показателей бюджета и нарушения законности, факты нецелевого и неэффективного использования финансовых ресурсов и государственной собственности. Это поз­воляет своевременно принять корректирующие меры, привлечь к ответственности виновных лиц, получить компенсацию за при­чиненный государству ущерб и провести мероприятия по предот­вращению нарушений в будущем.

Важный инструмент этой политики - двухуровневая система государственного финансового контроля. Первый уровень - внешний контроль, который возложен на несколько государст­венных органов и учреждений, в том числе конституционный орган— Счетную палату Российской Федерации. Второй уро­вень — внутренний контроль, который проводят органы исполни­тельной власти и другие организации в соответствии с действую­щим законодательством.

Счетная палата РФ нуждается в придании ей статуса высшего постоянно действующего органа государственного финансово­го контроля. Ей явно необходимы права разрабатывать и прово­дить соответствующую политику, координировать деятельность федеральных органов по ее осуществлению. У нее должно быть больше, чем сейчас, реальных прав в борьбе с хищениями, фи­нансовыми злоупотреблениями, коррупцией. В случае выявле­ния нарушений в исполнении бюджетного законодательства у Счетной палаты должно быть право обращаться с исками в суд по защите интересов государства. Ей необходимо предоставить право безакцептного (бесспорного) списания средств со счетов злостных нарушителей бюджетного процесса в пользу федераль­ного бюджета или получателей средств федерального бюджета в объеме допущенных нарушений. Это относится к тем случаям, когда представления и предписания Счетной палаты не выпол­няются, а предусмотренные ныне законом меры по приостанов­лению всех видов финансовых, платежных и расчетных опера­ций нарушителей могут оказаться преждевременными.

Социальная функция государственных финансов способствует решению многочисленных социальных проблем. Здесь и регули­рование трудовых отношений, и проведение государственной по­литики в области заработной платы, и регулирование цен на со­циально значимые товары и услуги, и содействие трудоустройству незанятого населения, и вопросы переподготовки кадров в соот­ветствии с требованиями рынка труда и т.п.

Роль государства в регулировании экономики в полной мере должна проявиться в том, что государство является социальным партнером, стоящим выше интересов отдельных кланов и групп. В качестве социального партнера государство призвано обеспе­чить согласование общенациональных интересов, коллективных и частных интересов предпринимательских структур, социальных групп. Оно должно разрешать социальные конфликты, сотрудни­чать с предпринимателями по вопросам выработки экономиче­ской стратегии и политики экономических реформ.

Государственные финансы имеют ряд особенностей. Они проявляются, прежде всего, в формировании финансов. Как известно, источниками здесь на 80-90% выступают налоговые поступления и на 10-20% - неналоговые доходы, получаемые от использования государственной собственности и соответ­ствующей торговли. Особую специфику составляет создание централизованных фондов, включая такие значимые, как пен­сионные фонды, фонд социального страхования, медицинского страхования и др. Свои особенности существуют и в практике использования государственных финансов. Они идут на содер­жание государственного аппарата, обслуживание потребностей государства, включая социальные расходы, на целевые програм­мы, на погашение государственного долга и др. Важную осо­бенность составляет то, что они применяются при разработке и реализации международных проектов, особенно связанных с решением глобальных мировых проблем. Понятно, что данный перечень специфических свойств государственных финансов Далеко не полный. Однако и он дает определенное представле­ние не только об их самой общей характеристике, но и значении Для развития общества и его экономики.