4. Финансовая политика государства и муниципальных образований

Тактика развития финансовых отношений предусматривает конкретизацию их воздействия на эффективное осуществление поставленных социально-экономических целей в короткие пе­риоды. Она предполагает разработку системы конкретных мер по повышению стимулирующей роли финансовых отношений с учетом особенностей существующих условий развития экономи­ки. Большое значение в реализации финансовой политики имеет создание эффективного финансового механизма, который обес­печивает практическое осуществление текущих и перспективных задач социально-экономического развития.

Содержание финансовой политики характеризуется общим комплексом направлений развития финансовых отношений, ко­торые она охватывает. К основным из них относятся:

во-первых, разработка общей концепции финансовой поли­тики - ее принципов, целей, задач, этапов осуществления и на­иболее эффективных методов реализации;

во-вторых, формирование эффективного финансового меха­низма, стимулирующего экономический рост и качество жизни населения как на уровне субъектов рыночной экономики, регио­нов, так и на макроуровне;

в-третьих, осуществление системы мер по повышению эф­фективности финансового менеджмента - системы управления финансовыми ресурсами как децентрализованного, так и центра­лизованного характера — финансовыми фондами предприятий и организаций, бюджетами всех уровней, внебюджетными фонда­ми и др.

В основе разработки и организации финансовой политики лежит ряд важных принципов. Первый из них состоит в том, что финансовая политика выступает органической частью общей экономической политики государства. Существует целая система прямых и обратных связей между финансовыми отношениями и экономикой в целом. Следует всегда учитывать, что финансовое положение как государства в целом, так и предприятий (фирм, корпораций) определяется развитием производства товаров и ус­луг, насыщением рынка и формированием определенного уровня платежеспособного спроса населения.

За годы экономических реформ произошел отрыв финансо­вых отношений от их базы — развития производства товаров и услуг, повышения доходности и рентабельности предприятий и обеспечения роста эффективности их деятельности. Финансовое состояние предприятий продолжает оставаться сложным, хотя за последние годы положение несколько улучшилось. Большинство предприятий промышленности испытывают значительные фи­нансовые трудности, сдерживающие экономический рост, мно­гие из них находятся на грани банкротства, а около 30% - убыточ­ны. Еще более сложное финансовое положение в таких отраслях экономики, как сельское хозяйство, строительство, где убыточны более половины предприятий. Сейчас становится очевидным, что решение всего комплекса социальных задач, осуществление круп­номасштабных национальных проектов невозможно без опоры на развитие производства товаров и услуг, создания большого коли­чества дополнительных рабочих мест и сокращения безработицы, без перехода к инвестиционно-инновационному типу развития экономики.

Вторым важнейшим принципом финансовой политики яв­ляется финансово-материальная сбалансированность экономики: Каждый фонд финансовых ресурсов любого уровня (бюджеты, внебюджетные фонды, капитал, выручка и прибыль предприятий и др.) выступает денежным эквивалентом соответствующего ре­ального блага (материального фонда или нематериального, на­пример, нематериальные активы предприятий). Поэтому через распределение финансовых ресурсов и движение финансовых потоков осуществляется соответствующее распределение мате­риальных благ и услуг.

Третьим важнейшим принципом финансовой политики вы­ступает обеспечение стимулирующей роли финансов, т.е. их ак­тивного воздействия на развитие производства. Каждое звено финансовой системы должно функционировать как составная часть единого финансового механизма, усиливая его интег­рационное (синергетическое) воздействие на поступательное развитие экономики. В настоящее время такой стимулирую­щий финансовый механизм в российской экономике еще не создан - финансы выступают довольно пассивным элементом экономического развития, часто выполняя даже дестимулирую- щуюролъ. Примером может служить налоговая система, которая не так давно лишала предприятия инвестиционных источников, изымая не только почти всю прибыль, но и часть их активов (в частности, оборотных средств при уплате НДС и налога на при­быль по отгрузке товаров, т.е. методом начисления). Пока ста­вится задача по формированию такого финансового механизма, который стимулировал бы развитие производства и экономию ресурсов, обеспечивая эффективное использование средств и управление финансовыми потоками.

Четвертым важнейшим принципом финансовой политики выступает ее плановость. В российской финансовой системе это­му принципу еще не уделяется должного внимания, в отличие от западных стран, где политика, тактика и стратегия финансовых отношений выступают важными объектами государственного планирования. Постепенно финансовое планирование в России охватывает все более длительные периоды. В настоящее время основные финансово-бюджетные показатели рассчитываются на три года. Переход к расчету этих показателей на более длительные периоды (5—7 лет), к их обоснованному прогнозированию требует существенных изменений в уровне профессиональной подготов­ки работников центрального аппарата, региональных и местных финансовых органов.

Необходимо создать методологический центр, который зани­мался бы унификацией показателей, используемых в планирова­нии и оценке эффективности функционирования финансовой системы.

Наконец, пятым важнейшим принципом финансовой полити­ки является ее эффективность. Главным оценочным показателем эффективности финансовой системы выступает комплексный социально-экономический эффект, характеризующийся, прежде всего, качеством жизни людей. Этот показатель включает уровень производства ВВП на одного жителя страны, продолжительность жизни, обеспеченность жильем, медицинским обслуживанием, доступность и уровень образования. По показателю качества жиз­ни Россия находится в шестом десятке стран.

Принципы формирования и реализации финансовой полити­ки характерны для всех уровней финансовой системы. Конечно, специфика каждого из них (регионов, муниципальных образова­ний, предприятий и организаций и др.) должна учитываться при разработке соответствующей финансовой стратегии и тактики.

Различие государственных и муниципальных финансов оп­ределяется несколькими факторами . Главные отличия состоят в том, что федеральный центр и региональные власти располагают существенно большим административным, организационным и финансово-экономическим потенциалом, нежели муниципаль­ные структуры. Тем более что в соответствии с Конституцией Российской Федерации муниципальные образования как органы местного самоуправления не входят в государственную властно- управленческую вертикаль. В то же время именно муниципальные органы власти обладают наиболее исчерпывающей информацией

См.: СЗРФ. 2003. №40.

Глава 1 Сущность и функции финансоп 31 о ресурсных, научно-производственных, хозяйственных и кадро- иых возможностях предприятий и организаций, расположенных на подведомственных им территориях.

Интересы развития территорий и звеньев рыночной экономи­ки, расположенных на них, во многом совпадают. Это, казалось бы, должно создавать предпосылки для развития устойчивой фи­нансовой базы муниципальных образований. Но практика свиде­тельствует об обратном. Самые серьезные трудности становления местного самоуправления в современной России обусловлены ос­трой недостаточностью финансовых средств для полноценного и сбалансированного его развития.

Передача на местные (муниципальные) бюджеты ряда расхо­дов по здравоохранению, образованию, социальной поддержке населения не сопровождается адекватной передачей им источ­ников финансирования, укреплением доходной базы местных бюджетов. Это негативно сказывается на жизни населения муни­ципальных образований, вызывает обоснованные претензии ра­ботников бюджетной сферы. Необходимость срочного исправле­ния такого положения связана также с тем, что муниципальные бюджеты имеют непосредственное отношение к реализации при­нятых Президентом Российской Федерации национальных про­ектов, направленных на повышение качества жизни людей.

Экономической основой местного самоуправления являются находящиеся в муниципальной собственности имущество, сред­ства местного бюджета, а также имущественные права муници­пальных образований.

На практике среди всех источников финансовых средств развития местных самообразований наибольшее значение име­ют три. Это, прежде всего, доходы от местных налогов. Их всего дна - налог на имущество физических лиц и земельный налог. Далее, неналоговые доходы, наиболее значимыми источниками которых являются местные облигационные займы и поступления от коммерческого использования муниципального имущества, связанные с его арендой и приватизацией. И наконец, природно- ресурсный потенциал, главной составляющей которого является земля.

В местных бюджетах раздельно предусматриваются доходы, направляемые на осуществление полномочий органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения, и суб­венции, предоставленные для осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, пере­данных им федеральными законами и законами субъектов Рос­сийской Федерации.

Муниципальные бюджеты занимают важное место в общей системе бюджетов. Достаточно сказать, что за счет них финан­сируется подавляющая часть расходов на среднее образование, здравоохранение, детские сады, жилье, коммунальные услуги. В связи со значительным ростом (примерно в два раза) количества муниципальных образований после принятия закона об общих принципах организации местного самоуправления с передачей ему расширенных полномочий на первый план вышла пробле­ма сбалансированности местных бюджетов, сокращения их до­тационное™. Многие муниципальные образования вообще не имеют бюджетов, а работают на сметах, составляемых вышесто­ящими властными структурами. В ходе проводимых социально- экономических реформ органы местного самоуправления еще не получили реальной возможности самостоятельно и в доста­точном объеме формировать свои бюджеты. Это связано с тем, что бюджеты муниципальных образований в своей основе име­ют доходы, источники и объемы которых не подконтрольны му­ниципальным органам. В итоге с самого начала преобразований сложился дисбаланс между расходными обязательствами и до­ходными возможностями местных бюджетов. Идет негативный процесс сокращения доли доходов местных бюджетов в консоли­дированном бюджете Российской Федерации. В то же время доля этих бюджетов в расходах консолидированного бюджета, наобо­рот, увеличивается. Разрыв между доходами и расходами муни­ципальных бюджетов продолжает возрастать. В настоящее вре­мя бюджет каждого второго города и района имеет превышение фактических расходов над доходами, т.е. является дефицитным.

Местные бюджеты формируются с целью финансового обес­печения деятельности органов местного самоуправления по ре­шению задач функционирования и развития муниципальных об­разований. Эти задачи определены в гл. 3 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Широкая сфера полномочий в услови­ях слабости финансовой базы муниципальных образований ста­вит местное самоуправление в непосредственную бюджетно-на- лотовую зависимость от вышестоящих уровней власти. Местные налоги не превышают и четверти в источниках доходов муници­пальных образований. Подавляющую же массу доходов составля­ют отчисления от федеральных и региональных налогов, а также трансферты и субсидии.

Федеральное законодательство возлагает на органы местно­го самоуправления задачи по обеспечению удовлетворения ос­новных жизненных потребностей населения на уровне не ниже установленных государственных социальных стандартов. На их основе и должны рассчитываться муниципальные бюджеты и оп­ределяться их доходная база.

Определение расходов муниципальных бюджетов носит на практике вторичный характер, поскольку привязано к уровню их доходов и часто не отвечает даже минимальным потребностям по социально важным статьям бюджетов. Такой подход не отвечает требованиям времени по укреплению финансовой базы местного самоуправления.

Общепризнанным критерием автономии местного самоуп­равления и мерой его реальной финансовой самостоятельности служит показатель, характеризующий соотношение собственных доходов местных бюджетов в общей сумме осуществляемых ими расходов. Эту зависимость можно выразить коэффициентом по­крытия расходов собственными доходами:

|£ = Собственные доходы муниципального бюджета______________________________

Общая сумма расходов муниципального бюджета, рассчитанная по установленным нормам

Чем выше этот коэффициент, тем устойчивее финансовое положение муниципального образования. Необходимо форми­ровать муниципальный бюджет таким образом, чтобы этот коэф­фициент имел тенденцию к росту. Только в этом случае органы местного самоуправления способны решать возложенные на них задачи по финансированию социально-экономических меропри­ятий, которые предусмотрены к реализации.