13.1. РЕГИОНАЛЬНЫЕ ФИНАНСЫ

Функционирование и развитие финансов субъсктов Российской Федерации осуществляются в соответствии с региональной эконо­мической политикой.

Основные l^e^1u региональной финансовой политики Российской Федерации:

• развитие реального сектора экономики и создание условий для экономического роста;

• обеспечение основ бюджетного федерализма на едином эко­номическом пространстве страны;

• обеспечение единых минимальных социальных стандартов и равной социальной защиты во всех регионах;

• выравнивание условий социально-экономического развития регионов;

• приоритетное развитие регионов, имеющих особо важное стратегическое значение;

• укрепление местного самоуправления и обеспечение его га­рантий.

Одним из главных условий реализации региональной финансо­вой политики является обеспечение единства экономического про­странства страны, определяемое общностью денежной, налоговой, бюджетно-финансовой систем, скоординированным развитием ос­новных финансово-экономических институциональных структур.

Региональная финансовая политика во многом зависит от сис­темы территориального разделения труда и производственной спс- цианизации хозяйств регионов Российской Федерации и реализует­ся следующими методами:

• финансированием модернизации структуры хозяйства инду­стриально развитых районов;

• обеспечением условий для привлечения финансовых ресурсов российских и иностранных инвесторов к созданию и эксплуатации предприятий в слаборазвитых районах, к развитию производств, в продукции которых заинтересована российская экономика;

• привлечением инвестиций регионов Российской Федерации и иностранных государств для развития общероссийской инфраструк­туры и се включения в систему мировых коммуникаций;

• обеспечением государственного регулирования цен на про­дукцию естественных монополий, выравнивающего условия пред­принимательской деятельности в различных районах.

Важнейшими исходными пунктами региональной финансовой политики являются прогнозирование платежеспособного спроса и его регионального распределения, изучение региональных финан­сово-кредитных рынков, оценка финансовых возможностей регио­нов, стимулирование развития собственного финансового потен­циала регионов для решения важнейших социально-экономических проблем их развития.

Среди форм реализации региональной финансовой политики особое место занимает разработка и осуществление федеральных целевых программ социально-экономического развития регионов, финансируемых за счет средств федерального бюджета, а также на долевой основе. Наряду с этим используются такие формы, как привлечение финансовых ресурсов государства в наиболее эффек­тивные инвестиционные проекты с использованием конкурсной и контрактной систем их реализации, размещение федеральных зака­зов на поставку продукции для общегосударственных нужд, финан­совая поддержка наукоемких производств и развитие высоких тех­нологий, создание финансовых условий для формирования свобод­ных экономических зон и технополисов в регионах, имеющих вы­сокий научный и кадровый потенциал, а также развитую инфра­структуру, финансовое содействие малому и среднему бизнесу.

Совершенствование финансовых и налоговых отношений между Российской Федерацией и се субъектами, а также между органами государственной власти и органами местного самоуправления на­правлено на повышение уровня бюджетного самообеспечения субъ­ектов Российской Федерации и муниципальных образований. Для этого субъекты должны иметь постоянные финансовые, прежде всего налоговые, источники доходов для самостоятельного форми­рования бюджетов. Чем выше самодостаточность регионов, тем меньше встречные финансовые потоки между бюджетами разных уровней, тем ниже объемы федеральной финансовой поддержки регионов, способных к самофинансированию.

Особо следует отмстить роль региональной финансовой поли­тики в реализации социальной политики, основы которой заложе­ны в федеральном законодательстве.

Рассмотрим основные концептуальные аспекты финансов субъ­ектов Российской Федерации.

Финансы субъектов Российской Федерации представляют собой совокупность денежных отношений, возникающих по поводу фор­мирования, распределения и использования централизованных фи­нансовых ресурсов для решения социально-экономических задач в субъектах Российской Федерации. Эти отношения складываются между органами государственной власти субъектов Российской Фе­дерации и населением, живущим на территории данного субъекта Российской Федерации, а также между органами государственной власти субъектов Российской Федерации и субъектами экономиче­ской деятельности.

Финансы субъектов Российской Федерации включают:

• средства бюджета субъекта Российской Федерации;

• государственные ценные бумаги, принадлежащие органам го­сударственной власти субъекта;

• другие денежные средства, находящиеся в собственности субъекта

В широком смысле финансы субъекта Федерации включают также консолидированный бюджет субъекта Федерации, т.е. не только бюджет субъекта, но и вес муниципальные бюджеты органов местного самоуправления, расположенные на территории данного субъекта. Консолидированный бюджет не утверждается как закон, но на основе его параметров рассчитывается финансовая помощь, получаемая территорией из федерального бюджета, в частности сумма трансфертов из федерального фонда финансовой поддержки субъектов Федерации.

Финансы субъектов РФ основываются на следующих принципах:

• самостоятельности;

• бюджетного федерализма;

• государственной финансовой поддержки (трансферты из фе­дерального бюджета и целевые поступления);

• прозрачности;

• гласности.

Финансы субъекта РФ составляют экономическую основу государ­ственной власти субъекта Российской Федерации наряду с собствен­ностью субъекта Российской Федерации, имуществом, находящим­ся в государственной собственности и переданным в управление органам государственной власти субъекта Российской Федерации, другой собственностью, служащей удоалстворению потребностей субъекта Российской Федерации.

Средства бюджета субъекта Российской Федерации, региональ­ные внебюджетные фонды входят в состав собственности субъекта.

Управляют собственностью субъекта Российской Федерации ор­ганы государственной власти этого субъекта. Права собственника в отношении имущества, входящего в состав собственности субъекта Российской Федерации, от имени субъекта Российской Федерации осуществляют органы государственной власти этого субъекта. Орга­ны государственной власти субъекта РФ имеют право передавать объекты собственности субъекта во временное или постоянное пользование физическим и юридическим лицам, сдавать в аренду, отчуждать.

Порядок и условия приватизации государственной собственно­сти субъекта Российской Федерации определяются органами госу­дарственной власти субъекта самостоятельно.

Особое значение для финансов субъектов Российской Федера­ции имеет принцип бюджетного федерализма. Согласно этому прин­ципу обеспечивается разграничение предметов ведения и полномочий федеральных органов государственной власти Российской Федера­ции и органов государственной власти субъектов Федерации.

Следует различать полномочия и предметы ведения федераль­ных органов государственной власти, совместные полномочия и предметы ведения федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов РФ, полномочия органов государственной власти субъектов.

В целях реализации своих полномочий в финансовой сфере ор­ганы государственной власти Российской Федерации:.

• разрабатывают с участием органов государственной власти субъекта РФ проекты федеральных законов и других нормативных правовых актов Российской Федерации по предметам, отнесенным к совместному ведению;

• принимают участие в разработке и утверждают федеральные целевые программы социально-экономического развития регионов;

• обеспечивают финансирование федеральных целевых про­грамм, реализуемых на территории субъекта РФ, в объемах, уста­новленных федеральным бюджетом;

• обеспечивают экономические условия содержания мобилиза­ционных мощностей оборонных предприятий, в том числе компен­сацию затрат предприятий на поддержание мобилизационных мощ­ностей в пределах средств, предусмотренных на эти цели в феде­ральном бюджете;

• обеспечивают координацию внешнеэкономической деятель­ности субъекта РФ в целях максимальной реализации его экспорт­ного потенциала.

В цепях реализации своих полномочий органы государственной власти субъекта РФ.

• участвуют в разработке органами государственной власти Российской Федерации проектов федеральных законов и других нормативных правовых актов Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъекта Российской Федерации;

• осуществляют правовое регулирование по предметам совме­стного ведения, определенным в соответствии с федеральным зако­нодательством;

• участвуют в разработке и реализации федеральных целевых программ на территории субъектов РФ;

• создают условия для привлечения иностранных инвестиций в субъект РФ в целях реализации федеральных и региональных про­грамм в соответствии с федеральным законодательством.

Органы исполнительной власти субъекта Российской Федера­ции могут быть наделены полномочиями территориальных струк­турных подразделений федеральных органов исполнительной вла­сти в области финансовых отношений в соответствии с соглаше­ниями, заключенными между органами исполнительной аласти субъекта и федеральными органами исполнительной власти.

Территориальные структурные подразделения федеральных ор­ганов исполнительной власти могут быть наделены полномочиями органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в соответствии с соглашениями, заключенными между органами ис­полнительной аласти субъекта Российской Федерации и федераль­ными органами исполнительной власти.

Субъект Российской Федерации самостоятельно устанавливает и вводит своими законами региональные налоги и сборы в соответст­вии с общими принципами налогообложения, установленными Кон­ституцией РФ, Налоговым кодексом РФ, другими федеральными законами, регламентирующими налоговые правоотношения.

Состав и размеры доходов, поступающих в бюджет субъекта Российской Федерации и бюджеты муниципальных образований данного субъекта в форме отчислений от федеральных налогов и сборов, в 90-х гг. определялись зачастую соглашением между феде­ральными органами государственной власти и органами государст­венной власти субъекта Российской Федерации, если они прямо не были установлены федеральным законодательством.

В настоящее время срок действия двусторонних финансовых со­глашений истек, и такая практика не применяется. То есть все субъекты Российской Федерации поставлены в равные условия по отношению к федеральному центру.

Финансирование расходов федерального бюджета на территории субъекта Российской Федерации осуществляется через казначей­скую систему. Это могут быть региональное казначейство, а также территориальные органы федерального казначейства.

В целях разграничения полномочий между органами исполнитель­ной власти Российской Федерации и субъекта Федерации по предме­там совместного ведения органы исполнительной власти субъекта заключают соответствующие соглашения с Правительством РФ.

Разграничение государственной собственности на территории субъекта Российской Федерации, включая разграничение собствен­ности на земельные, водные и другие природные ресурсы, на феде­ральную собственность и собственность субъекта РФ, а также раз­граничение полномочий по управлению объектами федеральной собственности на территории субъекта РФ проводится, как прави­ло, отдельными соглашениями.

Рассмотрим аспекты взаимодействия финансов на федеральном и региональном уровнях, касающиеся полноты реализации приня­тых федеральными органами государственной власти финансовых обязательств.

При финансовом кризисе создаются условия, в которых возникает задолженность как федерального бюджета перед бюджетами субъектов Российской Федерации, так и субъектов перед Федерацией.

Вторая ситуация — следствие несвоевременного погашения кре­дита, предоставленного субъекту Российской Федерации государст­вом. Для оформления долга возможно использование государствен­ных ценных бумаг. Такой механизм был реализован применительно к товарному кредиту, предоставленному в 1996 г. на поставку горю­чесмазочных материалов и комбикормов сельскохозяйственным товаропроизводителям.

В качестве механизма урегулирования задолженности между Федерацией и се субъектом применяется также передача се субъек­там находящихся в федеральной собственности акций акционерных обществ, образованных в процессе приватизации. Правительство РФ по согласованию с субъектами Российской Федерации проводит зачет стоимости таких акций, как поступлений средств от привати­зации и расходов федерального бюджета по взаимным расчетам и другим передаваемым в бюджеты субъектов средствам в объеме, установленном в федеральном бюджете.

Правительство РФ утверждает перечень предполагаемых к пере­даче субъектам Российской Федерации акций, механизм определе­ния их стоимости, порядок передачи находящихся в федеральной собственности и подлежащих продаже акций.

Согласованные с федеральными органами исполнительной вла­сти предложения уполномоченных органов государственной власти субъектов Российской Федерации о передаче акций с зачетом их стоимости как поступлений средств от приватизации и расходов федерального бюджета по взаимным расчетам и другим передавае­мым в бюджеты субъектов Российской Федерации средствам на­правляются в Мингосимущества России. В этих предложениях со­держатся сведения, касающисся наименования акционерного обще­ства, проспекта эмиссии акций, стоимости акций, задолженности федерального бюджета, в зачет которой акции передаются субъекту Российской Федерации.

В процессе рассмотрения предложений устанавливается размер задолженности федерального бюджета по взаимным расчетам и дру­гим передаваемым в бюджет соответствующего субъекта Россий­ской Федерации средствам, согласовывается с уполномоченным органом этого субъекта перечень акций акционерных обществ, под­лежащих передаче, определяется их стоимость, которая не может быть ниже стоимости соответствующих акций, складывающейся на фондовом рынке. Если уполномоченный орган государственной власти субъекта Российской Федерации не согласен со стоимостью акций акционерного общества, предлагаемых ему для передачи, такие акции исключаются из названного перечня.

Передача акций оформляется двусторонним актом приема- передачи между уполномоченным органом государственной власти субъекта Российской Федерации и держателем акций, который обеспечивает регистрацию перехода прав на передаваемые акции в реестре акционерного общества.

Минфин России определяет с участием МНС России и уполно­моченного органа государственной власти субъекта Российской Фе­дерации порядок взаимозачета согласованной стоимости передавае­мых акций как поступлений средств от приватизации и расходов фс- дерального бюджета по взаимным расчетам и другим передаваемым в бюджет этого субъекта средствам и обеспечивает взаимозачет.

Бюджет субъекта Российской Федерации и отчет о его исполне­нии, представленные высшим должностным лицом субъекта либо ру­ководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта, утверждается законом субъекта Российской Федерации.

Законом субъекта Российской Федерации устанавливается поря­док управления и распоряжения собственностью субъекта в том чис­ле долями (паями, акциями) субъекта в капиталах хозяйственных обществ, товариществ и предприятий, программы социально-эконо­мического развития субъекта, утверждаются заключение и расторже­ние договоров субъекта. Кроме того, он устанавливает налоги и сбо­ры, которые отнесены федеральным законом к ведению субъекта, а также порядок их взимания, устанавливается порядок образования и деятельности внебюджетных и валютных фондов субъекта, утвер­ждаются отчеты о расходовании средств этих фондов.

Высший исполнительный орган государственной власти субъек­та Российской Федерации разрабатывает проект бюджета, а также проекты программ социально-экономического развития субъекта, обеспечивает исполнение бюджета и готовит отчет об исполнении указанного бюджета и отчеты о выполнении программ социально- экономического развития, управляет и распоряжается собственно­стью субъекта Российской Федерации, а также федеральной собст­венностью, переданной в управление субъекту, заключает в соот­ветствии с федеральным законом договоры с федеральными орга­нами исполнительной власти о разграничении предметов ведения и полномочий, а также соглашения о взаимной передаче осуществле­ния части своих полномочий.

Все субъекты Российской Федерации равноправны во взаимо­отношениях с органами государственной власти Российской Феде­рации при разграничении предметов ведения и полномочий, в том числе при подготовке и заключении договоров, соглашений.

При разграничении предметов ведения и полномочий решается вопрос об обеспечении соответствующих органов государственной власти финансовыми, материально-техническими и другими ресур­сами, необходимыми для осуществления этими органами своих полномочий.

Федеральные законы определяют основы правового регулирова­ния и принципы разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной вла­сти субъектов Российской Федерации. До принятия таких феде­ральных законов субъекты осуществляют по таким вопросам собст­венное правовое регулирование. После принятия соответствующего федерального закона законы и другие нормативные правовые акты субъектов приводятся в соответствие с федеральным законом.

Проекты федеральных законов по предметам совместного веде­ния согласовываются с органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

Субъекты Российской Федерации заключают с федеральным центром договоры о разграничении предметов ведения и полномо­чий в случае прямого указания в федеральном законе по предмету совместного ведения на допустимость заключения такого договора, при отсутствии федерального закона по предмету совместного веде­ния. Соглашение заключается на основании федерального закона по предметам совместного ведения или договора.

Особо следует отмстить неоднородность субъектов Российской Федерации, отражающую глубину кризисных явлений в экономике и социальной сфере региона, перспективы его дальнейшего разви­тия и основные направления государственной поддержки.

Субъекты Российской Федерации классифицируются по прин­ципу типоиюгизации. Сложившееся социально-экономическое по­ложение определяется возможностями государственного регулиро­вания межнациональных проблем. Социмьно-экономическая типоло- гизация субъектов Российской Федерации свидетельствует о необхо­димости осуществления комплекса специальных мер государствен­ного регулирования, направленных на активизацию внутренних источников экономического роста Меры государственной под­держки в отношении отдельных групп регионов должны быть ори­ентированы на ограниченный период с учетом динамики объектов их приложения.

Кроме того, существует классификация субъектов Российской Федерации по степени наполнения доходной части их бюджетов в соответствии с принятой налоговой политикой:

1) регионы-доноры;

2) регионы-реципиенты;

3) кризисные регионы.

С точки зрения выделения трансфертов из федерального бюджета все субъекты Российской Федерации делятся натри группы:

1) регионы, полностью расположенные в районах Крайнего Се­вера, а также Ханты-Мансийский автономный округ, приравнен­ный к этим районам и имеющий высокий душевой бюджетный до­ход и относительно высокие душевые бюджетные расходы;

2) некоторые регионы, относящиеся к районам Крайнего Севе­ра, но не имеющие комплекса перечисленных факторов, регионы с районами Крайнего Севера и приравненными к ним местностями, в том числе субъекты Российской Федерации, ранее относившиеся к указанным регионам;

3) регионы, не вошедшие в первые две группы.

В рамках Федерации финансы субъектов Российской Федера­ции (формируются на единой законодательной базе, и для них су­ществуют единые инструменты государственного регулирования. Вместе с тем финансы каждого субъекта имеют свои особенности, что объясняется наличием у субъектов РФ своих законодательных актов и инструментов регионального регулирования. Одним из ос­новных факторов формирования финансов субъекта является уро­вень социально-экономического развития и жизни населения, что отражается на его финансовом потенциале и от чего зависят его возможности формирования бюджета и социальных внебюджетных фондов.

Все большую роль во взаимодействии финансов отдельных субъектов Российской Федерации играют межрегиональные ассоциа­ции экономического взаимодействия.

Ассоциации экономического взаимодействия субъектов Россий­ской Федерации создаются в целях создания условий, способствую­щих социально-экономическому развитию отдельных субъектов Рос­сийской Федерации и Российской Федерации в целом.

Ассоциации экономического взаимодействия субъектов Россий­ской Федерации — некоммерческие организации, учредителями которых являются органы государственной власти субъектов Рос­сийской Федерации и которые создаются на добровольной основе в целях межрегиональной интеграции и социально-экономического развития субъектов Российской Федерации.

Деятельность ассоциации осуществляется на основе следующих принципов'.

1) строгое соблюдение прав членов ассоциации, определенных учредительным договором и уставом;

2) скоординированность действий по разработке и реализации социально-экономических программ;

3) гласность деятельности исполнительных органов ассоциации;

4) объединение усилий членов ассоциации, направленных на проведение экономических преобразований;

5) содействие формированию и функционированию единого экономического и правового пространства Российской Федерации.

Основными целями и задачами ассоциации являются:

• обеспечение необходимых условий для эффективного взаи­модействия субъектов Российской Федерации в вопросах социаль­но-экономического развития на основе объединения материальных, финансовых и интеллектуальных ресурсов;

• подготовка предложений по вопросам рационального ис­пользования экономических потенциалов субъектов Российской Федерации;

• стабилизация экономического положения и социальная за­шита населения;

• совершенствование методов управления хозяйствующими субъектами в условиях рыночных отношений;

• достижение устойчивого развития экономики субъектов Рос­сийской Федерации в условиях рыночных отношений и создание базы для повышения уровня жизни населения;

• представление интересов членов ассоциации;

• обеспечение взаимодействия субъектов Российской Федера­ции по организационному, экономическому, научно-техническому и социальному развитию регионов;

• участие в разработке и реализации совместных программ и проектов, в том числе федерального значения;

• оптимальное размещение производительных сил;

• развитие производственной и социальной инфраструктуры, коммуникаций;

• содействие заключению взаимовыгодных экономических со­глашений между субъектами Российской Федерации;

• подготовка предложений по бюджетно-финансовым вопросам;

• подготовка предложений по вопросам международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации;

• подготовка предложений по вопросам реализации регио­нальных инвестиционных программ и проектов;

• изучение рынка труда в целях разработки совместных мер по обеспечению максимальной занятости населения, повышению ква­лификации и переподготовке кадров;

• создание комплексных информационных структур и форми­рование банка данных, необходимых для принятия оптимальных управленческих решений;

• подготовка предложений по вопросам совершенствования законодательства субъектов Российской Федерации, органы госу­дарственной власти которых входят в ассоциацию.

Имущество ассоциации состоит из средств, источниками кото­рых являются денежные и материальные взносы учредителей ассо­циации и другие установленные федеральным законом источники. Суммы ежегодных целевых взносов учредителей ассоциации утвер­ждаются органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

Руководящие органы ассоциации и их должностные лица пред­ставляют интересы ассоциации в федеральных органах государст­венной власти, органах государственной власти субъектов Россий­ской Федерации, органах местного самоуправления в пределах пол­номочий, определенных учредительным договором и уставом ассо­циации.

В настоящее время созданы следующие ассоциации:

• Межрегиональная ассоциация «Сибирское соглашение»;

• Ассоциация экономического взаимодействия терриорий Се­веро-Запада РФ («Северо-Запад»);

• Межрегиональная ассоциация экономического взаимодей­ствия субъектов РФ Центральной России («Центральная Россия»);

• Ассоциация экономического взаимодействия областей Цен­трально-Черноземного региона РФ («Черноземье»);

• Ассоциация «Большая Волга» по экономическому взаимо­действию республик и области Поволжского региона РФ;

• Ассоциация социально-экономического сотрудничества рес­публик, краев и областей Северного Кавказа («Северный Кавказ»);

• Ассоциация экономического взаимодействия областей и республик Уральского региона («Уральская»);

• Межрегиональная ассоциация экономического взаимодей­ствия субъектов РФ Дальнего Востока и Забайкалья;

• Межрегиональная ассоциация «Арктическое соглашение».