13.1. РЕГИОНАЛЬНЫЕ ФИНАНСЫ
Функционирование и развитие финансов субъсктов Российской Федерации осуществляются в соответствии с региональной экономической политикой.
Основные l^e^1u региональной финансовой политики Российской Федерации:
• развитие реального сектора экономики и создание условий для экономического роста;
• обеспечение основ бюджетного федерализма на едином экономическом пространстве страны;
• обеспечение единых минимальных социальных стандартов и равной социальной защиты во всех регионах;
• выравнивание условий социально-экономического развития регионов;
• приоритетное развитие регионов, имеющих особо важное стратегическое значение;
• укрепление местного самоуправления и обеспечение его гарантий.
Одним из главных условий реализации региональной финансовой политики является обеспечение единства экономического пространства страны, определяемое общностью денежной, налоговой, бюджетно-финансовой систем, скоординированным развитием основных финансово-экономических институциональных структур.
Региональная финансовая политика во многом зависит от системы территориального разделения труда и производственной спс- цианизации хозяйств регионов Российской Федерации и реализуется следующими методами:
• финансированием модернизации структуры хозяйства индустриально развитых районов;
• обеспечением условий для привлечения финансовых ресурсов российских и иностранных инвесторов к созданию и эксплуатации предприятий в слаборазвитых районах, к развитию производств, в продукции которых заинтересована российская экономика;
• привлечением инвестиций регионов Российской Федерации и иностранных государств для развития общероссийской инфраструктуры и се включения в систему мировых коммуникаций;
• обеспечением государственного регулирования цен на продукцию естественных монополий, выравнивающего условия предпринимательской деятельности в различных районах.
Важнейшими исходными пунктами региональной финансовой политики являются прогнозирование платежеспособного спроса и его регионального распределения, изучение региональных финансово-кредитных рынков, оценка финансовых возможностей регионов, стимулирование развития собственного финансового потенциала регионов для решения важнейших социально-экономических проблем их развития.
Среди форм реализации региональной финансовой политики особое место занимает разработка и осуществление федеральных целевых программ социально-экономического развития регионов, финансируемых за счет средств федерального бюджета, а также на долевой основе. Наряду с этим используются такие формы, как привлечение финансовых ресурсов государства в наиболее эффективные инвестиционные проекты с использованием конкурсной и контрактной систем их реализации, размещение федеральных заказов на поставку продукции для общегосударственных нужд, финансовая поддержка наукоемких производств и развитие высоких технологий, создание финансовых условий для формирования свободных экономических зон и технополисов в регионах, имеющих высокий научный и кадровый потенциал, а также развитую инфраструктуру, финансовое содействие малому и среднему бизнесу.
Совершенствование финансовых и налоговых отношений между Российской Федерацией и се субъектами, а также между органами государственной власти и органами местного самоуправления направлено на повышение уровня бюджетного самообеспечения субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. Для этого субъекты должны иметь постоянные финансовые, прежде всего налоговые, источники доходов для самостоятельного формирования бюджетов. Чем выше самодостаточность регионов, тем меньше встречные финансовые потоки между бюджетами разных уровней, тем ниже объемы федеральной финансовой поддержки регионов, способных к самофинансированию.
Особо следует отмстить роль региональной финансовой политики в реализации социальной политики, основы которой заложены в федеральном законодательстве.
Речь идет о так называемых федеральных мандатах, т.е. социальных пособиях, льготах, субсидиях, предоставление которых предусматривается в федеральных законах. Субъектам Российской Федерации, которые не имеют достаточных средств для обеспечения гарантированного минимума доходов своего населения, требуется дополнительное выделение государственных финансовых ресурсов с учетом региональных различий в минимальных социальных стандартах.Рассмотрим основные концептуальные аспекты финансов субъектов Российской Федерации.
Финансы субъектов Российской Федерации представляют собой совокупность денежных отношений, возникающих по поводу формирования, распределения и использования централизованных финансовых ресурсов для решения социально-экономических задач в субъектах Российской Федерации. Эти отношения складываются между органами государственной власти субъектов Российской Федерации и населением, живущим на территории данного субъекта Российской Федерации, а также между органами государственной власти субъектов Российской Федерации и субъектами экономической деятельности.
Финансы субъектов Российской Федерации включают:
• средства бюджета субъекта Российской Федерации;
• государственные ценные бумаги, принадлежащие органам государственной власти субъекта;
• другие денежные средства, находящиеся в собственности субъекта
В широком смысле финансы субъекта Федерации включают также консолидированный бюджет субъекта Федерации, т.е. не только бюджет субъекта, но и вес муниципальные бюджеты органов местного самоуправления, расположенные на территории данного субъекта. Консолидированный бюджет не утверждается как закон, но на основе его параметров рассчитывается финансовая помощь, получаемая территорией из федерального бюджета, в частности сумма трансфертов из федерального фонда финансовой поддержки субъектов Федерации.
Финансы субъектов РФ основываются на следующих принципах:
• самостоятельности;
• бюджетного федерализма;
• государственной финансовой поддержки (трансферты из федерального бюджета и целевые поступления);
• прозрачности;
• гласности.
Финансы субъекта РФ составляют экономическую основу государственной власти субъекта Российской Федерации наряду с собственностью субъекта Российской Федерации, имуществом, находящимся в государственной собственности и переданным в управление органам государственной власти субъекта Российской Федерации, другой собственностью, служащей удоалстворению потребностей субъекта Российской Федерации.
Средства бюджета субъекта Российской Федерации, региональные внебюджетные фонды входят в состав собственности субъекта.
Управляют собственностью субъекта Российской Федерации органы государственной власти этого субъекта. Права собственника в отношении имущества, входящего в состав собственности субъекта Российской Федерации, от имени субъекта Российской Федерации осуществляют органы государственной власти этого субъекта. Органы государственной власти субъекта РФ имеют право передавать объекты собственности субъекта во временное или постоянное пользование физическим и юридическим лицам, сдавать в аренду, отчуждать.
Порядок и условия приватизации государственной собственности субъекта Российской Федерации определяются органами государственной власти субъекта самостоятельно.
Особое значение для финансов субъектов Российской Федерации имеет принцип бюджетного федерализма. Согласно этому принципу обеспечивается разграничение предметов ведения и полномочий федеральных органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Федерации.
Следует различать полномочия и предметы ведения федеральных органов государственной власти, совместные полномочия и предметы ведения федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов РФ, полномочия органов государственной власти субъектов.
В целях реализации своих полномочий в финансовой сфере органы государственной власти Российской Федерации:.
• разрабатывают с участием органов государственной власти субъекта РФ проекты федеральных законов и других нормативных правовых актов Российской Федерации по предметам, отнесенным к совместному ведению;
• принимают участие в разработке и утверждают федеральные целевые программы социально-экономического развития регионов;
• обеспечивают финансирование федеральных целевых программ, реализуемых на территории субъекта РФ, в объемах, установленных федеральным бюджетом;
• обеспечивают экономические условия содержания мобилизационных мощностей оборонных предприятий, в том числе компенсацию затрат предприятий на поддержание мобилизационных мощностей в пределах средств, предусмотренных на эти цели в федеральном бюджете;
• обеспечивают координацию внешнеэкономической деятельности субъекта РФ в целях максимальной реализации его экспортного потенциала.
В цепях реализации своих полномочий органы государственной власти субъекта РФ.
• участвуют в разработке органами государственной власти Российской Федерации проектов федеральных законов и других нормативных правовых актов Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъекта Российской Федерации;
• осуществляют правовое регулирование по предметам совместного ведения, определенным в соответствии с федеральным законодательством;
• участвуют в разработке и реализации федеральных целевых программ на территории субъектов РФ;
• создают условия для привлечения иностранных инвестиций в субъект РФ в целях реализации федеральных и региональных программ в соответствии с федеральным законодательством.
Органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации могут быть наделены полномочиями территориальных структурных подразделений федеральных органов исполнительной власти в области финансовых отношений в соответствии с соглашениями, заключенными между органами исполнительной аласти субъекта и федеральными органами исполнительной власти.
Территориальные структурные подразделения федеральных органов исполнительной власти могут быть наделены полномочиями органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в соответствии с соглашениями, заключенными между органами исполнительной аласти субъекта Российской Федерации и федеральными органами исполнительной власти.
Субъект Российской Федерации самостоятельно устанавливает и вводит своими законами региональные налоги и сборы в соответствии с общими принципами налогообложения, установленными Конституцией РФ, Налоговым кодексом РФ, другими федеральными законами, регламентирующими налоговые правоотношения.
Состав и размеры доходов, поступающих в бюджет субъекта Российской Федерации и бюджеты муниципальных образований данного субъекта в форме отчислений от федеральных налогов и сборов, в 90-х гг. определялись зачастую соглашением между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъекта Российской Федерации, если они прямо не были установлены федеральным законодательством.
Однако такие соглашения привели к тому, что отдельные субъекты получили значительные преференции от федерального центра. Это означало неравные условия формирования территориальных бюджетов и дифференцированный подход к формированию налоговой базы территорий. Наибольшие преимущества имели республики в составе Российской Федерации, в том числе Республика Татарстан, Республика Башкортостан.В настоящее время срок действия двусторонних финансовых соглашений истек, и такая практика не применяется. То есть все субъекты Российской Федерации поставлены в равные условия по отношению к федеральному центру.
Финансирование расходов федерального бюджета на территории субъекта Российской Федерации осуществляется через казначейскую систему. Это могут быть региональное казначейство, а также территориальные органы федерального казначейства.
В целях разграничения полномочий между органами исполнительной власти Российской Федерации и субъекта Федерации по предметам совместного ведения органы исполнительной власти субъекта заключают соответствующие соглашения с Правительством РФ.
Разграничение государственной собственности на территории субъекта Российской Федерации, включая разграничение собственности на земельные, водные и другие природные ресурсы, на федеральную собственность и собственность субъекта РФ, а также разграничение полномочий по управлению объектами федеральной собственности на территории субъекта РФ проводится, как правило, отдельными соглашениями.
Рассмотрим аспекты взаимодействия финансов на федеральном и региональном уровнях, касающиеся полноты реализации принятых федеральными органами государственной власти финансовых обязательств.
При финансовом кризисе создаются условия, в которых возникает задолженность как федерального бюджета перед бюджетами субъектов Российской Федерации, так и субъектов перед Федерацией.
Вторая ситуация — следствие несвоевременного погашения кредита, предоставленного субъекту Российской Федерации государством. Для оформления долга возможно использование государственных ценных бумаг. Такой механизм был реализован применительно к товарному кредиту, предоставленному в 1996 г. на поставку горючесмазочных материалов и комбикормов сельскохозяйственным товаропроизводителям.
В качестве механизма урегулирования задолженности между Федерацией и се субъектом применяется также передача се субъектам находящихся в федеральной собственности акций акционерных обществ, образованных в процессе приватизации. Правительство РФ по согласованию с субъектами Российской Федерации проводит зачет стоимости таких акций, как поступлений средств от приватизации и расходов федерального бюджета по взаимным расчетам и другим передаваемым в бюджеты субъектов средствам в объеме, установленном в федеральном бюджете.
Правительство РФ утверждает перечень предполагаемых к передаче субъектам Российской Федерации акций, механизм определения их стоимости, порядок передачи находящихся в федеральной собственности и подлежащих продаже акций.
Согласованные с федеральными органами исполнительной власти предложения уполномоченных органов государственной власти субъектов Российской Федерации о передаче акций с зачетом их стоимости как поступлений средств от приватизации и расходов федерального бюджета по взаимным расчетам и другим передаваемым в бюджеты субъектов Российской Федерации средствам направляются в Мингосимущества России. В этих предложениях содержатся сведения, касающисся наименования акционерного общества, проспекта эмиссии акций, стоимости акций, задолженности федерального бюджета, в зачет которой акции передаются субъекту Российской Федерации.
В процессе рассмотрения предложений устанавливается размер задолженности федерального бюджета по взаимным расчетам и другим передаваемым в бюджет соответствующего субъекта Российской Федерации средствам, согласовывается с уполномоченным органом этого субъекта перечень акций акционерных обществ, подлежащих передаче, определяется их стоимость, которая не может быть ниже стоимости соответствующих акций, складывающейся на фондовом рынке. Если уполномоченный орган государственной власти субъекта Российской Федерации не согласен со стоимостью акций акционерного общества, предлагаемых ему для передачи, такие акции исключаются из названного перечня.
Передача акций оформляется двусторонним актом приема- передачи между уполномоченным органом государственной власти субъекта Российской Федерации и держателем акций, который обеспечивает регистрацию перехода прав на передаваемые акции в реестре акционерного общества.
Минфин России определяет с участием МНС России и уполномоченного органа государственной власти субъекта Российской Федерации порядок взаимозачета согласованной стоимости передаваемых акций как поступлений средств от приватизации и расходов фс- дерального бюджета по взаимным расчетам и другим передаваемым в бюджет этого субъекта средствам и обеспечивает взаимозачет.
Бюджет субъекта Российской Федерации и отчет о его исполнении, представленные высшим должностным лицом субъекта либо руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта, утверждается законом субъекта Российской Федерации.
Законом субъекта Российской Федерации устанавливается порядок управления и распоряжения собственностью субъекта в том числе долями (паями, акциями) субъекта в капиталах хозяйственных обществ, товариществ и предприятий, программы социально-экономического развития субъекта, утверждаются заключение и расторжение договоров субъекта. Кроме того, он устанавливает налоги и сборы, которые отнесены федеральным законом к ведению субъекта, а также порядок их взимания, устанавливается порядок образования и деятельности внебюджетных и валютных фондов субъекта, утверждаются отчеты о расходовании средств этих фондов.
Высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации разрабатывает проект бюджета, а также проекты программ социально-экономического развития субъекта, обеспечивает исполнение бюджета и готовит отчет об исполнении указанного бюджета и отчеты о выполнении программ социально- экономического развития, управляет и распоряжается собственностью субъекта Российской Федерации, а также федеральной собственностью, переданной в управление субъекту, заключает в соответствии с федеральным законом договоры с федеральными органами исполнительной власти о разграничении предметов ведения и полномочий, а также соглашения о взаимной передаче осуществления части своих полномочий.
Все субъекты Российской Федерации равноправны во взаимоотношениях с органами государственной власти Российской Федерации при разграничении предметов ведения и полномочий, в том числе при подготовке и заключении договоров, соглашений.
При разграничении предметов ведения и полномочий решается вопрос об обеспечении соответствующих органов государственной власти финансовыми, материально-техническими и другими ресурсами, необходимыми для осуществления этими органами своих полномочий.
Федеральные законы определяют основы правового регулирования и принципы разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации. До принятия таких федеральных законов субъекты осуществляют по таким вопросам собственное правовое регулирование. После принятия соответствующего федерального закона законы и другие нормативные правовые акты субъектов приводятся в соответствие с федеральным законом.
Проекты федеральных законов по предметам совместного ведения согласовываются с органами государственной власти субъектов Российской Федерации.
Субъекты Российской Федерации заключают с федеральным центром договоры о разграничении предметов ведения и полномочий в случае прямого указания в федеральном законе по предмету совместного ведения на допустимость заключения такого договора, при отсутствии федерального закона по предмету совместного ведения. Соглашение заключается на основании федерального закона по предметам совместного ведения или договора.
Особо следует отмстить неоднородность субъектов Российской Федерации, отражающую глубину кризисных явлений в экономике и социальной сфере региона, перспективы его дальнейшего развития и основные направления государственной поддержки.
Субъекты Российской Федерации классифицируются по принципу типоиюгизации. Сложившееся социально-экономическое положение определяется возможностями государственного регулирования межнациональных проблем. Социмьно-экономическая типоло- гизация субъектов Российской Федерации свидетельствует о необходимости осуществления комплекса специальных мер государственного регулирования, направленных на активизацию внутренних источников экономического роста Меры государственной поддержки в отношении отдельных групп регионов должны быть ориентированы на ограниченный период с учетом динамики объектов их приложения.
Кроме того, существует классификация субъектов Российской Федерации по степени наполнения доходной части их бюджетов в соответствии с принятой налоговой политикой:
1) регионы-доноры;
2) регионы-реципиенты;
3) кризисные регионы.
С точки зрения выделения трансфертов из федерального бюджета все субъекты Российской Федерации делятся натри группы:
1) регионы, полностью расположенные в районах Крайнего Севера, а также Ханты-Мансийский автономный округ, приравненный к этим районам и имеющий высокий душевой бюджетный доход и относительно высокие душевые бюджетные расходы;
2) некоторые регионы, относящиеся к районам Крайнего Севера, но не имеющие комплекса перечисленных факторов, регионы с районами Крайнего Севера и приравненными к ним местностями, в том числе субъекты Российской Федерации, ранее относившиеся к указанным регионам;
3) регионы, не вошедшие в первые две группы.
В рамках Федерации финансы субъектов Российской Федерации (формируются на единой законодательной базе, и для них существуют единые инструменты государственного регулирования. Вместе с тем финансы каждого субъекта имеют свои особенности, что объясняется наличием у субъектов РФ своих законодательных актов и инструментов регионального регулирования. Одним из основных факторов формирования финансов субъекта является уровень социально-экономического развития и жизни населения, что отражается на его финансовом потенциале и от чего зависят его возможности формирования бюджета и социальных внебюджетных фондов.
Все большую роль во взаимодействии финансов отдельных субъектов Российской Федерации играют межрегиональные ассоциации экономического взаимодействия.
Ассоциации экономического взаимодействия субъектов Российской Федерации создаются в целях создания условий, способствующих социально-экономическому развитию отдельных субъектов Российской Федерации и Российской Федерации в целом.
Ассоциации экономического взаимодействия субъектов Российской Федерации — некоммерческие организации, учредителями которых являются органы государственной власти субъектов Российской Федерации и которые создаются на добровольной основе в целях межрегиональной интеграции и социально-экономического развития субъектов Российской Федерации.
Деятельность ассоциации осуществляется на основе следующих принципов'.
1) строгое соблюдение прав членов ассоциации, определенных учредительным договором и уставом;
2) скоординированность действий по разработке и реализации социально-экономических программ;
3) гласность деятельности исполнительных органов ассоциации;
4) объединение усилий членов ассоциации, направленных на проведение экономических преобразований;
5) содействие формированию и функционированию единого экономического и правового пространства Российской Федерации.
Основными целями и задачами ассоциации являются:
• обеспечение необходимых условий для эффективного взаимодействия субъектов Российской Федерации в вопросах социально-экономического развития на основе объединения материальных, финансовых и интеллектуальных ресурсов;
• подготовка предложений по вопросам рационального использования экономических потенциалов субъектов Российской Федерации;
• стабилизация экономического положения и социальная зашита населения;
• совершенствование методов управления хозяйствующими субъектами в условиях рыночных отношений;
• достижение устойчивого развития экономики субъектов Российской Федерации в условиях рыночных отношений и создание базы для повышения уровня жизни населения;
• представление интересов членов ассоциации;
• обеспечение взаимодействия субъектов Российской Федерации по организационному, экономическому, научно-техническому и социальному развитию регионов;
• участие в разработке и реализации совместных программ и проектов, в том числе федерального значения;
• оптимальное размещение производительных сил;
• развитие производственной и социальной инфраструктуры, коммуникаций;
• содействие заключению взаимовыгодных экономических соглашений между субъектами Российской Федерации;
• подготовка предложений по бюджетно-финансовым вопросам;
• подготовка предложений по вопросам международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации;
• подготовка предложений по вопросам реализации региональных инвестиционных программ и проектов;
• изучение рынка труда в целях разработки совместных мер по обеспечению максимальной занятости населения, повышению квалификации и переподготовке кадров;
• создание комплексных информационных структур и формирование банка данных, необходимых для принятия оптимальных управленческих решений;
• подготовка предложений по вопросам совершенствования законодательства субъектов Российской Федерации, органы государственной власти которых входят в ассоциацию.
Имущество ассоциации состоит из средств, источниками которых являются денежные и материальные взносы учредителей ассоциации и другие установленные федеральным законом источники. Суммы ежегодных целевых взносов учредителей ассоциации утверждаются органами государственной власти субъектов Российской Федерации.
Руководящие органы ассоциации и их должностные лица представляют интересы ассоциации в федеральных органах государственной власти, органах государственной власти субъектов Российской Федерации, органах местного самоуправления в пределах полномочий, определенных учредительным договором и уставом ассоциации.
В настоящее время созданы следующие ассоциации:
• Межрегиональная ассоциация «Сибирское соглашение»;
• Ассоциация экономического взаимодействия терриорий Северо-Запада РФ («Северо-Запад»);
• Межрегиональная ассоциация экономического взаимодействия субъектов РФ Центральной России («Центральная Россия»);
• Ассоциация экономического взаимодействия областей Центрально-Черноземного региона РФ («Черноземье»);
• Ассоциация «Большая Волга» по экономическому взаимодействию республик и области Поволжского региона РФ;
• Ассоциация социально-экономического сотрудничества республик, краев и областей Северного Кавказа («Северный Кавказ»);
• Ассоциация экономического взаимодействия областей и республик Уральского региона («Уральская»);
• Межрегиональная ассоциация экономического взаимодействия субъектов РФ Дальнего Востока и Забайкалья;
• Межрегиональная ассоциация «Арктическое соглашение».
Еще по теме 13.1. РЕГИОНАЛЬНЫЕ ФИНАНСЫ:
- 8.3 Финансовая система страны, ее звенья.
- ТЕМА 12. РЕГИОНАЛЬНЫЕ ФИНАНСЫ
- 1. Сущность и состав региональных финансов. Региональные бюджеты
- КОНТРОЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ
- 2.5.1 Сущность и роль территориальных финансов в экономическом и социальном развитии административно-территориальных образований.
- § 1. КОМПЛЕКСНЫЙ ХАРАКТЕР УПРАВЛЕНИЯ
- 2.2 БЮДЖЕТ И БЮДЖЕТНОЕ УСТРОЙСТВО
- 11.2. Организация государственных финансов на федеральном и региональном уровне
- 12.3. Содержание и формы организации межбюджетных отношений
- ПЕРСПЕКТИВЫ ФОРМИРОВАНИЯ ЭФФЕКТИВНОЙ СИСТЕМЫ БЮДЖЕТНОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ В РФ Швецов Ю.Г.