10.5. ОСНОВНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ БЮДЖЕТНОГО ПРОЦЕССА В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Вместе с тем, несмотря на очевидные плюсы, бюджетный процесс в России и, прежде всего, его содержательная сторона нуждаются в коренном реформировании. Это обусловлено тем, что в России в на­стоящее время отсутствуют включенные в бюджетный процесс меха­низмы среднесрочного планирования и обеспечения результативности бюджетных расходов. Непосредственно это проявляется в:

* преимущественно годовом планировании бюджетных расходов;

* планировании бюджетных средств исключительно на основе индексации ассигнований прошлых лет;

♦ отсутствии четких критериев и процедур отбора финансируемых направлений и мероприятий в соответствии с приоритетами государственной политики;

♦ отсутствии четких формулировок целей и конечных результатов использования бюджетных средств, а также критериев оценки деятельности администраторов бюджетных средств;

♦ ограниченности полномочий и, следовательно, ответственно­сти администраторов бюджетных средств при формировании и исполнении бюджета;

♦ преобладании внешнего контроля за соответствием кассовых расходов плановым показателям и отсутствии процедур внутрен­него и внешнего контроля (мониторинга) обоснованности пла­нирования и результатов использования бюджетных средств;

♦ затянутости и громоздкости процедуры рассмотрения проекта бюджета законодательными (представительными) органами власти, ориентированной на технические детали в ущерб оценке приоритетов бюджетной политики и их реализации;

♦ нечеткости разграничения полномочий в бюджетном процессе между законодательными (представительными) и исполнитель­ными органами власти.

На ликвидацию перечисленных недостатков направлена сис­тема мер, разработанная в рамках «Концепции реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004—2006 гг.». Эта Концепция была одобрена постановлением Правительства РФ от 22 мая 2004 г. № 249.

Главной целью Концепции является создание условий и пред­посылок для максимально эффективного управления государствен­ными (муниципальными) финансами в соответствии с приоритета­ми государственной политики. Для реализации поставленной цели предлагается осуществить постепенный переход от «управления бюджетными ресурсами (затратами)» к «управлению результатами» путем повышения ответственности и расширения самостоятель­ности участников бюджетного процесса и администраторов бюд­жетных средств в рамках четких среднесрочных ориентиров.

В настоящее время в основе системы «управления ресурсами (затратами)» лежат следующие принципы:

♦ бюджет формируется путем индексации сложившихся расходов с детальной разбивкой по статьям бюджетной классификации РФ;

♦ существуют жесткие бюджетные ограничения, что обеспечи­вает сбалансированность бюджета и выполнение бюджетных проектировок;

♦ ожидаемые результаты не обосновываются;

♦ управление бюджетом сводится главным образом к контролю соответствия фактических и плановых показателей.

♦ Концепция «управление результатами» предполагает иные прин­ципы и подходы к управлению бюджетными ресурсами. Они состоят в следующем:

♦ бюджет формируется исходя из целей и планируемых результа­тов государственной политики;

♦ бюджетные ассигнования имеют четкую привязку к функциям (услугам, видам деятельности);

♦ при планировании бюджетных ассигнований основное вни­мание уделяется обоснованию конечных результатов в рамках бюджетных программ;

♦ устанавливаются долгосрочные переходящие лимиты ассигно­ваний с их ежегодной корректировкой в рамках среднесрочного финансового плана;

♦ формируется общая сумма ассигнований (глобальный бюджет) на выполнение определенных функций и программ.

♦ распределение бюджетных ресурсов между администраторами бюджетных средств и (или) реализуемыми ими бюджетными программами осуществляется с учетом или в прямой зависи­мости от достижения конечных результатов в соответствии со среднесрочными приоритетами социально-экономической политики и в пределах прогнозируемых на долгосрочную пер­спективу объемов бюджетных средств;

♦ создаются стимулы для оптимизации использования ресур­сов — персонала, оборудования, помещений и т.д.;

♦ ответственность за принятие решений делегируется на нижние уровни;

♦ приоритет отдается внутреннему контролю;

♦ оценка результатов деятельности администраторов бюджетных средств осуществляется по достигнутым результатам. Организация работы по переходу к новой системе управления

бюджетными ресурсами, безусловно, потребует много времени. Однако уже сегодня в соответствии с «Концепцией реформиро­вания бюджетного процесса в РФ на 2004-2006 гг.» предлагается приступить к осуществлению реформирования бюджетного про­цесса по следующим направлениям:

1. Реформирование бюджетной классификации РФ и бюджет­ного учета.

2. Выделение бюджетов действующих и принимаемых обяза­тельств.

3. Совершенствование среднесрочного финансового плани­рования.

4. Совершенствование и расширение сферы применения про­граммно-целевых методов бюджетного планирования.

5. Упорядочение процедур составления и рассмотрения бюд­жета.

В рамках первого направления предусматривается приближение бюджетной классификации РФ к требованиям международных стандартов с учетом изменений структуры и функций федераль­ных органов исполнительной власти в рамках административ­ной реформы, а также введение интегрированного с бюджетной классификацией плана счетов бюджетного учета, основанного на методе начислений и обеспечивающего учет затрат по функциям и программам'.

Второе и третье направления должны обеспечить повышение надежности среднесрочного прогнозирования объема ресурсов, доступных для администраторов бюджетных средств, в рамках принятых бюджетных ограничений и приоритетов государствен­ной политики.

В рамках второго направления предполагается выделить бюд­жеты действующих и принимаемых обязательств. Бюджеты дейс­твующих обязательств — это расходные обязательства, которые предопределены ранее принятыми законодательными и другими нормативными правовыми актами, заключенными договорами и соглашениями, действующими бюджетными программами и т.п. Ассигнования на исполнение этих обязательств, как правило, подлежат обязательному включению в ежегодный бюджет с ис­пользованием достаточно простых правил определения или кор­ректировки их объема (индексация, прямой счет и т.п.). Напротив, принимаемые обязательства — это иного типа расходные обяза­тельства (новые программы, решения об увеличении заработной платы в бюджетной сфере, пособий и т.п.), включение которых в бюджет в том или ином объеме зависит от решений, принимаемых непосредственно в ходе формирования бюджета на очередной фи­нансовый год. Поэтому указанные обязательства и ассигнования на их исполнение требуют в рамках бюджетного процесса более детального обоснования, в том числе с учетом имеющихся бюджет­ных ограничений в рамках среднесрочного финансового плана.

Предполагается, что основным принципом бюджетного пла­нирования должно стать гарантированное обеспечение в полном объеме действующих обязательств в соответствии с целями и ожидаемыми результатами государственной политики. Выделе­ние ассигнований на новые обязательства может и должно осуще-

1 Частично предложенные меры уже реализованы в конце 2004 г., когда была принята новая бюджетная классификация РФ.

ствляться только в случае и пределах повышения прогнозируемых бюджетных ресурсов над расчетным объемом действующих обяза­тельств. При этом распределение основной части средств бюджета принимаемых обязательств должно обеспечиваться исключительно с учетом оценок их результативности. Именно такой подход поз­волит создать для субъектов бюджетного планирования стимулы представлять свои расходы в форме бюджетных целевых программ и приведет к поэтапному формированию системы мониторинга эффективности их деятельности, что будет способствовать общему повышению результативности бюджетных процессов.

Третье направление предполагает переход к среднесрочному (многолетнему) бюджетному планированию, в рамках которого бюджетный цикл начинается с рассмотрения ранее одобренных в предыдущем бюджетном цикле основных параметров средне­срочного финансового плана на соответствующий год, анализа изменения внешних факторов и условий, обоснования изменений, вносимых в основные бюджетные показатели планируемого года, а также корректировки или разработки бюджетных проектировок на последующие годы прогнозного периода.

В настоящее время в российской бюджетной практике фор­мально этим принципам соответствует перспективный финан­совый план. Однако на практике его роль в бюджетном процессе ограничена справочно-информационным сопровождением про­екта бюджета на отдельно взятый год. Во многом это связано с объективными обстоятельствами: недостаточная надежность мак­роэкономического прогнозирования, изменения налогового зако­нодательства, наличие крупных «необеспеченных мандатов», зави­симость бюджетных доходов от внешнеэкономических факторов и т.п. Кроме того, существуют недостатки сложившейся практики разработки и использования перспективного финансового плана: отсутствие четкой методологии корректировки ранее одобренных проектировок, оценки устойчивости и рисков, увязки с целями и приоритетами среднесрочной государственной политики и услови­ями их реализации, формирования предельных объемов расходов для администраторов бюджетных средств на трехлетний период.

В целях устранения этих недостатков предполагается утвердить порядок разработки перспективного финансового плана соответ­ствующим постановлением Правительства РФ. При этом главный упор должен быть сделан на включение в перспективный финан­совый план ежегодно смещаемого на год вперед распределения ассигнований между субъектами бюджетного планирования на трехлетний период. После накопления опыта среднесрочного плани­рования может быть поставлена задача утверждения перспективного финансового плана (т.е. придания ему статуса трехлетнего укрупнен­ного бюджета) по одному из следующих вариантов:

1.

2. Утверждение перспективного финансового плана отдельным законом, принимаемым до внесения закона о бюджете (с возмож­ностью отклонения в установленных пределах параметров проекта бюджета от среднесрочных корректировок без внесения изменений в этот закон).

Четвертое — основное — направление предполагает формирование и включение в бюджетный процесс процедуры оценки результатив­ности бюджетных расходов и поэтапный переход от сметного плани­рования и финансирования расходов к бюджетному планированию, ориентированному на достижение конечных общественно значимых и измеримых результатов. Последнее может быть достигнуто посред­ством перехода преимущественно к программно-целевым методам бюджетного планирования, обеспечивающим прямую взаимосвязь между распределением бюджетных средств и фактически или плани­руемыми результатами их использования в соответствии с установ­ленными приоритетами государствен ной политики.

В отличие от сметного планирования, программно-целевое бюд­жетное планирование исходит из необходимости направления бюджет­ных ресурсов на достижение общественно значимых и, как правило, количественно измеримых результатов деятельности администраторов бюджетных средстве одновременным мониторингом и контролем за достижением намеченных целей и результатов, а также обеспечением качества внутриведомственных процедур бюджетного планирования и финансового менеджмента.

Расширение сферы применения и повышение качества програм­мно-целевых методов бюджетного планирования предполагается осу­ществить путем:

• предоставления ежегодно субъектами бюджетного планирования докладов о результатах и основных направлениях своей деятель­ности;

• совершенствования методологии разработки и реапизации феде­ральных (региональных, муниципальных) целевых программ;

• использования в бюджетном процессе ведомственных целевых программ;

♦ распределения части бюджета принимаемых обязательств на конкурсной основе по результатам оценки действующих и предлагаемых к принятию бюджетных программ;

♦ расширения полномочий администраторов бюджетных про­грамм в процессе исполнения бюджета.

Пятое направление предполагает совершенствование процедур составления и рассмотрения бюджета в соответствии с требова­ниями и условиями среднесрочного бюджетного планирования, ориентированного на результаты. В настоящее время Бюджет­ный кодекс РФ достаточно подробно регламентирует порядок составления, рассмотрения и утверждения проекта федерального бюджета. В то же время процедура рассмотрения проекта феде­рального бюджета Государственной Думой ФС РФ затянута по срокам и в основном ориентирована на рассмотрение вопросов распределения бюджетных средств по детальным позициям бюд­жетной классификации в ущерб оценке приоритетов бюджетной политики. При этом разграничение бюджетных полномочий и ответственности между законодательными и исполнительными органами власти является нечетким и противоречивым, имеет мес­то ежегодная корректировка сроков составления перспективного финансового плана и проекта федерального бюджета.

В целях устранения этих недостатков предлагается следующая схе­ма составления и рассмотрения проекта федерального бюджета.

До 1 марта текущего года Правительство РФ утверждает макро­экономический прогноз (сценарные условия) на 3 года и при необ­ходимости вносит в Государственную Думу проекты федеральных законов, влияющих на формирование доходов бюджетной системы РФ, а также уточняет порядок и сроки подготовки прогноза со­циально-экономического развития РФ, проекта перспективного финансового плана и проекта федерального бюджета на очередной финансовый год.

До 1 апреля текущего года Правительство РФ:

♦ рассматривает основные параметры перспективного финан­сового плана, в том числе предварительный объем бюджета действующих и бюджета принимаемых обязательств;

♦ утверждает принципы и основные подходы к уточнению распре­деления средств бюджета действующих обязательств по субъек­тами бюджетного планирования на предстоящие 3 года;

♦ определяет приоритетные направления использования средств бюджета принимаемых обязательств в очередном финансовом году и среднесрочной перспективе, в том числе критерии их распределения между субъектами бюджетного планирования на очередной финансовый год;

♦ дает поручения по подготовке проектов нормативных правовых актов, влияющих на расходные обязательства РФ, а также про­ектов новых федеральных целевых программ.

До 1 мая текущего года Правительство РФ:

♦ утверждает основные положения доклада Правительства РФ о результатах и целях бюджетной политики (на основе Посла­ния Президента РФ, программы социально-экономического развития РФ, докладов субъектов бюджетного планирования о результатах и основных направлениях своей деятельности);

♦ рассматривает и вносите Государственную Думузаконопроекты, влияющие на расходные обязательства РФ;

♦ уточняет при необходимости основные показатели макроэко­номического прогноза(сценарных условий)и перспективного финансового плана.

До 1 июня текущего года Правительство РФ рассматривает и утверждает:

♦ основные направления денежно-кредитной политики;

♦ перспективный финансовый план на 3 года и основные ха­рактеристики проекта федерального бюджета на очередной финансовый год;

♦ новые федеральные целевые программы;

♦ уточненный объем бюджета действующих обязательств и его распределение по субъектам бюджетного планирования на очередной финансовый год и последующие 2 года;

♦ основные показатели распределения средств бюджета принима­емых обязательств между субъектами бюджетного планирования на предстоящие 3 года.

До 10 июня текущего года Министерство финансов РФ дово­дит до субъектов бюджетного планирования предельные объемы бюджетов действующих и принимаемых обязательств на очередной финансовый год и последующие 2 года.

До 1 июля текущего года субъекты планирования представля­ют:

♦ в Министерство финансов РФ — распределение средств бюд­жетов действующих и принимаемых обязательств на очередной финансовый год по бюджетным целевым программам и статьям бюджетной классификации;

♦ в Правительственную комиссию по повышению результатив­ности бюджетных расходов, Министерство финансов РФ и

Министерство экономического развития и торговли РФ — уточ­ненные доклады о результатах и основных направлениях де­ятельности.

До 1 авіуста текущего года Министерство финансов РФ уточня­ет бюджетные проектировки с учетом принятых Государственной Думой федеральных законов и результатов оценки эффективности действующих и предлагаемых к финансированию целевых про­грамм.

До 26 августа Правительство РФ вносит в Государственную Думу проект федерального бюджета на очередной финансовый год с соответствующими материалами и обоснованиями.

Проект федерального закона о федеральном бюджете на очеред­ной финансовый год предлагается рассматривать в 3-х чтениях:

♦ до 20 сентября — первое чтение, предметом которого являются доходы и дефицит/профицит (включая отчисления в Стабилиза­ционный фонд РФ) федерального бюджета, а также общий объем принимаемых обязательств и распределение (подтверждение представленных Правительством РФ расчетов) средств бюджета действующих обязательств;

♦ до 20 октября текущего года — второе чтение проекта, предме­том которого являются утверждение распределения средств бюджета принимаемых обязательств (в том числе с выделением федеральных целевых программ и наиболее крупных инвести­ционных проектов) между главными распорядителями средств федерального бюджета, а также распределение межбюджетных трансфертов между субъектами РФ и текстовые статьи проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной фи­нансовый год. В эти же сроки может проводиться обсуждение профильными комитетами Государственной Думы и Совета Федерации докладов о результатах и основных направлениях деятельности субъектов бюджетного планирования;

до 15 ноября текущего года — третье чтение, предметом которого являются: федеральный закон о федеральном бюджете в целом; приложения к федеральному закону о федеральном бюджете по каждому главному распорядителю средств федерального бюд­жета (в том числе с выделением расходов на реализуемые ими бюджетные целевые программы).

До 5 декабря текущего года проект федерального закона о фе­деральном бюджете на очередной финансовый год рассматривается Советом Федерации Федерального Собрания РФ и направляется на подпись Президенту РФ.