3. Закон СССР от 9 апреля 1990 г. "Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР"

Надо иметь в виду существование у нас научной дисциплины "Советское строительство", предметом исследования которой служили Советы, а в задачу входила, в частности, разработка научных рекомендаций, улучшающих практику. Таких рекомендаций, изложенных в десятках монографий, сотнях научных статей, было много. Причем в научных трудах, созданных главным образом в 60-70-х гг., шла речь о сочетании общественных и государственных начал в Советах, о необходимости наделения их самостоятельностью в решении вопросов местного значения, о развитии демократических сторон в их деятельности и о многом другом. Ученые, поддерживавшие нить прогрессивной научной мысли в сфере российского государственного строительства, конкретно в области организации и деятельности представительных органов власти, начали предварительную работу по созданию проекта Закона СССР "Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства".

Главное было в концепции. Что такое местное самоуправление, как сформулировать его понятие? - один из главных вопросов, на который надо было сразу же отвечать. Профессора Г.В. Барабашев, К.Ф. Шеремет, М.И. Пискотин, В.П. Пертцик, Ю.А Тихомиров, Е.И. Колюшин, автор этих строк и другие, основываясь на своих знаниях не только Советов, но и местного самоуправления в других государствах, вырабатывали нужные идеи.

Отдавая дань партийной идеологии, без чего тогда еще невозможно было работать, авторы проекта закона определили местное самоуправление как часть социалистического самоуправления народа. Вместе с тем они обозначили местное самоуправление только как территориальное самоуправление. Общественное самоуправление, самоуправление трудовых коллективов - это другие виды самоуправления, взаимодействующие с территориальным, но не входящие в его систему. "Нужно четко определить первый элемент местного самоуправления, - отстаивал свою позицию профессор Ю.А. Тихомиров, - субъект его. Местное самоуправление я не трактую как дела местные, изолированные от общегосударственных, республиканских. Нужно понимать дела местные как дела мои собственные. Дела республиканские - те, в которых я имею долю местную. Дела общесоюзные, в которых я тоже соучаствую, потому что и тут есть местная доля - экологические программы, целевые комплексные программы. Местное самоуправление нужно показать не как локальное, закрытое от Союза, республики или области, а как долю, которая имеет меру самостоятельности"*(64). Это была лишь одна сторона дела. Поэтому большинство высказалось за то, что местное (территориальное) самоуправление в общем плане - это самоорганизация граждан для решения непосредственно или через избираемые ими органы всех вопросов местного значения исходя из интересов населения и особенностей административно-территориальных единиц на основе законов и соответствующей материально-финансовой базы. Нетрудно заметить, что здесь заложены основные, исходные, существенные стороны определения местного самоуправления, как мы его понимаем сейчас.

Радикальной мерой послужила ликвидация "двойного подчинения" исполнительных органов местного самоуправления. "В целях усиления самостоятельности местных Советов в решении вопросов при участии своего исполнительного аппарата, - говорил на очередном заседании рабочей группы Г.В. Барабашев, - надо установить, что двойное подчинение исполнительных комитетов, отделов и управлений сохраняется только в вопросах методического руководства и контроля законности, а также контроля исполнения законодательства и предписаний вышестоящих органов. В прочих вопросах вышестоящие исполнительные комитеты, их отделы и управления не могут вмешиваться в деятельность соответствующих нижестоящих подразделений аппарата местных Советов". К.Ф. Шеремет предложил отказаться от согласования руководителей местных органов управления, в частности отделов и управлений, при их назначении с соответствующими вышестоящими управлениями местных Советов. При этом он ссылался на существующую пока практику согласования с райкомом, горкомом партии, которого, по его мнению, достаточно: согласование по вертикали ничего не дает.

Развивая суть отмены двойного подчинения, Г.В. Барабашев отмечал, что вышестоящие органы не вправе менять планы работы нижестоящих исполнительных комитетов, отделов и управлений, давать прямые указания, касающиеся расходования бюджетных средств, требовать предварительного согласования актов этих органов по вопросам, относящимся к их собственной компетенции - к самостоятельной компетенции Советов. Вышестоящие органы управления не вправе осуществлять дисциплинарные полномочия в отношении руководителей и сотрудников исполнительного комитета нижестоящих Советов. Эти дисциплинарные полномочия должны осуществляться исключительно самим Советом и его исполнительным комитетом. Нигде в мире нет такого, чтобы взыскания руководителям муниципальных органов выносились вышестоящими властями. Другое дело, что вышестоящие органы, во Франции, например, могут отстранять от должности муниципальных служащих.

Местное самоуправление по закону осуществляется в пределах границ административно-территориальных единиц. Надо было решить, на всех ли уровнях должно оно вводиться, или для областных, краевых органов (которые в то время еще не состояли в ранге субъектов Российской Федерации) оно не нужно. В результате дискуссий главным звеном решили обозначить городское и районное звено и в связи с этим: во-первых, все взаимодействие с предприятиями сосредоточить непосредственно в руках городских и районных органов власти; во-вторых, передать городам и районам значительную часть хозяйственных функций, ранее выполнявшихся областью, краем. Мыслилось, что передача городским и районным органам власти всей организационно-экономической работы будет единственно правильным решением в новых хозяйственных условиях. Именно в городах и районах достигается связанность хозяйственного комплекса, предполагающая налаживание прямых отношений предприятий с местными органами. Здесь непосредственно проявляются и сталкиваются интересы предприятий и территорий, проблемы взаимодействия носят конкретный характер. Здесь же, по логике, и должны решаться все вопросы взаимоотношений Советов с предприятиями. До недавних пор это было невозможно ввиду отсутствия у предприятий самостоятельности. В период подготовки Закона предпосылки для этого созревали. При этом потребуется организационная перестройка аппарата городских Советов, повышение квалификации работников соответствующих подразделений, отработка новых методов и др.

В связи с этим нужна существенная передвижка вниз всех основных хозяйственных функций Советов. В наибольшей степени процесс децентрализации затронет социальную сферу. В новых условиях городские и районные органы власти будут нести полную ответственность за жилищно-коммунальное хозяйство, торговлю, общественное питание и бытовое обслуживание, обеспечивать функционирование учреждений народного образования, здравоохранения и культуры, решать основную часть вопросов по комплексному развитию территорий, охране окружающей среды, градостроительству и архитектуре, регулированию занятости.

Как слишком крупные, территориальные образования области и края, по замыслу рабочей группы, не вписывались в систему местного самоуправления, поэтому им отводилась роль координаторов деятельности городских и районных Советов, разработчиков и реализаторов за счет средств областного, краевого бюджета программ областного, краевого значения.

Долго не высвечивалась роль сельсоветов и поселков, но после долгих дискуссий в проект Закона было внесено положение о том, что первичным территориальным уровнем самоуправления могут быть и сельсовет, и поселок, окончательное же слово по этому вопросу оставалось за союзными и автономными республиками.

Разработчики понимали, что речь идет не об очередном законе "О повышении роли местных Советов". Закон должен был трактовать новые вопросы местного самоуправления, в то же время эйфория представлений о возможностях Советов их не покидала, и организационной основой местного самоуправления оставались местные Советы как представительные органы власти, которые на своей территории координируют деятельность всей системы местного самоуправления. Именно системы!

Много внимания разработчики уделили формам непосредственного участия населения в самоуправлении - референдумам прежде всего. В систему местного самоуправления включили Советы народных депутатов, органы общественной самодеятельности (домовые, уличные, квартальные, поселковые, сельские комитеты), формы непосредственной демократии (общие собрания граждан, сельские сходы, местные референдумы и обсуждения населением важнейших вопросов местного значения).

Первоначально решили, что в Законе следует установить основы демократического применения базовых форм местного самоуправления, в том числе сессий местных Советов, заседаний постоянных комиссий и т.д. Впоследствии пришли к выводу, что в "общие начала" самоуправления эти детали не вписываются и их установление следует отнести к компетенции союзных и автономных республик.

Большое значение разработчики придали вопросам экономической самостоятельности местного самоуправления, понимая с самого начала, что здесь заключены гарантии реальности нового политического института.

Разработка собственности на этом уровне должна идти и еще дальше. Надо использовать те конструкции, которые хорошо разработаны за рубежом. В любом городе за рубежом есть разные виды муниципальной собственности. Есть предприятия, не преследующие цель извлечения прибыли. Они должны по статусу своему резко отличаться от тех предприятий, на которые распространяется Закон о государственном предприятии. Надо подумать вот о чем. Все, что связано с очисткой города, коммунальным обслуживанием, это предприятия, которые не преследуют цель извлечения прибыли. Это одни объекты, а другие, например, гостиницы, должны преследовать цели извлечения прибыли. Местный Совет в этом смысле занимается предпринимательской деятельностью. В целом это направление муниципальной собственности должно составить то новое, что будет в законе и что должно способствовать мобилизации активности населения, повышению предприимчивости Советов и существенной децентрализации, которая поможет улучшить обслуживание населения. Если говорить о разделении функций между всеми уровнями - местным, республиканским, общесоюзным, наверное, условно можно провести такой принцип: на местах решают все, что не составляет компетенцию республиканских и общесоюзных органов. Местные Советы занимаются всем, кроме того, что отнесено к компетенции Союза и республики.

Линейная подчиненность в принципе изжила себя. В этом смысле местный Совет должен иметь доступ ко всем предприятиям, которые расположены на его территории; так как он выделяет землю, он должен со всех взимать какие-то платежи в местный бюджет. В местный бюджет должны поступать платежи со всех предприятий. Местный Совет следит за тем, чтобы они соблюдали санитарные, экологические правила, чтобы они участвовали в создании местной инфраструктуры.

По моему мнению, в первом варианте проекта закона является пока очень слабым то, что он исходит из распределения всего того, что производит предприятие. Частицу - туда, частицу - сюда, кто-то все это решает индивидуальными нормативами. Я думаю, что сейчас надо заложить принцип, по которому все взаимоотношения с предприятиями должны строиться на началах налогов. Предприятие платит налог. Оно работает на хозрасчете, работает на рынок и платит органам власти налог.

И вообще, надо изменить отношение к налогам. Мы почему-то считаем, что налог - это плохо. Налог - это не плохо, а то, что очевидно. Когда гражданин платит налог, он знает, во что обходится ему государство. Он требует дешевого правительства, требует от чиновников работы и т.д. Когда, как у нас, все спрятано, гражданин ничего не видит. Когда все распределяется не посредством налога, а непонятно как, гражданин ничего не видит и ничего не может предпринять.

Утверждение в Законе коммунальной собственности в качестве основы местного хозяйства явилось революционным шагом. Соответствующие уполномоченные на то органы местного самоуправления получили права в использовании, реализации, ликвидации и передаче имущества, являющегося коммунальной собственностью. Они могли передавать его в аренду, определять по своему усмотрению организационные формы и методы управления предприятий и организаций, базирующихся на этой собственности. Во всех этих вопросах органы местного самоуправления действуют в пределах законов и подотчетны только избирателям. Роль вышестоящих органов сводилась в этом случае только к оказанию методической и иной помощи органам местного самоуправления в хозяйственной деятельности.

Немало споров вызвало понятие "местное хозяйство". Что это - все то, что размещено на данной территории? Предлагалось даже назвать его территориальным хозяйством. Но территория сельсовета входит в территорию района, та - в состав области и т.д. К какой территории конкретно надо было бы причислять объекты социальной инфраструктуры, хозяйственные предприятия? Ограничить местное хозяйство только признаком вхождения его в состав муниципальной собственности данной самоуправляющейся территории? Но ведь на этой территории могут располагаться предприятия иных форм собственности, которые, тем не менее, тесно связаны с потребностями местного населения. Проект закона определил состав местного хозяйства с учетом всех этих обстоятельств. Местное хозяйство состоит из объектов муниципальной собственности данной единицы, но в него могут включаться с согласия собственника не находящиеся в муниципальной собственности предприятия, деятельность которых связана преимущественно с обслуживанием местного населения. К тому же в состав местного хозяйства могут включаться объекты, созданные в результате трудового участия граждан или приобретенные на их добровольные взносы. Не очень четкая формула, но дающая представление о направлении развития и пополнения состава местного хозяйства.

Чтобы развязать инициативу местных Советов, проект определил их право без согласования с вышестоящими органами создавать за счет имеющихся у них средств предприятия, организации и социально-культурные учреждения.

Радикальные меры были предложены и в области бюджета, они нашли в той или иной степени отражение в проекте Закона. Исходная позиция разработчиков состояла в переходе на нормативный порядок формирования местного бюджета. Это не было самоцелью, а средством стабильного составления бюджета, обеспеченного доходами на нужды местного населения. "Нормативы отчислений в соответствующие местные бюджеты, - было записано в Законе, - утверждаются вышестоящими Советами в зависимости от общей суммы доходов и общей суммы расходов местного бюджета и социальных нормативов, устанавливаемых органами государственной власти Союза ССР, союзных и автономных республик". Многие социальные нормативы, к сожалению, не установлены до сих пор, что, естественно, делает призрачными расчеты на устойчивую бюджетную работу органов местного самоуправления и не дает возможности перевести ее на реальную почву.

Крупной мерой, долго дискутировавшейся, в том числе и на сессии Верховного Совета, принимавшей Закон, было определение налоговых источников местных бюджетов. В бюджеты первичного уровня местного самоуправления впервые зачислялся подоходный налог с населения (собиравшийся прежде на предприятиях, в организациях, учреждениях), налог на фонд оплаты труда колхозников, налог с производственных кооперативов, арендная плата за землю; земельный налог (частично), местные налоги и сборы. В местные бюджеты полностью зачислялись также налоги на прибыль и другие платы с предприятий, входящих в состав местного хозяйства, территориальный налог и другие, по замыслу долженствующие составить прочную доходную базу местных бюджетов. Расходы местных бюджетов местные Советы осуществляют самостоятельно, включая расходы на содержание органов местного самоуправления, что при соблюдении этой нормы давало возможность местным Советам создать квалифицированный аппарат, маневрируя при этом современными системами материального поощрения работников управления. Неприемлемыми были признаны предложения о создании такого механизма, когда аппарат должен сам "зарабатывать" средства на свое содержание путем оказания различного рода управленческих услуг. Это связано с тем, что аппарат Советов, используя свое положение, всегда обеспечит себя сколь угодно высоким "заработком". Поэтому правильнее ставить оплату расходов на его содержание в зависимость от результатов деятельности всего хозяйства. Реализованная в Законе модель не исключала возможности оказания руководимыми местным

Советом организациями управленческих услуг на коммерческой основе.

В многочисленных вариантах закона содержались попытки определения компетенции различных уровней органов местного самоуправления. Однако они не были приняты по простой причине - нужен был документ, устанавливающий именно основные положения, существенные начала местного самоуправления и местного хозяйства, по-новому решающий главные вопросы, которые затем должны были быть детализированы в законодательстве союзных и автономных республик.

Проблему местного самоуправления как проблему, требующую осмысленного двуединого подхода, разработчики увидели сразу. Выступая на заседании рабочей группы 12 декабря 1988 г., Г.В. Барабашев предупреждал: "Нам надо дать волю республикам. Пускай во всех деталях определяют свое местное самоуправление. С другой стороны, поставить им предел, чтобы они не подавили местное самоуправление. Недавно я посмотрел проект Конституции Эстонии - там полная свобода республики: и тебе валюта, и тебе гражданство. А глава о местных Советах нисколько не изменена. Какими они были жалкими, такими они и остаются. Значит, чего хочет Эстония? Она хочет на уровне республиканского центра иметь все. А мы им этого не дадим. Мы дадим им права и одновременно поставим предел этих прав, чтобы места имели самостоятельность. С одной стороны, власть Союза какая-то останется, пускай они делают, что хотят, но не подавляя местное самоуправление, и здесь должны быть гарантии местного самоуправления против самоуправства республик, а не только против Союза. Короче говоря, мы поставим вопрос так, что не будем учить, что делать (там в республиках легче будет написать закон), но установим, какой нужно жестко держаться линии - дадим гарантии местному самоуправлению, чтобы республики их не подавили. Между прочим, Союз не так уж давит, республики больше давят свои местные Советы, вместе с союзными ведомствами. Это мы должны прекратить. Итак, наша задача: обеспечивать местное самоуправление и "против" республик, а не только "против" Союза".

Именно такой документ и был создан и принят Верховным Советом СССР. Как во всяком новаторском деле, в нем были и слабые стороны, не совсем обоснованные положения. Он был декларативен и не определял механизмы реализации выдвинутых идей. Но это был первый документ о местном самоуправлении в современном значении этого понятия, который, несмотря на свои слабости и неизбежные идеологические "шоры", открывал зеленый свет законодательству о местном самоуправлении в России и определял главные пути развития важнейшего демократического политического института.

Судьба его была печальна. Созданный в эпоху начавшегося "парада суверенитетов" республик, он был обречен на невнимание к себе с их стороны. Вместо расширения самостоятельности органов местного самоуправления восстанавливался демократический централизм, цементирующий государственный механизм членов федерации, готовящихся к недалеким боям с Союзом ССР как единым федеративным государством. Уже через два месяца после принятия документа союзный законодатель по законодательной инициативе РСФСР изменил несколько строк в одной из статей Закона. Эти строки, по сути, совершили "поворот на 180" от того главного, что содержалось в документе*(65). Были восстановлены прежние иерархические отношения Советов по вертикали и пресловутое "двойное подчинение" исполкомов.